Almannatryggingar. Örorkulífeyrir. EES-samningurinn. Rannsóknarreglan.

(Mál nr. 10077/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála. Þar staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar um að fara með greiðslur sem hún fær frá þýska lífeyrissjóðnum X sem erlendan lífeyri sem hefði sömu áhrif á útreikning greiðslna sem A naut á grundvelli laga um almannatryggingar og greiðslur úr lífeyrissjóði sem byggjast á atvinnuþátttöku á Íslandi. Athugun setts umboðsmanns laut að því hvort sú afstaða úrskurðarnefndarinnar væri í samræmi við ákvæði laga um almannatryggingar og þær alþjóðlegu skuldbindingar sem íslensk stjórnvöld hafa undirgengist á grundvelli EES-samningsins. Einkum hvort úrskurðarnefndin, og áður Tryggingastofnun, hefði lagt fullnægjandi grundvöll að þeirri niðurstöðu að jafna mætti greiðslum A frá X til greiðslna úr skyldubundnum lífeyrissjóðum á Íslandi.

Settur umboðsmaður benti á að af ákvæðum laga um almannatryggingar leiði að hvers kyns skattskyldar tekjur skerði bætur frá Tryggingastofnun. Þegar um tekjutryggingu sé að ræða teljist þó ekki til tekna meðal annars greiðslur sem greiddar eru á grundvelli laga um almannatryggingar, þ. á m. örorkulífeyrir. Hið sama eigi við um sambærilegar greiðslur frá ríkjum sem eru aðilar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Settur umboðsmaður tók fram að við úrlausn þess hvort bæturnar sem A fengi greiddar frá X væru sambærilegar bótum almannatrygginga reyndi á þær sérstöku reglur sem gilda samvæmt EES-samningnum um hvernig haga skuli greiðslu bóta vegna örorku þegar einstaklingur fær greiddar slíkar bætur frá fleiri en einu aðildarríki EES-samningsins. Helstu reglur sem giltu að þessu leyti væri að finna í reglugerð Evrópuþingsins og -ráðsins nr. 883/2004 (EB), um samræmingu almannatryggingakerfa, sem innleidd hefur verið í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012, um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar. Með henni hefur jafnframt verið innleidd reglugerð Evrópuþingsins og -ráðsins nr. 987/2009 (EB) sem kveður á um framkvæmd reglugerðar nr. 883/2004.

Settur umboðsmaður tók fram að ljóst væri að þær greiðslur sem um ræddi í málinu féllu undir ákvæði reglugerðar nr. 883/2004 (EB). Í ljósi þess hvernig Evrópudómstóllinn hefði afmarkað inntak þess ákvæðis sem á reyndi í málinu bæri úrskurðarnefnd velferðarmála, sem og Tryggingastofnun, að tryggja að viðhlítandi upplýsingar lægju fyrir um þau atriði sem hafa þýðingu við samanburð á bótagreiðslum EES-ríkja og mat á því hvort um jafngildar bætur væri að ræða í skilningi ákvæðisins. Að þessu leyti tók settur umboðsmaður fram að í reglugerð nr. 987/2009 (EB) væri sérstaklega fjallað um upplýsingaskipti og samvinnu stofnana í því skyni að upplýsa um grundvöll bótaréttinda einstaklinga. Var það afstaða setts umboðsmanns að málsmeðferð og rannsókn úrskurðarnefndarinnar hefði að þessu leyti ekki verið til þess fallin að tryggja að svo væri í máli A. Ekki væri gert ráð fyrir að leyst væri úr álitaefnum sem þessum út frá almennum upplýsingum á heimasíðu stofnunarinnar sem um ræðir, eins og nefndin hefði vísað til. Miðað við þær upplýsingar sem hafi legið fyrir hjá úrskurðarnefndinni væri því ekki séð að nefndin, eða Tryggingastofnun, hefði haft forsendur til að leggja á það mat hvort greiðslurnar sem A fær frá Þýskalandi miði að sama marki og ákvæði laga um almannatryggingar. Var það því niðurstaða setts umboðsmanns að úrskurður nefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Þá taldi settur umboðsmaður að sú afdráttarlausa afstaða sem birtist í samskiptum Tryggingastofnunar og A vegna málsins, þ.e. að stofnunin meðhöndli allar lífeyrissgreiðslur sem eru ákvarðaðar út frá fyrri launum eða greiðslu iðgjalda, kynni að vera tilefni fyrir umboðsmann Alþingis að taka framkvæmd stofnunarinnar að þessu leyti til almennrar athugunar á grundvelli frumkvæðisheimildar umboðsmanns.

Settur umboðsmaður beindi þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að taka mál A aftur til meðferðar og leysa þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í áliti hans. Þá beindi settur umboðsmaður því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem lýst væri í álitinu um túlkun þess hvenær um sambærilegar bætur er að ræða frá þeim ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við og eiga aðild að EES-samningnum á grundvelli laga um almannatryggingar.

    

 I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 7. maí 2019 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 9. maí 2018 í máli nr. 455/2017. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar um að fara með greiðslur sem A fær vegna örorku frá X í Þýskalandi sem erlendan lífeyri sem hefði sömu áhrif á útreikning Tryggingastofnunar og greiðslur úr lífeyrissjóði sem byggðist á atvinnuþátttöku á Íslandi.

Úrskurðarnefndin vísar í niðurstöðu sinni til þeirrar meginreglu að skattskyldar tekjur skerði bætur frá Tryggingastofnun, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Af úrskurði nefndarinnar er ljóst að nefndin telur greiðslurnar sem A fær frá Þýskalandi svara til greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hérlendis.

A byggir á því að greiðslur X svari til bótagreiðslna úr almannatryggingum sem ekki eigi að skerða tekjutryggingu hennar samkvæmt ákvæði 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007. Sjónarmið og rökstuðningur sem Tryggingastofnun og úrskurðarnefndin færa fyrir því að X sé lífeyrissjóður en ekki hluti almannatrygginga séu alls ekki fullnægjandi sem stoð fyrir svo íþyngjandi ákvörðun. Stjórnvöld skýri of þröngt hvað teljist til almannatryggingakerfis. Kanna þurfi almannatryggingakerfi viðkomandi lands í heild sinni, meðal annars samspil þess við lífeyrissjóða- og skattkerfi.

Athugun mín hefur fyrst og fremst lotið að þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að greiðslur X til A skuli falla undir 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007, eins og ákvæðið var þegar atvik málsins áttu sér stað og eins og það verður skýrt með hliðsjón af 3. og 4. mgr. 16. gr. laganna, sem og skuldbindingum íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins, sbr. 68. gr. laga nr. 100/2007 og lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Hefur athugun mín þá einkum beinst að því hvort nefndin og Tryggingastofnun hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni um hvort greiðslur A frá X væru sambærilegar við bætur almannatrygginga samkvæmt 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007, sbr. 2. málslið ákvæðisins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. apríl 2021.

