I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 6. janúar 2021 leitaði félagið A ehf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir málsmeðferð og ákvörðunum Fiskistofu og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins vegna umsóknar félagsins um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipsins X á fiskveiðiárinu 2019/2020.
Með úrskurði 25. nóvember 2020 staðfesti ráðuneytið þá ákvörðun Fiskistofu frá 16. apríl sama ár að synja umsókn félagsins með vísan til þess að félagið hefði sótt um að skip þess fengi úthlutað af byggðakvóta [byggðarlagsins] Þ í [sveitarfélaginu] Y en skipið væri skráð [í byggðarlaginu] Z í sama sveitarfélagi. Af þeim sökum hefði ekki verið uppfyllt það skilyrði fyrir úthlutun af byggðakvóta Þ að skipið væri skráð í því byggðarlagi.
Í kvörtun félagsins til umboðsmanns og kæru þess til ráðuneytisins var byggt á því að augljós mistök hefðu verið gerð þegar eyðublað Fiskistofu var fyllt út til að sækja um að skip þess fengi úthlutað af byggðakvóta með því að merkt var við Þ í stað Z. Auk þess voru gerðar margs konar athugasemdir við málsmeðferð og ákvarðanir stjórnvalda.
Athugun mín hefur fyrst og fremst beinst að því hvort málsmeðferð og úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hafi verið í samræmi við hlutverk þess sem æðra stjórnvalds gagnvart Fiskistofu við úthlutun af byggðakvóta til fiskiskipa. Þar reynir jafnframt á hvort Fiskistofa hafi gætt að leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu sinni við meðferð málsins. Að lokum er athygli Alþingis og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins vakin á atriðum er varða lagagrundvöll málsins, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
II Málavextir
Samkvæmt gögnum málsins úthlutaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið byggðakvóta 30. desember 2019 til byggðarlaganna Þ og Z, sem bæði eru í sveitarfélaginu Y, fyrir fiskveiðiárið 2019/2020. Fiskistofa auglýsti 26. mars 2020 að unnt væri að sækja um að fá úthlutað af byggðakvóta þessara byggðarlaga til og með 9. apríl sama ár. Meðal umsækjenda var A ehf. Í rafrænu umsóknareyðublaði félagsins til Fiskistofu var tilgreint að sótt væri um vegna fiskiskipsins X og merkt var við byggðarlagið Þ. Með umsókninni fylgdu yfirlýsingar um vinnslu afla fyrir félagið bæði á Þ og Z, en ólíkt því sem almennt gilti átti sú sérregla við um byggðakvóta í Y að ekki var skylt að vinna afla „innan hlutaðeigandi byggðarlags“ heldur „innan hlutaðeigandi sveitarfélags“.
Með bréfi 16. apríl 2020 tilkynnti Fiskistofa A ehf. að umsókn félagsins hefði verið synjað. Þar kom fram að stofnunin hefði ákveðið úthlutun byggðakvóta til byggðarlagsins Þ og reiknað skiptingu þeirra þorskígildistonna, sem hefðu komið í hlut byggðarlagsins samkvæmt ákvörðun ráðuneytisins, milli þeirra skipa sem sótt hafði verið um fyrir. Þá sagði að skip félagsins uppfyllti ekki þá kröfu samkvæmt b-lið 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019, um úthlutun á byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020, að vera skráð á Þ.
Framkvæmdastjóri félagsins hafði samband við Fiskistofu 24. apríl 2020. Samkvæmt því sem starfsmaður stofnunarinnar skráði um símtalið sagði framkvæmdastjórinn að ætlunin hefði verið að sækja um byggðakvóta á Z og að gerð hefðu verið mistök af þeirra hálfu. Þá hefði framkvæmdastjórinn óskað eftir og fengið leiðbeiningar um hvernig hann gæti kært ákvörðunina til ráðuneytisins.
