Álit

I.

Hinn 29. nóvember 1999 leitaði A, til mín vegna úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 17. september 1999, þar sem ráðuneytið staðfesti úrskurð sýslumannsins í Kópavogi um að honum bæri áfram að greiða tvöfalt meðlag til B vegna tveggja dætra þeirra.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2000.

II.

Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins lagði A fram kröfu 30. apríl 1998 um að sýslumaðurinn í Kópavogi endurskoðaði úrskurð sinn frá 2. júní 1995 þar sem kveðið var á um skyldu A til að greiða tvöfalt meðlag til B vegna tveggja dætra þeirra. Krafa A var á því byggð að veruleg breyting hefði orðið á högum hans frá því að úrskurðurinn var kveðinn upp. Framfærslubyrði hans hefði aukist vegna breyttra fjölskylduaðstæðna auk þess sem tekjur hans hefðu lækkað umtalsvert eftir að hann lét af fyrra starfi. Sýslumaðurinn í Kópavogi hafnaði kröfunni 15. janúar 1999. Hinn 12. mars 1999 kærði A úrskurð sýslumannsins til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Í úrskurði ráðuneytisins, dags. 17. september 1999, er gerð grein fyrir greinargerðum málsaðila og forsendum og niðurstöðu úrskurðar sýslumannsins í Kópavogi. Í niðurstöðukafla úrskurðar ráðuneytisins segir meðal annars svo:

„Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. barnalaga skal ákveða í úrskurði framfærslueyri með hliðsjón af þörfum barns og fjárhagsaðstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þar á meðal aflahæfi þeirra. Svo sem rakið er í hinum kærða úrskurði lætur dómsmálaráðuneytið sýslumönnum árlega í té viðmiðunarfjárhæðir sem hafðar eru til leiðbeiningar við ákvarðanatöku í málum vegna aukins meðlags. Eru þá lagðar til grundvallar meðaltekjur 2-3 næstliðinna ára, m.a. í því skyni að jafna út sveiflur sem geta orðið í tekjuöflun milli ára, án þess að um varanlegar breytingar á tekjum sé að ræða. Tekjur kæranda skv. skattframtölum 1998 og 1999, vegna tekna áranna 1997 og 1998, eru töluvert yfir þeim viðmiðunarfjárhæðum sem greinir í fyrrnefndum leiðbeiningum. Hvað varðar tekjur kæranda á þessu ári þá hefur hann lagt fram gögn um reiknað endurgjald vegna eigin atvinnureksturs ásamt launaseðlum vegna hlutastarfs, en ekki er endanlega ljóst hverjar meðal mánaðartekjur hans verða á árinu. Embætti ríkisskattstjóra gefur árlega út viðmiðunarreglur varðandi álagningu opinberra gjalda á ákveðnar starfstéttir vegna sjálfstæðs atvinnureksturs. Rétt þykir að taka mið af viðmiðunarreglum ríkisskattstjóra í máli þessu, enda hefur kærandi ekki sýnt fram á að neinar sérstakar aðstæður séu fyrir hendi í atvinnurekstri hans sem leiði til þess að ekki beri að taka mið af þeim. Þegar litið er til tekna kæranda samkvæmt skattframtölum 1998 og 1999 og til viðmiðunartekna ríkisskattstjóra fyrstu 6 mánuði þessa árs kemur í ljós að mánaðarlegar meðaltekjur kæranda eru vel yfir viðmiðunarfjárhæðum dómsmálaráðuneytisins, sem lagðar eru til grundvallar við ákvörðun um skyldu til greiðslu tvöfalds meðlags með tveimur börnum, en þá hefur jafnframt verið tekið tillit til framfærsluskyldu hans við son hans og sambýliskonu hans. Ef einvörðungu er litið til áætlaðra tekna kæranda af eigin atvinnurekstri, miðað við viðmiðunarreglur ríkisskattstjóra, og hlutastarfi í sex mánuði á þessu ári, eru meðal mánaðartekjur hans lítillega neðan framangreindra marka. Eins og fyrr segir liggja ekki fyrir upplýsingar um það hverjar endanlegar tekjur hans verða í raun á þessu ári og þykir því hvorki hafa verið sýnt fram á það að tekjur hans verði í raun neðan framangreindra viðmiðunarmarka né að lækkun sú sem hann kveður hafa orðið á tekjum sínum sé varanleg. Ekki þykir unnt að verða við kröfu kæranda um að líta einvörðungu til ætlaðra tekna á þessu ári við ákvörðun um það hvort honum beri að greiða tvöfalt meðlag með börnum sínum og [B].

Að framangreindu virtu og með vísun til forsendna hins kærða úrskurðar þykir rétt að staðfesta hann.“

Í kvörtuninni til mín gerir A grein fyrir tekjum sínum árin 1998 og 1999. Telur hann skattframtal 1999 misvísandi þar sem greiðslur á því ári hafi aðallega komið frá fyrri atvinnurekanda. Telur hann heildartekjur sínar, þ.e. greiðslur frá núverandi atvinnurekanda og tekjur af stofurekstri, undir þeim mörkum sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið miði við um ákvarðanir um greiðslu tvöfalds meðlags. Kvörtun A beinist einkum að eftirfarandi atriðum:

„1. Sýslumaður segir í úrskurði sínum að ég hefði ekki átt að hætta vellaunuðu starfi úti á landi, án þess að hafa tryggt annað sambærilega launað starf í staðinn. Ég hlýt að hafa rétt á því sem einstaklingur að ráða því hvar ég vinn[…].

2. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur í úrskurði sínum ekki tekið tillit til raunverulegra tekna, skv. innsendum gögnum, heldur áætlað tekjur sem eru ekki fyrir hendi, og miðað þá við tekjur lögfræðinga og lækna, skv. útreikningum RSK og miðað við fullt starf, en ég hef einungis unnið 20%. Það hefur einnig verið miðað við tekjur undanfarinna ára, en það er ekkert fyrirsjáanlegt að ég afli slíkra tekna aftur. Það virðist eins og maður sé ekki frjálst að vinna þar sem maður vill og ákveða sjálfur hversu mikið maður vinnur, heldur er þetta í valdi sýslumanns og dómsmálaráðuneytis að ákveða.

3. Það hefur ekki [verið] tillit tekið til þess að ég hef nú fyrir nýrri fjölskyldu að sjá fyrir með þeim skuldbindingum og skyldum sem því fylgir. Ég hef þurft að taka lán til að tryggja fjölskyldu minni húsaskjól og á nú von á öðru barni með sambýliskonu minni.

4. Það hefur í úrskurðunum ekki verið tekið tillit til þeirra gagna sem send hafa verið með kærum, eða færð töluleg rök fyrir staðhæfingum. Það er eins og fyrirfram sé búið að ákveða niðurstöðu úrskurðar og ekki farið almennilega yfir kærugögn.

5. Óeðlilega langur tími, eitt og hálft ár, sem sýslumaður og ráðuneytið hefur tekið sér að úrskurða í þessu máli.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 7. desember 1999 þar sem þess var óskað að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og gerði grein fyrir viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Sérstaklega var þess óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir kröfum þess um varanleika breytinga þegar óskað væri breytinga á meðlagsúrskurði samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 20/1992. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið gerði nánar grein fyrir þeirri ákvörðun að beita viðmiðunarreglum ríkisskattstjóra í máli A og því mati ráðuneytisins að hann hefði ekki sýnt fram á sérstakar aðstæður í atvinnurekstri sínum sem leiddu til þess að ekki bæri að taka mið af þeim.

Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 2. febrúar 2000. Um verklagsreglur ráðuneytisins og 1. lið kvörtunar A segir að við ákvörðun um skyldu til greiðslu aukins meðlags með barni hafi sýslumenn hliðsjón af leiðbeiningarreglum sem ráðuneytið gefur út. Eitt meginmarkmið slíkra reglna sé að tryggja að samræmis sé gætt við ákvarðanatöku í slíkum málum. Vísar ráðuneytið í þessu sambandi til bréfs umboðsmanns Alþingis í tilefni kvörtunar í máli nr. 195/1989 þar sem fjallað er um sjónarmið sem stuðst var við þegar úrskurðað var um aukið meðlag. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins:

„Leiðbeiningar ráðuneytisins sem framangreint álit fjallar um eru enn í fullu gildi, en tölur um viðmiðunartekjur eru þó framreiknaðar árlega til samræmis við breytingar á vísitölu og sendar sýslumönnum. Í leiðbeiningum ráðuneytisins með töflunni er sérstök athygli vakin á því að tölurnar sem taflan greinir séu einungis til leiðbeiningar, þar sem eftir sem áður beri að ákveða fjárhæð meðlags með hliðsjón af þörfum barns og fjárhagsaðstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þ. á m. aflahæfi þeirra, sbr. 2. mgr. 10. gr. barnalaga nr. 20/1992. Bein fyrirmæli laga um að líta beri til aflahæfis foreldra við ákvörðun um meðlagsfjárhæð munu vera tilefni þess að sýslumaður getur þess í úrskurði sínum að [A] hafi hætt störfum að eigin frumkvæði án þess að hafa tryggt sér vinnu með sömu eða svipuðum tekjum. Ekki þykir unnt að taka undir það með [A] að með slíkum ummælum sé brotið gegn stjórnarskrárbundnum rétti hans til atvinnufrelsis. Ráðuneytið hefur enn fremur látið sýslumönnum í té leiðbeiningar um þá verklagsreglu við að finna meðaltekjur meðlagsgreiðanda að framreikna tekjur hans næstliðin tvö til þrjú ár og þá reglu að miða við viðmiðunarreglur ríkisskattstjóra um tekjur tiltekinna starfsstétta ef vafi þykir leika á um raunverulegar tekjur meðlagsgreiðanda.“

Um kröfur til varanleika breytinga og 2. lið kvörtunarinnar segir svo í bréfi ráðuneytisins:

„Í forsendum úrskurðar ráðuneytisins í máli [A] er sérstaklega gerð grein fyrir þeirri verklagsreglu við mat á greiðslugetu meðlagsgreiðanda að framreikna tekjur næstliðinna tveggja til þriggja ára og finna þannig meðaltekjur hans, sem lagðar eru til grundvallar við notkun framangreindrar töflu um viðmiðunartekjur. Gerð er grein fyrir því að verklagsregla þessi sé viðhöfð m.a. til að jafna út sveiflur sem geti orðið í tekjuöflun milli ára án þess að um varanlegar breytingar á tekjum sé að ræða. Tekjuöflun meðlagsgreiðanda er í mörgum tilfellum með þeim hætti að verulegur munur er á tekjum milli mánaða, missera eða ára, án þess að ástæða þyki til að breyta meðlagsgreiðsluskyldu til hækkunar eða lækkunar jafnharðan og breytingar verða.“

Ráðuneytið vísar í þessu sambandi til fyrrgreinds álits umboðsmanns Alþingis þar sem segir að eðlilegt sé að skýra 1. mgr. 20. gr. þágildandi barnalaga nr. 20/1992, sbr. nú 1. mgr. 16. gr. laga nr. 20/1992, svo að gera verði sennilegt að hagir foreldra eða barns hafi breyst til nokkurrar frambúðar. Síðan segir í bréfinu:

„[A] byggði kröfur sínar í kærumálinu á því að breyting hefði orðið á tekjum hans til lækkunar þegar hann lét af starfi við [X]. Lá þá fyrir ráðuneytinu að meta hvort sýnt hefði verið fram á að sú breyting á högum kæranda þegar hann lét af fyrra starfi hefði haft í för með sér tekjulækkun og væri svo, hvort lækkunin væri svo veruleg og varanleg að rétt þætti að breyta skyldu hans til meðlagsgreiðslna. Svo sem greinir í forsendum úrskurðarins var það mat ráðuneytisins að kærandi hefði ekki sýnt fram á að tekjur hans hefðu lækkað þannig að breyta skyldi fyrri úrskurði um meðlagsgreiðsluskyldu hans.“

Um beitingu viðmiðunarreglna ríkisskattstjóra og 2. og 4. lið kvörtunar A segir svo í bréfi ráðuneytisins:

„Krafa [A] til sýslumanns um breytingu á úrskurði um tvöfalt meðlag kom fram í sama mánuði og hann lét af fyrra starfi, í apríl 1998. Fram kom í málinu af hans hálfu að við starfslok hafi hann fengið greitt orlof og áður ógreidd laun og jafnframt að rekstur læknastofu hans á síðari hluta ársins hafi ekki gengið vel, m.a. vegna þess að hún hafi ekki verið skráð í símaskrá. Byggði [A] þannig á því að árstekjur hans samkvæmt skattframtali 1999 gæfu ekki rétta mynd af tekjuöflun hans. Nýrri skattframtölum var ekki til að dreifa. [A] lagði fram launaseðla vegna hlutastarfs síns þá mánuði ársins 1999 sem liðnir voru þegar málið var til meðferðar í ráðuneytinu og gögn um reiknað endurgjald vegna eigin atvinnureksturs. Engar staðfestar upplýsingar var að hafa um endanlegar tekjur hans af atvinnurekstri hans á árinu. Ákvörðun um að beita viðmiðunarreglum ríkisskattstjóra í málinu byggðist á því að upplýsingar um raunverulegar tekjur hans voru ekki tiltækar. Þegar svo hagar til er stjórnvöldum vandi á höndum, m.a. vegna áskilnaðar 2. mgr. 10. gr. barnalaga um að líta skuli til aflahæfis foreldra við ákvörðun um fjárhæð meðlags. Svo sem að framan er rakið kemur það mat umboðsmanns Alþingis fram í máli hans nr. 195/1989, að með barnalögum sé dómsmálaráðuneytinu veitt töluvert svigrúm til að móta nánar þær reglur sem fylgt er við ákvörðun um fjárhæð meðlags. Ráðuneytið hefur, svo sem fram hefur komið, mótað slíkar reglur og dreift þeim til sýslumanna, m.a. til þess að leitast við að tryggja að jafnræðis sé gætt við ákvarðanir um meðlagsfjárhæðir. Í leiðbeiningum þessum segir svo um það athugunarefni við hvað skuli miðað þegar tekjur aðila samkvæmt skattframtölum virðast ekki gefa rétta mynd af raunverulegum tekjum þeirra:

„Í þessu sambandi er rétt að geta þess að embætti ríkisskattstjóra gefur út viðmiðunarreglur varðandi álagningu opinberra gjalda á ákveðnar starfsstéttir. Ef meðlagsgreiðandi tilheyrir einhverri þessara starfsstétta, en tekjur hans samkvæmt skattframtali eru lægri en viðmiðunarmörkin, ber engu að síður að leggja viðmiðunarfjárhæðir ríkisskattstjóra til grundvallar við ákvörðun fjárhæðar meðlags, nema sýnt sé fram á, að gildar ástæður séu fyrir lægri tekjum.“

Með hliðsjón af því að ekkert annað kom fram í málinu af hálfu [A] um rekstur læknastofu hans en það sem að framan er getið um laka afkomu á árinu 1998, sem orsakaðist samkvæmt skýringum hans sjálfs af tímabundnu óhagræði, þótti rétt að miða við að tekjur hans af rekstri læknastofu væru sambærilegar við tekjur annarra sjálfstætt starfandi sérfræðinga samkvæmt mati ríkisskattstjóra, enda kom ekkert fram í málinu um að aflahæfi hans væri skert.“

Vegna 3. liðar kvörtunar A tekur ráðuneytið fram að við mat á skyldu meðlagsgreiðanda til greiðslu aukins meðlags sé ætíð litið til framfærsluskyldu hans við önnur eigin börn. Svo hafi einnig verið í máli A. Ráðuneytið geri skýra grein fyrir þessari verklagsreglu í fyrrgreindum leiðbeiningum þess til sýslumanna. Vegna kvörtunar um málshraða tekur ráðuneytið fram að gagnaöflun hafi verið lokið í ráðuneytinu 14. júní 1999 en uppkvaðning úrskurðar hafi dregist til 17. september s. á. vegna mikilla starfsanna og sumarleyfa í einkamálaskrifstofu ráðuneytisins.

Í athugasemdum A, dags. 25. mars 2000, er ítrekað að hagir hans hafi breyst til frambúðar þar sem hann eigi ekki von um að geta framvegis aflað sömu tekna og þegar hann var á launum yfirlæknis og vann mikla vaktavinnu. Þá segir að ráðuneytið hafi gert ráð fyrir 70% starfi við rekstur læknastofu. Gögn málsins hafi greinilega sýnt að reksturinn hafi ekki verið meiri en 20-30% og að ráðuneytið hafi getað gengið úr skugga um þetta hjá tryggingastofnun og Krabbameinsfélaginu. A sendi mér afrit af skattframtali 2000 með bréfi, dags. 17. apríl 2000.

IV.

1.

Krafa A um endurskoðun meðlagsúrskurðar sýslumannsins í Kópavogi, dags. 2. júní 1995, er á því byggð að bæði félagslegir og fjárhagslegir hagir hans hafi breyst frá því úrskurðurinn var kveðinn upp. Hann hafi því ekki lengur sömu getu til greiðslu tvöfalds meðlags með dætrum sínum. Samkvæmt úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var það mat ráðuneytisins að hvorki hefði verið sýnt fram á það að tekjur A hefðu í raun verið neðan þeirra marka sem ráðuneytið miðaði við í slíkum málum né að tekjulækkun væri varanleg. Kvörtun A beinist einkum að þeim aðferðum sem ráðuneytið beitti við framkvæmd þess mats. Er þar annars vegar um að ræða þá reglu ráðuneytisins að taka beri tillit til tekna næstliðinna ára við útreikning meðaltekna og hins vegar að áætla tekjur hans á grundvelli viðmiðunarreglna ríkisskattstjóra varðandi álagningu opinberra gjalda á ákveðnar starfstéttir vegna sjálfstæðs atvinnureksturs. Kvartar hann yfir því að í úrskurðinum sé ekki tekið tillit til gagna sem send hafi verið með kæru hans og ekki séu þar færð töluleg rök fyrir staðhæfingum. Þá kvartar hann yfir því að það hafi tekið sýslumann og ráðuneyti óeðlilega langan tíma, eða eitt og hálft ár, að úrskurða í málinu.

2.

Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. barnalaga nr. 20/1992 skal ákveða framfærslueyri barns með hliðsjón af þörfum þess og fjárhagsaðstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þar á meðal aflahæfi þeirra. Sýslumaður getur breytt meðlagsúrskurði ef rökstudd krafa kemur fram um það enda sé sýnt fram á að hagir foreldra eða barns hafi breyst, sbr. 1. mgr. 16. gr. sömu laga. Við mat á breytingu á högum foreldra koma því til skoðunar þau sjónarmið sem fram koma í 2. mgr. 10. gr. laganna. Það ákvæði veitir sýslumönnum og dóms- og kirkjumálaráðuneytinu töluvert svigrúm við ákvörðun um fjárhæð meðlags með tilliti til aðstæðna í hverju máli á grundvelli þeirra sjónarmiða sem þar liggja að baki. Eins og áður hefur komið fram hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið gefið út reglur um viðmiðunartekjur sem eiga að vera sýslumönnum til leiðbeiningar við þetta mat. Hefur ráðuneytið vísað til umfjöllunar umboðsmanns Alþingis um sjónarmið að baki ákvörðun um hærra meðlag en lágmarksmeðlag í máli nr. 195/1989. Framangreindar leiðbeiningarreglur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins komu einnig til skoðunar í áliti umboðsmanns Alþingis frá 24. febrúar 1994 í máli nr. 813/1993. Í álitinu kom fram sú skoðun umboðsmanns að þau sjónarmið sem rakin væru í leiðbeiningunum og höfð væru til hliðsjónar þegar úrskurðað væri um kröfur um hærra meðlag en sem næmi lögbundnu lágmarksmeðlagi væru ekki í ósamræmi við 2. mgr. 10. gr. barnalaga eða önnur ákvæði þeirra laga enda væri sérstaklega áréttað að þau væru til viðmiðunar og eftir sem áður yrði að athuga hvert mál sérstaklega.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur jafnframt látið sýslumönnum í té leiðbeiningar um útreikning meðaltekna meðlagsgreiðanda til samanburðar við töflu samkvæmt umræddum leiðbeiningarreglum um viðmiðunartekjur. Þar segir að við mat á greiðslugetu meðlagsgreiðanda skuli framreikna tekjur næstliðinna tveggja til þriggja ára. Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A og skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að þessi háttur sé hafður á til þess að jafna út sveiflur sem geti orðið í tekjuöflun milli ára án þess að um varanlegar breytingar á tekjum sé að ræða.

Endurskoðun meðlagsúrskurðar samkvæmt 1. mgr. 16. gr. barnalaga getur því aðeins átt sér stað að sýnt sé fram á að hagir foreldra eða barns hafi breyst. Eins og fram hefur komið hefur umboðsmaður Alþingis talið eðlilegt að skýra þetta lagaákvæði svo að gera verði sennilegt að hagir foreldra eða barns hafi breyst til nokkurrar frambúðar. Sé beiðni um endurskoðun studd því að ákveðin breyting hafi orðið á högum meðlagsgreiðanda frá og með tilteknum tíma tel ég að athuga verði hvert mál sérstaklega áður en tekin er ákvörðun um að hvaða marki líta skuli til tekna liðins tíma við mat á því hvort um slíka breytingu er að ræða að lækka beri meðlagsgreiðslur. Hlýtur þar að koma til skoðunar hvaða ástæður liggja að baki breytingu, hve mikil hún er hve líklegt er að tekjur færist á ný til fyrra horfs.

3.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 2. febrúar 2000 gerir ráðuneytið grein fyrir reglum sínum um hvernig haga skuli útreikningi tekna meðlagsgreiðenda þegar skattframtöl virðast ekki gefa rétta mynd af raunverulegum tekjum þeirra. Þar segir að ef meðlagsgreiðandi tilheyrir tilteknum starfsstéttum og „tekjur hans samkvæmt skattframtali eru lægri en viðmiðunarmörkin, [beri] engu að síður að leggja viðmiðunarfjárhæðir ríkisskattstjóra til grundvallar við ákvörðun fjárhæðar meðlags, nema sýnt sé fram á, að gildar ástæður séu fyrir lægri tekjum“.

Samkvæmt úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A var ákvörðun um að beita framangreindum viðmiðunarreglum ríkisskattstjóra á því byggð að upplýsingar um endanlegar tekjur hans á árinu 1999 hefðu ekki verið tiltækar. Hafi því ekki verið leitt í ljós að tekjur hans á árinu yrðu í raun neðan þeirra viðmiðunarmarka sem fram koma í leiðbeiningum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Þá hefði ekki verið sýnt fram á að sérstakar aðstæður í atvinnurekstri leiddu til þess að ekki bæri að taka mið af þessum reglum. Þessar forsendur koma jafnframt fram í skýringum ráðuneytisins frá 2. febrúar 2000. Þar segir ennfremur að þar sem ekki hafi komið fram gildar ástæður fyrir lægri tekjum en felist í viðmiðun ríkisskattstjóra hafi þótt „rétt að miða við að tekjur hans af rekstri læknastofu væru sambærilegar við tekjur annarra sjálfstætt starfandi sérfræðinga samkvæmt mati ríkisskattstjóra, enda [hafi] ekkert [komið] fram í málinu um að aflahæfi hans væri skert“.

Krafa A um endurskoðun meðlagsgreiðslna er eins og áður segir einkum á því byggð að tekjur hans hafi lækkað verulega eftir að hann skipti um starf. Telur hann gögn málsins hafa að geyma fullnægjandi upplýsingar um raunverulegar tekjur hans á árinu 1999 og að ráðuneytinu hafi borið að taka tillit til þeirra í stað þess að áætla tekjur sem hvorki væru né yrðu fyrir hendi. Í málinu lágu fyrir skattframtöl áranna 1998 og 1999 vegna tekna áranna 1997 og 1998. Skattframtal vegna tekna ársins 1999 lá eðli málsins samkvæmt ekki fyrir 17. september 1999 þegar dóms- og kirkjumálaráðuneytið kvað upp úrskurð sinn í málinu. Launaseðlar vegna hlutastarfa ásamt gögnum um reiknað endurgjald vegna eigin atvinnureksturs höfðu hins vegar verið lögð fram í málinu. Af hálfu A kemur fram að rekstur læknastofu hafi ekki verið farinn að skila hagnaði. Mætti það að hluta til rekja til þess að læknastofan hefði ekki verið skráð í símaskrá 1998 en einnig til þess að samkeppni væri mikil og að það tæki slíkan rekstur tíma að festa sig í sessi. Hvað sem því liði væri ekki líklegt að rekstur læknastofunnar skilaði honum í framtíðinni tekjum sambærilegum þeim sem legið hefðu á sínum tíma til grundvallar ákvörðun um tvöfalt meðlag.

Eins og áður greinir er endurskoðun á meðlagsgreiðslum A á grundvelli 1. mgr. 16. laga nr. 20/1992 háð því að breyting hafi orðið á högum hans. Er því mikilvægt að úrskurðaraðilar hafi undir höndum réttar og fullnægjandi upplýsingar um tekjur hans. Þegar svo háttar til að slíkar upplýsingar liggja ekki fyrir eða ástæða er til að ætla að skattframtal gefi ekki rétta mynd af tekjum tel ég þó eðlilegt, meðal annars vegna fyrirmæla 2. mgr. 10. gr. barnalaga um að taka skuli mið af aflahæfi foreldra, að litið sé til þess hvað telja megi líklegt um tekjur meðlagsgreiðanda. Getur þar verið rétt að líta til þess hvað ríkisskattstjóri áætlar um meðaltekjur viðkomandi starfstéttar í viðmiðunarreglum sínum. Ég legg þó áherslu á að þeim verður því aðeins beitt að niðurstaða verði ekki byggð á gögnum máls að þessu leyti og að ráðuneytið geri í slíkum tilvikum grein fyrir beitingu þeirra, meðal annars með tilliti til tölulegra forsendna.

Samkvæmt því sem að framan hefur verið rakið er ljóst að afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til beitingar viðmiðunarreglna ríkisskattstjóra í meðlagsmálum ræðst meðal annars af ákvæði 2. mgr. 10. gr. barnalaga um að taka skuli mið af aflahæfi foreldra. Ljóst er að það leiðir af lögum að stjórnvöld þurfa í því efni að byggja niðurstöðu sína á mati þar sem í lögum eða lögskýringargögnum koma ekki fram frekari skýringar á hugtakinu aflahæfi eða hvað leggja beri til grundvallar við mat á því. Tel ég að ganga verði út frá því að notkun hugtaksins í þessu sambandi vísi til þess sem ætla megi að karl eða kona með tiltekna menntun geti almennt unnið sér inn á ákveðnum stað og tíma.

4.

Í 31. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um form og efni úrskurða í kærumálum. Um rökstuðning vísar 4. tölul. ákvæðisins til 22. gr. laganna sem geymir þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 22. gr. skal við rökstuðning ákvörðunar sem byggist á mati greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Af athugasemdum með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 má ráða að rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunar skuli að jafnaði vera stuttur en þó það greinargóður að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Þar kemur jafnframt fram að meiri kröfur verði að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.)

Eins og lýst hefur verið hér að framan leiðir af efni 2. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992 að stjórnvöldum getur verið rétt að setja fram og hafa til hliðsjónar viðmiðunarreglur um fjárhæðir þegar taka skal afstöðu til skyldu meðlagsgreiðanda til greiðslu aukins meðlags. Sérstaklega á þetta við ef tekjur meðlagsgreiðanda samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum eru ekki í samræmi við ætlað aflahæfi hans og skýringar á tekjulækkun liggja ekki fyrir. Tekjur meðlagsgreiðanda verða þó ekki staðreyndar nema að undangenginni athugun á fyrirliggjandi gögnum þar um. Af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir jafnframt að úrskurðaraðila ber að óska staðfestingar eða afla frekari gagna teljist framkomin gögn ekki veita fullnægjandi upplýsingar um raunverulegar tekjur meðlagsgreiðanda á tilteknu tímabili. Leiði rannsóknin hins vegar ekki til frekari upplýsinga um þetta atriði tel ég að úrskurðaraðilanum beri, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga og þau sjónarmið sem áður voru rakin um þær kröfur er rökstuðningur í kærumálum verður að uppfylla, að gera grein fyrir þeirri afstöðu sinni. Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins segir að gögn málsins hafi ekki sýnt „endanlegar“ tekjur A Ráðuneytið gerir hins vegar ekki grein fyrir því að öðru leyti hvað réði því mati að gögnin hefðu ekki að geyma upplýsingar um raunverulegar tekjur hans á því tímabili sem um ræðir. Af rökstuðningi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins verður því ekki ráðið hvort fullreynt var að niðurstaða málsins yrði ekki byggð á marktækum gögnum að þessu leyti.

Um skýringar á tekjulækkun segir í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins: „Rétt þykir að taka mið af viðmiðunarreglum ríkisskattstjóra í máli þessu, enda hefur kærandi ekki sýnt fram á að neinar sérstakar aðstæður séu fyrir hendi í atvinnurekstri hans sem leiði til þess að ekki beri að taka mið af þeim.“ Ráðuneytið skýrir hins vegar ekki nánar afstöðu sína til upplýsinga um einstaka þætti sem snerta launakjör A og rekstrartekjur sem fram koma í gögnum málsins. Í skýringum ráðuneytisins frá 2. febrúar 2000 segir að ekki hafi annað komið fram af hálfu A um laka afkomu læknastofu hans en sem orsakast hafi af tímabundnu óhagræði. Því hafi þótt rétt að miða við að tekjur hans af rekstri læknastofu væru sambærilegar við tekjur annarra sjálfstætt starfandi sérfræðinga samkvæmt mati ríkisskattstjóra. Með vísan til þess sem áður segir um undirbúning ákvörðunar um beitingu viðmiðunarreglna ríkisskattstjóra í málum af því tagi sem hér um ræðir og skýringa A á lækkun tekna tel ég að ráðuneytinu hefði verið rétt áður en það ákvað að leggja þær til grundvallar í málinu að taka afstöðu til þess hvort rekstri læknastofu hans væri þannig háttað að sú heimfærsla til viðmiðunarhóps sem reglurnar miða við hafi verið tæk.

Samkvæmt framansögðu tel ég að ekki verði ráðið af rökstuðningi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A hvort ráðuneytið hafi kannað og lagt mat á fyrirliggjandi gögn um tekjur hans og eftir atvikum aflað frekari gagna áður en það ákvað að leggja viðmiðunarreglur ríkisskattstjóra til grundvallar við útreikning meðaltekna hans á árinu 1999. Tel ég það annmarka á úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í málinu. Vegna þessa verður hins vegar ekki fullyrt að svo stöddu hvort skilyrði fyrir beitingu reglnanna hafi að þessu leyti verið fyrir hendi í málinu. Í úrskurði ráðuneytisins er hins vegar byggt á þessum reglum við útreikning meðaltekna A sem síðan var lagður til grundvallar við mat á getu hans til greiðslu tvöfalds meðlags með dætrum sínum.

Flokkur A í viðmiðunartekjum ríkisskattstjóra 1999 sem á við sérmenntaða menn sem vinna við eigin atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi í sérgrein sinni hefur að geyma þrjá undirflokka. Undir þann fyrsta falla t.d. sérmenntaðir menn sem starfa að sérgrein sinni ásamt sérmenntuðum starfsmanni með eða án aðstoðarmanna. Næsti flokkur tekur hins vegar til sérmenntaðra manna sem hafa í þjónustu sinni aðstoðarmenn sem ekki eru sérmenntaðir. Ennfremur læknar, tannlæknar o.fl., þótt þeir hafi engan aðstoðarmann í þjónustu sinni. Mismunur áætlaðra mánaðarlauna manna sem falla undir þessa flokka nemur tæplega fjörutíu þúsund krónum. Mismunur fyrsta og þriðja flokksins er hins vegar rúmlega hundrað þúsund krónur.

Krafa A um endurskoðun meðlagsúrskurðar er eins og áður segir á því byggð að breyting hafi orðið á högum hans. Það lá því fyrir dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að ákveða hvort um slíkar breytingar væri að ræða að réttlættu endurskoðun á eldri meðlagsúrskurði sýslumanns í máli hans, sbr. 1. mgr. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992. Var það niðurstaða ráðuneytisins að hvorki hefði verið sýnt fram á það að tekjur A yrðu í raun neðan þeirra viðmiðunarfjárhæða sem hafðar væru til leiðbeiningar við ákvarðanatöku í málum vegna aukins meðlags né að sú lækkun sem hann kvæði hafa orðið á tekjum sínum væri varanleg. Um forsendur þessarar niðurstöðu segir svo í úrskurði ráðuneytisins:

„[…]Þegar litið er til tekna kæranda samkvæmt skattframtölum 1998 og 1999 og til viðmiðunartekna ríkisskattstjóra fyrstu 6 mánuði þessa árs kemur í ljós að mánaðarlegar meðaltekjur kæranda eru vel yfir viðmiðunarfjárhæðum dómsmálaráðuneytisins, sem lagðar eru til grundvallar við ákvörðun um skyldu til greiðslu tvöfalds meðlags með tveimur börnum, en þá hefur jafnframt verið tekið tillit til framfærsluskyldu hans við son hans og sambýliskonu hans. Ef einvörðungu er litið til áætlaðra tekna kæranda af eigin atvinnurekstri, miðað við viðmiðunarreglur ríkisskattstjóra og hlutastarfi í sex mánuði á þessu ári, eru meðal mánaðartekjur hans lítillega neðan framangreindra marka. Eins og fyrr segir liggja ekki fyrir upplýsingar um það hverjar endanlegar tekjur hans verða í raun á þessu ári.“

Ráðuneytið gerir samkvæmt framansögðu grein fyrir því að meðaltekjur ákveðinna tímabila miðað við tilteknar forsendur hafi reiknast hærri en viðmiðunartekjur ráðuneytisins sem lagðar væru til grundvallar við ákvörðun um skyldu til greiðslu tvöfalds meðlags með tveimur börnum. Í úrskurðinum er hins vegar hvorki tekið fram hvaða fjárhæðir lágu þarna til grundvallar, hvorki viðmiðunarfjárhæð ráðuneytisins né hvaða flokk viðmiðunarreglna ríkisskattstjóra væri miðað við í málinu. Þá kemur ekki fram í rökstuðningi ráðuneytisins hvaða tölulegu forsendur lágu til grundvallar að því er snertir framfærsluskyldu A við son hans og sambýliskonu.

Fyrir liggur samkvæmt munnlegum upplýsingum ráðuneytisins að útreikningum í máli A hafi ekki verið haldið til haga. Ég tel að það hafi skipt máli fyrir A að sjá hvaða fjárhæðir voru lagðar til grundvallar í úrskurðinum þannig að hann gæti af lestri hans gert sér grein fyrir á hvaða fjárhagslegu atriðum niðurstaða í máli hans var byggð.

Með hliðsjón af því að það lá fyrir dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að taka afstöðu til þess hvort breyting hefði orðið á fjárhagsstöðu A og með vísan til þess sem fram kemur hér að framan um kröfur til rökstuðnings í kærumálum tel ég að framangreindur rökstuðningur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A hafi ekki fullnægt fyrirmælum 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eins og máli þessu er háttað verður ekki séð að leyst hafi verið úr því hvaða tekjur skuli leggja til grundvallar við mat á því hvort breyting hafi orðið á högum A í skilningi 1. mgr. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992. Verður því ekki tekin afstaða hér til atriða sem snerta varanleika slíkra breytinga.

5.

Krafa A er jafnframt á því byggð að fjölskylduhagir hans hafi breyst frá því kveðið var á um skyldu hans til greiðslu tvöfalds meðlags. Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 2. febrúar 2000 tekur ráðuneytið fram að við mat á skyldu meðlagsgreiðanda til greiðslu aukins meðlags sé litið sérstaklega til framfærsluskyldu hans við önnur eigin börn og hafi þeirri reglu verið fylgt í máli A. Með vísan til þess sem fram kemur í kafla IV.4 hér að framan tel ég að á skorti að forsendur þessa mats ráðuneytisins liggi fyrir í málinu.

6.

Kvörtun A beinist jafnframt að því að meðferð málsins hafi tekið of langan tíma hjá sýslumanni og dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Á stjórnvöldum hvílir þannig skylda til að afgreiða mál án ástæðulausra tafa. Krafa A um breytingu á úrskurði um meðlagsgreiðslur hans frá 2. júní 1995 var lögð fram hjá sýslumanninum í Kópavogi 30. apríl 1998. Sýslumaður hafnaði kröfunni 15. janúar 1999. Þessi niðurstaða sýslumanns var kærð af hálfu lögmanns A með stjórnsýslukæru 12. mars 1999. Í kærunni er ekki sérstaklega vikið að þeim tíma sem málið var til meðferðar hjá sýslumanninum í Kópavogi og var því ekki tilefni til umfjöllunar af hálfu ráðuneytisins um þetta atriði. Þar sem ekki er fjallað um málshraða sýslumannsins í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og með hliðsjón af ákvæðum 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, mun ég ekki fjalla sérstaklega um þann tíma sem málið var til meðferðar hjá sýslumanninum í Kópavogi.

Stjórnsýslukæra vegna máls þessa barst ráðuneytinu 12. mars 1999 og úrskurður þess í málinu er dagsettur 17. september 1999 eða réttum 6 mánuðum eftir móttöku kærunnar. Í úrskurðinum er tekið fram að uppkvaðning hans hafi dregist vegna mikilla starfsanna og sumarleyfa á einkamálaskrifstofu ráðuneytisins. Um þetta atriði segir í skýringum ráðuneytisins frá 2. febrúar 2000 að gagnaöflun hafi verið lokið í ráðuneytinu 14. júní 1999. Um orsakir þeirra tafa sem urðu á niðurstöðu í málinu vísar ráðuneytið til framangreindra skýringa í úrskurði þess. Úrskurðir stjórnvalda um kröfur er lúta að auknum meðlagsgreiðslum fjalla um atriði sem almennt verður að gera ráð fyrir að geti haft veruleg áhrif á fjárhagslega stöðu meðlagsgreiðandans og viðtakenda meðlagsgreiðslnanna meðal annars vegna þess að greiðsluskylda samkvæmt fyrri úrskurði er virk þar til nýr úrskurður liggur fyrir. Stjórnvöldum er þarna fengið úrskurðarvald um fjárhagsleg málefni einstaklinga. Tel ég því brýnt að niðurstöður stjórnvalda um slík atriði liggi fyrir svo fljótt sem unnt er að teknu tilliti til þess tíma sem stjórnvöld þurfa til að afla fullnægjandi upplýsinga í málinu og gefa aðilum þess kost á að koma að sjónarmiðum sínum og athugasemdum. Ég minni í því efni á að stjórnvöldum er jafnan fær sú leið að setja aðilum ákveðinn frest til að skila athugasemdum sínum svo sem gert var í þessu máli af hálfu ráðuneytisins. Ákvæði 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga mælir ekki fyrir um ákveðinn frest til handa stjórnvöldum til að afgreiða mál heldur segir þar aðeins að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Regluna verður því að túlka svo að það fari eftir eðli og umfangi hvers máls hvort sá tími sem það tekur stjórnvald að afgreiða mál sé innan þeirra tímamarka sem málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga miðar við.

Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín kemur fram að gagnaöflun í málinu hafi verið lokið í ráðuneytinu 14. júní 1999. Fram kemur í úrskurði ráðuneytisins að uppkvaðning úrskurðarins hafi dregist vegna mikilla starfsanna og sumarleyfa á einkamálaskrifstofu ráðuneytisins. Úrskurðurinn er sem fyrr segir dagsettur 17. september 1999. Með tilliti til þess sem fyrir liggur í málinu um gagnaöflun af hálfu ráðuneytisins, sem fólst í öflun gagna og athugasemda frá sýslumanninum í Kópavogi og bréfaskiptum við lögmenn aðila til að gefa þeim kost á að tjá sig, tel ég ekki tilefni til athugasemda við þann tíma sem gagnaöflunin tók. Ljóst er að ætla varð ráðuneytinu einhvern tíma til að leggja úrskurð á málið að lokinni gagnaöflun. Ég tel hins vegar að í þessu tilviki hafi þessi tími orðið lengri heldur en samrýmist málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með tilliti til þeirra skýringa sem ráðuneytið hefur gefið um starfsannir og sumarleyfi. Á yfirstjórn ráðuneytisins hvílir sú skylda að haga skiptingu verkefna milli starfsmanna og skipulagi sumarleyfa og ráðstöfunum af því tilefni þannig að hægt sé að afgreiða mál þar sem ráðuneytinu er falið að fjalla um mikilvæg fjárhags- og einkamálefni fólks með eðlilegum hraða. Eru það því tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að hugað verði framvegis sérstaklega að þessu atriði við skipulagningu starfa innan ráðuneytisins.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að vanda hefði þurft betur til undirbúnings máls A áður en dóms- og kirkjumálaráðuneytið ákvað að leggja viðmiðunarreglur ríkiskattstjóra til grundvallar við útreikning meðaltekna hans á árinu 1999. Þá tel ég að rökstuðningur í úrskurði ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það eru því tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki mál A til skoðunar á ný, komi fram ósk um það frá honum, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu. Ég hef einnig í áliti þessu gert athugasemdir við málshraða, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, vegna afgreiðslu ráðuneytisins á málinu.

VI.

Í framhaldi af áliti mínu og bréfaskiptum við dóms- og kirkjumálaráðuneytið barst mér afrit af úrskurði ráðuneytisins í máli A, dags. 14. mars 2002. Í niðurlagi úrskurðarins segir meðal annars svo:

„Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir þeim tölulegu forsendum sem niðurstaða ráðuneytisins í málinu byggðist á og jafnframt leitast við að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við mat ráðuneytisins í málinu, að því leyti sem niðurstaða þess byggðist á mati. Þá hefur einnig verið gerð grein fyrir ástæðum þess að ekki þótti unnt að byggja á þeim gögnum sem maðurinn lagði fram í málinu um tölulegar upplýsingar um tekjur hans árið sem kærumálið var til meðferðar í ráðuneytinu. Þykir þar með eftir því sem unnt er hafa verið bætt úr þeim annmörkum sem voru á þeirri úrlausn ráðuneytisins sem maðurinn kvartaði yfir við umboðsmann Alþingis.

[...]

ÚRSKURÐARORÐ:

Úrskurður ráðuneytisins frá 17. september 1999 skal standa óhaggaður.“