   

II Málavextir

Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi notið örorku­lífeyris og tengdra greiðslna, þ.m.t. tekjutryggingar, samkvæmt lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, í samræmi við búsetuhlutfall sitt hér á landi sem Tryggingastofnun hefur reiknað út. Hlutfall búsetu hennar á Íslandi sé 34,3%. Er þá með talið það hlutfall sem hún fær af fullum lífeyri. Í samræmi við framangreint fékk A greiddan örorkulífeyri og tekjutryggingu frá Tryggingastofnun ríkisins á árinu 2017.

Í gögnum málsins liggur fyrir ákvörðun X frá 17. mars 2017 þar sem fram kemur að A fái greiddar mánaðarlegar bætur vegna örorku („Berufsunfähigkeit“) að fjárhæð 506,41 evrur frá 1. júní 2016 til 31. desember sama ár en að fjárhæð 507,64 evrur frá 1. janúar 2017 til 30. september 2019. Af bréfsefni X verður ráðið að um sé að ræða opinbera stofnun á sviði allsherjarréttar sem komið er á fót af [...]. Í ákvörðuninni er fjárhæðin skýrð þannig að um sé að ræða grunnlífeyri fyrir grunnframfærslu („Grundversorgung“) í samræmi við tilvitnuð lagaákvæði.

Í málsgögnum liggur einnig fyrir vottorð (E205) frá X dags. 17. mars 2017 um áunnið tryggingartímabil A í Þýskalandi en þar kemur fram að samanlagt nemi tímabil tryggingar sex árum, 29 mánuðum og 14 dögum, sbr. lið 8.1.1. á vottorðinu.

Í gögnum málsins liggur enn fremur fyrir bréf frá X til A, dags. 22. maí 2017, þar sem staðfest er að hún fái greiddar örorkubætur frá 1. júní 2016, í samræmi við 4. mgr. 21. gr. og 3. mgr. 29. gr. samþykkta sjóðsins. Enn fremur segir í bréfinu:

„We are also pleased to confirm that you have been a compulsory member of the X and have acquired pension entitlements over time. The X is a statutory compulsory insurance, which corresponds to the state´s basic supply. Our compulsory insurance covers claims on retirement pensions, disability pensions and pensions for orphans and widows/widower.

The statutes of the pension scheme correpond to the national laws of [the] Federal Republic of Germany as well as to the relevant European law, in particular of regulations (EG) No. 883/2004 and No. 987/2009.“

Í gögnum málsins kemur fram að Tryggingastofnun hafi tekið við framangreindu bréfi X 2. júní 2017.

Í málinu liggur fyrir ódagsett áætlun Tryggingastofnunar á tekjum A fyrir árið 2017 en samkvæmt 5. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 liggja 1/12 af áætluðum tekjum bótagreiðsluárs til grundvallar útreikningi bóta. Samkvæmt  6. mgr. 16. gr. skal Tryggingastofnun enn fremur hafa eftirlit með því að áætlaðar tekjur séu í samræmi við upplýsingar sem stofnunin aflar, meðal annars frá sambærilegum stofnunum erlendis, sbr. einnig 40. gr. laganna. Kemur þar fram að tekjur A séu meðal annars „erlendur lífeyrir“, sem ekki er nánar tilgreindur. Í áætluninni kemur þó fram að þessar tekjur nemi mánaðarlega 117.898 kr. eða 1.414.779 á ársgrundvelli.

Með bréfi til Tryggingastofnunar, dags. 2. júní 2017, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir því að stofnunin skyldi meðhöndla grunnlífeyri hennar frá Þýskalandi sem tekjur þegar um væri að ræða búsetutengdan grunnrétt hennar frá því að hún bjó og starfaði í Þýskalandi, líkt og greiðslur Tryggingastofnunar væru á Íslandi.

Tryggingastofnun svaraði A með bréfi, dags. 14. júní 2017. Í bréfinu kemur fram að á grundvelli upplýsinga um lífeyri frá Þýskalandi hafi tekjuáætlun hennar verið leiðrétt 11. maí 2017. Í tekjuáætluninni hafi umræddar greiðslur verið færðar inn sem erlendur lífeyrir, sem hafi sömu áhrif á útreikning greiðslna Tryggingastofnunar ríkisins og lífeyrissjóður byggður á atvinnuþátttöku á Íslandi. Síðan segir í bréfinu:

„Tryggingastofnun sér um að greiða út lífeyrisgreiðslur sem eru eingöngu byggðar á búsetu. Við ákvörðun á réttindum er aðeins horft á fyrri búsetu viðkomandi og hvort sú búseta veiti rétt til greiðslna hér á landi. Flest lönd í Evrópu utan Norðurlandanna eins og t.d. Þýskaland ákvarða lífeyri út frá búsetu og greiðslu iðgjalda. Þ.e. viðkomandi aðili þarf að hafa búið í Þýskalandi í tiltekinn tíma og borgað iðgjald til að falla undir lög um almannatryggingar og til að öðlast rétt á greiðslum síðar meir.

Tryggingastofnun meðhöndlar allar lífeyrisgreiðslur sem eru ákvarðaðar út frá fyrri launum eða vegna greiðslu iðgjalda sem lífeyrissjóðsgreiðslur.“

Með tölvubréfi starfsmanns Öryrkjabandalags Íslands, 27. júní 2017, var óskað eftir nánari rökstuðningi fyrir ákvörðun Tryggingastofnunar en fram kom í fyrra bréfi stofnunarinnar.

Tryggingastofnun svaraði þessari beiðni með bréfi, dags. 6. september 2017. Þar sagði að samkvæmt upplýsingum stofnunarinnar væru tekjur A skyldubundinn lífeyrir þar sem réttur væri ákvarðaður út frá upphæð greiddra iðgjalda. Þá sagði að samkvæmt upplýsingum frá X, sjóði A, væru umræddar greiðslur sambærilegar þeim greiðslum sem þýska ríkið innti af hendi. Sjóðurinn samsvaraði íslenskum lífeyrissjóðum en réttur til greiðslna þaðan væri einungis byggður á skyldubundnum iðgjaldagreiðslum og færu útgreiðslur eftir því hversu há iðgjöld viðkomandi hefði greitt og hversu lengi viðkomandi hefði greitt í sjóðinn. Út frá því liti Tryggingastofnun á greiðslurnar sem lífeyrissjóðstekjur og skyldu þær sem slíkar sæta sömu meðferð og ef um íslenskan lífeyrissjóð væri að ræða. Stofnunin myndi reikna greiðslur A til samræmis við það.

Með bréfi, dags. 6. desember 2017, kærði A ákvörðun Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Í viðbótargreinargerð, dags. 1. mars 2018, sem Tryggingastofnun skilaði til úrskurðarnefndarinnar við meðferð málsins kemur fram að samkvæmt upplýsingum sem stofnunin hafi aflað sér þá samanstandi þýska almannatryggingakerfið af fimm lögboðnum tryggingum og þar falli lífeyristryggingar meðal annars undir. Allir þeir sem stundi atvinnu í Þýskalandi þurfi að vera með lögboðna tryggingu, nokkrar starfsgreinar séu þó undanskildar þeirri skyldu sem og þeir sem séu atvinnulausir eða með lágmarkstekjur. Einstaklingar sem séu í atvinnuleit eða með lágmarkstekjur geti átt rétt á félagslegum stuðningi, til dæmis grunnbótum, þegar um sé að ræða skerta tekjuöflunarmöguleika en slík réttindi séu ekki greidd úr landi. Í greinargerðinni segir síðan eftirfarandi:

„Samkvæmt upplýsingum sem stofnunin hefur aflað sér þá skal vinnuveitandi gera nauðsynlegar ráðstafanir til að skrá einstakling í almannatryggingakerfið. Einstaklingur verður að vera skráður hjá sjúkratryggingasjóði (Krankenkasse) sem mun upplýsa til þess bærar stofnanir (fer eftir starfi einstaklings) hvar viðkomandi fær trygginganúmer (Versicherungsnummer) og mun sú lífeyristryggingastofnun skrá tryggingatímabil einstaklings og móttaka greiðslur.

Lögboðnar lífeyristryggingastofnanir (Gesetzliche Rentenversicherung) eru stofnaðar af sambandi þýskra lífeyristrygginga (Regionalträger der Deutsche Rentenversicherung Bund), svæðisstofnunum þýskra lífeyristrygginga (Regionalträger der Deutschen Rentenversicherung) ásamt fleirum. Almannatryggingakerfið í Þýskalandi er fjármagnað með innlendum framlögum til tryggingakerfisins sem vinnuveitendur og starfsmenn greiða og með almennum skatttekjum.

Allir sem eru skyldulífeyristryggðir (þ.e. launþegar og ákveðnir hópar sjálfstætt starfandi einstaklinga sem eru með meira en lágmarkstekjur) eru tryggðir gegn örorku. Til að eiga rétt á lífeyri verður einstaklingur að geta sýnt fram á að hafa greitt framlög til sjóðsins í a.m.k. 60 mánuði (réttindaávinnslutímabil). Ásamt því verður að sýna fram á að greiðslur í skyldutryggingu hafi verið til staðar í þrjú ár af síðustu fimm áður en örorka kom til.

Kærandi hefur greitt iðgjöld í X og eru greiðslur tekjutengdar og fer framlagið því eftir tekjum félagsmanna sem eru læknar. Meðlimir kerfisins þurfa að óska eftir undanþágu til að fá að tilheyra þessu kerfi frá Deutsche Rentenversicherung. Áunnin réttindi reiknast út frá tekjum bótaþega á vinnumarkaði og fjölda ára á vinnumarkaði. Örororkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar taka aftur á móti ekki mið af tekjum bótaþega á vinnumarkaði heldur búsetulengd, sbr. 1. mgr. 18. og 22. gr. laga um almannatryggingar.“

Í síðari viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. apríl 2018, segir að ákvæði EES-samningsins um almannatryggingar gildi þegar einstaklingar flytji á milli EES-landa eða vinni á EES-svæðinu og tryggi félagslegt öryggi þeirra. Almannatryggingakerfi aðildarríkjanna séu ekki sameinuð heldur sé markmiðið að tryggja samræmda og samfellda beitingu löggjafar aðildarríkjanna á sviði almannatrygginga. Vísar Tryggingastofnun til þess að í málinu sé um tvö eðlisólík kerfi að ræða. Annars vegar almannatryggingakerfi sem byggist á búsetu, en líkt og fram komi í lögum nr. 100/2007 sé búseta grunnskilyrði tryggingaverndar. Hins vegar sé um að ræða kerfi sem sé byggt upp á skyldubundnum iðgjaldagreiðslum og fari útgreiðslur eftir því hversu há iðgjöld viðkomandi hafi greitt og hversu lengi viðkomandi hafi greitt inn í umræddan sjóð. Greiðslur A frá Þýskalandi séu því sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi, þar sem þær byggjast á þátttöku á vinnumarkaði og iðgjaldagreiðslum.

Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð sinn 9. maí 2018. Í niðurstöðu úrskurðarins segir að ráða megi af lögum um almannatryggingar að nauðsynlegt sé að greina þær tekjur sem bótaþegar afli og flokka þær, enda sé að öðrum kosti ekki hægt að kveða á um hvaða skerðingaráhrif tekjurnar hafa samkvæmt lögum. Síðan segir í úrskurðinum:

„Við mat á því hvort lífeyrisgreiðslur kæranda frá Þýskalandi séu sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. 4. mgr. 16. gr. laganna, lítur úrskurðarnefnd velferðarmála til þess að samkvæmt gögnum málsins og upplýsingum af vefsíðu Deutsche Rentenversicherung miðast réttur til umræddra greiðslna frá Þýskalandi við áunnin lífeyrisstig sem reiknast meðal annars út frá tekjum bótaþega. Lífeyrissjóðirnir eru fjármagnaðir með iðgjaldagreiðslum og greiðendur ávinna sér þannig rétt til lífeyrisgreiðslna. Aftur á móti reiknast réttur til örorkulífeyrisgreiðslna í hlutfalli við búsetutíma samkvæmt 4. mgr. 18. gr. laganna, sbr. 1. mgr. 17. gr. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur því að greiðslur kæranda frá Þýskalandi hafi meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum heldur en örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar.“

Í framhaldinu segir að úrskurðarnefndin horfi einnig til þess að samkvæmt 1. mgr. 53. gr. og 1. mgr. 54. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa, sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012, sé aðildarríki ekki heimilt að beita skerðingarákvæðum í sinni eigin löggjöf þegar um ræðir skörun hlutfallslegra bóta sömu tegundar. Evrópudómstóllinn hafi komist að þeirri niðurstöðu í forúrskurðum sínum að um bætur sömu tegundar sé að ræða þegar tilgangur þeirra, grundvöllur útreiknings og skilyrði bótanna sé sá sami, sbr. efnisgrein 24 í forúrskurði dómstólsins í máli nr. C-107/00. Segir síðan að úrskurðarnefndin telji að þar sem grundvöllur útreiknings greiðslna A frá Þýskalandi og tekjutryggingar hér á landi sé mjög ólíkur teljist bæturnar ekki vera sömu tegundar í skilningi EB reglugerðar nr. 883/2004.

Að því er lýtur að athugasemdum í stjórnsýslukæru um að Tryggingastofnun hafi ekki upplýst málið með viðunandi hætti og að þau gögn sem fyrir liggi í málinu séu langt frá því nægileg segir í úrskurðinum að úrskurðarnefndin hafi farið yfir þau gögn sem lágu til grundvallar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, meðal annars upplýsingar frá lífeyrissjóði kæranda í Þýskalandi um lífeyrisgreiðslur hennar. Lýsir úrskurðarnefndin í framhaldinu þeirri afstöðu að hún meti „þær upplýsingar nægjanlegar fyrir stofnunina til að taka hina kærðu ákvörðun“.

   

III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar velferðarmála

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður úrskurðarnefnd velferðarmála bréf, dags. 3. júlí 2019, þar sem hann óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði afstöðu sína til kvörtunarinnar og veitti honum nánari upplýsingar og skýringar um hvort úrskurðarnefndin, eða eftir atvikum Tryggingastofnun, hefði við rannsókn málsins leitað upplýsinga frá þar til bærum stjórnvöldum í Þýskalandi um þarlendan bótarétt A og forsendur hans, sbr. til hliðsjónar ákvæði um samvinnu stofnana og málsmeðferð í reglugerðum EB nr. 883/2004 og 987/2009, um framkvæmd á fyrrnefndu reglugerðinni. Beindist fyrirspurn umboðsmanns þá meðal annars að því hvort nefndin hefði leitað upplýsinga um hvort þær greiðslur sem ágreiningur málsins laut að féllu undir ákvæði reglugerðar EB nr. 883/2004 og þá hvers eðlis þær væru í skilningi reglugerðarinnar.

Jafnframt var fyrirspurn beint til úrskurðarnefndarinnar um hvort A kynni að eiga rétt til örorkulífeyris úr öðru kerfi eða hvort greiðslurnar sem deilt var um séu þær einu sem henni standi til boða í Þýskalandi vegna örorku sinnar. Enn fremur hvort starfsemi X njóti opinbers fjárstuðnings og hvers konar undanþágu aðild A að því kerfi byggðist á, sbr. upplýsingar frá Tryggingastofnun á bls. 8 í úrskurðinum.

Umboðsmaður tók jafnframt fram að ef ekki hefði verið leitað upplýsinga um framangreind atriði óskaði hann eftir að úrskurðarnefndin skýrði hvernig það samrýmdist 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. til hliðsjónar 38. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Hefði umboðsmaður þá meðal annars í huga að þessi atriði kynnu að hafa þýðingu við mat á því hvort greiðslur A frá Þýskalandi geti talist „sambærilegar bætur“ í skilningi 2. málsl. 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007. Loks óskaði umboðsmaður eftir að honum yrðu afhent öll gögn málsins.

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar, sem barst umboðsmanni 24. september 2019, kemur fram að úrskurður nefndarinnar hafi byggst á þeim gögnum sem lágu fyrir í málinu og var um það vísað til meðfylgjandi gagna. Auk þess hafi úrskurðurinn byggst á upplýsingum sem komu fram á heimasíðu Deutsche Rentenversicherung og heimasíðu X. Úrskurðarnefndin kvaðst hins vegar ekki hafa leitað eftir frekari upplýsingum frá þar til bærum stjórnvöldum í Þýskalandi, enda hafi nefndin ekki talið þörf á því. Nefndin hafi því talið málið nægjanlega upplýst.

Í bréfinu kemur fram að úrskurðarnefndin hafi gert ráð fyrir því að Tryggingastofnun hefði sent henni öll gögn málsins í samræmi við ákvæði 6. gr. laga nr. 85/2015, um úrskurðarnefnd velferðarmála. Úrskurðarnefndin hafi þó óskað sérstaklega eftir upplýsingum frá Tryggingastofnun í tilefni af bréfi umboðsmanns um hvort stofnunin hafi leitað eftir upplýsingum frá þar til bærum stjórnvöldum í Þýskalandi um þarlendan bótarétt A og forsendur hans. Upplýsingar og frekari gögn um þetta atriði hefðu borist með bréfum Tryggingastofnunar, dags. 21. ágúst og 5. september 2019.

Úrskurðarnefndin lýsir því síðan að þegar hún kvað upp úrskurð sinn í málinu hafi legið fyrir ýmis gögn frá X, meðal annars E 202 eyðublað þar sem fram kemur í lið 8.5 að hin tryggða, A, sé að þiggja „Invaliditätsrente“. Úrskurðarnefndin hefði því talið ljóst að greiðslurnar sem A þæði frá Þýskalandi væru örorkubætur í skilningi 4. kafla reglugerðar EB nr. 883/2004. Tryggingastofnun hefði nú einnig lagt fram bréf frá X til A, dags. 22. maí 2017, sem styddi þá niðurstöðu.

Umboðsmaður ritaði einnig Tryggingastofnun bréf, dags. 5. desember 2019, þar sem hann óskaði eftir upplýsingum og skýringum á samspili og beitingu þeirra skerðingarreglna sem ættu við um tilvik á borð við mál A, þ.e. þegar bætur, sér í lagi tekjutrygging, skerðast annars vegna þess að búsetuhlutfall hérlendis er ekki 100% og hins vegar vegna tekna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum eða tekna sem farið er með eins og slíkar tekjur.

Í svarbréfi Tryggingastofnunar, dags. 3. janúar 2020, kemur fram að stofnunin hafi litið svo á að lágmarksgrunnlífeyrir sem ávinnst á grundvelli búsetu í öðru EES-ríki sé sambærilegur þeim grunnlífeyri sem greiddur sé hér á landi samkvæmt lögum nr. 100/2007 og að þær greiðslur hafi ekki áhrif á útreikning elli- og örorkulífeyris frá Tryggingastofnun. Aftur á móti hafi stofnunin litið svo á að skyldubundnar lífeyrisgreiðslur sem ávinnast með atvinnuþátttöku og iðgjaldagreiðslum í öðru ríki séu ekki bætur sömu tegundar í skilningi reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Þær greiðslur samsvari lífeyrissjóðsgreiðslum á Íslandi og geti þar með komið til skerðingar, sbr. ákvæði í 16. gr. laga nr. 100/2007.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. janúar sl., var þess óskað að nefndin gerði nánar grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lægju til grundvallar túlkun hennar á 2. málslið 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 og þeirri niðurstöðu að greiðslurnar sem A fengi frá Þýskalandi væru ekki sambærilegar greiðslum örorkulífeyris og tekjutryggingar samkvæmt lögum nr. 100/2007. Var þá sérstaklega óskað eftir að nefndin gerði grein fyrir því hvaða þýðingu nefndin teldi að það hefði fyrir beitingu skerðingarheimildar 2. málsl. 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 ef greiðslur til A frá Þýskalandi og greiðslur tekjutryggingar samkvæmt lögum nr. 100/2007 teldust jafngildar bætur í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004.