A ehf. kærði ákvörðun Fiskistofu til ráðuneytisins 27. apríl 2020. Þar sagði að félagið kærði ákvörðun stofnunarinnar 16. sama mánaðar „um synjun á úthlutun byggðakvóta til [X] á fiskveiðiárinu 2019/2020“. Jafnframt væri „kærð úthlutun byggðakvóta til skipa á [Z] 2019/2020 þar sem skip kæranda [væri] ekki á meðal þeirra sem [hefðu fengið] úthlutað“. Um kröfur félagsins sagði að þess væri krafist „að fyrrgreindar ákvarðanir Fiskistofu [yrðu] felldar úr gildi og lagt [yrði] fyrir Fiskistofu að taka leiðrétta umsókn [A] ehf. til meðferðar að nýju og úthluta skipinu byggðakvóta fyrir [Z] á fiskveiðiárinu 2019/2020“, eins og það ætti rétt á.
Í kærunni kom meðal annars fram að sótt hefði verið um byggðakvóta fyrir fiskiskipið X á Z undanfarin 15 ár eða þar um bil. Skipið væri gert út frá Z og hefði ávallt landað til byggðakvóta þar. Uppfyllt væru öll skilyrði til að úthluta fiskiskipinu byggðakvóta á Z. Þegar sótt hefði verið um byggðakvóta hefðu þau mistök verið gerð að merkt hefði verið við Þ í stað Z í umsóknareyðublaði Fiskistofu, en útgerðin hefði ekki orðið vör við þessi mistök fyrr en umsókninni hefði verið synjað. Taldi félagið að mistökin hefðu verið augljós í ljósi þess að skipið hefði aldrei verið skráð á Þ og gæti ekki landað þar vegna smæðar hafnarinnar, auk þess sem sótt hefði verið um fyrir skipið á Z mörg undanfarin ár. Var síðan rökstutt að Fiskistofa hefði brotið í bága við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að kanna ekki hvort mistök hefðu verið gerð og leiðbeina félaginu um að bæta úr þeim áður en umsókninni var synjað. Í umsögn Fiskistofu um kæruna kom fram að gögn málsins hefðu ekki borið með sér að rétt byggðarlag hefði ekki verið valið í umsókn A ehf. né að byggðarlagið væri ekki það sem félagið hefði ætlað að sækja um.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið úrskurðaði um kæruna 25. nóvember 2020. Þar var kærunni lýst þannig að kærð væri til ráðuneytisins „ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta á Z í Y fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [X], skipaskrárnúmer [...]“. Um kröfur félagsins sagði að þess væri krafist að „felld [yrði] úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta á [Þ] í [Y] fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [X] og að lagt [yrði] fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta til bátsins í samræmi við kröfur og málsástæður í stjórnsýslukærunni“.
Í úrskurði ráðuneytisins var fjallað um þær reglur sem áttu við um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2019/2020, þar á meðal það skilyrði samkvæmt reglugerð nr. 676/2019 að skip væri skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019. Þá sagði:
„Báturinn [X] var skráður á [Z] 1. júlí 2019 og uppfyllti því ekki skilyrði stafliðar b 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019 fyrir úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2019/2020 á [Þ]. Þegar af þeirri ástæðu eru ekki skilyrði fyrir að fallast á kröfur kæranda í máli þessu.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði fyrir að úthluta af byggðakvóta [Þ] í [Y] fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [X] en samkvæmt því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um að hafna umsókn kæranda, [A] ehf., um úthlutun byggðakvóta til bátsins.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins
Í tilefni af kvörtun A ehf. var atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu ritað bréf 14. janúar 2021. Þar var þess óskað að ráðuneytið léti í té þær skýringar sem það teldi kvörtunina gefa efni til. Þá var þess sérstaklega óskað að ráðuneytið skýrði hvort og þá hvernig rökstuðningur í úrskurði þess og málshraði hefði verið fullnægjandi.
Skýringar ráðuneytisins bárust með bréfi 19. mars 2021. Þar var lögð áhersla á að félagið hefði ekki sótt um að fá úthlutað til skipsins X af byggðakvóta Z, heldur Þ, og ekki lægi fyrir stjórnvaldsákvörðun Fiskistofu um hvort félagið ætti rétt til úthlutunar af byggðakvóta Z. Þar af leiðandi hefði ráðuneytið aðeins fjallað um þá ákvörðun Fiskistofu að synja umsókn félagsins um úthlutun af byggðakvóta Þ. Ef ráðuneytið hefði átt að fjalla um rétt félagsins til að fá úthlutað af byggðakvóta á Z hefði orðið að vísa þeim hluta kærunnar frá þar sem engin kæranleg ákvörðun hefði legið fyrir sem ráðuneytið gæti endurskoðað. Þar sem engin umsókn hefði borist Fiskistofu frá A ehf. um að fá úthlutað af byggðakvóta Z hefði ekki verið uppfyllt skilyrði til að úthluta af þeim byggðakvóta til fiskiskips félagsins. Rökstuðningur í úrskurði ráðuneytisins hefði tekið mið af framangreindu og fullnægði kröfum sem væru gerðar til rökstuðnings í úrskurðum á æðra stjórnsýslustigi. Jafnframt var tekið fram að ekki væri fallist á að Fiskistofa hefði brotið gegn leiðbeiningarskyldu 7. gr. og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í skýringum ráðuneytisins var jafnframt vakin athygli á að þetta mál fjallaði ekki aðeins um ívilnandi ákvörðun um að breyta eða fella úr gildi ákvörðun Fiskistofu um að synja umsókn A ehf. Málið varðaði alla sem hefðu fengið úthlutað af byggðakvóta í byggðarlaginu þar sem breyting á úthlutun þýddi að orðið hefði að endurupptaka eða afturkalla allar ákvarðanir um úthlutun í byggðarlaginu og taka nýjar ákvarðanir um allar umsóknir. Það hefði jafnframt leitt til þess að nýr kærufrestur hefði stofnast fyrir allar umræddar ákvarðanir um úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu. Ráðuneytið hefði orðið að úrskurða um allar stjórnsýslukærur sem hefðu borist vegna þeirrar úthlutunar.
Þá kom fram að úrskurður ráðuneytisins beindist einungis að því að endurskoða þá ákvörðun Fiskistofu sem lægi fyrir í málinu um umsókn A ehf. um að fá úthlutað af byggðakvóta Þ. Ráðuneytinu skorti lagaheimild til að fara út fyrir þann ramma. Því næst sagði að Fiskistofa færi með framkvæmd úthlutunar aflamarks samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Ákvörðunarvald um úthlutun byggðakvóta væri hjá Fiskistofu og hefði ráðuneytið ekki vald til að úthluta byggðakvóta sem ekki hefði verið sótt um og Fiskistofa hefði ekki tekið ákvörðun um að úthluta á lægra stjórnsýslustigi. Úrlausn ráðuneytisins í málinu fælist einvörðungu í að endurskoða ákvörðun stjórnvalds sem hefði verið tekin á lægra stjórnsýslustigi en ekki að taka nýja ákvörðun um úthlutun á Z.
Þá kom fram af hálfu ráðuneytisins að ljóst væri að meðferð málsins hefði tekið lengri tíma en mælt væri fyrir um í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, en þar segði að ráðuneytið skyldi leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða. Ráðuneytið teldi þennan tíma of skamman og í framkvæmd hefði hann ekki reynst vera nægur, m. a. vegna fjölda og umfangs þeirra mála sem hefðu borist ráðuneytinu um byggðakvóta. Þó var fallist á að meðferð málsins hefði tekið óþarflega langan tíma. Dregist hefði að kveða upp úrskurð í málinu vegna mikilla anna í ráðuneytinu og þótt úrskurðurinn væri einfaldur í framsetningu og orðalagi lægi talsvert mikil vinna á bak við hann. Þá sagði að undanfarin misseri hefðu ráðuneytinu borist óvenju margar stjórnsýslukærur og önnur stór og erfið mál og væri ráðuneytið að leitast við að greiða úr þeim málum. Vegna þessa hefði málsmeðferðartími dregist nokkuð umfram það sem æskilegt væri. Ráðuneytið hefði gripið til ráðstafana til að bæta úr hraða málsmeðferðar.
