Sjávarútvegsmál. Stjórn fiskveiða. Krókaaflamark. Hæfi. Málshraði

(Mál nr. 10811/2020)

Kvartað var yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins sem staðfesti ákvörðun Fiskistofu að synja beiðni um jöfn skipti við flutning á makríl og botnfiski milli skipa. Byggðist kvörtunin meðal annars á að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hefði verið vanhæfur í málinu vegna fyrri afskipta af því.

Settur umboðsmaður gerði ekki athugsemdir við niðurstöðu ráðuneytisins en benti á mikilvægi þess að stjórnvöld taki ákvörðun um hvort starfsmaður sé vanhæfur svo fljótt sem unnt er, eftir að athygli er vakin á ástæðum sem kunna að valda vanhæfi. Ef í ljós kemur á lokastigum máls að starfsmaður er vanhæfur getur það tafið meðferð þess óhæfilega.

   

Settur umboðsmaður lauk máli þessu með bréfi, dags. 15. apríl 2021, sem hljóðar svo:

    

I

Ég vísa til kvörtunar yðar 17. nóvember sl. fyrir hönd X ehf. yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 13. sama mánaðar. Samkvæmt úrskurðarorði staðfesti ráðuneytið ákvörðun Fiski­stofu frá 1. október 2019 um að synja beiðni Y ehf. fyrir hönd Z ehf. og Æ hf. um jöfn skipti við flutning á makríl og botnfiski milli skipa.

Kvörtunin byggist í fyrsta lagi á að ráðherra hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins vegna fyrri afskipta af því, í öðru lagi á að hraði málsins hafi verið ófullnægjandi og í þriðja lagi á að lögum hafi verið beitt með röngum hætti í úrskurðinum. Í tilefni af kvörtun yðar var sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra ritað bréf 4. desember sl. sem ráðuneyti hans svaraði 5. og 12. mars sl. Í kjölfarið bárust mér athuga­semdir yðar við svör ráðuneytisins 26. sama mánaðar.

 

II

1

Með lögum nr. 46/2019 voru gerðar breytingar á lögum nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, og lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í lögunum fólst að aflamarksstjórn var tekin upp við veiðar á makríl og öðluðust þau gildi í kjölfar þess að þau voru birt í A-deild Stjórnartíðinda 20. júní 2019. Jafnframt setti sjávarútvegs- og land­búnaðarráðherra reglugerð nr. 605/2019, um veiðar á makríl, sem tók gildi eftir að hún var birt í B-deild Stjórnartíðinda 27. sama mánaðar.

Samkvæmt gögnum málsins leit Fiskistofa svo á að á grundvelli 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. a-lið 5. gr. laga nr. 46/2019, væri heimilt að flytja aflamark skips, sem hefði veiðileyfi með aflamarki í makríl úr B-flokki þannig að höfð væru jöfn skipti í þorsk­ígildum talið fyrir aflamark skips, sem hefði veiðileyfi með krókaaflamarki, í bolfiski og væri í A-flokki. Frá 29. ágúst til 16. september 2019 staðfesti stofnunin sex „keðjur“ þar sem tilkynning um slíkan flutning var staðfest.

Eins og yður er kunnugt um áttu ráðuneytið og Fiskistofa í samskiptum um þessa framkvæmd í ágúst og september 2019 þar sem stofnunin rök­studdi meðal annars framangreinda afstöðu sína. Með bréfi 20. september leiðbeindi ráðuneytið stofnuninni hins vegar um framkvæmd laga um stjórn fiskveiða með vísan til 3. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Í bréfinu kemur meðal annars fram sú afstaða ráðuneytisins að „krókaaflamarksskipum í A flokki [sé] ekki heimilt að láta heimildir í krókaaflamarki í skiptum fyrir makríl til skips sem er aflamarksskip í B flokki þar sem krókaaflamarksheimildir [séu] enn bundnar takmörkunum á skiptum“.

Í kjölfar þessa birti Fiskistofa frétt á vefsíðu sinni 23. september 2019 um að hún hefði „til skoðunar lögmæti flutninga á afla­marki í makríl, einkum svonefnd jöfn skipti á makríl og botnfiski“. Þá liggur fyrir að stofnunin svaraði leiðbeiningabréfi ráðuneytisins 30. sama mánaðar og upplýsti að hún hygðist „synja beiðnum um flutning [...] með hliðsjón af þeim rökstuðningi sem [fram kæmi] í bréfi ráðu­neytisins“.

Enn fremur birti stofnunin frétt á vefsíðu sinni 1. október 2019 þar sem kom fram að hún hefði á „undanförnum dögum synjað fjölmörgum beiðnum um millifærslur í makríl þar sem jöfn skipti á makríl og botn­fiski“ hefðu komið við sögu. Stofnunin teldi að flutningur væri óheimill þegar útgerð krókaaflamarksbáts sem hefði makrílheimildir í A-flokki hygðist láta af hendi heimildir í botnfiski í krókaaflamarki í skiptum fyrir markíl til aflamarksskips sem byggi yfir makrílheimildum í B-flokki. Síðan sagði að það væri meginregla að aflamark í króka­afla­marks­kerfinu yrði ekki flutt í aflamarkskerfið. Að lokum kom fram að afstaða og vinna Fiskistofu „í þessu máli“ hefði byggst á leiðbeiningum sem hefðu komið fram í bréfi ráðuneytisins 20. september 2019 og fylgdi það fréttinni.

2

Af gögnum málsins verður ráðið að Y ehf. fyrir hönd nokkurra útgerða, þar á meðal X ehf., hafi 19. september 2019 sent Fiskistofu fimm tilkynningar um flutning aflamarks milli skipa sem voru hluti af sömu „keðju“ þar sem staðfesting eins flutnings var for­senda þess næsta. Í kæru yðar til ráðuneytisins 15. október sama ár er því lýst að Y ehf. hafi sent tilkynningarnar að beiðni X ehf. og að tilgangur þeirra hafi verið að flytja 450.000 kílógrömm af þorski í krókaaflamarki af [skipi U], sem væri í eigu X ehf., yfir á [skip S].

Meðal framangreindra tilkynninga var tilkynning til Fiskistofu um jöfn skipti við flutning aflamarks á makríl úr B-flokki. Aðilar að tilkynningunni voru Z ehf. og Æ hf. Í eigu fyrrnefnds lög­aðila er [skip R], skipaskrárnúmer [...], sem er smábátur sem hefur veiðileyfi með aflamarki og í eigu þess síðarnefnda er [skip T], skipaskrárnúmer [...], sem hefur veiðileyfi með krókaaflamarki. Samkvæmt tilkynningunni stóð til að flytja 2.045.454 kílógrömm af makríl í B-flokki frá [skipi R] til [skips T] í jöfnum skiptum fyrir 450.000 kílógrömm af þorski í krókaaflamarki. Fiskistofa synjaði til­kynningunni um staðfestingu 1. október 2019 á þeim grundvelli að krókaaflamarksskipi í A-flokki væri ekki heimilt að láta heimildir í krókaaflamarki í skiptum fyrir makríl til skips sem væri aflamarksskip í B-flokki.

X ehf. kærði þessa ákvörðun 15. október 2019 og ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 13. nóvember sl. þar sem hún var staðfest. Í kærunni rökstuddi félagið hvaða hagsmuni það hefði af því að kæra ákvörðunina. Um aðild félagsins, að máli um þá ákvörðun Fiskistofu að staðfesta ekki tilkynningu um að flytja aflamark á milli skipa í eigu tveggja annarra félaga, er þó ekki fjallað í úrskurði ráðuneytisins. Eigi að síður legg ég til grundvallar að það hafi verið afstaða ráðu­neytisins að félagið ætti nægra hagsmuna að gæta af ákvörðuninni til að geta átt kæruaðild. Fjalla ég því um kvörtun félagsins til umboðsmanns Alþingis á þeim forsendum. Ég árétta að með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til niðurstöðu ráðuneytisins um að játa félaginu heimild til að kæra ákvörðunina.

  

III

1

Sem fyrr greinir byggist kvörtun yðar á að sjávarútvegs- og land­búnaðarráðherra hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins. Um þetta er vísað til þess að ráðherra hafi með leiðbeiningunum 20. september 2019 tekið „beina afstöðu til álitaefnis“ málsins. Af þeim sökum hafi ekki falist í kæru til ráðuneytisins sú endurskoðun ákvörðunar sem stjórn­sýslu­kæru sé ætlað að veita. Um þessi sjónarmið var nánar fjallað í kæru og athugasemdum X ehf. til ráðuneytisins.

Samkvæmt 1. málsl. 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Í athuga­semdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögunum segir að samkvæmt því sé meginreglan sú að sé stjórnsýslusamband á milli tveggja starfa þar sem undir annað starfið geti fallið að hafa eftirlit eða endurskoðun í þágu réttaröryggis á þeim málum, sem falla undir hitt starfið, sé maður vanhæfur til að fjalla um „sama mál“ í báðum þessum störfum. Jafnframt er nefnt sem dæmi að leiti starfsmaður á lægra stjórn­sýslustigi símleiðis eftir leiðbeiningum frá starfsmanni á æðra stjórn­sýslustigi verði sá síðarnefndi ekki vanhæfur til að fjalla um málið á kærustigi hafi hann aðeins veitt leiðbeiningar um venjubundna túlkun á lagagrundvelli máls en ekki látið í ljós álit sitt um „niður­stöðu máls“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3287.)

Af orðalagi þessa ákvæðis og með hliðsjón af lögskýringargögnum leiðir að samkvæmt reglunni verður starfsmaður æðra stjórnvalds vanhæfur til meðferðar málsins hafi hann áður tekið þátt í meðferð „sama máls“ á lægra stjórnsýslustigi, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar frá 23. maí 2001 í máli nr. 113/2001 og álit umboðsmanns Alþingis frá 13. mars 1995 í máli nr. 788/1993. Í dóminum taldi Hæstiréttur að umhverfisráðherra, sem æðra stjórnvald, hefði verið vanhæfur til að fjalla um ákvörðun Heil­brigðisnefndar Vesturlands, sem lægra setts stjórnvalds, þar sem ákvörðunin hefði verið reist á skýrri afstöðu ráðuneytisins sjálfs „í þessu tiltekna máli“ í bréfi sem starfsmenn ráðuneytisins höfðu ritað fyrir hönd ráðherra. Því næst sagði í dóminum að bréfið hefði verið skrifað í umboði ráðherra og yrði að líta svo á að hann hefði þannig látið í ljós álit sitt „á niðurstöðu málsins“ á meðan það hefði verið til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi.

Í samræmi við þessar forsendur hefur verið talið að nokkuð ríkar kröfur verði að gera til þess að unnt sé að líta svo á að starfsmaður á æðra stjórnsýslustigi hafi tekið þátt í meðferð máls á lægra settu stjórn­sýslustigi til þess að hann verði vanhæfur til að fjalla um mál í tilefni af stjórnsýslukæru. Þannig nægi til dæmis ekki að um sé að ræða tengd mál eða að starfsmaðurinn hafi leiðbeint um lagatúlkun, heldur verði hann að hafa tjáð sig eindregið um niðurstöðu málsins. (Sjá Páll Hreins­son: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík 2005, bls. 558 og 566, og til hliðsjónar Niels Fenger: Forvaltningsloven. 2. útgáfa. Kaupmanna­höfn 2021, bls. 172, 217-218 og 230-231.)

Málið, sem Fiskistofa leiddi til lykta með ákvörðun 1. október 2019 og X ehf. kærði síðar til ráðuneytisins, hófst með til­kynningu Y ehf. 19. september sama ár um jöfn skipti við flutning aflamarks í makríl úr B-flokki frá [skipi R] til [skips T]. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að þetta hafi verið eitt af mörgum málum sem þá voru og höfðu verið til meðferðar hjá Fiskistofu þar sem reyndi á hvort heimilt væri á grundvelli 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 að flytja krókaaflamark í bolfiski frá skipi, með veiðileyfi með krókaaflamarki, í A-flokki til skips, með veiðileyfi með aflamarki, í B-flokki. Þá verður ekki annað ráðið af orðalagi leiðbeininganna 20. september 2019, sem þó eru nokkuð afdráttar­lausar, en að þær hafi verið án tengsla við einstök mál og því almennar um framkvæmd laga um stjórn fiskveiða að þessu leyti. Enn fremur liggur fyrir að samskipti stjórnvaldanna um álitaefnið sem leið­beiningarnar lutu að voru hafin áður en stjórnsýslumálið, sem X ehf. kærði síðar, hófst.

Samkvæmt framangreindu leiðbeindi ráðuneytið Fiskistofu um fram­kvæmd laga um stjórn fiskveiða á meðan málið var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi og í málinu reyndi á sama lögfræðilega álitaefni og leiðbeiningarnar lutu að. Þrátt fyrir það leiðir af því sem hér hefur verið rakið að ekki eru forsendur til að líta svo á að með leið­beiningunum hafi starfsmenn ráðuneytisins fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra „tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslu­stigi“ í skilningi 1. málsl. 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, enda var ekki tekin afstaða til niðurstöðu tiltekins máls í leið­beiningunum.

2

Samkvæmt framangreindu er það afstaða mín að skilyrði 1. málsl. 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga séu ekki uppfyllt til að líta megi svo á að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins sem X ehf. kærði til ráðuneytisins. Að þeirri niðurstöðu fenginni reynir á hvort þau atvik málsins leiði til þess að ráðherra hafi verið vanhæfur á grundvelli 6. tölul. sömu máls­greinar. Samkvæmt því ákvæði verður starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti, en mælt er fyrir um í 1.-5. tölul., eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Sem fyrr greinir var aðdragandi þess að starfsmenn ráðuneytisins fyrir hönd ráðherra leiðbeindu Fiskistofu um framkvæmd laga um stjórn fisk­veiða að ráðuneytið taldi að stofnunin hefði tekið ólögmætar ákvarðanir um að staðfesta tilkynningar um flutning aflamarks. Í ljósi þessa aðdraganda hefur þýðingu við mat á sérstöku hæfi ráðherra samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga að af ákvæðum II. kafla stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 leiðir að ráðherrar eru í reynd æðstu handhafar framkvæmdarvalds auk þess sem sérhver þeirra fer með óskorað vald á því stjórnsýslusviði sem heyrir undir hann, nema öðruvísi sé mælt í lögum.

Af framangreindu leiðir að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra fer með yfirstjórnar- og eftirlitsheimildir gagnvart Fiskistofu sem lægra settu stjórnvaldi. Í samræmi við þá ábyrgð sem ráðherra ber á stjórnarframkvæmdum sem heyra undir hann, sbr. lög nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð, getur honum verið skylt að bregðast við ef honum er kunnugt um að stjórnvöld á málefnasviði hans starfi ekki í samræmi við lög. Hlutverk ráðherra að þessu leyti hefur að hluta verið útfært í IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.

Í 1. mgr. 12. gr. þeirra laga er kveðið á um að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna sem undir hann heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálf­stætt gagnvart ráðherra. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að í yfir­stjórn felist meðal annars að ráðherra geti gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna, sbr. þó 3. mgr. 13. gr., enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót. Í 3. mgr. 12. gr. er svo mælt fyrir um að ráðherra sé heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans, enda leiði ekki af lögum eða eðli máls að honum sé það óheimilt.

Í VIII. kafla almennra athugasemda við frumvarp sem varð að lögum nr. 115/2011 segir meðal annars um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra að hlutverk hans sem æðra stjórnvald í kærumálum geti takmarkað heimildir ráðherra til að gefa lægra settu stjórnvaldi „bein fyrirmæli um úrlausn einstakra mála“ enda væri slíkt til þess fallið að ganga gegn rétti aðila málsins til að fá skoðun þess á tveimur stjórnsýslustigum. Í kjölfar þess segir að þessi takmörkun stjórnunarheimilda útiloki hins vegar ekki heimildir ráðherra til að gefa lægra settu stjórnvaldi „almenn fyrirmæli um framkvæmd þeirra verkefna sem því eru falin“ og þá beri að hafa í huga að þegar og ef máli er beint til ráðherra á grundvelli stjórnsýslukæru felist í úrskurðarvaldinu mikilvægt stjórntæki ráð­herrans gagnvart hinu lægra setta stjórnvaldi. (Sjá þskj. 1191 á 139. löggj.þ. 2010-2011, bls. 20-21 og 43-44.)

Með vísan til þess sem hefur verið rakið um stöðu og hlutverk ráðherra leiðir af þeim meginreglum sem gilda um stjórnskipunina að hann verður að jafnaði ekki vanhæfur til meðferðar máls í tilefni af stjórn­sýslukæru þótt ráðuneytið hafi fyrir hans hönd áður leiðbeint lægra settu stjórnvaldi almennt um afstöðu sína til lagalegra álitaefna sem síðar kann að reyna á í kærumáli. Það er jafnframt í samræmi við að almennt veldur ekki vanhæfi starfsmanns í stjórnsýslunni að hann hafi áður tekið afstöðu til sambærilegs álitaefnis í starfi sínu, sbr. til dæmis álit umboðsmanns Alþingis frá 20. september 2011 í máli nr. 6116/2010.

Í tilviki ráðherra verður í þessum efnum því í reynd að gera sam­bærilegar kröfur samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga og leiða af 1. málsl. 4. tölul. sama ákvæðis, en samkvæmt því er mikil­vægt að ráðherra gæti að orðalagi í almennum leiðbeiningum til lægra setts stjórnvalds og taki ekki afstöðu til niðurstöðu í einstökum málum til að varðveita hæfi sitt ef unnt er að kæra ákvörðun í málinu til hans. Að sama skapi verða leiðbeiningarnar þó að vera ákveðnar og skýrar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 23. september 2019 í máli nr. 9944/2019. Það veldur því ekki vanhæfi ráðherra þótt orðalag í leið­beiningum fyrir hönd hans hafi verið afdráttarlaust um almenna afstöðu hans til framkvæmdar laga sem heyra undir málefnasvið hans.

Samkvæmt þessu tel ég ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi ekki verið van­hæfur til meðferðar málsins í tilefni af stjórnsýslukæru X ehf. á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. (Sjá jafn­framt til hliðsjónar Niels Fenger: Forvaltningsloven. 2. útgáfa. Kaupmanna­höfn 2021, bls. 228, og Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík 2013, bls. 351.)

  

IV

Kvörtun yðar byggist einnig á að lögum sé beitt með röngum hætti í úrskurði ráðuneytisins. Um það er vísað til þess að á grundvelli laga nr. 116/2006 hafi áðurnefnd ráðstöfun samkvæmt tilkynningu um jöfn skipti við flutning aflamarks á makríl úr B-flokki verið heimil, eins og nánar er rökstutt í kæru og athugasemdum X ehf. til ráðu­neytisins.

Í 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. a-lið 5. gr. laga nr. 46/2019, er kveðið á um að óheimilt sé að flytja aflamark skips í makríl úr B-flokki, nema í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Samkvæmt 8. mgr. 8. gr. sömu laga gilda ákvæði þeirra um úthlutun, nýtingu og framsal aflahlutdeildar og aflamarks einnig um krókaaflahlutdeild og krókaaflamark nema öðruvísi sé kveðið á um í þeim. Af þessu ákvæði sem og öðrum ákvæðum í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum á þessu sviði leiðir að þegar hugtakið „aflamark“ er notað gildir almennt sama regla um „krókaaflamark“, nema annað sé ákveðið í lögum.

Við mat á því hvort sama regla eigi við um „krókaaflamark“ og gildir um „aflamark“ samkvæmt niðurlagi 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 hefur þýðingu að líta til þess að í 9. mgr. sama ákvæðis er kveðið á um að krókaaflamark verði aðeins flutt til báts sem er undir þeim stærðarmörkum sem kveðið er á um í 2. mgr. 4. gr., enda hafi hann veiðileyfi með krókaaflamarki. Í þessu ákvæði birtist sú stefnumörkun sem önnur ákvæði laganna bera einnig merki um að almennt verður króka­afla­mark ekki flutt til báts sem hefur veiðileyfi með aflamarki.

Í þessu ljósi leiðir af samspili 4. og 9. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 8. mgr. 8. gr. sömu laga, að fyrrnefnda ákvæðið hróflar ekki við almennri reglu síðarnefnda ákvæðisins. Það er jafnframt í sam­ræmi við að ekki verður ráðið af lögskýringargögnum að ætlunin hafi verið að víkja frá almennri reglu 9. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 með a-lið 5. gr. laga nr. 46/2019. Þar sem unnt er að skýra ákvæði 4. og 9. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 til samræmis við hvort annað án þess að þau rekist á reynir ekki á þær lögskýringarreglur sem fjallað er um í kæru og athugasemdum X ehf. Þá liggur ekki fyrir að ráðherra hafi nýtt heimild 2. málsl. 9. mgr. 15. gr. til að heimila með reglugerð flutning á aflamarki í bolfiski frá krókaaflamarksbátum til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki í jöfnum skiptum fyrir aflamark í makríl.

Með vísan til þess sem er rakið að framan er samkvæmt orðalagi 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, eins og ákvæðið verður skýrt til samræmis við 9. mgr. sama ákvæðis, ekki tilefni til að gera athuga­semdir við þá afstöðu sem fram kemur í úrskurði ráðuneytisins 13. nóvember sl. að óheimilt sé að flytja krókaaflamark í bolfiski frá skipi, með veiðileyfi með krókaaflamarksleyfi í A-flokki þannig að því sé skipt fyrir makríl frá skipi, með veiðileyfi með aflamarksleyfi í B-flokki.

 

V

Að lokum byggist kvörtun yðar á að hraði málsmeðferðar ráðu­neytisins hafi verið ófullnægjandi. Í því sambandi er meðal annars vísað til þess að um þrettán mánuðir hafi liðið frá stjórnsýslukæru X ehf. þar til kveðinn var upp úrskurður í málinu, þar af hafi liðið rúmir tíu mánuðir, sem virðast þó hafa verið rúmlega ellefu mánuðir, frá því að öll gögn lágu fyrir hjá ráðuneytinu. Jafnframt eru gerðar athugasemdir við skort á upplýsingagjöf frá ráðuneytinu um fyrir­sjáanlegar tafir á meðferð málsins sem og að veittar upplýsingar um hvenær málinu lyki hafi ítrekað ekki staðist.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem gildir við meðferð kærumáls samkvæmt 1. mgr. 30. gr. sömu laga, skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Í 3. mgr. 9. gr. er svo mælt fyrir um að þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis í tilefni af fyrirspurn um málshraða kemur meðal annars fram að á það megi fallast að málsmeðferðartími í málinu hafi verið óþarflega langur en uppkvaðning úrskurðar hafi dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu. Jafnframt kemur fram að ráðuneytið hafi á undanförnum mánuðum leitast við að tryggja eins og unnt væri að málsmeðferðartími og afgreiðsla mála drægist ekki óhæfilega „með sama hætti og [hefði verið] í þessu máli“.

Af þessum skýringum verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið fallist á að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við 9. gr. stjórn­sýslulaga. Dráttur á meðferð máls leiðir, einn og sér, að jafnaði ekki til þess að úrskurður stjórnvalds verði felldur úr gildi, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar frá 20. apríl 2018 í máli nr. 238/2017. Í ljósi þess að ráðuneytið hefur fallist á að dráttur hafi verið á meðferð málsins og þar sem slíkur annmarki leiðir að jafnaði ekki til þess að for­sendur séu til að umboðsmaður mælist til þess að mál verði tekið aftur til meðferðar tel ég ekki tilefni til að halda áfram athugun á málinu. Ég vek þó athygli á að þessi þáttur málsins auk annars varð mér tilefni til að rita ráðherra meðfylgjandi bréf.

Ég bendi jafnframt á að dráttur á meðferð máls getur haft önnur réttaráhrif í för með sér, svo sem skaðabótaskyldu stjórnvalds, sbr. til hliðsjónar dóm Landsréttar frá 5. febrúar 2021 í máli nr. 772/2019 og Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 467-468. Það fellur hins vegar almennt ekki að hlutverki umboðsmanns Alþingis að taka afstöðu til bótaskyldu hins opinbera, enda er yfirleitt þörf á sönnunarfærslu fyrir dómstólum ef ágreiningur er um hana, svo sem um skilyrði og umfang skaðabótaréttarins, og er því eðlilegra að dóm­stólar leysi úr slíkum ágreiningi, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég árétta að með framangreindu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé fyrir X ehf. að freista þess að krefjast skaðabóta.

  

VI

Með vísan til þess sem er rakið að framan tel ég ekki forsendur til að taka kvörtun yðar fyrir hönd X ehf. til frekari meðferðar og lýk því athugun minni á henni, sbr. a- og c-liði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Undirritaður hefur farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. sömu laga.

 

 

Kjartan Bjarni Björgvinsson

 

                      


     

  

Bréf setts umboðsmanns til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 15. apríl 2021, hljóðar svo:

    

I

Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar X ehf. yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 13. nóvember sl. Með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu frá 1. október 2019 um að synja beiðni Y ehf. fyrir hönd Z ehf. og Æ hf. um jöfn skipti við flutning á makríl og botnfiski milli skipa.

Eins og kemur fram í bréfi mínu til X ehf., sem fylgir hér í ljósriti, hef ég ákveðið að fjalla ekki frekar um kvörtun félagsins, sbr. a- og c-liði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðs­mann Alþingis. Þrátt fyrir það hefur athugun mín á þessu máli orðið mér tilefni til að fjalla um nokkur atriði í málsmeðferð ráðu­neytisins í því skyni að þau sjónarmið verði framvegis höfð í huga hjá því.

  

II

Samkvæmt gögnum málsins barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X ehf. 15. október 2019. Úrskurður í málinu var aftur á móti kveðinn upp 13. nóvember sl., eða um þrettán mánuðum eftir að málið hófst og um ellefu mánuðum eftir að gagnaöflun lauk. Þá bera gögn málsins með sér að fyrirsvarsmaður félagsins hafi ítrekað óskað upplýsinga frá ráðu­neytinu um hvað liði meðferð málsins. Enn fremur liggur fyrir að svör ráðuneytisins um hvenær niðurstöðu væri að vænta stóðust ekki 27. janúar, 16. apríl, 20. maí, 2. júlí og 6. október 2020. Það var ekki fyrr en 1. nóvember sama ár, eða í sjötta skiptið sem ráðuneytið upplýsti félagið um hvenær niðurstöðu væri að vænta, sem þær stóðust.

Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis 12. mars sl. kemur fram að fallast megi á að málsmeðferðartími hafi verið óþarflega langur en uppkvaðning úrskurðar hafi dregist vegna mikilla anna í ráðu­neytinu. Í málinu hafi verið tiltekin ágreiningsefni og álitaefni sem varði skýringu og túlkun laga og stjórnvaldsreglna sem hafi verið fjallað um í úrskurðinum og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum reglum stjórnsýsluréttar. Því næst segir:

„Á undanförnum misserum hafa ráðuneytinu borist óvenju margar stjórnsýslukærur og önnur stór og erfið mál og er ráðuneytið að leitast við að greiða úr þeim málum. Hefur málsmeðferðartími vegna þessa dregist nokkuð umfram það sem æskilegt væri. Ráðu­neytið hefur á undanförnum mánuðum leitast við að tryggja eins og unnt er að málsmeðferðartími og afgreiðsla mála, þ.m.t. úrskurðir um stjórnsýslukærur, dragist ekki óhæfilega með sama hætti og var í þessu máli. Stefnt hefur verið að því að koma málshraða í rétt horf og hefur áunnist nokkuð í því efni á síðustu mánuðum. Færri mál, þ.m.t. stjórnsýslukærur, bíða nú afgreiðslu, máls­með­ferðar­tími er orðinn styttri og er stefnt að því að hann verði í samræmi við framangreint ákvæði eins fljótt [og] kostur er.“

Svo sem nánar er rakið í meðfylgjandi bréfi verður ráðið af þessum skýringum að ráðuneytið fallist á að hraði málsmeðferðar hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga og af þeirri ástæðu meðal annars ákvað ég að ljúka athugun minni á meðferð málsins.

Skýringarnar bera þó með sér að öðru hverju sé málsmeðferð hjá ráðuneytinu ekki fyllilega í samræmi við þær kröfur um málshraða sem leiða af 9. gr. stjórnsýslulaga. Um hið sama hafa jafnframt verið vís­bendingar í málum sem hafa komið til kasta umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtunum frá aðilum mála hjá ráðuneytinu, sbr. til dæmis mál sem fékk númerið 9802/2018 í málaskrá skrifstofu umboðsmanns. Í því máli, sem er skráð sem mál ANR18010500/00.11.07 hjá ráðuneytinu, barst því kæra frá félagi 6. janúar 2017 á ákvörðun Fiskistofu 19. desember 2016. Ráðu­neytið kvað upp úrskurð í málinu 4. júní 2018, eða um átján mánuðum eftir upphaf kærumálsins.

Í tilefni af kvörtun málsaðilans til umboðsmanns 22. ágúst sama ár var ráðuneytinu ritað bréf 18. september sem það svaraði 5. júní 2019 að undangengnum fimm ítrekunum á beiðni umboðsmanns um skýringar ráðu­neytisins. Ráðuneytið svaraði síðan beiðni umboðsmanns frá 30. júlí um frekari skýringar 11. október sama ár. Sem dæmi um annað mál sem varðar hraða málsmeðferðar hjá ráðuneytinu má nefna að athugun umboðsmanns lýtur meðal annars að honum í máli sem er skráð númer 10898/2021 hjá honum en sem ANR20040341/00.11.07 hjá ráðuneytinu.

Að framangreindu virtu tel ég ástæðu til að árétta að samkvæmt íslenskum stjórnlögum er stjórnvöldum skylt að starfa á grundvelli þeirra réttarheimilda sem eru í gildi á hverjum tíma og sjá um framkvæmd þeirra, sbr. til dæmis álit umboðsmanns Alþingis frá 24. apríl 2018 í máli nr. 9510/2017 og 17. október 1997 í máli nr. 1832/1996. Sé raunin sú að stjórnvald telji sig ekki geta framkvæmt þau verkefni sem þeim eru falin innan lögmælts frests eða að öðru leyti í samræmi við megin­reglu stjórnsýsluréttar um málshraða verður að gera þá kröfu til stjórn­valdsins að það geri nauðsynlegar ráðstafanir til að úr slíku verði bætt, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 26. nóvember 2002 í máli nr. 3508/2002.

Það hefur jafnframt vakið athygli mína að gögn málsins bera með sér að ráðuneytið tilkynnti X ehf. að jafnaði ekki um tafir á afgreiðslu málsins að eigin frumkvæði, heldur yfirleitt eftir að félagið hafði óskað eftir upplýsingum þar að lútandi, auk þess sem upplýsingar um hvenær niðurstöðu væri að vænta stóðust yfirleitt ekki, eins og nánar er rakið að framan. Af þessu tilefni minni ég á að samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga ber að skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast. Í ákvæðinu segir jafnframt að þá skuli upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Í ljósi framangreindra atriða verður ekki séð að meðferð málsins hafi verið fyllilega í samræmi við kröfur sem leiða af þessu ákvæði. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykja­vík, 2013, bls. 456-458.)

Þrátt fyrir að skýringar ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis beri með sér að það hafi að undanförnu leitast við að bæta úr annmörkum á framkvæmd 9. gr. stjórnsýslulaga tel ég að atvik þessa máls gefi til­efni til að árétta framangreind sjónarmið.

  

III

Í stjórnsýslukæru X ehf. 15. október 2019 sem og athugasemdum félagsins til ráðuneytisins 8. janúar 2020 var byggt á því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra væri vanhæfur til meðferðar málsins og því bæri að setja staðgengil til þess að leysa úr því. Kvörtun félagsins til umboðsmanns Alþingis byggðist einnig á þeirri afstöðu. Í meðfylgjandi bréfi er fyrirsvarsmanni félagsins gerð grein fyrir ástæðum þess að ég tel ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu ráðuneytisins, sem rökstudd er í úrskurði þess, að ráðherrann væri ekki vanhæfur.

Ég hef þó veitt því athygli að af gögnum málsins verður ekki ráðið hvort og þá hvenær afstaða var tekin til röksemda félagsins um vanhæfi ráð­herrans fyrr en það var gert með úrskurðinum 13. nóvember sl. Í gögnum málsins eru meðal annars erindi frá félaginu til ráðuneytisins 12. og 18. nóvember 2019 þar sem óskað var eftir upplýsingum um hvaða ráðuneyti hefði málið til meðferðar, hvort tekin hefði verið afstaða til röksemda félagsins um hæfi ráðherra og hvaða málsmeðferð hefði átt sér stað hjá ráðuneytinu af því tilefni. Í svari starfsmanns ráðu­neytisins við fyrrnefnda erindinu kom fram að hann hefði kæruna til meðferðar. Í svari við síðarnefnda erindinu sagði meðal annars:

„Stjórnsýslukæra yðar sætir hefðbundinni málsmeðferð innan ráðuneytisins en í því felst að kallað er eftir umsögn Fiskistofu og eftir að sú umsögn berst er kæranda gefinn kostur á að koma að sínum andmælum og athugasemdum að við þá umsögn og þegar þær athugasemdir hafa borist er málið tekið til úrskurðar. Hvað varðar málsástæðu þína varðandi vanhæfi ráðherra þá verður sérstaklega fjallað um hana í úrskurðinum þegar hann mun liggja fyrir.“

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga skal starfsmaður, sem veit um ástæður er kunna að valda vanhæfi hans, án tafar vekja athygli yfir­manns stofnunar á þeim. Í 2. málsl. 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að í þeim tilvikum, er vafi komi upp um hæfi yfirmanns stofnunar, taki hann sjálfur ákvörðun um hvort hann víki sæti. Af þessu leiðir að þegar vafi er um hæfi ráðherra tekur hann sjálfur ákvörðun um hvort hann víkur sæti í málinu og þá eftir atvikum að gættri þeirri skyldu að leita álits ráðuneytis síns til að tryggja að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt, sbr. 20. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, og sjónarmið sem koma fram í athugasemdum við 5. gr. í greinargerð með frum­varpi sem varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3291.)

Í samræmi við framangreind ákvæði og þá meginreglu stjórnsýslu­réttar, að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er, ber að leiða til lykta álitaefni um vanhæfi starfsmanns, þar með talins ráðherra, til meðferðar máls eftir því sem tilefni gefst. Sá sem er van­hæfur til meðferðar máls má enda almennt ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn málsins, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Í tilviki ráðherra er þess einnig að gæta að vanhæfi hans leiðir til þess að setja þarf staðgengil í hans stað til að fara með málið sem til úrlausnar er, sbr. 6. gr. stjórnsýslulaga. Það kann því að valda óhæfilegum töfum á meðferð máls ef fyrst er tekin afstaða til álitaefna um hæfi þeirra sem koma að málinu á lokastigum þess ef á þeim tímapunkti er komist að niðurstöðu um að þá hafi skort sérstakt hæfi, enda getur meðal annars þurft að fela öðrum málið. (Sjá til hlið­sjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 390.)

Ég minni jafnframt á að markmið sérstakra hæfisreglna stjórnsýslu­laga er ekki aðeins að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285.) Í ljósi síðari hluta þessa markmiðs kann að orka tvímælis ef beðið er með að taka afstöðu til ástæðna sem kunna að valda vanhæfi þar til endanleg og efnisleg ákvörðun er tekin í málinu. Þessi sjónarmið eiga þó að sjálfsögðu aðeins við ef upplýst hefur verið um þær aðstæður sem kunna að valda vanhæfi á fyrri stigum málsmeðferðar, eins og í þessu máli þegar í stjórnsýslukæru.

Ég bendi jafnframt á að afstaða stjórnvalds til ástæðna sem kunna að valda vanhæfi, hvort sem vakin er athygli á þeim af hálfu starfsmanns eða málsaðila, er ákvörðun um meðferð máls. (Sjá nánar til dæmis Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 389-391.) Samkvæmt niðurlagi 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 ber stjórnvöldum, við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, að skrá upplýsingar um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Ákvörðun um hæfi þeirra sem koma að meðferð máls, í tilefni af því að vakin er athygli á ástæðum sem kunna að valda vanhæfi, getur ótvírætt verið meðal helstu ákvarðana um meðferð máls í skilningi ákvæðisins.

Sem fyrr greinir hef ég ekki forsendur til að fullyrða að í reynd hafi ekki verið tekin afstaða til sjónarmiða X ehf. um vanhæfi ráðherra þegar í upphafi málsins eða að minnsta kosti einhverju áður en úrskurður í málinu var kveðinn upp 13. nóvember sl. Í svari ráðuneytisins við fyrirspurn félagsins undir meðferð málsins, um hvort tekin hefði verið afstaða til sjónarmiða þess, kom hins vegar fram að um þau yrði fjallað í úrskurðinum þegar hann lægi fyrir.

Hvað sem líður óvissu um atvik að þessu leyti liggur ekki annað fyrir samkvæmt gögnum málsins en að sú afstaða ráðuneytisins, að ráð­herra væri ekki vanhæfur, og rök að baki henni hafi fyrst verið skráð í úrskurðinum. Af því tilefni og með vísan til framangreindra sjónarmiða árétta ég mikilvægi þess að stjórnvöld taki ákvörðun um vanhæfi svo fljótt sem unnt er, eftir því sem athygli er vakin á ástæðum sem kunna að valda vanhæfi. Það samræmist jafnframt betur þeim sjónarmiðum sem búa að baki sérstökum hæfisreglum stjórnsýslulaga og 1. mgr. 27. gr. upp­lýsingalaga að sú málsmeðferðarákvörðun sé skráð og kynnt máls­aðilanum eftir því sem tilefni gefst.

Undirritaður hefur farið með mál þetta frá 1. nóvember sl. í samræmi við ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

   

  

 Kjartan Bjarni Björgvinsson