Jafnframt óskaði ég eftir að nefndin upplýsti um hvaða sjónarmið hún legði til grundvallar við túlkun ákvæðis a-liðar 5. gr. reglugerðarinnar um hvort bætur væru jafngildar. Loks var þeirri spurningu beint til nefndarinnar hvort hún teldi að sú niðurstaða að fella greiðslur örorkulífeyris til A frá Þýskalandi undir skerðingarheimild 2. málsliðar 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 samræmist ákvæði 4. gr. sem og a-lið 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004.

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar sem barst 22. mars 2021, kemur fram að nefndin líti til reglugerðar (EB) nr. 883/2004 við mat á því hvað teljist „sambærilegar bætur“ í skilningi 2. málsliðar 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007, meðal annars ákvæðis a-liðar 5. gr. reglugerðarinnar um hvað teljist jafngildar bætur. Í skýringum nefndarinnar segir að nefndin hafi ekki litið svo á að greiðslur til A frá Þýskalandi og tekjutrygging væru jafngildar bætur í skilningi ákvæðisins. Um þetta sagði síðan svo í bréfi nefndarinnar:

„Þrátt fyrir að báðar greiðslurnar séu örorkubætur eru þær mjög ólíkar. Greiðslur tekjutryggingar samkvæmt lögum um almannatryggingar ráðast af búsetutíma á Íslandi og öðrum tekjum. Nánast allar skattskyldar tekjur skerða tekjutrygginguna. Tilgangurinn með greiðslunum er því að tryggja þeim öryrkjum framfærslu sem hafa verið búsettir á Íslandi og hafa litlar tekjur eða engar annars staðar frá. Aftur á móti verður ráðið af gögnum málsins hvað varðar greiðslur til A frá X að um sé að ræða réttindi sem einstaklingar ávinna sér í hlutfalli við áunnin lífeyrisstig sem reiknast meðal annars út frá tekjum bótaþega. Lífeyrissjóðurinn er fjármagnaður með iðgjaldagreiðslum og ávinna greiðendur sér þannig rétt til lífeyrisgreiðslna. Greiðslurnar eru því mjög ólíkar tekjutryggingu en hafa meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.“

Lögmanni A var gefinn kostur á að gera athugasemdir við framangreindar skýringar úrskurðarnefndarinnar og þær athugasemdir bárust með tölvupósti 28. apríl 2021. 

   

IV Álit setts umboðsmanns Alþingis

1 Afmörkun athugunar

Athugun mín á kvörtun A hefur beinst að því hvort niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála um að greiðslur sem hún fær vegna örorku („Berufsunfähigkeit“) frá X í Þýskalandi skuli koma til skerðingar lífeyrisgreiðslum hennar frá Tryggingastofnun sé í samræmi við ákvæði laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, og þær alþjóðlegu skuld­bindingar sem íslensk stjórnvöld hafa undirgengist á grundvelli EES-samningsins. Hefur athugun mín þá í meginatriðum lotið að því hvort úrskurðarnefndin sem og Tryggingastofnun hafi lagt fullnægjandi grundvöll að þeirri niðurstöðu sinni að jafna megi greiðslunum til A frá Þýskalandi til greiðslna úr skyldubundnum lífeyrissjóðum á Íslandi, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007. Í kvörtun A er byggt á því að greiðslurnar sem hún fær hafi fremur samstöðu með bótum almannatrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007, en samkvæmt 4. mgr. 16. gr. laganna teljast slíkar bætur ekki til tekna sem hafa áhrif til skerðingar samkvæmt lögunum. Þá kemur fram í 2. málsl. 4. mgr. 16. gr. að sama eigi við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við samkvæmt 68. gr. laganna.

2 Reglur um bótarétt á grundvelli EES-samningsins

Við úrlausn þess hvort bæturnar sem A fær frá Þýskalandi séu sambærilegar bótum almannatrygginga í skilningi 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 reynir á þær sérstöku reglur sem gilda samkvæmt EES-samningnum um hvernig haga skuli greiðslu bóta vegna örorku þegar einstaklingur fær greiddar slíkar bætur frá fleiri en einu aðildarríki EES-samningsins. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, hefur meginmál EES-samningsins lagagildi hér á landi, en í samræmi við 3. gr. sömu laga skal skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja (sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 27. nóvember 2019 í máli nr. 38/2019). Jafnframt verður að líta til 3. og 6. gr. EES-samningsins, sbr. 2. gr. laga nr. 2/1993, hvað þýðingu úrlausna Evrópudómstólsins og EFTA-dómstólsins varðar.

Um réttindi einstaklinga á sviði almannatrygginga er fjallað í 1. kafla III. hluta meginmáls EES-samningsins. Þar er í 1. mgr. 29. gr. mælt fyrir um að samningsaðilar skuli á sviði almannatrygginga í samræmi við VI. viðauka EES-samningsins einkum tryggja launþegum og sjálf­stætt starfandi einstaklingum og þeim sem þeir framfæra að lögð verði saman öll tímabil sem taka ber til greina samkvæmt lögum hinna ýmsu landa til að öðlast og viðhalda bóta­rétti, svo og reikna fjárhæð bóta, sbr. a-lið ákvæðisins, og að bætur séu greiddar fólki sem er búsett á yfirráðasvæðum samningsaðila, sbr. b-lið 1. mgr. 29. gr.

Eins og ákvæðið gerir ráð fyrir hafa verið teknar upp frekari reglur um almannatryggingar á grundvelli EES-samningsins. Helstu reglur sem nú gilda að þessu leyti er að finna í reglugerð Evrópuþingsins og -ráðsins nr. 883/2004 (EB) frá 29. apríl 2004, um samræmingu almannatryggingakerfa. Reglugerðin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011 1. júlí 2011, sem vísað er til í lið 1 í VI. viðauka EES-samningsins. Þá hefur reglugerðin enn fremur verið innleidd í íslenskan rétt með setningu reglugerðar nr. 442/2012, um gildistöku reglugerða Evrópu­sambandsins um almannatryggingar. Með reglugerð nr. 442/2012 var enn fremur felld í íslenskan rétt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 987/2009 frá 16. september 2009 sem kveður á um framkvæmd fyrr­nefndrar reglugerðar (EB) nr. 883/2004.