Athugasemdir A ehf. við skýringar ráðuneytisins bárust 14. apríl 2021.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Nánari afmörkun athugunar
Eins og áður er rakið staðfesti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið ákvörðun Fiskistofu um að synja umsókn A ehf. um byggðakvóta fyrir fiskiskipið X. Fyrir liggur að ráðuneytið fjallaði í úrskurði sínum einungis um það hvort félagið ætti rétt á að fá úthlutað af byggðakvóta Þ en tók hvorki afstöðu til þess hvort félagið ætti rétt á að skip þess fengi úthlutað af byggðakvóta Z né hvort málsmeðferð Fiskistofu hefði verið í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993.
Í ljósi þess hvernig ráðuneytið leysti úr kæru félagsins, og í tilefni af því sem kom fram í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns, hef ég ákveðið að fjalla um hvort úrskurður ráðuneytisins hafi verið í samræmi við þau ákvæði laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem fjalla um úthlutun byggðakvóta. Þar reynir á hvort meðferð ráðuneytisins á málinu hafi verið í samræmi við hlutverk þess sem æðra stjórnvalds gagnvart Fiskistofu við úthlutun af byggðakvóta umrætt sinn. Einnig hefur athugun mín beinst að málsmeðferð Fiskistofu, einkum hvort stofnunin hafi gætt að rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart félaginu á fyrri stigum málsins, eins og ráðuneytið hefur byggt á að stofnunin hafi gert.
2 Hlutverk ráðuneytisins við úthlutun byggðakvóta
Úthlutun byggðakvóta byggist á 10. gr. laga nr. 116/2006. Í 8. mgr. 10. gr. kemur fram að Fiskistofa annist úthlutun aflaheimilda, sem komi í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa. Ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt greininni sé heimilt að kæra til ráðuneytisins. Kærufrestur sé tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um úthlutun eða höfnun umsóknar um úthlutun og skal úthlutun ekki fara fram fyrr en að þeim fresti liðnum. Í ákvæðinu er jafnframt mælt fyrir um að ráðuneytið skuli leggja úrskurð á kærur innan tveggja mánaða. Ráðuneytið geti ákveðið að úthlutun aflaheimilda til skipa í tilteknu byggðarlagi verði frestað að hluta eða öllu leyti þar til það hafi lokið afgreiðslu á kærum sem hafi borist vegna úthlutunar þar.
Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra setti tvær reglugerðir, með stoð í 4. og 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, fyrir fiskveiðiárið 2019/2020. Annars vegar reglugerð nr. 675/2019, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2019/2020, og hins vegar nr. 676/2019, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á sama fiskveiðiári. Á grundvelli fyrrnefndu reglugerðarinnar úthlutaði ráðherra byggðarlögunum Þ og Z, sem bæði eru í sveitarfélaginu Y, byggðakvóta.
Samkvæmt b-lið 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019 var meðal almennra skilyrða fyrir úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa fiskveiðiárið 2019/2020 að þau væri skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019. Í 1. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar var fjallað um framkvæmd úthlutunar. Þar sagði, sbr. jafnframt 1. málsl. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, að Fiskistofa annaðist úthlutun aflamarks, sem kæmi í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa og skyldi auglýsa eftir umsóknum útgerða. Fiskistofa ákvæði hvaða upplýsingar skyldu koma fram í umsóknum og á hvaða formi þeim skyldi skilað. Umsóknarfrestur skyldi vera tvær vikur. Þá sagði að Fiskistofa annaðist mat og úrvinnslu umsókna og skyldi svara öllum umsóknum svo fljótt sem unnt væri.
