Lögreglu- og sakamál. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir. Rannsóknarreglan. Sakarkostnaður. Ákvörðun um þóknun verjenda. Lagaskil.

(Mál nr. 10521/2020)

Félagið A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir þeirri niðurstöðu dómsmálaráðuneytisins að lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hefði verið heimilt að miða þóknun tilnefnds verjanda við þær viðmiðunarreglur dómstólaráðs, nú dómstólasýslunnar, sem í gildi voru þegar vinna hans var innt af hendi, en ekki viðmiðunarfjárhæðir samkvæmt reglum sem höfðu tekið gildi þegar reikningur var gefinn út vegna starfanna eða þá að unnt var að gefa hann út. Athugun umboðsmanns var tvíþætt. Annars vegar beindist hún að því hvort viðbrögð ráðuneytisins hefðu verið fullnægjandi með hliðsjón af yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki þess gagnvart lögreglunni. Hins vegar fjallaði umboðsmaður um þá efnislega niðurstöðu ráðuneytisins að heimilt hefði verið að miða við eldri viðmiðunarreglur við útgáfu reikninga.

Umboðsmaður benti á að það gæti komið í hlut ráðherra á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda að hafa afskipti af ýmsum málum í starfsemi einstakra lögreglustjóraembætta, m.a. eftir ábendingar frá borgurunum. Dómsmálaráðuneytið hefði þó ekki talið tilefni til að aðhafast vegna málsins fyrr en eftir fyrirspurnir umboðsmanns. Eftir að málið hefði verið tekið til meðferðar af hálfu ráðuneytisins yrði auk þess ekki séð að viðbrögð og rannsókn þess hefðu verið til þess fallin að upplýsa hvort verklag og framkvæmd lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu vegna ákvarðana um þóknun tilnefnds verjanda hefði verið í samræmi við lög. Var það niðurstaða umboðsmanns að viðbrögð þess hefðu verið ófullnægjandi með hliðsjón af skyldum ráðuneytisins á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda þess.

Þá fjallaði umboðsmaður um reglur um hlutverk og þóknun tilnefnds verjanda í sakamálum og verklag við greiðslu reikninga fyrir störf verjenda. Benti hann á að lögmaður A hefði með vinnuframlagi sínu sem tilnefndur verjandi eignast kröfu á hendur íslenska ríkinu. Í samræmi við meginreglur íslensks réttar um lagaskil færi um nánara efni kröfunnar og lögskipti kröfuhafa og skuldara að öðru jöfnu eftir gildandi reglum á hverjum tíma. Sú afstaða ráðuneytisins að lögreglustjóra hefði verið heimilt að miða þóknun verjandans við eldri viðmiðunarreglur hefði verið íþyngjandi fyrir lögmanninn sem kröfuhafa gagnvart íslenska ríkinu og slík niðurstaða yrði að byggjast á skýrri heimild í lögum. Með hliðsjón af atvikum málsins og lagagrundvelli var það niðurstaða umboðsmanns að dómsmálaráðuneytið hefði ekki fært fyrir því haldbær rök að heimilt hefði verið að lögum að miða verjandaþóknun vegna umræddra mála við viðmiðunarfjárhæðir samkvæmt reglum sem giltu þegar verjendastörfin voru innt af hendi án þess að krafa A væri þá gjaldkræf. Í ljósi þess að A hefði byggt á að misbrestur væri á að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu tilkynnti um málalok kæmi það í hlut ráðuneytisins, kæmi málið aftur til meðferðar af þess hálfu, að taka afstöðu til hvaða þýðingu þær athugasemdir hefðu um gjaldkræfni krafna.

Beindi umboðsmaður því til ráðuneytisins að taka málið aftur til meðferðar kæmi fram beiðni þess efnis og leysa þá úr því i samræmi við álitið. Þá beindi hann því til ráðuneytisins að gera viðeigandi ráðstafanir til úrbóta að þessu leyti gagnvart lögreglustjórum á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Í ljósi samræmingarhlutverks ríkislögreglustjóra í starfsemi lögreglunnar var embættinu sent afrit af álitinu til upplýsingar.

 

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 10. júní 2021.

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 5. maí 2020 kvartaði B til umboðsmanns Alþingis f.h. A ehf. yfir niðurstöðu dómsmálaráðuneytisins 8. apríl 2020 vegna ákvörðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 15. desember 2017 um þóknun hans fyrir verjandastörf. B hafði áður leitað til umboðsmanns 29. janúar 2018 og 23. október þess árs vegna ákvörðunar lögreglustjóra án þess að þá lægi fyrir téð niðurstaða ráðuneytisins.

Athugun mín hefur einkum verið afmörkuð við það hvort viðbrögð dómsmála­ráðuneytisins hafi verið fullnægjandi með hliðsjón af yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki þess með lögreglunni. Þá hefur athugun mín jafnframt beinst að þeirri niðurstöðu ráðuneytisins að lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hafi verið heimilt að miða þóknun tilnefnds verjanda við þær viðmiðunarreglur dómstólaráðs, nú dómstóla­sýslunnar, sem í gildi voru þegar vinna hans var innt af hendi, en ekki viðmiðunar­fjárhæðir samkvæmt reglum sem höfðu tekið gildi þegar reikningur var gefinn út vegna starfanna eða þá að unnt var að gefa hann út.

   

II Málavextir

Af gögnum málsins verður ráðið að B, sem starfar sem lögmaður, hafi sent lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu nokkra reikninga í október 2017 vegna starfa sinna sem verjandi í sakamálum sem voru til meðferðar hjá embættinu árin 2014, 2015 og 2016. Embættið endursendi honum sex reikninga sökum þess að einingarverð var talið rangt og þarfnaðist leiðréttingar. Í kjölfarið óskaði B eftir því að fá rökstuðning vegna athugasemda embættisins við umrædda reikninga. Í bréfi sínu til lögreglustjóra vísaði hann m.a. til þess að viðmiðunar­reglurnar væru endurskoðaðar reglulega m.t.t. verðlagsbreytinga og ekki fengist staðist að vinna lögmanns sem unnin væri af hendi árið 2014 væri minna virði en vinna unnin árið 2017.   

Í svarbréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 15. desember 2017, kom fram að talsverður tími hefði liði frá tilkynningu um málalok og þar til reikningar hefðu borist embættinu. Greitt væri í samræmi við þær viðmiðunarreglur sem í gildi væru á þeim tíma sem vinnan væri unnin. Um væri að ræða samræmt vinnulag sem hefði þann tilgang að gæta að jafnræði við afgreiðslu reikninga og hefði það lengi verið við líði. Það væri mat lögreglustjórans að sjónarmið að baki framangreindu verklagi væru lögmæt og málefnaleg.

Svo sem áður greinir kvartaði B í framhaldinu í tvígang til umboðsmanns Alþingis, annars vegar 29. janúar 2018 og hins vegar 23. október þess árs. Vegna fyrri kvörtunarinnar benti umboðsmaður þá á að unnt væri að freista þess að bera álitefnið undir dómsmálaráðuneytið í ljósi þess að málefni lögreglunnar heyra þar undir. Af þessu tilefni sendi B ráðuneytinu erindi, dags. 27. febrúar 2018. Niðurstaða ráðuneytisins varð allt að einu sú að taka málið ekki til efnislegrar skoðunar með vísan til þess að synjun lögreglustjóra sætti ekki endurskoðun ráðherra. B leitaði því aftur til umboðsmanns með kvörtun yfir afstöðu ráðuneytisins. Í framhaldi af fyrirspurn umboðsmanns ákvað ráðuneytið þá að taka málið til efnislegrar meðferðar með vísan til yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þess. Með áðurgreindu bréfi ráðuneytisins 8. apríl 2020 var komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun lögreglustjórans hefði verið í samræmi við lög og tekið undir röksemdir hans í öllum meginatriðum.

Í fyrrgreindu erindi B til ráðuneytisins, dags. 27. febrúar 2018, byggði hann m.a. á því að afstaða lögreglustjórans á höfuðborgar­svæðinu gæti ekki talist málefnaleg og lögmæt af þeim sökum að í henni fælist að „verjendur og réttargæslumenn [bæru] hallann af verðbreytingum og að dráttur á rannsókn máls þýði að verjandi og réttargæslumaður [ættu] að fá minna greitt fyrir vinnu sína vegna áhrifa verðbólgu.“ Viðmiðunar­reglunum væri breytt reglulega með vísan til verðlagsbreytinga og þegar nýjar reglur tækju gildi væri ávallt kveðið sérstaklega á um í reglunum að eldri reglur féllu úr gildi. Réttast væri að greiða í samræmi við þær reglur sem í gildi væru þegar krafa vegna vinnunnar væri gjaldkræf „enda eðlilegt að greiða í samræmi við verðlag hverju sinni.“ B benti í því samhengi á að rannsókn sakamála gætu tekið mörg ár og því gætu orðið miklar verðlagsbreytingar á meðan málinu stæði en verjendur og réttargæslumenn gætu ekki ákveðið hvenær reikningur væri sendur. Þá vakti B athygli á því við ráðuneytið að svo virtist sem ósamræmi væri í því hvernig væri staðið að greiðslum til skipaðra verjenda en dómstólar og önnur lögreglustjóraembætti á landinu styddust við þær viðmiðunarreglur dómstólasýslunnar sem væru í gildi hverju sinni ólíkt lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Enn fremur benti B á að mikill misbrestur virtist vera á því að embættið sendi tilkynningar um málalok og þá liði oft langur tími frá því að skipaðir verjendur sendu reikninga og greiðsla bærist frá embættinu.

Svo sem áður greinir hafnaði ráðuneytið sjónarmiðum B með bréfi, dags. 8. apríl 2020. Þar kom m.a. fram að skipaðir verjendur ættu þess kost að fá reikninga greidda áður en rannsókn máls lyki ef lögreglu­stjóri mæti sem svo að rannsóknin drægist á langinn. Af þeim sökum væri ekki hægt að fallast á að lögmaður gæti ekki fengið reikninga greidda áður en sakamáli lyki. Með vísan til þess við hvaða viðmiðunarreglur ætti að miða kom eftirfarandi fram:            

„Ráðuneytið vekur einnig athygli á þeirri meginreglu lagaskilaréttar að nýjum eða yngri lögum verður almennt ekki beitt um lögskipti sem lokið er eða um atvik sem gerst hafa áður en ný lög ganga í gildi. Slík tilvik lúta í hvívetna  eldri lögum. Ef reglum er breytt með nýjum lögum snerta þau á engan hátt lögskipti eða atvik sem gerst hafa fyrir lagabreytingar. Ráðuneytið leggur til grundvallar að sama sjónarmið eiga við um skil og framkvæmd stjórnvaldsfyrirmæla. Svo sem ítrekað hefur komið fram var endursending títtnefndra reikninga byggð á þeim rökum að lögreglustjóri greiddi þóknun í samræmi við viðmiðunarreglur dómstólaráðs sem voru í gildi þegar vinna lögmanns vegna sakamáls var innt af hendi. Ráðuneytið fær ekki annað ályktað en að afstaða lögreglustjóra samrýmist áðurgreindum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög.“

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtuninni sendi umboðsmaður Alþingis dómsmálaráðuneytinu bréf, dags. 10 júní 2020. Þar óskaði umboðsmaður m.a. eftir því, með vísan til sjónarmiða um gjalddaga kröfu, að ráðneytið skýrði nánar hvað fælist í þeirri afstöðu ráðuneytisins að umræddum lögskiptum B hefði verið lokið í tíð eldri reglna og þá hvaða þýðingu það hefði m.t.t. hvenær ráðuneytið teldi að krafan hefði stofnast og hver væri gjalddagi hennar. Væri það afstaða ráðuneytisins að gjalddagi kröfunnar væri að lokinni rannsókn þótt lögskiptum lyki þegar vinna væri innt af hendi var þess óskað að ráðuneytið skýrði hvaða lagasjónarmið byggju að baki þeirri afstöðu að greiðsla miðaðist við eldri viðmiðunarreglur en ekki þær viðmiðunarreglur sem í gildi væru á gjalddaga kröfunnar.

Í ljósi þess að afstaða ráðuneytisins grundvallaðist að einhverju leyti á því að lögreglustjórar hafi heimild til að greiða tilnefndum verjanda fyrir vinnu áður en rannsókn sakamáls lýkur, og því að B hélt því fram við ráðuneytið að sú heimild væri eingöngu nýtt í undantekningar­tilvikum, óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið upplýsti hann um hvort umrædd framkvæmd hefði verið könnuð sérstaklega af hálfu ráðuneytisins við meðferð málsins.

     Svör ráðuneytisins bárust með bréfi, dags. 3. september 2020. Þar var m.a. tekið fram að gjalddagi kröfu væri skilgreindur sem það tímamark þegar kröfuhafa væri fyrst heimilt að krefjast þess að skuldari innti greiðslu sína af hendi. Síðan sagði:

„Með vísan til þeirrar meginreglu sem lesa má úr 2. mgr. 38. gr. [laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála,] er ljóst að gjalddagi þóknunar fyrir verjandastörf, ef mál fer ekki til dóms, er þegar máli lýkur hjá lögreglu. Þó er ekki útilokað að krafan fáist að hluta greidd fyrr dragist mál á langinn. Slíkt er þó háð ákvörðun lögreglustjóra. Þrátt fyrir að gjalddagi kröfunnar teljist að öllu jöfnu vera þegar máli lýkur hjá lögreglustjóra er hvergi kveðið á um að fjárhæð þóknunar skuli taka mið af þeim reglum dómstólasýslunnar sem í gildi voru á framangreindum gjalddaga kröfunnar, né á síðara tímamarki ákveði lögmaður að krefjast greiðslu á síðara tímamarki. Samkvæmt langri venju lögreglustjóra [...] hefur verið miðað við fjárhæð tímagjalds sem kveðið er á um í reglum dómstólasýslunnar sem í gildi voru þegar þjónusta verjandans við skjólstæðing hans var innt af hendi. Í samræmi við ákvæði 38. gr. laga um meðferð sakamála er það lögreglustjóra að ákveða þóknunina og skv. venju er sú þóknun miðuð við þær viðmiðunarreglur sem í gildi voru þegar þjónustan var innt af hendi en ekki þegar lögmaður krefst eða má krefjast greiðslunnar. Verður ekki séð að reglur kröfuréttar komi í veg fyrir að þóknunin sé miðuð við tiltekið tímamark en gjalddagi greiðslunnar sé síðar.“

Ráðuneytið tók fram að það hefði, í kjölfar fyrirspurnar umboðsmanns, sent öllum lögreglustjórum erindi og óskað upplýsinga um hvernig almennt væri staðið að greiðslu þóknunar til verjenda, þ.m.t. áður en rannsókn máls lýkur. Farið yrði yfir þær upplýsingar til að samræma og endurbæta verkferla.     

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

Svo sem áður greinir hefur athugun mín verið tvíþætt. Annars vegar hefur hún beinst að því hvort þau viðbrögð dómsmálaráðuneytisins sem lýst er að framan hafi verið fullnægjandi með hliðsjón af yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki þess með lögreglunni. Hins vegar hef ég ákveðið að fjalla um þá efnislegu niðurstöðu ráðuneytisins að lögreglustjóranum á höfuðborgar­svæðinu hafi verið heimilt að miða þóknun tilnefnds verjanda við þær viðmiðunarreglur dómstólaráðs, nú dómstólasýslunnar, sem í gildi voru þegar vinna hans var innt af hendi, en ekki viðmiðunarfjárhæðir samkvæmt reglum sem höfðu tekið gildi þegar reikningur var gefinn út vegna starfanna eða þá að unnt var að gefa hann út.

1 Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra

Starfsemi lögreglunnar og einstakra lögreglustjóraembætta er hluti af stjórnsýslu ríkisins og þáttur í þeim stjórnarframkvæmdum sem sá ráðherra sem fer með málefni lögreglunnar ber ábyrgð á samkvæmt 14. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Í samræmi við þetta fer viðkomandi ráðherra með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart lögreglunni og einstökum forstöðumönnum hennar sem og ákæruvaldinu nema annað leiði af lögum, sbr. IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.

     Eins og ráðuneytið hefur bent á kunna einstök viðfangsefni sem lögreglan fer með að vera þess eðlis að það leiði af lögum að takmarkanir séu á því að hvaða marki ráðherra getur haft afskipti af þeim, t.d. um rannsókn einstakra mála á grundvelli 8. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 og laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlits­heimilda ráðherra getur það þó komið í hlut hans að hafa afskipti af ýmsum málum í starfsemi einstakra lögreglustjóraembætta og þar með störfum lögreglustjóra og undirmanna hans. Þar er m.a. um að ræða atriði sem lúta að fjármálum og fjárveitingum og eftir atvikum ákvarðanir um meginatriði í starfsskipulagi embættis. Á grundvelli eftirlits­heimilda kemur það þannig í hlut ráðherra að hafa almennt eftirlit með því að starfshættir lögreglunnar séu í samræmi við lög, og þá eftir atvikum í tilefni af athugasemdum sem hafa komið frá borgurunum. Af því leiðir að ráðuneytinu getur verið skylt að bregðast við fái það vitneskju um að lögreglustjórar starfi ekki í samræmi við skyldur sínar.

Í erindum B til ráðuneytisins benti hann m.a. á að misræmi væri milli lögreglustjóraembætta við hvaða viðmiðunarreglur væri miðað þegar tekin væri ákvörðun um þóknun. Þá vísaði hann til þess að misbrestur virtist vera á því að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu sendi tilkynningar um málalok og oft liði langur tími frá því að skipaðir verjendur sendu reikninga þar til greiðsla bærist frá embættinu. Jafnframt benti hann á að reikningar sem væru sendir á meðan mál væru til meðferðar væri nánast undantekningarlaust hafnað og því væri heimild 3. málsl. 2. mgr. 38. gr. sakamálalaga ekki nýtt nema í undantekningartilvikum.

Eins og áður er rakið taldi dómsmálaráðuneytið ekki tilefni til að aðhafast vegna málsins fyrr en eftir fyrirspurnir umboðsmanns. Af niðurstöðu ráðuneytisins frá 8. apríl 2020 verður þó ekki séð að rannsókn þess hafi verið til þess fallin að varpa ljósi á þau atriði sem gerðar höfðu verið athugasemdir við. Þannig verður t.d. ekki séð að kallað hafi verið eftir upplýsingum frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu eða öðrum lögreglustjóraembættum eða eftir atvikum ríkislögreglustjóra sem fer með samræmingarhlutverk gagnvart embættunum, sbr. d-lið 1. mgr. 5. gr. lögreglulaga. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns kom aftur á móti fram að ráðuneytið hefði í kjölfar fyrirspurnar umboðsmanns, eftir að niðurstaða þess lá fyrir, sent öllum lögreglustjórum erindi og óskað upplýsinga um hvernig almennt væri staðið að greiðslu þóknunar til verjenda, þ.m.t. áður en rannsókn máls lýkur.

Með vísan til framangreinds tel ég að fyrrgreind viðbrögð og rannsókn dómsmálaráðuneytisins hafi ekki verið til þess fallin að upplýsa hvort verklag og framkvæmd lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu vegna ákvarðana um þóknun verjenda væri í samræmi við lög. Téð viðbrögð ráðuneytisins voru því ófullnægjandi með hliðsjón af áðurlýstum skyldum þess á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda.

Eftir stendur hvernig leyst var úr því álitaefni af hálfu ráðuneytisins hvort heimilt hafi verið að miða þóknun tilnefnds verjanda við þær viðmiðunarreglur dómstólaráðs, nú dómstólasýslunnar, sem í gildi voru þegar vinna hans var innt af hendi, en ekki viðmiðunarfjárhæðir samkvæmt reglum sem höfðu tekið gildi þegar reikningur var gefinn út vegna starfanna eða þá að unnt var að gefa hann út.

2 Hlutverk og þóknun verjenda í sakamálum

2.1 Lagagrundvöllur

Um skipun eða tilnefningu verjanda er fjallað um í lögum nr. 88/2008, um meðferð sakamála (sakamálalögum). Lögreglu er skylt að verða við ósk sakbornings og tilnefna honum verjanda hafi hann verið handtekinn í þágu rannsóknar máls, sbr. 1. mgr. 30. gr. laganna. Lögreglu er heimilt að ósk sakbornings að tilnefna honum verjanda við rannsókn máls áður en til málshöfðunar kemur. Enn fremur getur lögreglu verið skylt að tilnefna verjanda ef sakborningur er ekki bær til að gæta eigin hagsmuna, sbr. 2. mgr. 30. gr. laganna. Í 3. mgr. 30. gr. sakamálalaga er kveðið á um að tilnefning verjanda falli sjálfkrafa úr gildi þegar sakborningur er látinn laus eða leiddur fyrir dómara skv. 94. gr. Að öðrum kosti falli tilnefning úr gildi með úrskurði dómara, þegar mál er höfðað ellegar þegar rannsókn er hætt eða mál fellt niður með öðrum hætti. Samkvæmt 2. mgr. 33. gr. laganna skal skipa eða tilnefna verjandi úr hópi lögmanna.

Fjallað er um þóknun verjanda í 38. gr. sakamálalaga. Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. laganna skal ákveða þóknun verjanda með dómi eða úrskurði ljúki máli á þann hátt. Ef tilnefndur verjandi er síðar skipaður til að gegna því starfi ákveður dómari þóknun í einu lagi en að öðrum kosti skal héraðssaksóknari, lögreglustjóri eða löglærður starfsmaður þeirra ákveða þóknun tilnefnds verjanda, sbr. 1. og 2. málsl. 2. mgr. 38. gr. laganna. Samkvæmt 3. máls. málsgreinarinnar er heimilt að greiða verjanda hluta áætlaðrar þóknunar áður en rannsókn máls lýkur.

Í 3. mgr. 38. gr. laganna er kveðið á um að þóknun teljist til sakarkostnaðar, sbr. 233. gr. laganna. Með 20. gr. laga nr. 70/2009, um ráðstafanir í ríkisfjármálum, var nýjum málslið bætt við málsgreinina á þá leið að ráðherra væri heimilt með reglugerð að mæla fyrir um tímagjald sem tekið skyldi mið af við ákvörðun þóknunar. Í athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 70/2009 kom fram að lögin væru sett í tilefni af hruni íslensku bankanna í október 2008 þar sem fótum hefði verið kippt undan íslensku efnahagslífi og fjármál ríkisins sett í uppnám. Þá kom fram í athugasemdum við það ákvæði sem varð að téðri 20. gr. laganna að dómstólaráð hefði sett viðmiðunarreglur fyrir dómara til að fara eftir við ákvörðun þóknunar fyrir verjendur og réttargæslumenn. Með greininni væri ráðherra veitt heimild til að ákveða tímagjald með reglugerð og væri þetta lagt til í ljósi þess að lækka þyrfti þennan kostnað ríkissjóðs.

Á grundvelli fyrrgreindra laga setti dómsmálaráðherra reglugerð nr. 715/2009, um tímagjald við ákvörðun þóknunar til verjenda og réttar­gæslumanna, og var þar m.a. kveðið á um að þóknun fyrir störf verjanda samkvæmt 38. gr. sakamálalaga skyldi nema 10.000 kr. fyrir hverja byrjaða klukkustund. Var því um að ræða lækkun frá þágildandi viðmiðunarreglum dómstólaráðs samkvæmt tilkynningu nr. 3/2007 þar sem miðað var við 11.200 kr. fyrir hverja klukkustund að viðbættum verðbótum samkvæmt hækkun launavísitölu frá október 2007. Með tilkynningu dómstólaráðs nr. 3/2009 lækkaði ráðið viðmiðunarfjárhæðir sínar með vísan til reglugerðar ráðherra frá og með 10. september 2009.

Með reglugerð nr. 754/2014 var reglugerð nr. 715/2009 felld niður frá og með 1. september 2014. Dómstólaráð gaf út nýjar viðmiðunarreglur með tilkynningu nr. 1/2015, sem tóku gildi 27. janúar 2015, og var þar miðað við að tímagjald fyrir starf verjanda væri 16.500 kr. fyrir hverja klukkustund. Með lögum nr. 78/2015, sem m.a. breytti 38. gr. sakamálalaga og gildi tóku 1. ágúst 2015, var heimild dómsmálaráðherra til setningar reglugerðar um tímagjald verjenda og réttargæslumanna afnumin, en þess í stað kveðið á um að dómstólaráð skyldi setja reglur um tímagjald sem tekið skyldi mið af við ákvörðun að þessu leyti. Dómstólaráð setti nýjar viðmiðunarreglur með tilkynningu nr. 3/2017, sem tóku gildi 4. janúar 2017, og var þar miðað við að umrædd þóknun væri 17.000 kr. fyrir hverja klukkustund.

Með lögum nr. 49/2016, um breytingu á lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála (millidómstig), var dómstólasýslunni falið það hlutverk sem dómstólaráð hafði áður samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 38. gr. sakamálalaga. Í núgildandi reglum dómstólasýslunnar um efnið, nr. 2/2021, er miðað við að þóknun verjanda á rannsóknarstigi máls nemi 19.000 kr. fyrir hverja klukkustund, sbr. 4. gr. reglnanna.

2.2 Verklag við greiðslu reikninga fyrir störf verjanda

Í fyrrgreindu bréfi dómsmálaráðuneytisins 8. apríl 2020 er vísað til „leiðbeininga um málskostnað í opinberum málum“ frá 1. maí 2011. Samkvæmt 1. gr. leiðbeininganna er markmið þeirra m.a. „að tryggja að reikningar sem heimfærðir eru á fjárlagalið málskostnaðar í opinberum málum, 06-231, falli undir skilgreiningu málskostnaðar í opinberum málum og séu bókaðir á réttar tegundir og viðföng.“ Í 4. mgr. 9. gr. leiðbeininganna er kveðið á um að vinnuskýrsla skuli lögð til grundvallar reikningi lögmanns. Þá segir í leiðbeiningunum að lögreglustjórar skuli hafa viðmiðunarreglur dómstólaráðs til hliðsjónar. Í 5. mgr. leiðbeininganna segir eftirfarandi:

„Ef sýnt þykir að mati lögreglustjóra að rannsókn máls dragist á langinn, er lögreglustjóra heimilt með vísun til 3. málsl. 2. mgr. 38. gr. sml. að greiða verjanda hluta áætlaðrar þóknunar. Æskilegt er að reikningur beri með sér hvort um hluta- eða lokagreiðslu er að ræða.“

Samkvæmt 6. mgr. 9 gr. leiðbeininganna skal aldrei greiða þóknun fyrr en reikningur hefur borist frá viðkomandi lögmanni í samræmi við ákvörðun dómara eða lögreglustjóra þar að lútandi. Þá segir að lögreglu­stjóra sé heimilt að synja um greiðslu reiknings frá lögmanni um greiðslu þóknunar berist reikningur það seint að lögreglu og ákæruvaldi yrði ekki mögulegt að gera kröfu um greiðslu sakarkostnaðar vegna hans við meðferð sakamáls. Að lokum er áréttað í málsgreininni að gæta skuli að ákvæðum laga um fyrningu kröfuréttinda þegar lögreglustjórum berast reikningar sem eiga rætur að rekja til lögmannsstarfa sem unnin voru í þágu sakamáls fyrir meira en fjórum árum en fyrningarfrestur kröfu reiknist frá þeim degi er lögmaður gat fyrst átt rétt til efnda.

2.3 Ákvörðun verjandaþóknunar og lagaskil

Svo sem áður greinir hefur athugun mín beinst að því hvort lögmætt hafi verið að miða þóknun verjanda, vegna vinnu sem mun hafa verið innt af hendi árin 2014, 2015 og 2016, en fyrst var krafist greiðslu fyrir í október 2017, við viðmiðunarreglur sem í gildi voru þegar störfin voru unnin. Er þar um að ræða viðmiðunarfjárhæðir samkvæmt tilkynningu dómstólaráðs nr. 3/2009 sem sett var til samræmis við fyrrnefnda reglugerð nr. 715/2009 og síðan viðmiðunarreglur samkvæmt tilkynningu dómstólaráðs nr. 1/2015 sem tók gildi 27. janúar 2015. Nýjar viðmiðunarreglur dómstólaráðs, nr. 3/2017, tóku gildi 4. janúar 2017, líkt og áður segir. Samkvæmt gögnum málsins lauk fimm af þeim málum sem B vann að sem verjandi á árinu 2016 en einu máli í maí 2017 eða í gildistíð viðmiðunarreglna samkvæmt tilkynningu dómstólaráðs nr. 3/2017. Reikningar vegna allra málanna voru hins vegar gefnir út í október 2017 eða í gildistíð síðastnefndu reglnanna.

Ekki er um það deilt að B hafi með vinnuframlagi sínu sem tilefndur verjandi í umræddum sex málum sinnt störfum sem hann átti rétt á að fá greitt fyrir samkvæmt fyrrgreindum fyrirmælum 38. gr. sakamálalaga. Eignaðist hann því með þessum hætti kröfuréttindi gegn íslenska ríkinu sem nutu verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. samningsviðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu. Hvað sem leið þeim reglum sem giltu um stofnun kröfuréttindanna fór um nánara efni þeirra og lögskipti kröfuhafa og skuldara að öðru jöfnu eftir gildandi reglum á hverjum tíma í samræmi við meginreglur íslensks réttar um lagaskil.

Í málinu verður einnig að horfa til þess að í íslenskum lögum er með ýmsum hætti leitast við að tryggja að ógjaldkræf kröfuréttindi rýrni ekki að verðmæti á þeim tíma sem líður frá stofnun þeirra til greiðslutíma, sbr. t.d. ákvæði 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, sem og ýmis ákvæði skaðabótalaga, nr. 50/1993, einkum 15. og 16. gr. Sú afstaða ráðuneytisins að lögreglustjóra hafi verið heimilt að miða verjandaþóknun, vegna mála sem lauk á árunum 2016 og 2017, við þær viðmiðunarreglur sem giltu þegar verjandastörfin voru innt af hendi var því íþyngjandi fyrir B sem kröfuhafa gagnvart íslenska ríkinu. Að mínu mati varð slík íþyngjandi niðurstaða þarf af leiðandi að byggjast á skýrri heimild í lögum.

Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. sakamálalaga er heimilt að greiða verjanda hluta áætlaðrar þóknunar áður en rannsókn máls lýkur. Leggja verður til grundvallar að ákvæðinu sé fyrst og fremst ætlað að tryggja hagsmuni verjanda við þær aðstæður að rannsókn máls dregst á langinn án þess að skylda sé lögð á herðar hans að þessu leyti. Í samræmi við þetta verður ráðið af fyrrgreindum leiðbeiningum ráðherra „um málskostnað í opinberum málum“ að gert sé ráð fyrir því að frumkvæði að slíkri greiðslu komi frá verjanda sem verði þá að leggja fram reikning þar að lútandi. Umrædd heimild felur því ekki í sér einhliða heimild lögreglustjóra til að ákveða lausnardag kröfu verjanda enda er ekkert fram komið í málinu sem bendir til þess að lögreglustjórar hafi í framkvæmd óskað eftir því að verjendur legðu fram reikninga áður en rannsókn máls hefur lokið. Hvað sem þessu líður liggur fyrir að vegna þeirra sex mála sem hér um ræðir var engin slík ósk sett fram af hálfu lögreglustjóra. Eins og málið liggur fyrir er umrædd heimild sakamálalaga því án þýðingar fyrir niðurstöðu málsins.

Að öllu þessu virtu er það niðurstaða mín að ráðuneytið hafi ekki fært fyrir því haldbær rök að heimilt hafi verið að lögum að miða verjanda­þóknun vegna umræddra mála við viðmiðunarfjárhæðir samkvæmt reglum sem giltu þegar verjendastörfin voru innt af hendi án þess að krafa B væri þá gjaldkræf.

2.4 Gjaldkræfni og gjalddagi kröfu um verjandaþóknun

Gjalddaga kröfu ber almennt að miða við það tímamark þegar kröfuhafa er fyrst heimilt að krefja skuldara efnda. Þegar ekki hefur verið samið um gjalddaga og hann ræðst ekki af venju eða settum reglum getur greiðslu­skylda skuldara allt að einu verið háð því að kröfuhafi hafi frumkvæði að efndum, t.d. með því að krefjast greiðslu með útgáfu reiknings. Gjaldkræfni og gjalddagi þurfa því ekki nauðsynlega að fara saman, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verð­tryggingu. Hafa ber í huga að við slíkar aðstæður myndu ýmis réttaráhrif engu að síður vera bundin við fyrstgreinda tímamarkið, svo sem tómlætis­áhrif og fyrning, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 150/2007, um fyrningu kröfu­réttinda. Endurspeglast í þessu sú meginregla að kröfuhafi á ekki að geta unnið rétt gegn skuldara með því að draga innheimtu gjaldkræfrar kröfu og hefur með sama hætti ákveðna skyldu til frumkvæðis ef hann vill halda réttindum sínum til hins ýtrasta.

Svo sem áður greinir lauk fimm af umræddum sex sakamálum á árinu 2016 og var B þá heimilt að krefjast greiðslu vegna þeirra þegar honum varð kunnugt um lok málanna. Í ljósi þess að B hefur byggt á að misbrestur sé á að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu tilkynni um málalok kemur það í hlut ráðuneytisins, komi málið aftur til meðferðar þess, að taka afstöðu til hvaða þýðingu þær athugasemdir hafa í ljósi framangreindra sjónarmiða um gjaldkræfni krafna.

   

V Niðurstaða

Samkvæmt öllu framangreindu er það álit mitt að viðbrögð dómsmála­ráðuneytisins við erindum B og rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við skyldur ráðuneytisins á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlits­­heimilda þess. Þá er það álit mitt að fyrrgreind niðurstaða dómsmála­­ráðuneytisins frá 8. apríl 2020 vegna ákvörðunar lögreglu­stjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 15. desember 2017 hafi ekki verið í samræmi við lög. Það eru tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki málið að nýju til meðferðar, komi fram beiðni þess efnis frá B, og þá í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.

Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins að gera viðeigandi ráðstafanir til úrbóta að þessu leyti gagnvart lögreglustjórum á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Í ljósi samræmingar­hlutverks ríkislögreglustjóra í starfsemi lögreglunnar hef ég ákveðið að senda embættinu nafnhreinsað afrit af þessu áliti til upplýsinga.