Máli lokið með áliti, dags. 15. júní 1993.
A kvartaði yfir því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði synjað ósk hans um endurveitingu ökuréttinda og byggt á verklagsreglum, sem ekki hefðu stoð í umferðarlögum. A hafði verið sviptur ökuréttindum ævilangt vegna ölvunaraksturs. Samkvæmt 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, má eigi veita ökuréttindi að nýju fyrr en ævilöng ökuleyfissvipting hefur staðið í fimm ár. Þar sem sá tími var eigi liðinn er A bar fram ósk sína, taldi umboðsmaður, að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hefði borið að synja umsókn A að svo stöddu. Hins vegar taldi umboðsmaður, að ráðuneytinu hefði ekki verið rétt að fullyrða fyrirfram, að ekki yrði unnt að verða við beiðni A fyrr en í fyrsta lagi 5 árum og 3 mánuðum eftir sviptingu ökuréttinda. Sú niðurstaða byggðist á um 3 mánaða viðbót við 5 ára tímann fyrir hvert brot gegn 48. gr. umferðarlaga (sviptingarakstur) eftir síðasta ölvunarakstursdóm. Umboðsmaður tók fram, að við mat á skilyrðum 106. gr. væri heimilt að hafa til hliðsjónar eðlilegar viðmiðunarreglur, byggðar á grunnsjónarmiðum greinarinnar, til að stuðla að samræmi og jafnræði í úrlausnum. Slíkar viðmiðunarreglur leystu ráðuneytið hins vegar ekki undan þeirri skyldu sinni að fjalla um hvert mál fyrir sig og leysa úr því á sjálfstæðan hátt. Sá sem sviptur hefði verið ökuréttindum, ætti rétt á því að umsókn hans um endurveitingu ökuréttinda yrði tekin til efnislegrar umfjöllunar, þegar svipting hefði staðið í fimm ár, og bæri dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að leiðbeina viðkomandi þar um. Þar sem ökuleyfissvipting A hafði staðið í fimm ár, þegar umboðsmaður gaf álit sitt, og A átti því rétt á efnislegri úrlausn ráðuneytisins, taldi umboðsmaður ekki rétt að fjalla frekar um efni málsins eða viðmiðunarreglur ráðuneytisins.
I. Kvörtun.
Hinn 15. mars 1993 leitaði til mín A, og kvartaði yfir því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði synjað ósk hans um endurveitingu ökuréttinda.
Með bréfi 25. júlí 1992 óskaði A eftir því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið veitti honum á ný ökuréttindi, sem hann hafði verið sviptur með dómi sakadóms Reykjavíkur 11. apríl 1988. Í svarbréfi ráðuneytisins 25. ágúst 1992 vísaði það til ákvæðis 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Síðan sagði í bréfi ráðuneytisins:
"Telja verður, með hliðsjón af tilvitnuðu ákvæði umferðarlaga, óheimilt að endurveita ökuréttindi í tilviki sem þessu, fyrr en í fyrsta lagi er fimm ár eru liðin frá síðasta dómi fyrir ölvunarakstur, enda mæli þá sérstakar ástæður með endurveitingu.
Á sakavottorði yðar kemur einnig fram að þér hafið hlotið dóm, sem kveðinn var upp 19. nóvember 1991, fyrir m.a. að aka sviptur ökuréttindum.
Er því, samkvæmt því sem rakið hefur verið og með hliðsjón af síðastgreindu broti yðar, eigi unnt að verða við beiðni yðar fyrr en í fyrsta lagi 11. júlí 1993, að öllum lagaskilyrðum þá uppfylltum."