Fiskistofa er lægra sett stjórnvald gagnvart atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Samkvæmt því ber sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra stjórnarfarslega ábyrgð á úthlutun byggðakvóta samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006, eins og nánar var fjallað um í álitum setts umboðsmanns Alþingis 7. desember 2009, í máli nr. 5146/2007 og 6. maí 2010, í máli nr. 5197/2007. Af þeirri stöðu leiðir að samkvæmt 8. mgr. ákvæðisins fer ráðherra með allar venjulegar heimildir æðra stjórnvalds við úrlausn um kærðar ákvarðanir Fiskistofu vegna úthlutunar til fiskiskipa af byggðakvóta. Ráðuneytið getur því m.a. breytt ákvörðunum stofnunarinnar um úthlutun í því byggðarlagi sem kæra beinist að, enda leiðir annað ekki af lögum. Af lögskýringargögnum verður raunar ráðið að þessar heimildir ráðherra hafi verið meðal ástæðna þess að sjávarútvegsnefnd Alþingis ákvað að leggja til að gerð yrði sú breyting á frumvarpi sem varð að lögum nr. 21/2007, um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða, að fallið yrði frá því að koma á fót sérstakri úrskurðarnefnd sem úrskurðaði um kærur á ákvörðunum um úthlutun og þess í stað yrði heimilt að kæra þær til ráðherra. (Sjá t.d. Alþt. 2006-2007, B-deild, bls. 6709 og 6712.)
Samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er þar af leiðandi gert ráð fyrir að unnt sé að breyta ákvörðunum Fiskistofu um úthlutun innan viðkomandi fiskveiðiárs ef þær eru kærðar til ráðuneytisins og var raunar sérstaklega vikið að þessu í umræðum þingmanna og þáverandi sjávarútvegsráðherra um það frumvarp sem varð að lögum nr. 21/2007. (Sjá t. d. Alþt. 2006-2007, B-deild, bls. 6713-6714.) Áhersla á þessar heimildir ráðuneytisins birtist annars vegar með því að mælt er fyrir um skamma fresti til að kæra ákvarðanir Fiskistofu og fyrir ráðuneytið til að úrskurða um þær. Hins vegar birtist þessi áhersla í þeim fyrirmælum um að úthlutun til fiskiskipa fari ekki fram fyrr en að liðnum kærufresti sem og að ráðuneytið geti ákveðið að úthlutun til skipa í tilteknu byggðarlagi verði frestað þar til kærur vegna úthlutunar hafi verið afgreiddar. Þetta fyrirkomulag endurspeglar þá ríku atvinnuhagsmuni sem byggðarlög, sem fá úthlutað byggðakvóta, og útgerðir innan þeirra kunna að hafa af úthlutun á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006, sjá til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis 14. desember 2009, í máli nr. 5379/2008 og þeim álitum sem áður eru nefnd.
3 Úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins
Í umsókn A ehf. til Fiskistofu var merkt við að sótt væri um að fiskiskip félagsins fengi úthlutað af byggðakvóta Þ en félagið bar því síðar við að augljós mistök hefðu verið gerð með því að merkt var við Þ í stað Z. Stjórnsýslukæra félagsins til ráðuneytisins byggðist á því að félagið ætti rétt á að skip þess fengi úthlutað af byggðakvóta síðarnefnda byggðarlagsins. Auk þess var vísað til þess að ef Fiskistofa hefði gætt að skyldum sínum samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 áður en umsókn félagsins var synjað hefði verið hægt að leiðrétta mistökin. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns var m.a. vísað til þess að ekki hafi verið unnt að fjalla um úthlutun til fiskiskipa af byggðakvóta Z þar sem stjórnvaldsákvörðun Fiskistofu þar að lútandi hafi ekki legið fyrir.
Sú skylda hvílir á atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu að setja kærur vegna ákvarðana Fiskistofu um úthlutun af byggðakvóta til fiskiskipa í réttan lagalegan farveg. Í því felst, samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, að ráðuneytið verður, ef kæruskilyrði eru uppfyllt, að meta þegar í upphafi hvort ástæða sé til að fresta úthlutun til skipa í því byggðarlagi sem kæra lýtur að. Með því er jafnframt komið í veg fyrir þá stöðu, sem var vikið að í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns, að hagsmunir annarra útgerða kunni að girða fyrir að ráðuneytið geti breytt ákvörðunum Fiskistofu um úthlutun. Jafnframt verður ráðuneytið að leysa úr slíkum kærum svo fljótt sem unnt er og að minnsta kosti innan þeirra tveggja mánaða sem mælt er fyrir um í ákvæðinu.
Samkvæmt framangreindu bar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu í tilefni af kæru A ehf. að taka afstöðu til þess hvort ástæða væri til að fresta úthlutun til skipa á Z samkvæmt ákvörðunum Fiskistofu og í kjölfarið hvort tilefni væri til að breyta þeim ákvörðunum þannig að fiskiskipi A ehf. yrði úthlutað af byggðakvótanum. Ljóst er að það var ekki gert. Raunar verður ekki ráðið af gögnum málsins að ráðuneytið hafi yfir höfuð metið hvort og þá að hvaða leyti væri tilefni til að fresta úthlutun byggðakvóta þrátt fyrir ákvæði 5. málsl. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Þá liggur fyrir að ráðuneytið leiddi mál A ehf. til lykta sjö mánuðum eftir að félagið kærði ákvörðun Fiskistofu, þegar fiskveiðiárið 2019/2020 var liðið. Að sama skapi má segja að þeir hagsmunir sem félagið hafði helst af niðurstöðu málsins, þ.e. að fiskiskip þess fengi úthlutað af byggðakvóta Z fiskveiðiárið 2019/2020, hafi þá jafnframt verið liðnir undir lok.
Í ljósi þeirrar afstöðu sem ráðuneytið hefur byggt á í málinu minni ég á að stjórnsýslukæra er réttarúrræði sem leggur þá skyldu á æðra stjórnvald að úrskurða um efni kærunnar, eftir því sem kæruskilyrði eru uppfyllt, auk þess sem form og efni úrskurða í kærumálum þarf að uppfylla kröfur 31. gr. stjórnsýslulaga. Sá ágreiningur sem var undir í þessu máli laut að því hvort uppfyllt væru skilyrði til að úthluta fiskiskipi A ehf. af byggðakvóta Z. Kæran beindist því að ákvörðunum Fiskistofu um úthlutun til fiskiskipa af þeim byggðakvóta. Eins og atvikum þessa máls var háttað tek ég fram að ég tel ekki leika vafa á að A ehf. átti nægra hagsmuna að gæta af úrlausn um úthlutun til fiskiskipa af byggðakvóta Z til að eiga kæruaðild til ráðuneytisins. Í úrskurði ráðuneytisins var þrátt fyrir það ekki gerð grein fyrir kröfum félagsins sem lutu að úthlutun byggðakvóta á Z, heldur litið svo á að þær lytu eingöngu að úthlutun byggðakvóta á Þ. Auk þess var rökstuðningur ráðuneytisins afmarkaður við að taka afstöðu til þess hvort uppfyllt væru skilyrði til að úthluta fiskiskipi félagsins af byggðakvóta þess byggðarlags.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að meðferð og úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á stjórnsýslukæru A ehf. hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Í ljósi þess að ráðuneytið fjallaði ekki um kröfur og helstu málsástæður félagsins, sem lutu að úthlutun af byggðakvóta Z, er það jafnframt niðurstaða mín að úrskurður ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur sem leiða af 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
4 Málsmeðferð Fiskistofu
Sem fyrr greinir tók atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið ekki afstöðu til athugasemda í stjórnsýslukæru A ehf. við málsmeðferð Fiskistofu í úrskurðinum 25. nóvember 2020. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns var þó vikið að því að ráðuneytið teldi að Fiskistofa hefði ekki brotið í bága við þessi ákvæði, en þessi afstaða kom jafnframt fram í umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna til ráðuneytisins sem liggur fyrir í gögnum málsins.
Þegar umsóknir um byggðakvóta og meðfylgjandi upplýsingar eru lagðar fram hjá Fiskistofu leiðir af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að Fiskistofu ber að meta hvort fyrirliggjandi gögn séu fullnægjandi til að unnt sé að taka ákvörðun. Af samspili rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda leiðir jafnframt að Fiskistofu kann að vera skylt að eigin frumkvæði að staðreyna upplýsingar sem liggja fyrir í gögnum máls og leiðbeina aðila um hvernig hann getur borið sig að til að fá þau réttindi sem hann hefur sótt um eða gæti sótt um.
Þótt leiðbeiningarskylda samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taki almennt til tilvika þegar einstaklingur leitar sjálfur eftir aðstoð eða upplýsingum þá kunna einnig að hvíla skyldur á stjórnvaldinu til að veita leiðbeiningar að eigin frumkvæði. Ef stjórnvald verður þess áskynja að aðili máls sé í villu eða geri sér ekki grein fyrir mikilvægum atriðum sem varða hagsmuni hans getur þannig verið skylt að vekja athygli á þeim atriðum eða leiðrétta misskilning. Markmiðið ætti ávallt að vera að koma í veg fyrir að hagsmunir skerðist vegna vankunnáttu aðila eða mistaka. Þegar sleppir sérstökum lögbundnum leiðbeiningum má almennt orða það svo að því ríkari sem hagsmunir borgarans eru, því meiri kröfur eru gerðar til stjórnvalda að þessu leyti. Sjá um framangreind sjónarmið til dæmis álit umboðsmanns Alþingis 3. desember 2014 í máli nr. 7775/2013, Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík 2013, bls. 419-420 og 423-424, og Karsten Revsbech o.fl.: Forvaltningsret - Sagsbehandling. 8. útgáfa. Kaupmannahöfn 2019, bls. 137.
Í þessu sambandi hefur jafnframt þýðingu að samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 676/2019 bar útgerðum að sækja um úthlutun byggðakvóta á því formi sem Fiskistofa ákvað. Í áðurnefndri auglýsingu Fiskistofu 26. mars 2020 kom fram að sækja skyldi um byggðakvóta í gegnum „umsóknargátt fyrir byggðakvóta“. Það var almennt skilyrði þess að fiskiskip fengi úthlutað byggðakvóta að skipið væri skráð í viðkomandi byggðarlagi. Rafræna umsóknareyðublaðið var þannig úr garði gert að umsækjandi gat merkt við annað byggðarlag í umsókninni en byggðarlagið þar sem fiskiskip hans var skráð. Við útfærslu eyðublaðsins var því ekki farin sú leið að umsækjanda væri ómögulegt að velja annað byggðarlag en þar sem skip hans væri skráð í samræmi við skilyrði þar um eða að vakin væri athygli á hugsanlegum mistökum að þessu leyti.
Fyrir liggur að A ehf. sótti um að fá úthlutað byggðakvóta til fiskiskips sem er skráð á Z. Í heiti skipsins koma fram umdæmisbókstafirnir [...], sem standa fyrir [...] samkvæmt 3. gr. reglna nr. 493/1986, um merkingu skipa. Z var innan þeirra sýslna og er því innan þess skipaskráningarumdæmis. Skip sem eru skráð með heimahöfn á Þ hafa hins vegar umdæmisbókstafina [...], sem standa fyrir [...] og [...] samkvæmt sömu reglum. Þótt Þ og Z séu innan sama sveitarfélags í dag er því ljóst að þessi byggðarlög heyra ekki til sama skipaskráningarumdæmis.
Meðal gagna málsins er yfirlit Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2019/2020 á Þ. Samkvæmt yfirlitinu var sótt um að fá úthlutað af byggðakvóta Þ til fjórtán fiskiskipa. Í heitum þeirra allra komu fram umdæmisbókstafirnir [...], að undanskildu fiskiskipinu X, auk þess sem heimilisfang allra umsækjendanna var skráð á Þ utan A ehf. sem var skráð á Z. Þá hefur A ehf. staðhæft í gögnum málsins að fiskiskip félagsins hafi fengið úthlutað af byggðakvóta Z undanfarin fimmtán ár fyrir fiskveiðiárið 2019/2020, en gera má ráð fyrir að upplýsingar þar um liggi fyrir hjá Fiskistofu.
