Álit

I.

Hinn 2. desember 1999 leitaði Stúdentaráð Háskóla Íslands til mín vegna úrskurðar málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 17. maí 1999 í máli A. Í þeim úrskurði staðfesti málskotsnefndin ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 30. nóvember 1998 þar sem stjórnin féllst ekki á endurskoðun námslána til handa A námsárið 1998-1999.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2000.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru málsatvik þau að A fór fram á hækkun láns vegna framfærslu og bókakaupa frá Lánasjóði íslenskra námsmanna vegna náms við Háskóla Íslands námsárið 1998-1999. Gerði hún jafnframt athugasemdir við það frítekjumark sem lá til grundvallar við útreikning láns hennar auk þess sem hún taldi stjórn lánasjóðsins ekki hafa sinnt þeirri skyldu sinni samkvæmt lögum nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, að annast gagnaöflun um þörf námsmanna á námslánum. Í svarbréfi stjórnar lánasjóðsins, dags. 30. nóvember 1998, sagði að lán A hefði verið reiknað samkvæmt reglum fyrir viðkomandi námsár og að ekki yrði fallist á beiðni hennar um hækkun lána á miðju námsári. Allar upphæðir yrðu hins vegar teknar til athugunar við endurskoðun úthlutunarreglna fyrir næsta námsár. Í bréfinu mótmælti stjórn lánasjóðsins jafnframt þeirri fullyrðingu að hún hefði ekki sinnt því hlutverki sínu að annast gagnasöfnun um þörf námsmanna á námslánum. Um þetta atriði segir ennfremur að „[þ]ó svo stjórnin [hefði] ekki látið gera sérstaka framfærslukönnun, þá [hefði] hún aflað ýmissa upplýsinga um framfærslu bæði á Íslandi og erlendis.“ Framangreind ákvörðun var kærð til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna 25. febrúar 1999. Í úrskurði sínum gerir málskotsnefndin grein fyrir málsatvikum og afstöðu aðila málsins til ágreiningsefnisins. Niðurstöðukafli í úrskurði nefndarinnar hljóðar svo:

„Í 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 21/1992 segir að málskotsnefnd LÍN skeri úr um hvort úrskurðir stjórnar LÍN séu í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Enn fremur segir að nefndin geti staðfest, breytt eða fellt úr gildi ákvarðanir stjórnar sjóðsins.

Útreikningur námsláns til kæranda er í samræmi við úthlutunarreglur LÍN fyrir námsárið 1998-1999, gr. 3.1.1. að því er varðar grunnframfærslu, gr. 4.7. að því er varðar bókakaup og gr. 4.1. varðandi frádrátt umframtekna. Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 21/1992 segir að miða skuli við að námslán nægi hverjum námsmanni til að standa straum af náms- og framfærslukostnaði meðan á námi stendur að teknu tilliti til fjölskyldustærðar námsmanns. Í 2. mgr. sömu greinar segir síðan að stjórn sjóðsins sé heimilt að taka tillit til búsetu og annarra atriða sem áhrif kunna að hafa á fjárhagsstöðu námsmanns en í 3. mgr. er mælt fyrir um að stjórn sjóðsins setji nánari ákvæði um úthlutun námslána.

Verður ekki séð að úthlutunarreglur LÍN brjóti á nokkurn hátt í bága við framangreind ákvæði laga nr. 21/1992 né aðrar reglur sem um sjóðinn gilda. Þykir því verða að fallast á niðurstöðu stjórnar LÍN í þessu máli og staðfesta hinn kærða úrskurð.“

Kvörtun Stúdentaráðs Háskóla Íslands til mín beinist að „[v]anrækslu stjórnar LÍN á lögboðnum skyldum sínum skv. lögum nr. 21/1992 um að annast gagnasöfnun varðandi þörf námsmanna á námslánum og hversu háa fjárhæð á mánuði þeir þurfa til að standa straum af náms- og framfærslukostnaði meðan á námi stendur fyrir námsárin 1998-1999.“

III.

Í tilefni af kvörtun Stúdentaráðs Háskóla Íslands vegna A ritaði ég málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf 21. desember 1999. Í bréfinu vísaði ég til 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, um hlutverk og valdsvið nefndarinnar. Þá rakti ég ákvæði 3. mgr. 3. gr. og 1. málsl. 2. mgr. 16. gr. laganna um heimild stjórnar lánasjóðsins til að setja nánari ákvæði um úthlutun námslána og ákvæði 2. málsl. sömu greinar um að reglur um önnur atriði en greinir í lögum og reglugerð skuli samþykktar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum. Loks vísaði ég til 3. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992 um það hlutverk sjóðsins að annast gagnaöflun varðandi þörf námsmanna á námslánum.

Í ljósi ofangreindra lagaákvæða, upphafsmálsgreinar í niðurstöðukafla úrskurðar málskotsnefndarinnar í málinu og atvika þess að öðru leyti óskaði ég þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og léti mér í té þau gögn sem nauðsynleg væru til skýringar á svörum nefndarinnar. Óskaði ég sérstaklega eftir að nefndin skýrði viðhorf sitt til eftirfarandi atriða:

1. Vegna orðalags í niðurstöðukafla nefndarinnar óskaði ég eftir að nefndin skýrði hvort og á hvaða lagagrundvelli hún teldi sér heimilt að skera úr um að þær reglur, sem stjórn lánasjóðsins setti um úthlutun námslána með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 21/1992 og samþykktar hefðu verið af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum, væru í samræmi við ákvæði laga nr. 21/1992.

2. Hvaða gagna nefndin hefði aflað áður en hún úrskurðaði í málinu um með hvaða hætti stjórn lánasjóðsins hefði sinnt hlutverki sínu samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992 áður en hún gerði tillögu um þá fjárhæð sem taka skyldi fram í grein 3.1.1. í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna 1998-1999.

3. Að nefndin gerði grein fyrir því hvort og þá með hvaða hætti hún hefði aflað upplýsinga og annarra viðeigandi gagna svo að henni yrði fært að meta hvort þær tölulegu viðmiðanir, sem fram kæmu í greinum 3.1.1. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir námsárið 1998-1999, um skilgreiningu á grunnframfærslu, 4.1. um frítekjumark sjóðsins og 4.7. um lán til bókakaupa, fullnægðu kröfum 1. mgr. 3. gr. laga nr. 21/1992 um að námslán samkvæmt lögunum nægðu hverjum námsmanni til að standa straum af náms- og framfærslukostnaði meðan á námi stæði, annars vegar að teknu tilliti til fjölskyldustærðar og hins vegar heimildar stjórnar sjóðsins, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna, að taka tillit til búsetu og annarra atriða er áhrif kunna að hafa á fjárhagsstöðu námsmanns.

Í svarbréfi málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 3. febrúar 2000, segir svo um fyrsta tölulið fyrirspurnar minnar:

„Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 21/1992 um LÍN sker málskotsnefnd LÍN úr um hvort úrskurðir stjórnar LÍN séu í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Nefndin getur staðfest, breytt eða fellt úr gildi ákvarðanir stjórnar sjóðsins. Verður að telja að við mat á því hvort stjórn LÍN hefur gætt ákvæða laga og reglugerða um sjóðinn hljóti nefndin að líta til þess hvort sjóðurinn hafi sett sér stjórnvaldsreglur sem brjóta í bága við lög og reglugerð sem um sjóðinn gilda.“

Um tvo síðari töluliði fyrirspurnar minnar segir í bréfinu að umboðsmanni Alþingis hafi þegar verið send þau gögn sem nefndin hafi aflað við úrlausn í málinu. Málskotsnefndin hafi ekki fjallað sérstaklega um gagnaöflun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í málinu, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992, áður en hún hafi gert tillögu um þá fjárhæð sem tekin yrði fram í grein 3.1.1. í úthlutunarreglum LÍN 1998-1999. Þá segir í bréfi málskotsnefndarinnar að nefndin hefði í úrskurði sínum ekki lagt efnislegt mat á tölulegar viðmiðanir stjórnar lánasjóðsins.

IV.

Ágreiningur í máli þessu lýtur einkum að því hvort ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna um þær fjárhæðir sem leggja bar til grundvallar við útreikning námslána námsárið 1998-1999 tryggði það að námslán nægðu námsmönnum til að standa straum af náms- og framfærslukostnaði á meðan á námi stæði, sbr. 3. gr. laga nr. 21/1992, og um undirbúning þeirrar ákvörðunar. Telur stúdentaráð að stjórn sjóðsins hafi ekki sinnt því hlutverki sínu samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 5. gr. laganna að annast gagnaöflun varðandi þörf námsmanna á námslánum.

1.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, er það hlutverk sjóðsins að tryggja þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna skal miða við að námslán samkvæmt lögunum nægi hverjum námsmanni til að standa straum af náms- og framfærslukostnaði meðan á námi stendur að teknu tilliti til fjölskyldustærðar námsmanns. Ennfremur er stjórn sjóðsins heimilt að taka tillit til búsetu og annarra atriða sem áhrif kunna að hafa á fjárhagsstöðu námsmanns, sbr. 2. mgr. sömu greinar.

Með 3. mgr. 3. gr. laga nr. 21/1992 er stjórn lánasjóðsins falið að setja nánari ákvæði um úthlutun námslána. Þá segir í 3. tölul. 1. mgr. 5. gr. laganna að það sé eitt af hlutverkum sjóðsins að annast gagnasöfnun varðandi þörf námsmanna á námslánum. Um heimild sjóðstjórnar til að setja reglur um önnur atriði er greinir í lögunum og reglugerð er að auki kveðið á um í 1. málsl. 2. mgr. 16. gr. laganna. Í 2. málsl. sama ákvæðis kemur fram að reglurnar skuli samþykktar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum.

2.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 21/1992 sker málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna úr um hvort úrskurðir stjórnar lánasjóðsins séu í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Getur nefndin staðfest, breytt eða fellt úr gildi ákvarðanir stjórnarinnar. Skal úrskurður nefndarinnar vera rökstuddur og er hann endanlegur. Eins og fram kemur í kafla III hér að framan gengur málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna út frá því að við mat á því hvort stjórn lánasjóðsins hafi gætt ákvæða laga og reglugerða um sjóðinn hljóti hún að líta til þess hvort sjóðurinn hafi sett sér stjórnvaldsreglur sem brjóta í bága við lög og reglugerð sem um sjóðinn gilda.

Í úrskurði sínum kemst málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna annars vegar að þeirri niðurstöðu að útreikningur námsláns A hafi verið í samræmi við úthlutunarreglur Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir námsárið 1998-1999. Síðan segir að ekki verði séð að úthlutunarreglurnar brjóti á nokkurn hátt í bága við þau ákvæði laganna sem málið snerti né aðrar reglur sem um sjóðinn gildi. Því verði að fallast á niðurstöðu stjórnar lánasjóðsins í málinu.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi skylda til að sjá til þess að eigin frumkvæði að atvik máls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í 30. gr. stjórnsýslulaga er tekið fram að við meðferð kærumáls skuli fylgja ákvæðum II.-VI. og VIII. kafla laganna eftir því sem við getur átt.

Í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um form og efni úrskurða í kærumálum. Um rökstuðning vísar 4. tölul. ákvæðisins til 22. gr. laganna sem geymir þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana. Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skal í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skal greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 má ráða að rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunar skuli að jafnaði vera stuttur en þó það greinargóður að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Meiri kröfur verði þó að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Eins og áður segir er um það deilt í málinu hvort stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi sinnt því hlutverki sínu að annast gagnasöfnun varðandi þörf námsmanna á námslánum og hvort fjárhæð grunnframfærslu eins og hún var ákveðin í úthlutunarreglum stjórnar lánasjóðsins samrýmdist þeim þörfum. Af hálfu Stúdentaráðs Háskóla Íslands var því haldið fram að síðasta eiginlega framfærslukönnun sjóðsins hefði verið gerð árið 1974. Þá hefði stjórn sjóðsins ekki tilgreint sérstaklega hvaða gagna hún hefði aflað um framfærsluþörfina. Stjórn lánasjóðsins vísaði hins vegar til til þess að sérstök framfærslunefnd væri starfandi á hennar vegum og að við undirbúning endurskoðunar úthlutunarreglna fyrir námsárið 1998-1999 hefði sérstakur vinnuhópur verið settur á laggirnar til að fara yfir framfærslumál. Sá hópur hefði aflað sér ýmissa gagna þar að lútandi.

Í bréfi málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 3. febrúar 2000, kemur fram að nefndin hafi sent mér öll þau gögn sem hún hefði aflað við úrlausn þessa máls. Þau gögn hafa ekki að geyma upplýsingar um grundvöll þeirra tölulegu viðmiðana sem fram koma í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna 1998-1999. Í bréfi nefndarinnar kemur einnig fram að hún hafi ekki fjallað sérstaklega um gagnaöflun stjórnar lánasjóðsins í málinu, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992, áður en hún gerði tillögu um þá fjárhæð sem tekin væri fram í grein 3.1.1. í umræddum úthlutunarreglum lánasjóðsins, eða lagt efnislegt mat á tölulegar viðmiðanir stjórnarinnar.

Fyrir málskotsnefndinni lá að skera úr um hvort stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna hefði sinnt lögbundnu hlutverki sínu og hvort þær reglur sem stjórn lánasjóðsins hafði sett um úthlutun slíkra lána námsárið 1998-1999 hefðu verið í samræmi við lög og reglugerð sem um lánasjóðinn gilda. Nefndin, sem eins og áður segir telur sig bæra til að fjalla um slík atriði, komst að þeirri niðurstöðu að úthlutunarreglurnar brytu ekki í bága við lögin og reglugerðina. Hún gerir hins vegar ekki nánar grein fyrir því hvaða meginsjónarmið lágu að baki þeirri niðurstöðu. Ég tel ljóst að við úrlausn slíkra álitaefna sem uppi eru í þessu máli verði að athuga þær forsendur sem liggja að baki þeirri ákvörðun sem deilt er um og gera grein fyrir afstöðu úrskurðaraðila til þeirra. Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið tel ég að málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi ekki rannsakað mál þetta svo sem nauðsynlegt var áður en ákvörðun var tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Án slíkrar könnunar hafi málskotsnefndinni hvorki verið mögulegt að leggja mat á og gera grein fyrir afstöðu sinni til þess, sbr. 31., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga og 5. gr. laga nr. 21/1992, hvort stjórn lánasjóðsins hefði sinnt því hlutverki sínu að annast gagnasöfnun varðandi þörf námsmanna á námslánum, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992, né hvort þær tölulegu viðmiðanir sem stjórn lánasjóðsins ákvað að leggja til grundvallar við útreikning námslána námsárið 1998-1999 fullnægðu kröfum 1. mgr. 3. gr. laganna.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að mál Stúdentaráðs Háskóla Íslands, fyrir hönd A, hafi ekki sætt nauðsynlegri rannsókn af hálfu málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Þá tel ég niðurstöðu nefndarinnar í málinu með öllu órökstudda. Það eru því tilmæli mín til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna að hún taki málið til skoðunar á ný, komi fram ósk þess efnis, og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 27. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort leitað hefði verið til nefndarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Samkvæmt upplýsingum frá málskotsnefndinni hafði verið leitað til nefndarinnar en niðurstaða í málinu lá ekki fyrir þegar skýrslan fór í prentun.

VII.

Í framhaldi af áliti mínu og bréfaskiptum við málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna barst mér afrit af úrskurði nefndarinnar, dags. 8. nóvember 2001. Í niðurlagi úrskurðarins segir meðal annars svo:

„Samkvæmt 3. tl. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992 er það hlutverk stjórnar LÍN að annast gagnasöfnun varðandi þörf námsmanna á námslánum. Af útreikningum hennar og skýringum verður þó ekki séð að gerð hafi verið sjálfstæð könnun á raunverulegri framfærsluþörf námsmanna sérstaklega heldur hafa sumar fjárhæðir, sem miðað er við, verið áætlaðar út frá könnun Hagstofu á neyslu fjölskyldna við ákveðnar aðstæður. Með vísan til þessa og alls framanritaðs verður ekki talið að stjórn LÍN hafi með fullnægjandi hætti annast gagnasöfnun varðandi þörf námsmanna á námslánum eins og kveðið er á um í framangreindu lagaákvæði. Þykir því verða að fella framangreindan úrskurð stjórnar LÍN úr gildi.

ÚRSKURÐARORÐ:

Úrskurður stjórnar LÍN frá 30. nóvember í máli [A] er felldur úr gildi.“