Reglugerð nr. 442/2012 sækir lagalega stoð sína til ákvæðis 71. gr. laga nr. 100/2007. Samkvæmt því ákvæði er ráðherra heimilt að innleiða með reglu­gerð almannatryggingareglur Evrópusambandsins eins og þær eru felldar inn í viðauka VI við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, með síðari breytingum, sbr. einnig ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011 frá 1. júlí 2011 sem fellir undir samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 883/2004.

Ákvæðum reglugerðar (EB) nr. 883/2004 er að meginstefnu ætlað að tryggja að löggjöf aðildarríkjanna á sviði almannatrygginga og félagslegs öryggis sé beitt með samræmdum hætti gagnvart einstaklingum sem flytjast milli aðildar­ríkja EES-samningsins. Er reglugerðinni hvort tveggja ætlað að koma í veg fyrir að einstaklingar geti átt rétt á bótum samkvæmt löggjöf fleiri en eins aðildarríkis og að tryggja að þeir glati ekki réttindum vegna flutnings milli aðildarríkja með því að teljast hvergi tryggðir samkvæmt löggjöf viðkomandi ríkja.

Í 2. gr. reglugerðar nr. 442/2012 er talið upp til hvaða málefna reglu­gerðirnar sem innleiddar eru með reglugerðinni taka. Svarar sú upp­talning til þeirrar sem kemur fram í 3. gr. reglugerðar nr. 883/2004. Samkvæmt c-lið 2. gr. tekur reglugerðin meðal annars til örorkubóta.

Í 9. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að aðildarríkin skuli meðal annars tilkynna framkvæmdastjórn Evrópubandalaganna skrif­lega um löggjöfina og kerfin sem um getur í 3. gr. Skulu þessar til­kynningar sendar framkvæmdastjórn Evrópubandalaganna árlega og birtar í Stjórnartíðindum Evrópusambandsins.

Ljóst er að þegar bætur vegna örorku hafa verið nefndar í tilkynningu samkvæmt 9. gr. reglugerðarinnar þá falla þær undir gildissvið hennar (sjá hér til hliðsjónar dóm Evrópudómstólsins frá 21. janúar 2016 í máli C-453/14 Knauer, 23. mgr., og þá dóma sem þar er vitnað til). Samkvæmt tilkynningum þýskra stjórnvalda sem birtar hafa verið í Stjórnartíðindum Evrópusambandsins eru örorkubætur sem greiddar eru frá Deutsche Rentenversicherung á grundvelli hins almenna kerfis almannatrygginga í sambandsríkinu Þýskalandi („Sechstes Buch Sozialgesetzbuch - Gesetzliche Rentenversicherung“), samkvæmt löggjöf sem tók gildi 18. desember 1989, á meðal þeirra bóta sem þýsk stjórnvöld hafa tilkynnt til framkvæmdastjórnarinnar í þessu skyni. Í samræmi við 9. gr. reglugerðarinnar hafa þýsk stjórnvöld einnig tilkynnt um að bætur sem greiddar eru á grundvelli löggjafar um framfærslu og velferð starfsfólks í heilbrigðisþjónustu falli undir gildissvið reglugerðarinnar.

Af þeim upplýsingum sem eru opinberar um starfsemi X verður ráðið að um sé að ræða stofnun sem sett er á fót af [...] á grundvelli [...]. Samkvæmt því ákvæði hefur stofnunin meðal annars það lögbundna hlutverk að að tryggja aðildarfélögum framfærslu vegna örorku. Að sama skapi hafa íslensk stjórnvöld tilkynnt í samræmi við 9. gr. reglugerðarinnar að bætur samkvæmt lögum nr. 100/2007 falli undir ákvæði reglugerðarinnar.

Af framangreindu verður því ekki annað séð en að greiðslur sem A fær vegna örorku („Berufsunfähigkeit“) frá X sem og bætur samkvæmt lögum nr. 100/2007, þar á meðal tekjutrygging á grundvelli 22. gr. laganna, falli undir gildissvið reglu­gerðar (EB) nr. 883/2004 og reglugerðin eigi þannig við um atvik þessa máls.

Sem fyrr segir er með reglugerðinni í senn stefnt að því marki að koma í veg fyrir að einstaklingar geti átt rétt á bótum samkvæmt löggjöf fleiri en eins aðildarríkis sem og að þeir glati réttindum vegna flutnings milli aðildarríkja með því að teljast hvergi tryggðir samkvæmt löggjöf viðkomandi ríkja. Er markmiðum reglu­gerðarinnar að þessu leyti nánar lýst í aðfararorðum hennar. Þannig kemur fram í 9. lið aðfararorðanna að Evrópudómstóllinn hafi nokkrum sinnum fjallað um möguleikann á jafnri meðferð að því er varðar bætur, tekjur og aðstæður. Þessa meginreglu skuli fastsetja og þróa í samræmi við efni og anda dómsúrskurða. Í 12. lið aðfararorðanna segir síðan enn fremur að í ljósi meðalhófsreglunnar skuli þess gætt að tryggt sé að meginreglan um jafngildi aðstæðna eða atburða leiði ekki til óréttmætra niðurstaðna eða þess að bætur af sama tagi skarist fyrir sama tímabil.

Hvað síðastnefnda atriðið varðar er í 5. gr. reglugerðarinnar fjallað sérstaklega um jafnræði við málsmeðferð þannig að bætur, tekjur og önnur atvik hafi sömu réttaráhrif við ákvörðun bóta, óháð í því til hvaða ríkis þau rekja uppruna sinn. Í ákvæðinu er sérstaklega tiltekið að ef ekki er kveðið á um annað í reglugerðinni og í ljósi sérstakra fram­kvæmdar­ákvæða, sem mælt er fyrir um, gildi eftirfarandi:

„a) ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafa tiltekin réttar­áhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skulu viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fást samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað er í öðru aðildarríki,“

Kvörtun A beinist sem fyrr segir að því að Tryggingastofnun og úrskurðarnefnd velferðarmála hafi hafnað því að greiðslur hennar frá X í Þýskalandi teljist sambærilegar bætur við greiðslur almannatryggingabóta samkvæmt 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 við skerðingu tekjutryggingar. Er þannig ljóst að hún telur sig ekki njóta jafnræðis við meðferð bóta frá X við þá einstaklinga sem fá greiddar allar bætur sínar hér á landi í samræmi við ákvæði a-liðar 5. gr. reglugerðarinnar.

Það leiðir af ákvæðum reglugerðar (EB) nr. 883/2004 að þegar tekin er afstaða til þess hvort greiðslurnar til A frá X geti haft sambærileg áhrif til skerðingar á greiðslum úr skyldubundnum lífeyrissjóðum verður að horfa til þess hvort greiðslurnar sem hún hlýtur frá Þýskalandi séu jafngildar bætur og greiðslur almannatrygginga eða hvort þær hafi fremur samstöðu með greiðslum úr lífeyrissjóðum í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðarinnar.

Þótt greiðslur frá X og greiðslur samkvæmt lögum nr. 100/2007, þar á meðal tekjutrygging á grundvelli 22. gr. laganna, falli sem slíkar undir reglugerðina er ekki þar með sagt að greiðslurnar teljist jafn­gildar bætur í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðarinnar. Í samræmi við 3. gr. EES-samningsins og þau aðfararorð reglugerðarinnar sem vitnað er til hér að framan verður við túlkun þessa ákvæðis að horfa til dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins. Þar hefur verið lagt til grundvallar að þegar leyst er úr því hvort bætur í einu ríki séu jafngildar bótum sem greiddar eru úr öðru EES-ríki verði að líta til þess hvort bæturnar séu sambærilegar með hliðsjón af því markmiði sem stefnt er að með greiðslu bótanna og efni þeirrar löggjafar sem bótagreiðslurnar byggjast á (sjá hér til hliðsjónar dóm Evrópudómstólsins frá 21. janúar 2016 í máli C-453/14 Knauer, 34. mgr.).

Í ljósi þess hvernig Evrópudómstóllinn hefur afmarkað inntak a-liðar 5. gr. reglugerðar 883/2004 hafa úrskurðarnefnd velferðarmála sem og Tryggingastofnun þá skyldu að tryggja að viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem hafa þýðingu við samanburð á bótagreiðslum EES-ríkja og mat á því hvort um jafngildar bætur sé að ræða í skilningi ákvæðisins.

Almennt er það á valdi viðkomandi stjórnvalds að ákveða með hvaða hætti það upplýsir mál, svo framarlega sem aðferðirnar eru til þess fallnar að varpa nægu ljósi á þau atriði sem skipta máli. Í reglugerð (EB) nr. 883/2004 er hins vegar fjallað sérstaklega um það hvernig stjórnvöld almannatrygginga skuli haga upplýsingaöflun sinni þegar þau taka ákvarðanir um bótagreiðslur á grundvelli reglugerðarinnar.

Í þessu sambandi er gagngert fjallað í reglugerðinni um gagnkvæma upplýsinga- og samstarfsskyldu stofnana aðildarríkja í 76. gr. reglugerðarinnar. Þannig er kveðið á um það í 6. mgr. 76. gr. að ef erfiðleikar koma upp við túlkun eða beitingu reglugerðarinnar, sem gætu teflt réttindum einstaklings, sem heyrir undir hana, í tvísýnu, skuli stofnun í lögbæru aðildarríki eða búsetuaðildarríki hlutaðeigandi einstaklings hafa samband við stofnun eða stofnanir í hlutaðeigandi aðildarríki eða aðildarríkjum. Sé ekki unnt að finna lausn innan hæfilegs tíma er viðkomandi yfirvöldum heimilt að fara þess á leit við framkvæmdaráð um samræmingu almannatryggingakerfa, sem starfar í tengslum við framkvæmdastjórn Evrópubandalaganna á grundvelli 71. gr. reglugerðarinnar, að það grípi inn í.

Í reglugerð nr. 987/2009 sem áður er nefnd og kveður á um framkvæmd reglugerðar nr. 883/2004 er enn fremur fjallað um upplýsingaskipti og samvinnu stofnana í því skyni að upplýsa um grundvöll bótaréttinda einstaklinga. Er þá meðal annars kveðið á um þá almennu reglu, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar, að ef upp kemur vafi um gildi skjals frá stofnun í aðildarríki eða nákvæmni staðreynda sem það inniheldur skuli stofnunin í því ríki sem tekur við skjalinu, biðja útgáfustofnunina um nauðsynlegar skýringar og, eftir því sem við á, um að draga skjalið til baka. Útgáfustofnunin skal þá endurskoða grundvöllinn fyrir útgáfu skjalsins og draga það til baka ef nauðsyn krefur.

3 Rannsóknarskylda úrskurðarnefndar velferðarmála

Í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar kemur fram að nefndin hafi við mat sitt á því hvort greiðslur til A frá Þýskalandi séu sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar litið til þess að samkvæmt gögnum málsins og upplýsingum af vefsíðu Deutsche Rentenversicherung miðist réttur A til lífeyrisgreiðslna frá Þýskalandi við áunnin lífeyrisstig sem reiknist meðal annars út frá tekjum bótaþega. Lífeyrissjóðirnir séu fjármagnaðir með iðgjaldagreiðslum og greiðendur ávinni sér þannig rétt til lífeyrisgreiðslna. Í kjölfarið er síðan lýst þeirri niðurstöðu nefndarinnar að greiðslurnar hafi meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum heldur en örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Fullyrðingar úrskurðarnefndarinnar að þessu leyti eru hins vegar ekki í samræmi við þau gögn sem liggja fyrir í málinu um greiðslur til A. Ákvörðun X um bótagreiðslur til hennar frá 17. mars 2017 ber til dæmis ekki annað með sér en að þær bætur sem hún fær frá stofnuninni og nema rúmlega 500 evrum á mánuði svari einungis til grunnlífeyris sem tryggi henni grunnframfærslu („Grundversorgung“). Í bréfi stofnunarinnar til A, dags. 22. maí 2017, kemur auk þess fram að greiðslurnar sem hún fær byggist á lögbundinni skyldutryggingu sem svari til grunnframfærslu ríkisins („the state´s basic supply“) en efni bréfanna er rakið í kafla II hér að framan. Loks verður ekki annað ráðið af vottorði X (E205) frá 17. mars 2017 en að þar sé einungis vísað til tímabila í tengslum við það hvernig A hafi áunnið sér tryggingaréttindi en ekki að hún hafi unnið sér inn réttindi í samræmi við launatekjur eða önnur fjárframlög.

