Álit

I.

Hinn 29. desember 1998 leitaði A til mín og kvartaði yfir málsmeðferð við sameiningu Skógarstrandarhrepps við Dalabyggð.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. desember 2000.

II.

Málsatvik eru þau að 18. mars 1996 skipaði félagsmálaráðherra nefnd á grundvelli þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 sem hafði það hlutverk að gera tillögu um hverra kosta skyldi leita um sameiningu Skógarstrandarhrepps við annað eða önnur sveitarfélög. Var þetta gert þar sem íbúar í Skógarstrandarhreppi höfðu frá 1. desember 1992 verið færri en 50 en í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 8/1986 var kveðið á um að hefði íbúafjöldi sveitarfélags verið lægri en 50 í þrjú ár samfleytt bæri ráðuneytinu að eiga frumkvæði að því að sameina sveitarfélagið nágrannasveitarfélagi.

Í samræmi við 107. gr. laga nr. 8/1986 skipaði ráðuneytið tvo menn í nefndina samkvæmt tilnefningu sveitarstjórnar Skógarstrandarhrepps, aðra tvo samkvæmt tilnefningu héraðsnefndar Snæfellinga og formann án tilnefningar. Var skrifstofustjóri í félagsmálaráðuneytinu skipaður formaður nefndarinnar.

Fyrsti fundur nefndarinnar var haldinn 3. júní 1997. Í fundargerð kemur fram að fundinn sátu fjórir nefndarmanna, þar með talinn formaður, en einnig sat fundinn starfsmaður félagsmálaráðuneytisins. Í fundargerð segir meðal annars svo:

„[Formaður] setti fundinn og fram fóru umræður um til hvaða sveitarfélags leita ætti. Sameiginleg niðurstaða varð sú að leita til Dalabyggðar varðandi sameiningu Skógarstrandarhrepps við annað eða önnur sveitarfélög. GA tók fram að afstaða hans byggist á vilja heimamanna.

Rædd voru ýmis mál tengd sameiningu sveitarfélaga, s.s. skólamál og fjallskil.

Síðan var fundargerðin upplesin og samþykkt.“

Daginn eftir, 4. júní 1997, ritaði félagsmálaráðuneytið hreppsnefnd Dalabyggðar bréf og greindi frá framangreindri niðurstöðu nefndarinnar um að leita eftir sameiningu Skógarstrandarhrepps við Dalabyggð. Með tilvísun til þess og 3. mgr. 107. gr. laga nr. 8/1986 óskaði ráðuneytið eftir því að hreppsnefnd Dalabyggðar tilnefndi tvo fulltrúa í nefndina.

Hinn 12. júní 1997 var oddvita Skógarstrandarhrepps afhentur undirskriftalisti með nöfnum 11 atkvæðisbærra manna í hreppnum þar sem óskað var eftir að haldinn yrði almennur sveitarfundur um sameiningarmál. Var sá fundur haldinn 3. júlí 1997. Þar voru tvær ályktanir bornar fram, önnur um sameiningu Skógarstrandarhrepps við Dalabyggð en hin um sameiningu við Kolbeinsstaðahrepp. Fram kom á fundinum að jafnt fylgi væri við tillögurnar. Hins vegar kom fram í máli oddvita Skógarstrandarhrepps að sameining við Dalabyggð væri þegar ákveðin af hálfu félagsmálaráðuneytisins.

Að fenginni tillögu hreppsnefndar Dalabyggðar skipaði félagsmálaráðuneytið tvo nýja fulltrúa í sameiningarnefndina með bréfi, dags. 20. ágúst 1997. Þar tók ráðuneytið fram að það væri hlutverk nefndarinnar að gera tillögu til viðkomandi sveitarstjórna um það hvernig yrði staðið að sameiningu Skógarstrandarhrepps við Dalabyggð.

Hinn 13. nóvember 1997 var haldinn fundur í sameiningarnefndinni. Þá höfðu tveir fulltrúar Dalabyggðar tekið sæti í henni. Í fundargerð kemur fram að formaður nefndarinnar hafi þar gert grein fyrir verkefni hennar eins og því var lýst í áðurgreindu bréfi ráðuneytisins. Nefndin samþykkti síðan að leggja til að sameiningin tæki gildi 1. janúar 1998 og að nafn hins nýja sveitarfélags yrði Dalabyggð. Að auki voru samþykktar tvær tillögur um skipan sveitarstjórnar hins nýja sveitarfélags. Þá er bókað að lagt hafi verið fram á fundinum bréf frá A þar sem hann lagði til að kosið yrði um sameiningu við Dalabyggð eða Kolbeinsstaðahrepp. Þá segir í fundargerðinni:

„[Formaður] tók fram að sveitarstjórnarlögin gerðu ekki ráð fyrir kosningum í tilviki sem þessu og ráðuneytið mundi því ekki gangast fyrir slíkum kosningum. Það væri hins vegar á valdi sveitarstjórnar að ákveða hvort hún vildi gangast fyrir könnun á vilja íbúanna í þessu efni.“

Félagsmálaráðuneytið sendi hreppsnefndum Skógarstrandarhrepps og Dalabyggðar fundargerðir sameiningarnefndarinnar með bréfi, dags. 14. nóvember 1997, og óskaði með tilvísun til 107. gr. laga nr. 8/1986 eftir umsögn hreppsnefndanna um sameiningu Skógarstrandahrepps og Dalabyggðar.

Hreppsnefnd Skógarstrandarhrepps fjallaði á fundi sínum 20. nóvember 1997 um ósk félagsmálaráðuneytisins um umsögn um sameiningu við Dalabyggð. Í fundargerð kemur fram að rætt hafi verið um ýmis mál, einkum fjallskil og framkvæmd þeirra. Síðan segir að oddviti hafi lagt fram undirskrifaðan lista þar sem 14 kjósendur óska eftir sameiningu við Dalabyggð. Oddviti upplýsti jafnframt að nú væru í hreppnum 27 íbúar með kosningarétt. Oddviti bar síðan upp tillögu um fyrirkomulag sameiningar við Dalabyggð með sama hætti og samþykkt hafði verið á fundi sameiningarnefndarinnar 13. nóvember 1997. Var sú tillaga samþykkt með þremur atkvæðum gegn tveimur. Í fundargerðinni segir svo:

„Þá var rætt um þróun þessa máls og nauðsyn þess að láta fara fram kosningar en oddviti kvað þær óheimilar vegna þess hve fáir íbúar eru eftir í hreppnum.“

Þá segir að rætt hafi verið um þjónustu og heilbrigðismál í Dalabyggð. Bar oddviti fram tillögu í níu liðum um atriði sem hreppsnefnd Skógarstrandarhrepps vildi taka fram við sameiningu Skógarstrandarhrepps og Dalabyggðar. Þessi tillaga var samþykkt með þremur atkvæðum gegn tveimur. Í framhaldi af því er bókað:

„Þá óskaði [A] eftir svohljóðandi bókun:

Ég undirritaður mótmæli þessari afgreiðslu meðan ekki liggur fyrir álit hreppsbúa með formlegum hætti [...].

[X] upplýsti að á sameiningarfundi 3. júní s.l. þá hafi hann spurt [formann nefndarinnar] hvort ekki mætti koma með tvær tillögur sem síðan yrði kosið um í sveitinni. [Formaðurinn] svaraði því að það væri ekki þeirra vinnubrögð.“

Hreppsnefnd Dalabyggðar fundaði um sameininguna 18. nóvember 1997 og samþykkti að gera ekki athugasemdir við tillögur sameiningarnefndar sem fram komu í fundargerð hennar frá 13. nóvember 1997. Þá var bókað:

„Hreppsnefnd telur nauðsynlegt að fyrir liggi að meirihluti atkvæðisbærra íbúa Skógarstrandarhrepps séu samþykkir sameiningu við Dalabyggð.“

Hinn 18. desember 1997 tilkynnti félagsmálaráðuneytið hreppsnefnd Skógarstrandarhrepps að með vísan til 2. mgr. 5. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 hefði ráðuneytið ákveðið að sameina Dalabyggð og Skógarstrandarhrepp í eitt sveitarfélag. Jafnframt tók ráðuneytið fram að sameining sveitarfélaganna skyldi taka gildi 1. janúar 1998. Auglýsing þess efnis nr. 717/1997, dags. 18. desember 1997, birtist í Stjórnartíðindum 30. desember 1997. Var þar meðal annars tekið fram að ákvörðunin væri í samræmi við tillögur nefndar sem skipuð hefði verið samkvæmt 107. gr. sveitarstjórnarlaga.

III.

Ég ritaði A bréf, dags. 9. júlí 1999, og tjáði honum að ég hefði ákveðið að einskorða athugun mína við þann þátt kvörtunarinnar er lyti að því hvernig nefnd sú er félagsmálaráðuneytið skipaði til að gera tillögur í sameiningarmálum, sbr. 1. mgr. 107. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, rannsakaði þá kosti sem til greina komu um sameiningu Skógarstrandarhrepps við önnur sveitarfélög.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég félagsmálaráðherra bréf, dags. 9. júlí 1999, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvaða kostir í sameiningarmálum hefðu verið kannaðir í starfi nefndar þeirrar er ráðuneytið skipaði og hvernig nefndin hefði staðið að þeirri könnun. Jafnframt óskaði ég eftir að fá send tiltæk gögn um könnunina og þá tillögu sem nefndin gerði til ráðuneytisins samkvæmt 2. mgr. 107. gr. laga nr. 8/1986. Svar félagsmálaráðuneytisins barst með bréfi, dags. 3. september 1999. Þar rekur ráðuneytið mannfjöldaþróun í Skógarstrandarhreppi á árunum 1991-1996 og bendir á að íbúar hreppsins hafi verið færri en 50 í þrjú ár samfleytt áður en ráðuneytið sinnti frumkvæðisskyldu sinni samkvæmt 5. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 um að sameina Skógarstrandarhrepp nágrannasveitarfélagi. Í bréfinu er starfi sameiningarnefndarinnar og athöfnum ráðuneytisins vegna sameiningarinnar lýst. Síðan segir:

„1. Á fundi sameiningarnefndar 3. júní 1997, þar sem samþykkt var að leggja það til að leitað yrði til Dalabyggðar varðandi sameiningu Skógarstrandarhrepps við annað eða önnur sveitarfélög voru upphaflega þrír kostir ræddir varðandi umrædda sameiningu, þ.e. sameining við Stykkishólmsbæ, Kolbeinsstaðahrepp og Dalabyggð. Voru allir þessir þrír kostir ræddir í nefndinni. [...] [Var] það hins vegar sameiginleg og einróma niðurstaða nefndarmanna að leita til Dalabyggðar varðandi fyrrgreinda sameiningu [...].

2. Stefna ráðuneytisins hefur verið sú að fylgja tillögu fulltrúa heimamanna í sameiningarnefndinni enda eru þeir fulltrúar tilnefndir af kjörinni sveitarstjórn. Var það gert í umrætt sinn sbr. einnig meðfylgjandi bréf frá [C] öðrum fulltrúa heimamanna í nefndinni dagsett 8. júlí 1997 til [D]ráðuneytisstjóra í félagsmálaráðuneytinu. Í bréfinu segir: „...en mín skoðun eins og þú veist og okkar í sameiningarnefndinni er að landfræðilega, samgöngulega, og með tilliti til þjónustu á flestum sviðum henti okkur sameining við Dalabyggð. Einnig tel ég þegar til framtíðar er litið að þá henti Dalabyggð ekki svo illa að fá þessa viðbót þegar hugað er að uppbyggingu ferðaþjónustu og samgangna við Dalabyggð.“

3. Sveitarstjórnarlög kveða ekki á um að þeir kostir sem til greina koma varðandi sameiningu séu með formlegum hætti sérstaklega kannaðir af nefnd þeirri sem gerir tillögu um hverra kosta skuli leita varðandi sameiningu sveitarfélags sbr. 2. mgr. 107. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Ekki er heldur kveðið á um slíka skyldu hjá hlutaðeigandi sveitarstjórnum. Allar ákvarðanir eru samkvæmt lagaákvæðinu í höndum sameiningarnefndarinnar, viðkomandi sveitarstjórna og síðan ráðuneytisins. Ekki er í 5. og 107. gr. gert ráð fyrir að skylt sé að gefa íbúum kost á beinni þátttöku í ákvörðunum um skyldubundna sameiningu. Hins vegar er það á valdi sveitarstjórnanna sjálfra að standa að könnun meðal íbúa sinna, sbr. 78. gr. stjskr. 33/1944 og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 þar sem kveðið er á um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga sem og 1. mgr. 54. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem sveitarstjórnum er heimilt að efna til almennrar atkvæðagreiðslu um einstök mál og að boða til almennra borgarafunda um málefni sveitarfélagsins.

4. Samkvæmt 2. mgr. 107. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er nefndinni ætlað að gera tillögu um hverra kosta skuli leita varðandi sameiningu sveitarfélagsins við annað eða önnur sveitarfélög. Í fyrrgreindu ákvæði er ekki gert ráð fyrir að nefndinni sé skylt að gera fleiri en eina tillögu sem síðan yrði kosið um. Þó svo nefndin geri fleiri en eina tillögu er ekki skylt að láta fara fram atkvæðagreiðslu sbr. 7. mgr. 107. gr., heldur er ráðuneytinu heimilt að láta slíka atkvæðagreiðslu fara fram.

Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið að umrædd málsmeðferð við sameiningu Skógarstrandarhrepps við Dalabyggð hafi verið í fullu samræmi við 107. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Ásakanir [A] þess efnis að formaður sameiningarnefndar hafi neitað fulltrúa heimamanna í nefndinni „um að koma með aðra tillögu um sameiningu“ er vísað á bug sbr. það sem komið hefur fram hér að framan og [...] fundargerð frá fundi sameiningarnefndar 3. júní 1997.“

Með bréfi, dags. 6. september 1999, var A gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf félagsmálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi hinn 21. október 1999.

IV.

1.

Áður er rakið að ég hef ákveðið að takmarka umfjöllun mína um kvörtun A við það hvernig nefnd sú, er félagsmálaráðuneytið skipaði til að gera tillögu til ráðherra um sameiningu Skógarstrandarhrepps við annað eða önnur sveitarfélög, sbr. 1. mgr. 107. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, sbr. nú 1. mgr. 89. gr. laga nr. 45/1998, kannaði þá kosti sem til greina komu.

2.

Í því tilviki sem hér er fjallað um leiddi af lögum að skylt var að sameina Skógarstrandarhrepp nágrannasveitarfélagi og bar félagsmálaráðuneytinu að eiga frumkvæði að því, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 8/1986, nú 2. mgr. 6. gr. laga nr. 45/1998. Í nefndri 5. gr. var tekið fram að skipta mætti hinu fámenna sveitarfélagi milli nágrannasveitarfélaga og að einnig væri heimilt að veita undantekningu frá skyldu til sameiningar ef sérstakar aðstæður hindruðu það að mati ráðuneytisins að íbúar hins fámenna sveitarfélags gætu myndað félagslega heild með íbúum nágrannasveitarfélags.

Í 107. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, sbr. nú 89. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, var kveðið á um málsmeðferð við sameiningu sveitarfélaga á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laganna. Samkvæmt 8. mgr. 107. gr. var það verkefni félagsmálaráðuneytisins að ákveða hvernig að sameiningu skyldi staðið. Ákvæði 1. til 8. mgr. 107. gr. voru svohljóðandi:

„Þegar skylt er að sameina sveitarfélag öðru sveitarfélagi, sbr. 2. mgr. 5. gr., skal ráðuneytið skipa nefnd er í sitji tveir menn samkvæmt tilnefningu sveitarstjórnar í því sveitarfélagi sem um ræðir og tvo menn skv. tilnefningu viðkomandi héraðsnefndar. Þá skipar ráðuneytið formann nefndarinnar án tilnefningar.

Nefndin skal gera tillögu um hverra kosta skuli leita varðandi sameiningu sveitarfélagsins við annað eða önnur sveitarfélög.

Þegar tillaga nefndarinnar liggur fyrir skal ráðuneytið fara þess á leit við viðkomandi sveitarfélag eða sveitarfélög að þau tilnefni til viðbótar fulltrúa í nefndina þannig að hvort eða hvert sveitarfélag eigi þar tvo fulltrúa.

Kostnaður við störf nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.

Nú berst ráðuneytinu eigi tilnefning í nefndina innan tilskilins frests og skal þá ráðuneytið skipa fulltrúa í nefndina án tilnefningar.

Nefndin skal síðan gera tillögu til viðkomandi sveitarstjórna um það hvernig að sameiningu sveitarfélaganna skuli staðið.

Sé um fleiri en eina tillögu að ræða getur ráðuneytið ákveðið að láta fara fram almenna atkvæðagreiðslu meðal íbúa viðkomandi sveitarfélaga um tillögurnar.

Ráðuneytið skal óska eftir umsögn viðkomandi sveitarstjórna um sameiningarmálið en síðan ákveður ráðuneytið hvernig að sameiningu sveitarfélaganna skuli staðið.“

Í samræmi við 2. mgr. 107. gr. var það verkefni sameiningarnefndar þeirrar sem félagsmálaráðherra skipaði 18. mars 1996 að gera tillögu um hverra kosta skyldi leita um sameiningu Skógarstrandarhrepps við annað eða önnur sveitarfélög. Þegar tillaga nefndarinnar lá fyrir og í samræmi við framangreint lagaákvæði einskorðaðist framhald málsins við hana. Með tillögunni var þannig í reynd lagður grunnur að þeirri ákvörðun félagsmálaráðherra sem hér er til umfjöllunar.

3.

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 3. september 1999, kemur meðal annars fram sú afstaða ráðuneytisins að sveitarstjórnarlög hafi ekki kveðið á um að þeir kostir sem til greina kæmu um sameiningu yrðu með formlegum hætti sérstaklega kannaðir af nefnd þeirri sem gerði tillögu um hverra kosta skyldi leita um sameiningu sveitarfélags, sbr. 2. mgr. 107. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.

Ég legg áherslu á að íbúar sveitarfélaga hafa fjárhagslega og ekki síður félagslega hagsmuni af því að ráðagerð stjórnvalda um skyldubundna sameiningu sveitarfélagsins við annað eða önnur sveitarfélög verði undirbúin og könnuð með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun er tekin og að litið sé til allra málefnalegra sjónarmiða sem máli skipta við heildarmat á þeim atvikum og aðstæðum sem slík ákvörðun snertir. Ég hef hér að framan einnig bent á með hvaða hætti tillaga sameiningarnefndar leggur grundvöll að ákvörðunum um skyldubundna sameiningu sveitarfélaga. Álitaefnið er því hvort og þá hvaða skyldur hvíli á slíkri sameiningarnefnd um að kanna hvaða kosta er völ við sameininguna og þá jafnframt að gera grein fyrir því í niðurstöðu sinni á hverju tillaga nefndarinnar er byggð.

Ákvörðunarvald um útfærslu skyldubundinnar sameiningar sveitarfélags við nágrannasveitarfélag eða –félög var í höndum félagsmálaráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 8/1986 og 8. mgr. 107. gr. sömu laga. Þá ákvörðun bar ráðuneytinu að taka á grundvelli tillögu frá sameiningarnefndinni um hverra kosta skyldi leita um sameininguna. Sameiningarnefndin var því lögbundinn tillögu og umsagnaraðili. Með lagareglum um val fulltrúa í nefndina er leitast við að tryggja að innan nefndarinnar sé þekking á staðháttum, þörfum og aðstæðum í viðkomandi sveitarfélagi og nágrannasveitarfélögunum. Verður að ætla að með þessu fyrirkomulagi hafi verið lagt til grundvallar að tillögugerð nefndarinnar væri nauðsynlegur þáttur í undirbúningi að ákvörðun ráðuneytisins.

Eins og rakið er í áliti mínu frá 4. júní 1999 í máli nr. 2202/1997 og áliti umboðsmanns Alþingis 29. mars 1994 í máli nr. 887/1993 (SUA 1994:187) er álitsumleitan í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar sá þáttur í meðferð máls þegar stjórnvaldi er að lögum skylt að leita sérstakrar umsagnar utanaðkomandi aðila áður en það tekur ákvörðun í málinu. Þegar álitsumleitan er lögmæltur liður í undirbúningi máls, og á að stuðla að því að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, er það forsenda þess að þessi þáttur í málsmeðferðinni komi að tilætluðum notum að álitsgjafi byggi umsögn sína á nægilega traustum grunni. Í þessu sambandi má vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 27. apríl 1995 í máli nr. 1134/1994 (SUA 1995:300).

Það fer vitanlega eftir aðstæðum hvort álitsgjafi býr sjálfur yfir nauðsynlegum upplýsingum til að láta í té umsögn og tillögu eða hvort álitsgjafi þarf áður en hann gefur umsögn sína að sjá til þess að frekari upplýsinga sé aflað. Það leiðir af 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að þar sem álitsgjafi tekur ekki sjálfur ákvörðun um rétt og skyldur manna gilda ákvæði stjórnsýslulaganna ekki um störf hans og þá t.d. ekki rannsóknarregla 10. gr. laganna. Af þessu verður þó ekki leidd sú regla að stjórnsýslunefnd sem stjórnvöld skipa lögum samkvæmt til að koma með tillögu um hvernig ákveðnu opinberu málefni skuli ráðið til lykta þurfi ekki í störfum sínum að fylgja ýmsum óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Af þessum meginreglum leiðir að lögbundinn álitsgjafi þarf að gæta þess að þegar umsögn eða tillaga er látin uppi liggi nauðsynlegar upplýsingar fyrir til þess að unnt sé að fjalla á málefnalegan hátt um úrlausnarefnið. Hér er það lögum samkvæmt hlutverk sameiningarnefndarinnar að koma með tillögu um hverra kosta skuli leita. Í samræmi við framangreinda meginreglu þurfa að vera hjá nefndinni nauðsynlegar upplýsingar um þá kosti sem til greina koma og um þau atriði sem taka þarf afstöðu til við val milli kostanna. Þessu verður annað hvort fullnægt með því að innan nefndarinnar sé fyrir hendi nauðsynleg þekking og upplýsingar af þessu tagi eða að nefndin afli slíkra upplýsinga.

Í samræmi við 1. mgr. 107. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 sátu fulltrúar sem tilnefndir höfðu verið af hreppsnefnd Skógarstrandarhrepps og héraðsnefnd Snæfellinga í sameiningarnefndinni. Verður því að ætla að einstaklingar sem hafi haft nauðsynlega þekkingu á staðháttum í Skógarstrandarhreppi hafi undirbúið tillögu nefndarinnar. Þess ber hins vegar að geta að Dalabyggð, það sveitarfélag sem tillaga nefndarinnar hljóðaði um að leitað skyldi til um sameiningu, var ekki á starfssvæði héraðsnefndar Snæfellinga. Ég tel þó ekki tilefni til þess að ætla að það eitt hafi leitt til þess að innan nefndarinnar hafi ekki verið til staðar nauðsynleg þekking á þeim atriðum innan Dalabyggðar sem taka þurfti afstöðu til við val milli kosta um sameininguna.

Á grundvelli tiltækra gagna um starf sameiningarnefndarinnar get ég hins vegar ekki tekið afstöðu til þess sem fram kemur í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 3. september 1999, um að upphaflega hafi þrír kostir um sameiningu við annað sveitarfélag verið ræddir. Um það efni og hvers vegna niðurstaða nefndarinnar varð sú að leggja til að Skógarstrandarhreppur yrði sameinaður Dalabyggð liggur ekkert fyrir í fundargerð fundar sameiningarnefndarinnar 3. júní 1997. Önnur skrifleg gögn um þá niðurstöðu liggja heldur ekki fyrir en þetta var eini fundur nefndarinnar áður en hún komst að þessari niðurstöðu.

Eins og gögnum um tillögu nefndarinnar er háttað er ekki unnt að taka afstöðu til þess hvort í reynd hafi skort á að innan nefndarinnar væru til staðar upplýsingar um þau atriði sem nauðsynlegt var að fyrir lægju þegar tekin var afstaða til þess hvaða tillögu nefndin gerði til ráðuneytisins. Með sama hætti er ekki unnt að taka afstöðu til þess hvort þekking nefndarmanna á staðháttum og sveitarstjórnarmálum á svæðinu var nægjanleg til þess að ráða málinu til lykta með tilliti til fyrirliggjandi upplýsinga og rannsóknar málsins þegar tillagan var samþykkt.

4.

Í 2. mgr. 107. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 var ekki beinlínis mælt fyrir um að tillögur sameiningarnefndar til félagsmálaráðherra skyldu vera rökstuddar. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 25. nóvember 1993 í máli nr. 753/1993 (SUA 1993:83) kemur fram að af meginreglum stjórnsýsluréttarins leiðir að álitsgjafa beri að rökstyðja umsagnir sem látnar eru í té vegna lögbundinnar álitsumleitunar. Til þess að álitsumleitan nái þeim tilgangi að upplýsa mál og draga fram málefnaleg sjónarmið sem hafa ber í huga við úrlausn þess verða umsagnir álitsgjafa þannig almennt að vera rökstuddar. Órökstudd niðurstaða álitsgjafa kemur stjórnvaldi iðulega að litlum notum. Í þeim tilvikum þegar lög kveða ekki á um að stjórnvald sé bundið af niðurstöðu umsagnar eru það rökin sem höfuðmáli skipta, þ.e.a.s. upplýsingar um þau málsatvik sem verulega þýðingu höfðu við gerð umsagnarinnar svo og þau málefnalegu og sérfræðilegu sjónarmið sem álitsgjafi hefur lagt til grundvallar niðurstöðu sinni. Umsagnir álitsgjafa verða því jafnan að vera rökstuddar þannig að þær nái tilgangi sínum.

Eins og að framan greinir verður sú ályktun dregin af 107. gr. laga nr. 8/1986 að gert hafi verið ráð fyrir að upphafleg tillaga sameiningarnefndar legði grunn að frekari málsmeðferð við sameininguna og að hún yrði til þess fallin að beina ráðagerðum um sameiningu í tiltekinn farveg. Var því brýnt að vanda til málsmeðferðar hinnar upphaflegu sameiningarnefndar áður en hún lagði fram tillögu sína á fundinum 3. júní 1997. Ég tek í þessu sambandi fram að af gögnum málsins má ráða að andstaða var við fyrirhugaða sameiningu Skógarstrandarhrepps við Dalabyggð meðal íbúa í fyrrnefnda sveitarfélaginu. Byggðist sú andstaða einkum á því að ekki hefðu aðrir kostir til sameiningar verið kannaðir til hlítar.

Sú sameiningarnefnd er skipuð var 18. mars 1996 hélt einn fund um málið hinn 3. júní 1997. Ekki verður ráðið af fundargerð þess fundar hversu ítarlegar umræður fóru fram um þá valkosti sem til greina komu. Fundargerðin er stutt og er niðurstöðu fundarins um að leita skyldi til Dalabyggðar varðandi sameiningu lýst í einni setningu sem er svohljóðandi:

„Sameiginleg niðurstaða varð sú að leita til Dalabyggðar varðandi sameiningu Skógarstrandahrepps við annað eða önnur sveitarfélög.“

Af gögnum málsins verður ekki séð að nefndin hafi sent félagsmálaráðuneytinu frekari rökstuðning áður en ráðuneytið tók þá ákvörðun að styðjast við tillögu nefndarinnar um að leita til Dalabyggðar um fulltrúa í sameiningarnefndina.

Skrifstofustjóri í félagsmálaráðuneytinu var formaður sameiningarnefndarinnar og sá starfsmaður félagsmálaráðuneytisins sem sérstaklega hefur fjallað um sveitarstjórnarmálefni í ráðuneytinu sat einnig fund nefndarinnar 3. júní 1997. Það verður því að ætla að starfsmönnum ráðuneytisins hafi við ákvarðanir um sameininguna verið kunnugt um þær umræður sem fram fóru á fundi nefndarinnar áður nefndin samþykkti ofangreinda tillögu sína. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 3. september 1999, kemur fram að í nefndinni voru upphaflega ræddir þrír kostir varðandi umrædda sameiningu, þ.e. sameining við Stykkishólmsbæ, Kolbeinstaðahrepp og Dalabyggð. Það hafi hins vegar verið sameiginleg og einróma niðurstaða nefndarmanna að leita til Dalabyggðar. Þá áttu fulltrúar sem tilnefndir höfðu verið af sveitarstjórn Skógarstrandarhrepps sæti í nefndinni.

Eins og að framan greinir leggur tillaga sameiningarnefndar um hverra kosta skuli leita varðandi sameiningu sveitarfélags við annað sveitarfélag eða önnur sveitarfélög grunn að frekari meðferð málsins. Lögbundinn liður í meðferð þess er meðal annars að óska eftir umsögnum viðkomandi sveitarstjórna um sameiningarmálið samkvæmt 8. mgr. 107. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, sbr. ennfremur 2. mgr. 2. gr. laganna og 6. mgr. 4. gr. Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga er öðlaðist gildi 1. júlí 1991, sbr. auglýsingu nr. 7/1991. Bar því meðal annars að óska umsagnar þeirrar sveitarstjórnar sem tillaga var gerð um að viðkomandi sveitarfélag skyldi sameinast. Þá áttu íbúar sveitarfélags með færri en 500 íbúa þess kost að fara fram á almennan sveitarfund um málefni sveitarfélagsins samkvæmt 2. mgr. 54. gr. laga nr. 8/1986. Slíkur fundur var haldinn um sameiningarmál Skógarstrandarhrepps hinn 3. júlí 1997. Tillaga sameiningarnefndarinnar í máli þessu skyldi því koma til umfjöllunar hjá sveitarstjórn Dalabyggðar og gat komið til almennrar umræðu meðal íbúa Skógarstrandarhrepps á vettvangi sveitarfundar. Með hliðsjón af þessu tel ég að ekki séu efni til þess í máli þessu að viðurkenna frávik frá almennri skyldu lögbundins álitsgjafa til þess að rökstyðja umsögn sína með vísan til þess að starfsmenn félagsmálaráðuneytisins og einstaklingar er sæti áttu í sveitarstjórn Skógarstrandarhrepps hafi undirbúið tillögu sameiningarnefndar.

Ég er þeirrar skoðunar að tillagan eins og hún birtist í fundargerð nefndarinnar hafi ekki verið rökstudd með viðhlítandi hætti. Nauðsynlegt hafi verið að gera þar nokkra grein fyrir þeim kostum sem til greina komu og geta þeirra sjónarmiða og atvika sem máli skiptu við úrlausn á því hvaða kostur eða kostir skyldu verða fyrir valinu. Það er því niðurstaða mín að framsetning tillögu um sameininguna af hálfu sameiningarnefndar hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem gera verður til rökstuðnings þegar um lögbundna umsögn er að ræða.

Ég minni á þá ákvörðun mína að takmarka umfjöllun um kvörtun A við það hvernig umrædd nefnd um sameiningu Skógarstrandahrepps við annað eða önnur sveitarfélög kannaði þá kosti sem til greina komu. Þrátt fyrir þann annmarka að tillögu sameiningarnefndarinnar frá 3. júní 1997 hafi ekki fylgt rökstuðningur og þar með verði ekki með vissu ráðið hvernig nefndin kannaði þá kosti sem til greina komu tel ég að ekki sé um um slíkan annmarka að ræða að líkur séu á að hann yrði af dómstólum látinn leiða til ógildingar á ákvörðunum félagsmálaráðuneytisins um sameiningu Skógarstrandarhrepps við Dalabyggð. Ég bendi í því sambandi á að starfsmaður félagsmálaráðuneytisins átti sæti í sameiningarnefndinni og annar starfsmaður ráðuneytisins sat fund nefndarinnar 3. júní 1997. Það verður því að ætla að ráðuneytinu hafi þegar það tók ákvarðanir sínar um sameininguna verið kunnugt um á hverju sameiningarnefndin byggði tillögu sína og það hafi verið mat ráðuneytisins að kostir sameiningarinnar hafi verið kannaðir nægjanlega. Vegna afmörkunar á athugun minni hef ég ekki tekið neina afstöðu til málsmeðferðar nefndarinnar að öðru leyti eða annarra atriða sem áhrif geta haft á gildi ákvörðunar félagsmálaráðherra um að sameina Skógarstrandahrepp og Dalabyggð, sbr. auglýsingu nr. 717/1997.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að nefnd um sameiningu Skógarstrandarhrepps við annað eða önnur sveitarfélög, sem skipuð var af hálfu félagsmálaráðherra 18. mars 1996, hafi ekki rækt með fullnægjandi hætti skyldur sínar samkvæmt þágildandi sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 og lagasjónarmiðum um lögbundna álitsumleitan. Tel ég þannig að með því að nefndin gerði ekki í tillögu sinni til félagsmálaráðuneytisins grein fyrir þeim kostum sem til greina komu um sameininguna og hvaða rök lágu að baki þeirri niðurstöðu að leggja til sameiningu við Dalabyggð hafi störf nefndarinnar ekki uppfyllt þær kröfur sem við eiga um lögbundna álitsumleitan samkvæmt óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Það er hins vegar niðurstaða mín að ekki séu líkur til þess að þessi annmarki leiði til ógildingar á þeim ákvörðunum sem félagsmálaráðuneytið tók vegna umræddrar sameiningar. Eru það tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins að það sjái til þess að framvegis hagi þær nefndir sem skipaðar eru á grundvelli lagareglna um skyldubundna sameiningu sveitarfélaga störfum sínum í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í áliti þessu.