Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 6. janúar 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 4. júní 2020 í máli nr. 31/2020. Með úrskurði nefndarinnar var kæru hennar vegna málsmeðferðar Hafnarfjarðarkaupstaðar í tengslum við flutning hennar úr einu félagslegu húsnæði í annað vísað frá. Athugasemdir A við meðferð kærumálsins lutu að því að sveitarfélagið hefði gert henni að flytja í andstöðu við vilja hennar og réttindi auk þess sem íbúðin sem hún var flutt í væri ekki í samræmi við þarfir hennar og fötlun.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar byggðist á því að ekki hefði verið tekin kæranleg stjórnvaldsákvörðun í málinu. Ekki yrði ráðið að húsleigusamningi A hefði verið sagt upp eða honum rift. Þá hefði A ekki sótt um að vera flutt úr nýja húsnæðinu. Hún gæti hins vegar gert það og eftir atvikum kært ákvörðun sveitar­félagsins um þá umsókn til nefndarinnar.

Í kvörtun A er á því byggt að sveitarfélagið hafi tekið stjórnvaldsákvörðun um flutninginn, sem hafi í reynd falið í sér uppsögn á samningnum, án þess að tekið hafi verið tillit til fötlunar og þarfa hennar. Í samræmi við það hefur athugun mín á málinu beinst að framan­greindri afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála og þar með hvort frávísun nefndarinnar á kæru A hafi verið í samræmi við lög. Þar reynir einkum á hvort tekin hafi verið stjórnvaldsákvörðun af hálfu sveitarfélagsins í tengslum við flutning A úr einu félagslegu húsnæði í annað.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. maí 2021.

   

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins hefur A leigt félagslegt húsnæði af Hafnarfjarðarkaupstað um nokkra hríð. Á árinu 2013 úthlutaði sveitar­félagið henni tiltekinni íbúð í fjöleignarhúsi. Frá síðari hluta árs 2016 fóru að berast kvartanir frá öðrum íbúum hússins til sveitar­félagsins sem töldu hana brjóta umgengnisreglur hússins. Af þessu tilefni var sveitarfélagið í samskiptum við A og áminnti hana nokkrum sinnum á árunum 2018 og 2019. Boðaði sveitarfélagið meðal annars að léti hún ekki af háttsemi sinni yrði húsaleigusamningi hennar rift með vísan til ákvæða húsaleigulaga nr. 36/1994. Húsaleigusamningurinn sem var í gildi milli A og sveitar­félagsins þegar atvik þessa máls áttu sér stað var tímabundinn til eins árs frá 1. febrúar 2019.

Í gögnum málsins liggur fyrir dagáll starfsmanns Hafnarfjarðar­kaup­staðar um heimsókn starfsmanna bæjarins til A 12. apríl 2019. Þar er rakið að starfsmennirnir hafi farið yfir kvartanir sem sveitarfélaginu hafi borist frá öðrum íbúum og lagt fyrir hana að bæta þar úr. Síðan segir:

„Rætt var um við hana að hægt væri að flytja hana í íbúð á [...] þar sem væru litlar íbúðir með sérinngangi. A sagði fyrst að sér litist ekkert á það og að hún vildi frekar fá að vera áfram á [...] og fara út ef ein kvörtun í viðbót bærist útaf henni. Henni var [gerð] grein fyrir því að ef hún gerði það þá færi hún út úr íbúðinni og fengi ekki aðra leiguíbúð hjá Hafnarfjarðarbæ. A sagðist ætla að hugsa málið og mun ofanrituð heyra í henni eftir páska.“

Samkvæmt gögnum málsins barst sveitarfélaginu önnur kvörtun yfir A í kjölfar heimsóknarinnar. Af því tilefni gerði starfsmaður sveitar­­félagsins henni grein fyrir því 8. maí 2019 að „komið væri að uppsögn á leigusamningnum en að það stæði henni til boða að flytja [í aðra íbúð]“ og 16. sama mánaðar að „húsnæðismál hennar [væru] komin í út­­burðarferil“.

Í framhaldi af frekari samskiptum við sveitarfélagið samþykkti A í maí 2019 að flytja úr íbúð sinni í aðra íbúð. Eftir að hafa flutt í nýju íbúðina gerði A athugasemdir við að aðstæður í henni væru ekki fullnægjandi í ljósi fötlunar hennar. Jafnframt gerði hún athugasemdir við hversu skamman tíma hún hefði fengið til að flytja og að henni hefði ekki verið leiðbeint um hvernig hún átti að bera sig að til að halda húsaleigubótum.

Í tilefni af framangreindu kærði A Hafnarfjarðarkaupstað til úrskurðarnefndar velferðarmála 20. janúar 2020. Með úrskurði 4. júní sama ár í máli nr. 31/2020 var kærunni vísað frá nefndinni. Í úrskurðinum sagði að kæran lyti að málsmeðferð sveitarfélagsins vegna félagslegs leigu­­húsnæðis. Þá sagði:

„Af gögnum málsins má ráða að kærandi sé ósátt við málsmeðferð Hafnarfjarðarbæjar í aðdraganda flutnings úr einu félagslegu leigu­húsnæði yfir í annað. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki ráðið að kæranda hafi verið sagt upp umræddu húsnæði, þrátt fyrir að henni hafi nokkrum sinnum verið send erindi þess efnis að húsaleigusamningi yrði rift ef hún léti ekki af tilgreindri hátt­semi. Ekki kom til riftunar leigusamnings og því var ekki tekin kæranleg stjórnvaldsákvörðun í málinu.

Þá hefur komið fram að kærandi sé ósátt við núverandi húsnæði og telur það ekki henta hennar þjónustuþörf. Í málinu liggur fyrir að kærandi hefur ekki sótt um flutning úr því húsnæði. Úrskurðar­nefndin bendir kæranda á að sé hún ósátt við núverandi húsnæði geti hún sótt um milliflutning hjá sveitarfélaginu. Sveitarfélagið tekur afstöðu til slíkrar umsóknar með stjórnvaldsákvörðun sem eftir atvikum er hægt að kæra til úrskurðarnefndarinnar.“

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar velferðarmála

Í tilefni af kvörtun A var úrskurðarnefnd velferðarmála ritað bréf 14. janúar 2021. Þar var þess óskað að nefndin skýrði nánar þá afstöðu að ekki hefði verið tekin kæranleg stjórnvaldsákvörðun þegar samkomulag varð með Hafnarfjarðarkaupstað og A um að hún myndi flytja í annað húsnæði á vegum sveitarfélagsins. Þess var getið að umboðs­maður Alþingis hefði meðal annars í huga hvort og þá hvaða áhrif atvik og samskipti aðila í aðdraganda samkomulagsins sem og réttarstaða A hefði í þessu sambandi.

Í svari nefndarinnar 19. febrúar 2021 var rakið að við mat á því hvort kæranleg stjórnvaldsákvörðun hefði verið tekin í málinu hefði verið litið til þess að aðalkvörtunarefni kærunnar laut að málsmeðferð sveitar­félagsins í aðdraganda þess að A var flutt úr einu félags­legu leiguhúsnæði yfir í annað. Í svarinu var síðan fjallað um þennan aðdraganda og tekið fram að nefndin teldi ljóst að með sam­komu­laginu hefði sveitarfélagið ekki vikið sér hjá lögboðinni málsmeðferð stjórnsýsluréttarins. Aðdragandi samkomulagsins hefði verið liður í með­ferð málsins sem lauk ekki með stjórnvaldsákvörðun þar sem ekki hafi komið til þess að húsaleigusamningnum væri rift.

Um samkomulagið sagði enn fremur að nefndin hefði litið svo á að með því hefði verið leitast eftir að leysa mál A án íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar um riftun leigusamnings. Þar sem um hefði verið að ræða samkomulag hefði úrskurðarnefndin talið að sveitarfélagið hefði ekki tekið einhliða ákvörðun sem væri stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórn­sýslulaga nr. 37/1993. Að mati nefndarinnar hefði réttarstaða A verið betur tryggð með þessum hætti, þ.e. henni hafi verið „útvegað annað húsnæði í stað þess að hún yrði húsnæðislaus“.

Athugasemdir A við svör úrskurðarnefndar velferðarmála bárust 9. mars 2021. Með athugasemdunum fylgdu afrit af tölvupósti starfs­manns sveitarfélagsins 19. júlí 2019 og önnur skjöl þar sem fram kemur að aðstæður í núverandi íbúð A séu ekki fullnægjandi, þar á meðal vegna fötlunar hennar, og þörf sé á að bæta úr þeim.

    

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Réttur til félagslegs húsnæðis

Um rétt fatlaðs fólks til félagslegs húsnæðis er fjallað í lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 370/2016, um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk. Meðal markmiða laga nr. 38/2018 er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að þeir geti notið fullra mann­réttinda til jafns við aðra og skapa þeim skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum.

Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mann­legri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Í 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. sömu laga er lögð áhersla á að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félags­legri þjónustu sem gerir því kleift að búa að eigin heimili og stuðli að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. segir jafnframt að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetu­stað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra, sbr. jafnframt 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem ber að fylgja við framkvæmd laga nr. 38/2018 og 40/1991, sbr. 3. mgr. 1. gr. beggja laga.

Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 skulu sveitarstjórnir, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félags­legu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna.

Bæði í lögum nr. 40/1991 og lögum nr. 38/2018 er mörkuð sú stefna að samráð sé haft við fatlað fólk um þjónustuna sem það fær samkvæmt lögunum við meðferð mála og ákvarðanatöku, sbr. t.d. 8. og 58. gr. laga nr. 40/1991 og 30. gr. laga nr. 38/2018. Í ljósi atvika þessa máls er auk þess rétt að hafa í huga að markmið fyrrnefndu laganna er m.a. að auka réttaröryggi og tryggja málskotsrétt notenda félagsþjónustu sveitar­félaga. Um það segir í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögunum að í réttaröryggi felist m.a. að komið sé í veg fyrir að fólk þoli yfirgang af hálfu hins opinbera. Jafnframt að tryggt sé að framgangsmáti yfirvalds sé með þeim hætti að hann veki öryggiskennd hjá fólki og möguleiki sé á málskoti til óháðs aðila. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3179-3180.)

Í 1. mgr. 47. gr. laga nr. 40/1991 kemur fram að sveitarstjórn skuli setja sér reglur á grundvelli leiðbeininga ráðherra samkvæmt 4. mgr. 45. gr. um úthlutun félagslegs íbúðarhúsnæðis á vegum sveitarfélaga sam­kvæmt lögunum, þar á meðal um meðferð umsókna, sem hafa það að mark­miði að tryggja þeim sem á þurfa að halda félagslegt íbúðarhúsnæði og lágmarka biðtíma eftir slíku húsnæði eins og kostur er. Þá er kveðið á um að reglur sveitarstjórnar um úthlutun félagslegs íbúðarhúsnæðis á vegum sveitarfélaga skuli birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Að lokum segir að um uppsögn leigusamnings um húsnæði sem hefur verið úthlutað á grund­velli laganna gildi sömu reglur og um úthlutun þess. Í samræmi við 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 370/2016 skal gerður húsaleigusamningur, þegar fötluðu fólki er tryggt húsnæðisúrræði, um afnotin og gilda húsaleigulög um form og efni samningsins. Leiðir af þessu að eftir að til­tekinni íbúð hefur verið úthlutað gilda ákvæði húsaleigusamnings og almennar reglur fjármunaréttar um lögskipti leigjanda og leigusala ásamt reglum stjórnsýsluréttar.

Hafnarfjarðarkaupstaður hefur sett reglur um úthlutun á almennu leiguhúsnæði hjá sveitarfélaginu. Þessar reglur eru frá 3. maí 2005 og var síðast breytt með samþykkt bæjarstjórnar 3. febrúar 2016. Þær eru birtar á vefsíðu sveitarfélagsins en ekki verður séð að þær hafi verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda.

2 Var tekin kæranleg stjórnvaldsákvörðun?

Sú afgreiðsla sem A kærði til úrskurðarnefndar velferðarmála lýtur að búsetu hennar í félagslegu húsnæði á vegum Hafnarfjarðar­kaupstaðar. Í málinu reynir því á hvort í reynd hafi verið tekin stjórn­valds­ákvörðun af hálfu sveitarfélagsins um flutning A úr einu félagslegu húsnæði í annað á árinu 2019, en svo sem áður greinir var það afstaða úrskurðarnefndarinnar að svo hefði ekki verið.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort afgreiðsla stjórnvalds telst vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður að líta til þess hvers eðlis hún er og þar með þeir hagsmunir sem leyst er úr. Við mat á eðli ákvörðunar getur skipt máli hvort hún sé „lagalegs eðlis“, eins og vikið er að í athuga­semdum við 1. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum, en með því er átt við hvort með henni sé mönnum færð réttindi eða þau skert, skyldum létt af þeim eða lagðar á þá auknar byrðar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Af athugasemdunum verður einnig ráðið að almennt beri að líta á ákvörðun um hvort lögbundin þjónusta sé veitt til stjórnvaldsákvörðunar andstætt ákvörðunum sem lúta fyrst og fremst að útfærslu og framkvæmd þjónustunnar og breyta þannig ekki réttarstöðu hlutaðeigandi.

Svo sem áður greinir er úthlutun sveitar­félags á húsnæði á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga lögbundið verkefni. Þá gilda um slíka úthlutun sérstakar reglur þegar hún er þáttur í því að full­nægja skyldum sveitarfélagsins gagnvart fötluðum einstaklingi sam­kvæmt lögum nr. 38/2018 og öðrum reglum um réttindi fatlaðs fólks. Ákvörðun sveitarfélags um að úthluta félagslegu húsnæði til fatlaðs einstaklings eða synja um slíka úthlutun telst því ótvírætt stjórnvalds­ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Áður er rakið að samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/2018 á fatlað fólk rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra, og er það í samræmi við þá meginreglu laganna að virðing sé borin fyrir mannlegri reisn, sjálfræði og sjálfstæði þeirra. Einhliða ákvörðun sveitarfélags sem bindur enda á rétt fatlaðs ein­staklings til að dveljast í tilteknu húsnæði felur, að öðru jöfnu, í sér verulegt inngrip í þennan rétt og getur jafnframt haft þýðingu um stjórnskipulega verndaðan rétt hans til að stofna og halda heimili, sbr. 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Gildir þá einu þótt ákvörðun um flutning miðist við að fatlaður ein­staklingur eigi áfram rétt á húsnæðisaðstoð á vegum viðkomandi sveitarfélags. Þá getur hér ekki ráðið úrslitum hvort ákvörðun sveitar­félags, sem í reynd hefur verið tekin einhliða í skjóli opinbers valds, hefur verið klædd í tiltekinn einkaréttarlegan búning, svo sem með aftur­köllun, uppsögn eða riftun, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 13. júní 2016 í máli nr. 5544/2008.

Fyrir liggur að í gildi var húsaleigusamningur til eins árs milli A og Hafnarfjarðarkaupstaðar um tiltekna íbúð. Réttur hennar til að búa í íbúðinni og halda þar heimili byggðist engu að síður á ákvörðun sveitarfélagsins um úthlutun á árinu 2013. Af gögnum málsins er ljóst að sveitarfélagið átti frumkvæði að því að A flutti úr íbúðinni og sömuleiðis liggur fyrir að hún var því mótfallin. Sú ályktun verður dregin af gögnum málsins, til dæmis dagálum 12. apríl og 8. og 16. maí 2019, að þessi afstaða hennar hafi fyrst breyst eftir að starfs­menn sveitarfélagsins gerðu henni grein fyrir því að ef hún flytti ekki og önnur kvörtun bærist vegna hennar „fengi [hún] ekki aðra leiguíbúð hjá [sveitarfélaginu]“ og, stuttu síðar, að „komið væri að uppsögn á leigu­samningnum en að það stæði henni til boða að flytja“ og að „húsnæðismál hennar [væru] komin í útburðarferil“.

Samkvæmt framangreindu verður að leggja til grundvallar að í reynd hafi verið tekin einhliða ákvörðun af hálfu sveitarfélagsins um að A skyldi flytja úr áðurgreindri íbúð gegn óskum hennar þar að lútandi. Eins og atvikum var háttað er því ekki unnt að fallast á það með úrskurðarnefndinni að flutningurinn hafi grundvallast á samkomulagi sem falli utan gildissviðs 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993 af þeirri ástæðu.

Áður er rakið það markmið laga nr. 40/1991 að tryggja málskotsrétt notenda félagsþjónustu sveitarfélaga svo og réttarreglur um rétt fatlaðs fólks til að ráða búsetu sinni sjálft til jafns við aðra. Væri það ósam­rýmanlegt þessum viðmiðum að fatlað fólk nyti ekki þess réttaröryggis sem felst í því að við meiriháttar ákvarðanir um búsetu þess og heimilis­hald, svo sem hér um ræðir, sé gætt reglna stjórnsýslulaga, m.a. þannig að unnt sé að skjóta ákvörðun til æðra stjórnvalds. Að sama skapi getur það ekki samrýmst vönduðum stjórnsýsluháttum að stjórnvald setji stjórnvaldsákvörðun sína fram í búningi samkomulags án þess að gætt sé þeirra grunnreglna um málsmeðferð sem tryggja eiga réttaröryggi borgarans.

Samkvæmt öllu framangreindu fellst ég ekki á þá afstöðu úrskurðar­nefndar velferðarmála að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi ekki tekið stjórnvalds­ákvörðun í téðu máli A. Er það þar af leiðandi álit mitt að úrskurður nefndarinnar 4. júní 2020 í máli nr. 31/2020 hafi ekki verið í samræmi við lög, en af þeirri niðurstöðu leiðir að ég tel að málið eigi að koma til efnislegrar úrlausnar hjá nefndinni. Í því sam­bandi tel ég þó rétt að taka fram að með því er engin afstaða tekin til þess hvort að öllu virtu hafi verið heimilt að binda endi á búsetu A í umræddri íbúð og flytja hana í annað húsnæði gegn óskum hennar.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála 4. júní 2020 í máli nr. 31/2020 hafi ekki verið í samræmi við lög. Niðurstaða mín byggist á því að ég fellst ekki á þá afstöðu nefndarinnar að sveitarfélagið hafi ekki tekið stjórnvaldsákvörðun í máli A á árinu 2019 þegar hún var flutt úr einu félagslegu húsnæði í annað.

Ég beini því til nefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju, berist beiðni þess efnis frá henni, og leysi þá úr málinu í samræmi við álitið. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Þá tel ég tilefni til að senda Hafnarfjarðarkaupstað afrit af áliti þessu. Hef ég þá bæði í huga að tekið verði til skoðunar hvort birting reglna sveitarfélagsins um úthlutun á almennu leiguhúsnæði hjá sveitar­félaginu sé í samræmi við 1. mgr. 47. gr. laga nr. 40/1991, um félags­þjónustu sveitarfélaga, og framvegis sé gætt reglna stjórn­sýslulaga þegar meiriháttar ákvarðanir eru teknar um búsetu fatlaðs fólk.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og hefur farið með málið frá 1. maí sl.

   

   

VI Viðbrögð stjórnvalda

Úrskurðarnefndin greindi frá því að ekki hefði borist beiðni um endurupptöku. Þegar við ætti yrðu sjónarmiðin í álitinu framvegis höfð til hliðsjónar við meðferð sambærilegra mála.

  

Hafnarfjarðarkaupstaður greindi frá því að farið hefði verið vandlega yfir álit umboðsmanns. Vinnulag við úthlutun félagslegra íbúða verið tekið til rækilegrar endurskoðunar undir handleiðslu utanaðkomandi sérfræðings. Vinnureglur verið skerptar og ferlar skýrðir.