Miðað við þær upplýsingar sem lágu fyrir í gögnum málsins fyrir úrskurðarnefndinni verður því ekki séð að nefndin eða Tryggingastofnun hafi haft forsendur til að leggja á það mat hvort greiðslurnar sem A fær frá Þýskalandi miði að sama marki að þessu leyti og ákvæði laga nr. 100/2007 um greiðslu bóta almannatrygginga, meðal annars um tekjutryggingu. Þannig eru engin gögn í málinu sem gefa til kynna að greiðslum A frá X hafi verið ætlað að tryggja að hún nyti framfærslu í samræmi við tekjur sínar áður en örorka hennar kom til. Af þeim gögnum sem fyrir liggja verður aftur á móti ekki annað ráðið en að greiðslunum sé einungis ætlað að standa undir grunnframfærslu.

Ég tel í því sambandi rétt að taka fram að ég fæ ekki séð að almennar upplýsingar af því tagi sem Tryggingastofnun vísar til í greinargerð sinni til úrskurðarnefndarinnar um þýska tryggingakerfið, dags. 1. mars 2018, feli í sér viðunandi upplýsingar um hvers eðlis greiðslurnar til A séu enda hafa þær ekki að geyma upplýsingar um hennar greiðslur eða á hvaða grundvelli þær fara fram.

Að því er varðar þær almennu upplýsingar á heimasíðu X sem úrskurðarnefndin vísar til í úrskurði sínum þá verður heldur ekki ráðið af gögnum málsins að þær hafi lotið sérstaklega að greiðslum til A. Þannig verður hvorki ráðið hvaða upplýsinga var aflað af hálfu úrskurðarnefndarinnar eða Tryggingastofnunar af heimasíðu X né hvort þær gátu orðið fullnægjandi grundvöllur að samanburði við greiðslur bóta samkvæmt lögum nr. 100/2007.

Í þessu sambandi tel ég enn fremur rétt að minna á að í gögnum málsins var að finna upplýsingar frá X um greiðslur A en í 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar (EB) nr. 987/2009 er beinlínis kveðið á um þá meginreglu að stofnun sem tekur við skjali sem útgefið er af stofnun í öðru EES-ríki skuli biðja útgáfustofnunina um nauðsynlegar skýringar ef vafi kemur upp um nákvæmni staðreynda sem lýst er í útgáfuskjali. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir því að leyst verði úr slíkum álitaefnum út frá almennum upplýsingum á heimasíðu stofnunarinnar sem gaf út skjalið eða annarra stofnana.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður því ekki séð að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi aflað fullnægjandi upplýsinga til þess að hún gæti tekið afstöðu til þess hvort greiðslur til A frá X væru sambærilegar bætur og greiðslur almannatrygginga, sbr. 2. málsl. 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007.  

Ég tel að lokum rétt að vekja athygli á því að ég fæ ekki séð að þau almennu sjónarmið sem úrskurðarnefndin og Tryggingastofnun hafa vísað til um túlkun þess hvað teljist jafngildar bætur í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 séu að öllu leyti í samræmi við þá túlkun á hugtakinu sem lögð hefur verið til grundvallar í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins. Nefni ég í þessu sambandi að í úrskurði nefndarinnar í máli A er til dæmis vísað til þess hvernig lífeyrisgreiðslur hennar hafi verið fjármagnaðar og í bréfi Tryggingastofnunar til hennar frá 14. júní 2017 kemur auk þess fram að stofnunin meðhöndli „allar lífeyrisgreiðslur sem eru ákvarðaðar út frá fyrri launum eða vegna greiðslu iðgjalda sem lífeyrissjóðsgreiðslur“.

Í fyrrgreindum dómi Evrópudómstólsins í máli C-453/14 Knauer sem og í áliti aðalögsögumanns dómstólsins í sama máli er hins vegar sérstaklega tekið fram að grundvöllur samanburðarins á því hvort bætur séu jafngildar lúti að markmiði og lagagrundvelli bótagreiðslna. Í þeim samanburði hafi ekki þýðingu hvernig tryggðir einstaklingar hafi áunnið sér bótarétt eða hvort þeir eigi val um að öðlast frekari bótarétt í öðru ríkinu. Samkvæmt því geti bætur sem greiddar eru á grundvelli starfstengdra réttinda í einu ríki talist jafngildar bótum sem veittar eru á lögbundnum grundvelli í öðru EES-ríki (sjá hér Knauer, 36. og 38. mgr.).

Með vísan til þessa og þeirrar afdráttarlausu afstöðu sem lýst er í bréfi Tryggingastofnunar til A um að stofnunin meðhöndli allar lífeyrisgreiðslur sem eru ákvarðaðar út frá fyrri launum eða vegna greiðslu iðgjalda sem lífeyrissjóðsgreiðslur tel ég að það kunni að vera tilefni til að taka framkvæmd Tryggingastofnunar að þessu leyti til almennrar athugunar á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Ég tel að lokum rétt að víkja að þeim ummælum í úrskurði úrskurðarnefndarinnar um að nefndin hafi við úrlausn málsins einnig horft til ákvæða 53. og 54. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 um hvort greiðslur til A frá Þýskalandi teldust sambærilegar bætur í skilningi laga nr. 100/2007. Í því sambandi vek ég athygli á því að ákvæði 53. og 54. gr. reglugerðarinnar fjalla um „bætur sömu tegundar“. Merking þess hugtaks fer ekki nauðsynlega saman við merkingu hugtaksins „jafngildar bætur“ í a-lið 5. gr. reglugerðarinnar, enda vísar það hugtak einnig til grundvallar útreiknings og skilyrða fyrir greiðslu bóta, ólíkt því sem á við um „jafngildar bætur“ (sjá hér til hliðsjónar Knauer, 28. mgr.). Er þessari ábendingu hér með komið á framfæri við úrskurðarnefnd velferðarmála.

    

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi ekki leyst með réttum hætti úr máli A við mat á því hvort bótagreiðslur til hennar frá X í Þýskalandi hafi verið sambærilegar greiðslu bóta almannatrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007. Sú niðurstaða byggist á því að þau gögn sem lágu fyrir hjá úrskurðarnefndinni og Tryggingastofnun höfðu ekki að geyma fullnægjandi upplýsingar til þess að hægt væri að taka afstöðu til þess hvort bótagreiðslur hennar frá Þýskalandi væru jafngildar bætur og bætur almannatrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007 í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, eins og sú grein hefur verið túlkuð í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins. Rannsókn málsins af hálfu nefndarinnar var því ekki í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan eru það tilmæli mín til úrskurðarnefndar velferðarmála að taka mál A aftur til meðferðar og leysa þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Þá er því beint til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem lýst er í álitinu um túlkun þess hvenær um sambærilegar bætur er að ræða frá þeim ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við og eiga aðild að EES-samningnum samkvæmt ákvæðum laga nr. 100/2007.

Undirritaður var settur í embætti umboðsmanns Alþingis 1. nóvember 2020 á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

    

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson