I
Vísað er til þriggja kvartana yðar til umboðsmanns Alþingis frá 18. og 20. maí sl. yfir heilbrigðisráðuneytinu. Tvær kvartanir yðar, er fengu númerin 11099/2021 og 11100/2021 í málaskrá, lúta að því að ráðuneytið hafi ekki svarað tveimur erindum yðar, dags. 20. apríl sl., sem varða annars vegar notkun á bóluefni frá AstraZeneca og hins vegar birtingu Lyfjastofnunar á tilkynningum vegna gruns um aukaverkanir í kjölfar bólusetningar gegn COVID-19. Þriðja kvörtun yðar, er fékk númerið 11109/2021 í málaskrá, lýtur að efnislegum svörum ráðuneytisins við ýmsum erindum yðar, þ.á m. framangreindum erindum.
Starfsmaður skrifstofu minnar hafði samband við yður símleiðis 21. maí sl. í kjölfar kvörtunar yðar frá 20. maí sl. og óskaði eftir gögnum, svo sem svörum ráðuneytisins, sem bárust mér samdægurs. Fram kom í samtalinu að a.m.k. hluti málsins sé til meðferðar hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
II
1
Af svarbréfi ráðuneytisins, dags. 11. maí sl., má ráða að erindum yðar frá 11. febrúar, 8. mars og 4. maí sl., þar sem þér óskuðuð eftir afriti af samningum íslenska ríkisins við framleiðendur bóluefnanna Pfizer, Moderna, AstraZeneca og Janssen, hafi verið synjað með vísan til 9. og 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Beiðnum yðar frá 8., 9. og 26. febrúar sl., þar sem þér óskuðuð eftir gögnum um vírusinn SARS-CoV-2, vísindalegum gögnum um PCR skimanir og reikningum vegna PCR-skimana Íslenskrar erfðagreiningar, hafi auk þess verið „synjað“ með vísan til 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, þ.e. þess að slík gögn væri ekki að finna í ráðuneytinu.
Eins og fram kom í bréfi til yðar, dags. 27. apríl sl., í málum nr. 11055-11058, er það forsenda þess að umboðsmaður Alþingis geti fjallað um hvort beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga hafi verið afgreidd í samræmi við lög að efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál liggi fyrir. Að svo stöddu eru því ekki lagaskilyrði til þess að ég geti fjallað um synjun ráðuneytisins á beiðni yðar um afrit af samningum íslenska ríkisins við framleiðendur bóluefnanna Pfizer, Moderna, AstraZeneca og Janssen.
Vegna þess orðalags í bréfi ráðuneytisins til yðar að beiðni yðar um afhendingu nánar tilgreindra gagna hafi verið „synjað“ á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laga nr. 140/2012, og þar sem yður var leiðbeint um að bera synjun á beiðni um aðgang að gögnum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, tel ég hins vegar rétt að benda yður á að í stjórnsýsluframkvæmd nefndarinnar hefur verið lagt til grundvallar að þegar gagn er ekki afhent vegna þess að það er ekki fyrirliggjandi hjá viðkomandi stjórnvald sé ekki um að ræða synjun sem sé kæranleg til nefndarinnar á grundvelli 20. gr. laganna.
2
Í kvörtun yðar gerið þér athugasemdir við að ráðuneytið hafi ekki framsent erindi yðar frá 26. febrúar sl., þar sem þér óskuðuð eftir reikningum vegna PCR-skimana á vegum Íslenskrar erfðagreiningar, til sóttvarnalæknis og Landspítala í samræmi við 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Auk þess gerið þér athugasemdir við að ráðuneytið hafi ekki framsent beiðnir yðar um ýmis vísindaleg gögn er tengjast COVID-19 til sóttvarnalæknis.
Í 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga segir að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í 2. mgr. 7. gr. kemur fram að berist stjórnvaldi skriflegt erindi, sem ekki snertir starfssvið þess, beri því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er, sbr. einnig 2. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Framsendingarskylda stjórnvalda getur einnig hvílt á grundvelli óskráðrar reglu sem hefur víðtækara gildissvið en ákvæði stjórnsýslulaga. Af því leiðir að þegar stjórnvöldum berast stjórnsýslukærur eða erindi, sem þau telja ekki heyra undir málefnasvið sitt eða ljóst er að falla ekki undir lögákveðið úrskurðarvald þeirra, er þeim rétt að framsenda erindið til þess stjórnvalds sem fer með málaflokkinn eða hefur úrskurðarvald um efnið.
Samleikur 1. og 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga er með þeim hætti að snerti málefni starfssvið stjórnvalds ber því stjórnvaldi að veita aðila nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningu en heyri erindi ekki undir starfssvið þess ber því að framsenda erindið á réttan stað. Það hvort erindi lúti að málaflokki sem stjórnvald getur tekið afstöðu til ræðst af efni erindis. Berist skriflegt erindi til rangs stjórnvalds nægir ekki að leiðbeina aðila um það eða gefa honum ábendingu um að hann geti leitað til hins rétta stjórnvalds, sjá til hliðsjónar Hafsteinn Dan Kristjánsson: Framsendingarregla stjórnsýslulaga. Stjórnsýslulögin 25 ára. Reykjavík 2019, bls. 221 og 226)
Með hliðsjón af atvikum málsins, orðalagi 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og tilgangi framsendingarreglunnar get ég fallist á að réttara hefði verið að framsenda beiðni yðar um reikninga fyrir PCR-skimanir Íslenskrar erfðagreiningar til Sóttvarnalæknis og Landspítala. Hef ég hér m.a. í huga að fyrir liggur samkvæmt svarbréfi ráðuneytisins að samningsgerð vegna PCR-skimana hafi farið fram á vettvangi þessara stjórnvalda. Að virtri niðurstöðu málsins að öðru leyti tel ég þó ekki tilefni til að taka þetta atriði til sérstakrar athugunar eitt og sér.
Hvað varðar beiðnir yðar um ýmis vísindaleg gögn tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við að erindi yðar hafi ekki verið framsend til Sóttvarnalæknis eða annars stjórnvalds. Er þá horft til þess að ekkert liggur fyrir um hvort slík gögn séu til hjá stjórnvöldum.
3
Í kvörtun yðar gerið þér athugasemdir við að heilbrigðisráðuneytið hafi vísað kærum yðar frá er varða í fyrsta lagi það að farsótt sé haldið uppi með óáreiðanlegum og ónákvæmum PCR-skimunum, í öðru lagi notkun bóluefna gegn COVID-19 vegna aukaverkana og í þriðja lagi eftirlits- og tilkynningarskyldu Lyfjastofnunar í tengslum við aukaverkanir bólusetninga.
Í tilefni af kvörtun yðar tek ég fram að svo unnt sé að eiga aðild að kærumáli fyrir stjórnvöldum þarf almennt að liggja fyrir kæranleg stjórnvaldsákvörðun. Við mat á því hvort ákvörðun telst vera stjórnvaldsákvörðun verður að huga að þeim lagagrundvelli sem ákvörðunin byggist á og hvers eðlis og efnis ákvörðunin er. Almennt hefur verið litið svo á að stjórnvaldsákvarðanir séu ákvarðanir sem teknar eru í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni er kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldu þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.
Af kvörtun yðar og svari ráðuneytisins verður ekki ráðið að tekin hafi verið ákvörðun um rétt eða skyldu yðar að lögum í ákveðnu og fyrirliggjandi máli í framangreindum skilningi, heldur hafið þér fremur komið á framfæri almennum athugasemdum um PCR-skimanir, framkvæmd bólusetninga og hvernig staðið hafi verið að birtingu tilkynninga vegna gruns um aukaverkanir í kjölfar þeirra. Í ljósi þess tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þá afstöðu ráðuneytisins að taka erindi yðar ekki til meðferðar sem stjórnsýslukæru.
Til viðbótar framangreindu tel ég rétt að nefna að í stjórnsýslurétti gildir sú óskráða regla að skriflegum erindum til stjórnvalda ber að svara skriflega nema svars sé ekki vænst. Í reglunni felst þó ekki að sá sem ber upp erindi við stjórnvald eigi rétt á tiltekinni úrlausn mála eða þeim efnislegu svörum við fyrirspurnum sínum sem hann óskar eftir. Það ræðst af eðli erindis, því málefnasviði sem það tilheyrir og málsatvikum að öðru leyti hvaða kröfur verða leiddar af lögum, skráðum og óskráðum, og vönduðum stjórnsýsluháttum til þeirra svara sem stjórnvöld veita vegna slíkra erinda borgaranna. Þá leiðir af 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og óskráðri leiðbeiningarreglu að stjórnvöldum er skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þeirra.
Ekki er einhlítt hversu langt stjórnvöld verða að ganga til að koma til móts við þarfir og óskir borgaranna á grundvelli leiðbeiningarskyldunnar heldur ræðst umfang skyldunnar af eðli og efni þess máls sem um ræðir. Stjórnvöldum er t.d. almennt ekki skylt að veita ítarlegar leiðbeiningar í svörum sínum við erindum borgaranna nema þeir hafi sjálfir veigamikla og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Að því leyti er staða einstaklings sem er aðili að stjórnsýslumáli almennt önnur í þessu tilliti en þess sem ber almennar athugasemdir undir stjórnvöld eða annars konar almenn erindi. Þá verður einnig að líta til þess hvaða kosti stjórnvöld hafa til að veita leiðbeiningar með tilliti til fjölda mála og annarra aðstæðna. (Sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2008 í máli nr. 5387/2008.) Við mat á því hversu ítarleg svör þau veita við almennum erindum hafa þau því verulegt svigrúm.
Með hliðsjón af framangreindu og að virtri framsetningu erinda yðar til ráðuneytisins tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þau svör sem yður bárust.
4
Í kvörtun yðar gerið þér athugasemdir við að yður hafi verið synjað um viðtal við heilbrigðisráðherra.
Í tilefni af kvörtun yðar tek ég fram að ekki leiðir almennt af lögum eða óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins að borgarar eigi undantekningarlaust rétt á því að eiga samskipti við stjórnvöld með þeim samskiptamáta sem þeir óska sér. Hér þarf þó að leggja mat á aðstæður hverju sinni og hvort viðkomandi geti nýtt sér þann samskiptamáta sem boðið er upp á. Almennt er meginreglan sú að stjórnvöld geta óskað eftir því að beiðni um tilteknar upplýsingar og skýringar sé borin fram skriflega en geti borgarinn ekki vegna eigin aðstæðna, svo sem erfiðleika við að setja erindi sitt fram skriflega eða móttaka slíkt svar, kann að vera eðlilegt og málefnalegt að stjórnvaldið verði við beiðni um að veita slíkar upplýsingar í samtali við borgarann.
Þá er það svo að af reglum stjórnsýsluréttarins leiðir almennt ekki að einstaklingar eða lögaðilar eigi fortakslausan rétt til að velja sér við hvaða starfsmenn eða embættismenn, þ. á m. ráðherra, þeir eiga samskipti við vegna umleitana sinna. Stjórnvaldi er þannig að öllu jöfnu í sjálfsvald sett hvort orðið er við ósk um aðstoð eða fund með tilteknum starfsmanni, að því tilskildu að hann búi yfir fullnægjandi þekkingu til að leysa verkefnið af hendi. Almennt er það ráðherra að meta hvort hann veitir sjálfur viðtal vegna máls eða erindis sem er til meðferðar í ráðuneyti hans eða felur starfsmanni sínum að annast það.
Með hliðsjón af framangreindu og hvernig mál yðar liggur fyrir mér tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við að yður hafi verið synjað um viðtal við ráðherra.
III
Að öðru leyti en að framan greinir tel ég ekki tilefni til að taka erindi yðar til frekari skoðunar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um mál yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.