Í rökstuðningi fyrir kvörtun sinni tók A fram, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði ekki haft lagaheimild til þess að ákveða, að hann gæti ekki sótt um endurveitingu ökuréttinda fyrr en í fyrsta lagi 11. júlí 1993, eða 5 árum og þremur mánuðum frá því að hann var sviptur ökuréttindum sínum. Hefði ráðuneytinu ekki verið heimilt að byggja ákvörðun sína á verklagsreglum, er ekki hefðu stoð í umferðarlögum nr. 50/1987, og án þess að kanna hvert einstakt mál fyrir sig. Í kvörtun sinni lagði A áherslu á, að hann hefði tekið út refsingu þá, er honum var ákveðin með dómi sakadóms Reykjavíkur 11. apríl 1988, og ekki ekið ölvaður síðan.
II. Málavextir.
Með dómi sakadóms Reykjavíkur 11. apríl 1988 var A "... sviptur rétti til að öðlast ökuleyfi ævilangt" frá birtingu dómsins, með vísan til 81. gr. umferðarlaga nr. 40/1968, sbr. 101. og 102. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Í sakavottorði því, er tekið var upp í dóminn, kemur meðal annars fram, að A hafi á árunum 1980-1987 verið sviptur ökuleyfi fjórum sinnum, þar af ævilangt með dómi 27. febrúar 1985. Í dómi sakadóms Reykjavíkur 17. febrúar 1989 er tekið fram, að A hafi með "... dómi sakadóms Reykjavíkur 11. apríl 1988 verið sviptur ævilangt rétti til að öðlast ökuleyfi, og er sú svipting áréttuð". Með dómi sakadóms Kópavogs 19. nóvember 1991 var A dæmdur í 60 daga varðhald fyrir of hraðan akstur og án ökuréttinda, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 1. mgr. 48. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Síðan segir í dómnum:
"Í ákæruskjali er gerð krafa á hendur ákærða til sviptingar ökuréttinda í hæfilegan tíma samkvæmt 101. gr. umferðarlaga. Ákærði er sviptur ökuleyfi ævilangt. Ekki þykja efni til að gera honum frekari refsingu í máli þessu. Ákærði er því sýknaður af kröfu ákæruvaldsins um ökuréttindasviptingu."
III. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Með bréfi 18. mars 1993 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að fram kæmi í skýringum ráðuneytisins, á hvaða lagasjónarmiðum sú ákvörðun ráðuneytisins væri byggð, að eigi væri unnt að verða við ósk A "... fyrr en í fyrsta lagi 11. júlí 1993, að öllum lagaskilyrðum þá uppfylltum". Skýringar ráðuneytisins bárust mér í bréfi þess, dags. 31. mars 1993. Þar segir meðal annars:
"Í 106. gr. umferðarlaga er áskilið að sérstakar ástæður mæli með endurveitingu. Hafi umsækjandi verið sakfelldur fyrir brot gegn 48. gr. umferðarlaga (sviptingarakstur) eftir að síðasti dómur fyrir ölvunarakstur gekk, þykja ekki skilyrði til þess, að svo stöddu að líta svo á, að sérstakar ástæður mæli með endurveitingu. Ráðuneytið hefur mótað ákveðnar verklagsreglur að því er þetta varðar. Ef sakavottorð umsækjanda tilgreinir slík brot, sem átt hafa sér stað eftir að síðasti dómur fyrir ölvunarakstur var kveðinn upp (...) er bætt þremur mánuðum við fimm ára tímabilið, fyrir hvert brot, þó þannig að endurveiting dregst ekki lengur en að hámarki um eitt ár. Þriggja mánaða viðbótin reiknast frá þeim degi sem fimm ára fresturinn er liðinn. Ef t.d. umsækjandi hefur brotið fimm sinnum gegn 48. gr. umferðarlaga eftir að síðasti dómur fyrir ölvunarakstur gekk, er honum ekki veitt heimild til að öðlast ökuréttindi að nýju fyrr en í fyrsta lagi er sex ár eru liðin frá síðasta dómi fyrir ölvunarakstur. Fyrstu fjögur brotin leiða m.ö.o. til þess að eitt ár bætist við sviptingartímann. Fimmta og síðasta brotið hefur hins vegar ekki áhrif í þessu sambandi.
Skal þessu næst vikið að kvörtun þeirri, sem erindi yðar lýtur að.
Samkvæmt gögnum málsins, en ljósrit þeirra fylgja bréfi þessu, hlaut [A] dóm fyrir m.a. ölvunarakstur, sem kveðinn var upp í sakadómi Reykjavíkur 11. apríl 1988. Með dómi þessum var hann sviptur ökuréttindum ævilangt frá uppsögudegi dómsins að telja.
Með dómi sakadóms Kópavogs, kveðnum upp 19. nóvember 1991 var [A] dæmdur fyrir m.a. að aka sviptur ökuréttindum.
Fimm ár frá síðasta dómi fyrir ölvunarakstur hafa liðið þann 11. apríl 1993. Þrír mánuðir bætast vegna ofangreinds brots hans gegn 48. gr. umferðarlaga. Samkvæmt því [er] ekki unnt að veita honum umbeðna heimild fyrr en í fyrsta lagi 11. júlí 1993, eins og segir í bréfi ráðuneytisins til [A], dags. 25. ágúst 1992, enda séu þá öll skilyrði til staðar."
Með bréfi 2. apríl 1993 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum skýringum ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi lögmanns hans 13. apríl 1993. Í bréfi lögmannsins segir meðal annars:
"Verklagsregla dómsmálaráðuneytisins, sem rakin er í bréfi dags. 31. 03. 1993, tekur ekki mið af niðurstöðu sakadóms Kópavogs, því niðurstaða dómsmálaráðuneytisins er að bæta þremur mánuðum við sviptingu ökuréttinda umbjóðanda míns, vegna umferðarlagabrota hans frá 14. ágúst 1991."
IV.
Í 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 er að finna svohljóðandi fyrirmæli um endurveitingu ökuréttinda:
"Nú hefur maður verið sviptur ökuréttindum um lengri tíma en þrjú ár, og getur þá dómsmálaráðherra, þegar svipting hefur staðið í þrjú ár, heimilað, að honum skuli veitt ökuréttindi að nýju. Hafi maður verið sviptur ökuréttindum ævilangt má þó eigi veita ökuréttindi að nýju fyrr en svipting hefur staðið í fimm ár.
Endurveitingu skal því aðeins heimila að sérstakar ástæður mæli með því, en áður skal leitað umsagnar viðkomandi lögreglustjóra."
Fram kemur í almennum athugasemdum við frumvarp það, er varð að umferðarlögum nr. 50/1987, að meðal annars væri ákvæðum um endurveitingu ökuréttinda breytt. Í skýringum við 107. gr. frumvarpsins, er síðar varð 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, segir:
"Greinin kemur í stað 4. mgr. 81. gr. umferðarlaga. Gert er ráð fyrir því að áfram verði heimilt að endurveita ökuréttindi þegar svipting hefur staðið í þrjú ár. Því verði ekki heimilt að veita ökuréttindi fyrr en eftir fimm ár þegar svipting hefur verið ákveðin ævilöng. Ákvæði um endurveitingu eftir sex ára sviptingartíma, sbr. 4. málsl. 4. mgr., er fellt niður. Fellt er og niður ákvæði er kveður á um að eigi megi veita ökuréttindi að nýju ef viðkomandi hefur gerst brotlegur við áfengislöggjöf síðustu þrjú árin. Veldur ákvæði þetta oft misrétti þar sem mismunandi háttur getur verið á meðferð mála vegna ölvunar á almannafæri. Þá er fellt niður ákvæði um vottorð tveggja manna, en slík vottorð þykja eigi alltaf traust heimild. Loks er fellt niður ákvæði um að leita skuli umsagnar áfengisvarnarnefndar vegna endurveitingar. Hafa nefndirnar takmarkaða aðstöðu til að fjalla um slík mál. Þess í stað er lagt til að leitað skuli umsagnar viðkomandi lögreglustjóra áður en endurveiting er ákveðin, enda hafi þeir að jafnaði gleggri upplýsingar um reglusemi og hagi umsækjenda og ítarlegri en fram koma í sakavottorði." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 924.)
Í lögskýringargögnum er að öðru leyti ekki að finna frekari leiðbeiningar um skýringu ákvæðisins.
V. Álit umboðsmanns Alþingis.
Niðurstaða álits míns, dags. 15. júní 1993, var svohljóðandi:
"Af orðalagi 1. mgr. 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 verður ráðið, að hafi hlutaðeigandi verið sviptur ökuréttindum ævilangt, verði svipting ökuréttinda að hafa staðið í fimm ár, áður en heimilt er að veita þau að nýju. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um að heimila endurveitingu ökuréttinda tekin að undangengnu mati á aðstæðum hlutaðeigandi og skal hana "... því aðeins heimila að sérstakar ástæður mæli með því, en áður skal leitað umsagnar viðkomandi lögreglustjóra".
Er A óskaði eftir endurveitingu ökuréttinda í júlí 1992, voru liðin rétt rúm fjögur ár frá því hann var "... sviptur rétti til að öðlast ökuleyfi ævilangt". Samkvæmt því var ekki uppfyllt það skilyrði 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, að svipting hefði staðið í fimm ár. Að þessu athuguðu er það skoðun mín, að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borið að synja A um endurveitingu ökuréttinda að svo stöddu, þar sem umræddur fimm ára tími var ekki liðinn, er umsókn hans var tekin til afgreiðslu.
Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 25. ágúst 1992, kemur hins vegar fram, að ekki verði unnt að verða við beiðni A fyrr en í fyrsta lagi 11. júlí 1993, eða fimm árum og þremur mánuðum frá uppkvaðningu dóms sakadóms Reykjavíkur um sviptingu ökuréttinda. Af bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 31. mars 1992, er ljóst að sú ákvörðun, að reikna þrjá mánuði til viðbótar nefndum fimm ára tíma, með vísan til dóms sakadóms Kópavogs frá 19. nóvember 1991, þar sem hann var m.a. dæmdur fyrir að aka sviptur ökuréttindum, er byggð á viðmiðunarreglum, sem ráðuneytið hefur mótað. Ég tel að ekki hafi verið rétt að fullyrða, áður en sviptingin hafði staðið í full fimm ár, sbr. 2. málslið 1. mgr. 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, og umsagnar lögreglustjóra verið aflað og málið nægjanlega rannsakað, að ekki yrði hægt að verða við beiðni um endurveitingu að liðnum fimm árum.
Líta verður svo á, að hafi maður verið sviptur ökuréttindum ævilangt, eigi hann rétt á því að umsókn um endurveitingu ökuréttinda verði tekin til efnislegrar umfjöllunar, þegar svipting hefur staðið í fimm ár. Ég tel að rétt hefði verið af ráðuneytinu að leiðbeina A um þetta. Þá tel ég einnig að eðlilegt hefði verið að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði leiðbeint A nánar um þær viðmiðunarreglur, sem fylgt væri við mat á því, hvaða áhrif dómur, eins og dómur sakadóms Kópavogs frá 19. nóvember 1991, hefði venjulega við mat skv. 2. mgr. 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987.
Ég tel að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu sé heimilt við mat skv. 2. mgr. 106. gr. laganna, að hafa til hliðsjónar eðlilegar viðmiðunarreglur, sem byggðar eru á grunnsjónarmiðum 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, til þess að stuðla að samræmi og jafnræði í úrlausnum sínum. Slíkar viðmiðunarreglur leysa hins vegar ekki ráðuneytið undan þeirri skyldu sinni, að fjalla um hvert mál fyrir sig með tilliti til 2. mgr. 106. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 og leysa úr því á sjálfstæðan hátt.
Þar sem svipting ökuréttinda A hefur nú staðið í fimm ár og hann hefur því rétt til þess, að umsókn hans um endurveitingu ökuréttinda verði tekin til efnislegrar úrlausnar, tel ég að svo stöddu ekki rétt, að fjalla nánar um efni málsins eða þær viðmiðunarreglur, sem ráðuneytið fylgir."