Heilbrigðisþjónusta. Sóttvarnir. Réttindi sjúklinga. Leiðbeiningarskylda stjórnvalda.

(Mál nr. 10917/2021)

Kvartað var vegna meðferðar og afgreiðslu landlæknisembættisins á erindi þar sem meðal annars voru gerðar athugasemdir við að hjúkrunarheimili hefði synjað beiðni um undanþágu frá heimsóknarbanni sem sett var vegna COVID-19. Heilbrigðisráðuneytið gerði ekki athugasemdir við afgreiðslu landlæknis.

Settur umboðsmaður benti á að stjórnvöld hefðu ekki leiðbeint um kæruheimild til ráðuneytisins og minnti á að erindi stjórnvalda til borgaranna skuli vera nægjanlega skýr til að þeir geti gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni. Ekki síst þegar teknar séu íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir. Þá bæri æðra stjórnvaldi að kanna hvort erindi sem því bærist fæli í sér stjórnsýslukæru og meðhöndla það í samræmi við niðurstöðu slíkrar könnunar.

   

      

Settur umboðsmaður lauk máli þessu með bréfi, dags. 23. apríl 2021, sem hljóðar svo:

     

I

Ég vísa til kvörtunar sem þér hafið komið á framfæri f.h. A, sem dvelur á hjúkrunarheimilinu X, vegna meðferðar og afgreiðslu landlæknisembættisins á erindi sem þér beinduð til embættisins í mars 2020. Þar voru meðal annars gerðar athugasemdir við að hjúkrunarheimilið hefði synjað beiðni eigin­manns A um leyfi til að heimsækja hana á heimilinu, en á þeim tíma voru við lýði takmarkanir á heimsóknum aðstandenda vegna heims­faraldurs COVID-19, og farið fram að hann fengi slíka heimild. Auk þess voru gerðar athugasemdir við fyrirkomulag þeirra takmarkana sem gerðar voru á heimsóknum á hjúkrunarheimilið.

Að þessu leyti vísa ég einnig til bréfs sem yður var ritað 30. desember sl. vegna kvörtunar sem þér komuð á framfæri f.h. A við umboðsmann og laut að sama máli. Þar var yður og A leiðbeint um að leita fyrst til heilbrigðisráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, með þær athugasemdir sem lutu að afgreiðslu og málsmeðferð landlæknis áður en leitað væri til umboðsmanns með kvörtun þar að lútandi.

    

II

Í erindi yðar til landlæknis voru, líkt og að ofan greinir, gerðar athugasemdir er lutu að þeirri heilbrigðisþjónustu sem A var veitt á X og fyrirkomulag þjónustunnar eftir að tímabundið heim­­sóknarbann vegna COVID-19 tók gildi 7. mars 2020. Auk þess voru gerðar athugasemdir við að eiginmanni A hefði ekki verið veitt undanþága frá heimsóknarbanni vegna nánar tilgreindra ástæðna.

Í tilefni af erindinu óskaði landlæknir með bréfi, dags. 14. apríl 2020, eftir afstöðu [tiltekinnar heilbrigðisstofnunar], sem rekur hjúkrunar­heimilið, til athugasemdanna, sem og skýringum á því hvers vegna ekki eiginmanni A væri ekki veitt undanþága frá heim­sóknarbanni. Einnig óskaði landlæknir eftir upplýsingum um með hvaða hætti þjónusta A væri tryggð í fjarveru eiginmannsins sem hefði haft hlutverk við þjónustu hennar. Var þeirri beiðni svarað af hálfu framkvæmdastjóra hjúkrunar heilbrigðisstofnunarinnar með bréfi, dags. 21. apríl 2020.

Í bréfi landlæknis til yðar, dags. 29. október sl., kemur fram að erindi yðar til hans hafi verið tekið til athugunar á grundvelli eftirlitshlutverks landlæknis með heilbrigðisþjónustu samkvæmt lögum nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Jafnframt kemur fram að með vísan til þeirra skýringa sem bárust frá [heilbrigðisstofnuninni] sé það mat landlæknis að ekki sé tilefni til frekari athugunar eða viðbragða af hálfu embættisins og verði málinu því lokið. Þá er leiðbeint um þann kost að beina til landlæknisembættisins formlegri kvörtun vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu eða ótilhlýðilega framkomu heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðis­þjónustu, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007,.

Af kvörtuninni verður ráðið að þér hafið leitað til ráðuneytisins f.h. A með erindi, dags. 18. janúar sl., þar sem gerðar eru athugasemdir við vinnubrögð og niðurstöðu landlæknis og þess óskað að ofangreindu erindi sem þér komuð á framfæri við embættið í mars 2020. verði svarað. Var þess sérstaklega óskað að greint yrði frá afstöðu ráðuneytisins og landlæknis til þeirra athugasemda sem þér komuð á fram­færi f.h. A vegna heimsóknarbanns og annarra tak­markana á heimsóknum aðstandenda á X.

Eftir því sem fram kemur í kvörtuninni og þeim gögnum sem henni fylgdu taldi ráðuneytið ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við af­greiðslu landlæknis vegna málsins. Í svari ráðuneytisins vegna erindis yðar kemur eftirfarandi fram:

„Af gögnum sem fylgdu með fyrrgreindri kvörtun fær ráðuneytið ekki annað séð en að embætti landlæknis hafi farið yfir mál A með fullnægjandi hætti. Embættið óskaði eftir upplýsingum frá þjónustuveitanda og komst að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið tilefni til frekari athugunar. Skýrt er tekið fram í svari embættisins, dags. 29. október sl., að velkomið sé að senda inn frekari athugasemdir um þá heilbrigðisþjónustu sem um ræðir, enn fremur bendir embættið á að heimilt sé að leggja fram formlega kvörtun til embættisins í samræmi við 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.“

Að öðru leyti verður ekki séð að ráðuneytið hafi tekið sérstaka afstöðu til þeirrar ákvörðunar hjúkrunarheimilisins að synja beiðni A og eiginmanns hennar um undanþágu frá heimsóknarbanninu eða þeirra athugasemda sem gerðar voru við fyrirkomulag heimsóknarbannsins í erindi yðar.

   

III

1

Í tilefni af kvörtuninni var heilbrigðisráðherra ritað bréf, dags. 23. febrúar sl., þar sem þess var óskað að ráðuneytið veitti skýringar og upplýsingar vegna nánar tiltekinna atriða er lutu að réttarstöðu A og málsmeðferð landlæknis, og síðar ráðuneytisins, vegna erindis yðar til ráðuneytisins.

Svör bárust með bréfi, dags. 24. mars sl. Þar kemur meðal annars fram sú afstaða ráðuneytisins að „einstaklingar eigi kost á því að fá skorið úr um gildi þeirra takmarkana sem heimsóknarbann felur í sér með stjórn­sýslukæru til ráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“ Þar sem yður var sent afrit bréfanna tel ég óþarft að rekja efni þeirra að öðru leyti.

2

Líkt og fram kom í bréfi mínu til yðar frá 30. desember sl. starfar landlæknir samkvæmt 2. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, undir yfirstjórn heilbrigðisráðherra og hefur ráðherra eftirlit með embættinu á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda sinna. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna skal landlæknir hafa reglubundið eftir­lit með því að heilbrigðisþjónusta sem veitt er hér á landi uppfylli faglegar kröfur og ákvæði heilbrigðislöggjafar á hverjum tíma.

Líkt og að ofan greinir verður ekki annað ráðið af afgreiðslu land­læknis á erindi yðar en að það hafi verið tekið til athugunar á þessum grundvelli, þ.e. reglubundnu eftirlitshlutverki hans. Með reglugerð nr. 786/2007, um eftirlit landlæknis með rekstri heilbrigðis­þjónustu og faglegar lágmarkskröfur, hefur ráðherra sett nánari ákvæði um framkvæmd þessa eftirlits af hálfu landlæknis, sbr. einnig 3. mgr. 7. gr. laga nr. 41/2007.

Í tengslum við þetta vek ég athygli yðar á því að kæruheimild til ráðu­neytisins vegna þeirrar ákvörðunar hjúkrunarheimilisins X að synja beiðni A og eiginmanns hennar um undanþágu frá heim­sóknarbanninu byggist líkt og að ofan greinir á 1. mgr. 26. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að landlæknir hefur ekki aðkomu að slíku máli, hvorki í formi almenns eftirlits sem hann hefur með starfsemi heilbrigðisstofnana né sem úrskurðaraðili vegna ágreinings um lögmæti slíkrar ákvörðunar. Eins og kemur fram í bréfi mínu til heil­brigðisráðuneytisins, sem fylgir hjálagt í ljósriti, tel ég að þetta hefði mátt koma fram með skýrum hætti á fyrri stigum málsins af hálfu hjúkrunarheimilisins, landlæknis og ráðuneytisins. Að mínu mati er sú málsmeðferð ekki í samræmi við þær lagareglur sem gilda um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og, að því er hjúkrunarheimilið varðar, 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. 

Fyrir liggur að ráðuneytið taldi ekki tilefni til þess að gera sérstakar athugasemdir við málsmeðferð landlæknis á grundvelli þeirra eftirlitsheimilda sem ráðherra hefur með starfsemi landlæknis enda hefði landlæknir óskað eftir frekari upplýsingum frá þjónustuveitanda og komist að niðurstöðu í málinu. Eftir að hafa kynnt mér lagagrundvöll málsins og ákvæði reglugerðar nr. 786/2007, gögn þess og málsatvik að öðru leyti tel ég ekki forsendur til þess að gera athugasemdir við að ráðuneytið hafi ekki talið tilefni til athugasemda við þá niðurstöðu landslæknis að ljúka málinu að því leyti sem athugun þess beindist að því hvort landlæknir hefði sinnt á viðunandi hátt eftirlitshlutverki sínu með því hvort heilbrigðisþjónusta sem A var veitt á X á umræddum tíma uppfyllti faglegar kröfur og ákvæði heil­brigðis­löggjafar.

3

Líkt og fram kom í bréfi mínu til yðar frá 30. desember sl. leiðir það af 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að skil­yrði þess að umboðsmaður geti tekið mál til athugunar vegna kvörtunar er að fyrir liggi endanleg niðurstaða stjórnvalda í málinu. Þetta þýðir að ef unnt er að kæra ákvörðun til æðra setts stjórnvalds, til dæmis til þess ráðherra sem fer með yfirstjórn þess málaflokks sem um ræðir, er ekki hægt að leita til umboðsmanns fyrr en niðurstaða hins æðra stjórnvalds vegna málsins liggur fyrir. Þetta byggist á því sjónar­miði að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir eða annað í störfum sínum sem ekki er í samræmi við lög áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir.

Þar sem þær athugasemdir sem gerðar hafa verið við landlækni, og síðar ráðuneytið, sem og þær sem fram koma í kvörtunum til umboðsmanns, lúta að hluta til að þeirri ákvörðun hjúkrunarheimilisins að synja ofangreindri beiðni um að eiginmaður A gæti heimsótt hana.  Að gættri þeirri afstöðu heilbrigðisráðuneytisins, sem kemur fram í bréfi þess til mín, dags. 24. mars sl., að einstaklingar eigi þess kost að fá skorið úr um gildi þeirra takmarkana sem heimsóknarbann felur í sér með stjórnsýslukæru til ráðuneytisins er það niðurstaða mín að svo stöddu að lagaskilyrði bresti til þess að ég geti tekið málið að því leyti til frekari efnislegrar umfjöllunar. Horfi ég þá til þess að ráðu­neytið hefur ekki fjallað efnislega um þá ákvörðun hjúkrunar­heimilisins X að hafna beiðni eiginmanns A um undan­þágu.

Ég geri mér grein fyrir að langt er um liðið frá því að A og eiginmaður hennar komu óskum sínum á framfæri um að hann gæti heimsótt hana á hjúkrunarheimilinu. Það kann því að hafa takmarkaða þýðingu fyrir þau að kæra nú synjun beiðninnar til ráðuneytisins að því leyti að forsendur fyrir þeirri beiðni eru hugsanlega ekki lengur fyrir hendi, s.s. með tilliti til afléttinga á takmörkunum vegna faraldursins, framvindu bólusetninga o.fl. Fari svo engu að síður svo að A, eða þér fyrir hennar hönd, ákveði að leita til ráðuneytisins með stjórnsýslukæru og hún telur sig enn beitta rangsleitni að fenginni niðurstöðu þess er unnt að leita til umboðsmanns að nýju með kvörtun þar að lútandi.

   

IV

Með hliðsjón af ofangreindu, og með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég hér með umfjöllun minni vegna málsins. Þessu tengt tek ég þó fram að kvörtunin og svör ráðu­neytisins við fyrirspurn umboðsmanns vegna hennar hefur orðið mér til­efni til þess að rita heilbrigðisráðherra hjálagt bréf þar sem ég hef komið á framfæri ábendingum vegna málsmeðferðar hjúkrunarheimilisins, landlæknisembættisins og ráðuneytisins vegna málsins, þ. á m. vegna skorts á leiðbeiningum um heimild til að kæra heimsóknarbann.

Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

 

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson

   

   

 


    

  

Bréf setts umboðsmanns til heilbrigðisráðherra, dags. 23. apríl 2021, hljóðar svo:

     

Það tilkynnist hér með að ég hef lokið máli, sem B, réttindagæslumaður fatlaðs fólks lagði fram f.h. A, með bréfi því sem hér fylgir í ljósriti. Ég tel hins vegar ástæða til að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri.

Af kvörtunum réttindagæslumannsins til umboðsmanns, svo og þeim erindum sem hún hefur komið á framfæri f.h. A við umrædda heil­brigðisstofnun, landlækni og ráðuneytið, fæ ég ekki annað ráðið en að athugasemdir hennar hafi meðal annars beinst að ákvörðun hjúkrunar­heimilisins X um að synja beiðni A og eiginmanns hennar um undanþágu frá heimsóknarbanni á hjúkrunarheimilinu.

Ég fæ hins vegar ekki séð af gögnum málsins að þeim hjónum eða réttindagæslumanninum hafi á nokkru stigi málsins, hvorki af hálfu hjúkrunarheimilisins, landlæknis né ráðuneytisins, verið leiðbeint um ofan­greinda kæruheimild til ráðuneytisins. Er sú málsmeðferð að mínu mati ekki í samræmi við þær lagareglur sem gilda um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og, að því er hjúkrunarheimilið varðar, 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í þessu sambandi minni ég ráðuneytið jafnframt á að niðurstaða þess hvort fara skuli með erindi sem stjórnsýslukæru ræðst af könnun æðra stjórnvalds á erindi hverju sinni. Sjá hér til hliðsjónar álit umboðs­manns Alþingis frá 2. ágúst 2000 í máli nr. 2574/1998. Þrátt fyrir að erindi réttindagæslumannsins til ráðuneytisins hafi öðrum þræði beinst að málsmeðferð landlæknisembættisins tel ég ljóst af erindinu að óánægja A laut fyrst og fremst að synjun hjúkrunar­heimilisins á beiðni um að eiginmaður hennar fengi undanþágu frá heim­sóknar­banni. Ef ráðuneytið taldi ekki ljóst hvort hún vildi bera þá ákvörðun undir ráðuneytið á grundvelli stjórnsýslukæru hefði verið í betra samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga að afla nánari upplýsinga og skýringar um það frá réttindagæslumanni hennar. 

Ég vek jafnframt athygli á þeirri óskráðu meginreglu stjórnsýslu­réttarins að erindi stjórnvalda til borgaranna skuli vera nægjanlega skýr til að þeir geti gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni. Á sú megin­regla ekki síst við þegar stjórnvöld taka íþyngjandi stjórn­valds­ákvarðanir. Að þessu leyti verður að gera ráð fyrir því að við meðferð stjórnsýslukæru í máli sem lýtur að heimsóknarbanni kunni að koma til álita hvort ákvörðun þar að lútandi hafi verið í samræmi við þau réttindi sjúklings sem mælt er fyrir um 2. mgr. 23. gr. laga nr. 74/1997, svo og hvort viðkomandi ákvörðun hafi verið í samræmi við aðrar reglur stjórn­sýslu­réttarins, skráðar og óskráðar.

Með þessu bréfi er ofangreindri ábendingu komið á framfæri við yður og ráðuneyti yðar. Beini ég því til yðar og ráðuneytis yðar að hafa framan­greind sjónarmið framvegis í huga.

Undirritaður fór með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grund­velli 3. mgr. 14. gr. laganna.

      

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson