Álit

I.

Hinn 27. ágúst 1999 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðunum Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins um veitingu tveggja starfa hjá stofnuninni sem auglýst voru laus til umsóknar 30. ágúst 1998 og 11. apríl 1999.

Í bréfi mínu til A, dags. 23. nóvember 1999, gerði ég honum grein fyrir því að ég teldi ekki tilefni til athugasemda við þann hluta kvörtunarinnar sem laut að málsmeðferð stofnunarinnar í kjölfar auglýsingar, er birtist 11. apríl 1999, enda ljóst að ekki hefði verið ráðið í umrætt starf. Athugun mín mun því aðeins beinast að ráðningu í starf matvælafræðings/efnafræðings hjá stofnuninni sem auglýst var laust til umsóknar hinn 30. ágúst 1998.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. janúar 2001.

II.

Málsatvik eru þau að ofangreint starf var auglýst laust til umsóknar með svofelldum hætti í Morgunblaðinu 30. ágúst 1998:

„Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins óskar eftir að ráða matvælafræðing/efnafræðing til starfa. Leitað er eftir manni sem hefur lokið framhaldsnámi (meistara, doktors eða sambærilegu námi) og hefur þekkingu og reynslu í notkun á DSC tækjabúnaði. Rannsóknarviðfangsefnið er stöðugleiki próteina. Viðkomandi þarf að hafa mikið frumkvæði og getu til að starfa sjálfstætt.“

A sótti um starfið með skriflegri umsókn, dags. 1. september 1998. Þá sótti B ennfremur um starfið. Síðar í sama mánuði var B ráðin til að gegna því. Hinn 2. júní 1999 ritaði A stofnuninni bréf þar sem hann óskaði meðal annars eftir því að fá svar við umsókn sinni. Jafnframt því óskaði hann eftir að ákvörðunin yrði rökstudd og honum yrðu send gögn málsins. Þá barst mér kvörtun frá honum hinn 5. júlí 1999 er laut meðal annars að því að honum hefði ekki enn borist svar vegna umsóknar hans um starfið. Með bréfi, dags. 9. júlí 1999, óskaði ég þess að Rannsóknarstofnun fiskiðnaðarins gerði mér grein fyrir hvað liði afgreiðslu á erindi A.

Í svarbréfi stofnunarinnar til A, dags. 8. júlí 1999, segir eftirfarandi:

„Þann 30. ágúst 1998 auglýsti Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins (Rf) eftir matvælafræðingi/efnafræðingi til að starfa við rannsóknir á stöðugleika próteina. Leitað var eftir manni sem hefði lokið framhaldsmenntun (master, doktor eða sambærilegu) og hefði reynslu í notkun á DSC tækjabúnaði. Tveir sóttu um stöðuna: [B], matvælafræðingur (M. Sc.) og [A], efnafræðingur (Ph.D). Í gögnum frá umsækjendum kom fram að [B] hefði lokið B.S. prófum í matvælafræði og efnafræði. Masterslokaverkefni hennar gekk út á rannsóknir á stöðugleika fiskafurða með DSC tækjabúnaði. Ekki komu fram í gögnum [A] upplýsingar um reynslu eða þekkingu hans á notkun DSC tækjabúnaðar né um reynslu hans við rannsóknir á stöðugleika próteina. [B] var kölluð í viðtal og í kjölfar þess var leitað eftir meðmælum um hana. Meðmælin voru mjög jákvæð og var hún ráðin til starfa í september mánuði 1998.

[…]“

Með hliðsjón af framangreindu svari Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins lauk ég athugun minni á kvörtun A frá 5. júlí 1999 með bréfi, dags. 30. júlí s.á., en tók fram að ég hefði ekki tekið neina afstöðu til efnis þess erindis sem hann hafði borið fram við Rannsóknarstofnun fiskiðnaðarins.

Í kvörtun A gerir hann athugasemd við að umsækjandi með minni menntun en hann hafi verið ráðinn til starfsins og spyr hvort jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi verið fyllilega gætt við úrlausn á málinu. Þá kemur þar fram að hann geti ekki fallist á þau rök sem getið er í bréfi stofnunarinnar og vísar til þess að DSC sé tiltölulega einfaldur búnaður og að rannsóknarhópur, sem hann hafi verið í, hafi unnið með slíkan búnað. Hafi það komið fram í samtali við starfsmann stofnunarinnar áður en hann sendi inn umsókn um starfið. Honum hafi hins vegar láðst að geta þeirrar þekkingar í umsókn enda taldi hann að þessar upplýsingar hefðu þegar verið komnar fram. Þá telur A að málsmeðferðin hafi tekið óeðlilega langan tíma.

III.

Með bréfi til Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins, dags. 23. nóvember 1999, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stofnunin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega var þess óskað að upplýst yrði á hvaða sjónarmiðum ráðningin hefði byggst og með hvaða hætti leitast hafi verið við að upplýsa um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum.

Svarbréf stofnunarinnar barst mér 3. febrúar 2000 en þar segir eftirfarandi:

„Viðhorf Rf til kvörtunar A er að kvörtunin er tilefnislaus með öllu. Ég vísa aftur í bréf […] frá 8. júlí 1999 sem fylgdi fyrra svari varðandi sama mál. Þar kemur fram að ekki hafi komið fram í gögnum [A] upplýsingar um reynslu eða þekkingu á notkun DSC tækjabúnaðar né um reynslu hans við rannsóknir á stöðugleika próteina.

Hjálagt er auglýsing og ljósrit af umsókn [B], en hún fékk starfið. Umsókn [A] var send honum til baka og ljósrit ekki tekið. Ekki liggja fyrir önnur gögn um málið.

Þau sjónarmið réðu við ráðningu í starfið að „Rf hafi á að skipa hæfu starfsfólki hvað varðar menntun, starfsreynslu, frumkvæði og samstarfsvilja. Rf sé eftirsóttur vinnustaður sem bjóði starfsfólki góða vinnuaðstöðu, símenntun, starfsþróun og samkeppnishæf starfskjör“. [B] hafði þegar frá fyrsta degi þá hæfni og þekkingu sem við vorum að leita eftir og gat miðlað til samstarfsmanna sinna þekkingu og reynslu á sviði sem við höfum markvisst verið að byggja upp (eiginleikar próteina).

Ekkert í gögnum [A] gaf tilefni til frekari eftirgrennslan um hæfni hans varðandi umrætt starf.“

Með bréfi, dags. 3. febrúar 2000, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við skýringar Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins. Þær athugasemdir bárust mér hinn 25. s.m. Þar er bent á að í lífsferilsskýrslu er fylgdi umsókn A komi fram að hann hafi rannsakað og unnið með plastefni og hafi viðkomandi mátt vera ljóst að hann hefði einhverja þekkingu á DSC „enda mun þessi tækni hafa komið inn í lífefnafræði í gegnum plastefnafræði“. Þá er því mótmælt að honum hafi verið send þau gögn er hann sendi með umsókn sinni. Ennfremur er bent á í athugasemdum A að hann sé doktor í efnafræði og hafi það gefið tilefni til þess að frekar yrði grennslast fyrir um hæfni hans til að gegna starfinu.

Með bréfi, dags. 5. september 2000, óskaði ég eftir upplýsingum, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um hvort til væru gögn um endursendingu umsóknar og umsóknargagna til A. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 17. október 2000, kemur fram að ekki sé að finna í skjalasafni hennar né hjá viðkomandi sviðsstjóra gögn um endursendingu gagna A. Þá segir í bréfinu að slík gögn væru venjulega send með stöðluðu bréfi og ekki alltaf tekið afrit af þeim. Þá hafi verið gengið úr skugga um að umsókn A væri ekki í vörslum stofnunarinnar.

IV.

1.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við ólögfesta meginreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir þau almennu hæfisskilyrði sem um starfið gilda ber hlutaðeigandi stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á. Hefur umboðsmaður fjallað um framangreindar meginreglur meðal annars í áliti frá 9. október 1992 í máli nr. 382/1991 og áliti frá 26. september 1996 í máli nr. 1391/1995.

Af svarbréfi Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins til A, dags. 8. júlí 1999, má ráða hvaða meginsjónarmið réðu niðurstöðu stofnunarinnar um hvern skyldi ráða í starfið. Vísað er til þessa bréfs í skýringum stofnunarinnar er bárust mér 3. febrúar 2000 og tekið fram að B hafi haft þá hæfni og þekkingu sem stofnunin hafi verið að leita eftir. Samkvæmt gögnum málsins virðist því einkum hafa verið litið til þekkingar og reynslu umsækjenda á notkun DSC tækjabúnaðar og þekkingar þeirra á stöðugleika próteina. Hafi það verið mat stofnunarinnar með hliðsjón af gögnum málsins að þekking og reynsla B hafi verið meiri á þessum sviðum en þekking og reynsla A. Er þar meðal annars vísað til þess að lokaverkefni B við Den Kongelige Veterinær- og Landbohøjskole hafi fjallað um stöðugleika fiskafurða með DSC tækjabúnaði. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki annað séð en að ákvörðun um ráðningu í starfið hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Þá tel ég ekki ástæðu til athugasemda við innbyrðis vægi þeirra sjónarmiða sem ákvörðun Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins byggðist á.

2.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en það tekur ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Ákvörðun um veitingu á opinberu starfi er ákvörðun um rétt eða skyldu manna, sbr. athugasemd við 1. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283). Það hvílir því sú skylda á stjórnvaldi, sem fer með veitingarvald, að upplýsa viðkomandi mál áður en ákvörðun er tekin í því. Tel ég að í slíkum málum sé nauðsynlegt að afla fullnægjandi gagna svo unnt sé að beita þeim sjónarmiðum sem handhafi veitingarvalds hyggst leggja til grundvallar við mat á starfshæfni umsækjenda og þannig að tryggt sé eftir föngum að hæfasti umsækjandinn verði fyrir valinu.

Í auglýsingu um hið lausa starf komu fram þær kröfur sem gerðar voru til menntunar umsækjenda. Þá var rannsóknarviðfangsefni starfsins tilgreint í auglýsingu og þess getið að leitað væri að einstaklingi sem hefði þekkingu og reynslu í notkun á DSC tækjabúnaði. Gaf auglýsingin því fullnægjandi leiðbeiningar til væntanlegra umsækjenda um þau atriði sem ætlast var til að þeir veittu upplýsingar um í umsókn.

Í umsókn A voru hins vegar ekki veittar upplýsingar um þekkingu og reynslu hans á ofangreindum sviðum. Umsókninni fylgdi lífsferilsskýrsla þar sem fram komu upplýsingar um menntun hans og fyrri störf. Þótt sú skýrsla sé all ítarleg er þar ekki vikið að reynslu hans af vinnu með DSC tækjabúnað eða þekkingu á stöðugleika próteina. Verður að ganga út frá því að þeir starfsmenn Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins sem lögðu mat á framkomnar umsóknir hafi haft þá sérfræðilegu þekkingu á sviði lífefnafræði sem nauðsynleg var til að draga réttmætar ályktanir af upplýsingum í umsóknunum.

Ljóst er af gögnum málsins og skýringum stofnunarinnar til mín að við úrlausn á því hvern skyldi ráða í hið lausa starf var gengið út frá þeim upplýsingum sem veittar voru í umsóknum A og B. Þar sem ekkert var vikið að þekkingu og reynslu A á framangreindum sviðum í fyrirliggjandi gögnum kom hann ekki til álita í starfið. Þá virðist það hafa verið afstaða stofnunarinnar að ekkert hafi komið fram í umsókn A sem hafi gefið tilefni til þess að frekar yrði grennslast fyrir um hæfni hans til að gegna viðkomandi starfi.

Almennt er talið að í þeim tilvikum þegar aðili máls kemur ekki fram með þau gögn og upplýsingar sem ætlast má til af honum þegar taka á ákvörðun um rétt eða skyldu samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga beri viðkomandi stjórnvaldi að kynna honum hvaða gögn skorti og leiðbeina honum um afleiðingar þess ef þær berast ekki, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og leiðbeiningarreglu 7. gr. sömu laga. Í auglýsingu um laust starf í þjónustu ríkisins ber hins vegar að veita upplýsingar um starfið sem séu nægjanlega greinargóðar til þess að væntanlegur umsækjandi geti gert sér glögga grein fyrir því í hverju starfið felst, sbr. 5. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Slíkar upplýsingar í auglýsingu geta leiðbeint umsækjanda um hvaða upplýsinga um menntun og starfsreynslu ætlast er til að veittar séu með umsókn. Tel ég að svo hafi verið í því tilviki sem hér er til umfjöllunar eins og að framan greinir. Eins og atvikum var háttað sé ég því ekki ástæðu til athugasemda við þá ályktun Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins að ekki hafi skort á upplýsingar í fyrirliggjandi gögnum um þekkingu A og reynslu af DSC tækjabúnaði og stöðugleika próteina. Þá skal tekið fram að ég tel ekki forsendur til þess að ég leggi mat á hvort A hafi í viðtali, sem fram fór áður en hann lagði fram umsókn um starfið, veitt upplýsingar, sem hafi átt að leiða til frekari könnunar stofnunarinnar á þekkingu hans og reynslu á þessum sviðum, enda liggja ekki fyrir nein gögn um framangreint viðtal.

3.

Með auglýsingu um laust opinbert starf hefst stjórnsýslumál sem jafnan lýkur með töku stjórnvaldsákvörðunar um veitingu þess, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umsækjendur njóta réttarstöðu aðila að því stjórnsýslumáli samkvæmt stjórnsýslulögum. Um þá ákvörðun gilda ennfremur óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar, sbr. það sem fram kemur í kafla IV.1 hér að framan. Skulu slíkar ákvarðanir byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og velja skal þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn til að gegna því starfi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum. Tel ég að umsækjendur um opinbert starf eigi almennt að geta treyst því að tekin sé ákvörðun um veitingu þess, þar sem efnisleg afstaða sé tekin til þess hver þeirra teljist hæfastur til að gegna viðkomandi starfi, eða að horfið sé frá því að veita það. Skal ákvörðun um málalyktir tekin svo fljótt sem unnt er, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Eftir að ákvörðun hefur verið tekin skal hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Skal slík tilkynning send öllum aðilum máls án ástæðulausrar tafar eins og fram kemur í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til stjórnsýslulaga (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300). Enda þótt stjórnsýslulög geri ekki sérstakar formkröfur til birtingarháttu verður almennt að ganga út frá því að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á skriflegu svari.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar var ákvörðun um veitingu hins lausa starfs tekin í september 1998. Í kvörtun A, er barst mér 5. júlí 1999, kemur fram að hann hafi í kjölfar umsóknar sinnar ítrekað reynt að fá svar við því frá Rannsóknarstofnun fiskiðnaðarins hverjar málalyktir hefðu orðið. Svör við erindi hans bárust ekki fyrr en eftir að hann ritaði stofnuninni bréf, dags. 2. júní 1999, en þar var ennfremur óskað rökstuðnings og aðgangs að gögnum málsins. Svarbréf stofnunarinnar er dagsett 8. júlí 1999. Ekki liggja fyrir gögn af hálfu Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins um hvenær og hvort umsókn og umsóknargögn hafi verið endursend A. Skal í þessu sambandi bent á ákvæði 22. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þar sem meðal annars kemur fram að stjórnvöldum beri að varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg, og ákvæði 5. og 6. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. þeirra laga bera forstöðumenn skilaskyldra stofnana ábyrgð á skjalavörslu stofnananna. Má í þessu sambandi ennfremur vísa til álits míns frá 2. nóvember 1999 í máli nr. 2685/1999.

Með hliðsjón af öllu framangreindu tel ég ljóst að dregist hafi úr hófi að Rannsóknarstofnun fiskiðnaðarins tilkynnti A með viðeigandi hætti um málalyktir í kjölfar umsóknar hans um hið lausa starf. Þá barst umbeðinn rökstuðningur fyrir ákvörðun stofnunarinnar meira en mánuði eftir að óskað hafði verið eftir honum og samrýmist það ekki 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Ég minni á að umrædd ákvörðun gat skipt umsækjendur miklu um ákvarðanir þeirra og ráðstafanir vegna atvinnu. Var því sérstök ástæða til að tilkynna A um málalyktir án ástæðulauss dráttar. Verður því að átelja það sérstaklega að þessa var ekki gætt við meðferð málsins.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki sé ástæða til athugasemda við mat Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins á starfshæfni umsækjenda um laust starf matvælafræðings/efnafræðings hjá stofnuninni sem auglýst var 30. ágúst 1998. Hins vegar tel ég að dregist hafi úr hófi að stofnunin tilkynnti A með viðeigandi hætti um málalyktir í kjölfar umsóknar hans um starfið. Þá tel ég að sá tími sem leið frá því að A óskaði eftir rökstuðningi ákvörðunarinnar þar til sá rökstuðningur barst honum hafi ekki samrýmst 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini þeim tilmælum til Rannsóknarstofnunar fiskiðnaðarins að hún taki mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu við veitingu starfa í framtíðinni.