Með vísan til framangreinds, og að teknu tilliti til þeirra mikilvægu atvinnuhagsmuna útgerða af úthlutun byggðakvóta, verður að telja að Fiskistofu hafi borið að kanna hvort félagið hafi í raun og veru ætlað að sækja um að fiskiskip þess fengi úthlutað af byggðakvóta Þ og eftir atvikum leiðbeina félaginu um þetta atriði. Í þessu samhengi tek ég fram að þótt slík leiðrétting kynni að hafa haft áhrif á úthlutun af byggðakvóta Z til annarra fiskiskipa verður ekki séð að sjónarmið um jafnræði hafi girt fyrir að félaginu væri gefinn kostur á að leiðrétta hugsanleg mistök að þessu leyti.
5 Meinbugir á lögum
Samkvæmt 5. málsl. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er mælt fyrir um að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið geti ákveðið að úthlutun aflaheimilda til skipa í tilteknu byggðarlagi verði frestað að hluta eða öllu leyti þar til það hefur lokið afgreiðslu á kærum sem hafi borist vegna úthlutunar þar.
Samkvæmt orðalagi ákvæðisins er um að ræða heimild en ekki skyldu ráðuneytisins til að fresta úthlutun í tilefni af stjórnsýslukæru. Að óbreyttum lögum eru því að jafnaði ekki forsendur til að gera athugasemdir við að ráðuneytið fresti ekki úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa í tilteknu byggðarlagi í tilefni af stjórnsýslukæru ef sú ákvörðun ráðuneytisins byggist á fullnægjandi mati og samræmist að öðru leyti lögum.
Ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006 má að meginstefnu til rekja til 1. gr. laga nr. 21/2007. Að tillögu sjávarútvegsnefndar Alþingis var frumvarpi sem varð að lögum nr. 21/2007 breytt í öllum aðalatriðum í meðförum þingsins. Þar á meðal var því ákvæði sem varð að 5. málsl. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 bætt við frumvarpið að tillögu nefndarinnar. Í nefndaráliti sjávarútvegsnefndar var tekið fram að breytingarnar væru lagðar til „að höfðu samráði við sjávarútvegsráðuneytið“.(Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 6303.) Við aðra umræðu um frumvarpið á Alþingi kom eftirfarandi fram í máli þáverandi sjávarútvegsráðherra í tilefni af fyrirspurn þar um:
„Það er enn fremur þannig að ef um er að ræða kærur sem koma fram þá munu þær leiða til þess að ekki verður úthlutað byggðakvóta í því byggðarlagi þar sem kærurnar ná til. Það er mjög mikilvægt að þetta sé gert vegna þess að ef kærurnar leiða síðan til þess að það þurfi að endurúthluta þá verða menn auðvitað að hafa möguleika til þess. Það hefur vantað á að þetta væri til staðar og við höfum séð dæmi um það þar sem byggðakvóta hefur verið úthlutað og síðan hafa komið athugasemdir og það hefur ekki verið hægt að endurúthluta.“ (Alþt. 2006-2007, B-deild, bls. 6714.)
Af tilvitnuðum lögskýringargögnum sem og samhengi 5. málsl. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 við önnur ákvæði 10. gr. má ráða að til hafi staðið að stjórnsýslukæra frestaði úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa í heild eða að hluta í því byggðarlagi sem kæran varðaði eða að minnsta kosti að sú yrði meginreglan.
Með hliðsjón af atvikum þessa máls og hagsmunum þeirra aðila sem í hlut eiga tel ég rétt, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að vekja athygli Alþingis og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra á þeirri lagaframkvæmd sem mál þetta ber vitni um og þá með tilliti til þess hvort hún sé í samræmi við þann löggjafarvilja sem lá áðurgreindri lagasetningu til grundvallar ef marka má lögskýringagögn.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að málsmeðferð og úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 25. nóvember 2020 í tilefni af stjórnsýslukæru A ehf. hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt er það álit mitt að málsmeðferð Fiskistofu hafi ekki verið í samræmi við kröfur sem leiða af leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í ljósi þess að fiskveiðiárið 2019/2020 er liðið eru ekki efni til að mælast til þess að ráðuneytið fjalli efnislega um mál A ehf. á nýjan leik. Hins vegar beini ég því til ráðuneytisins að metið verði hvort unnt sé að rétta hlut félagsins með öðrum hætti. Samkvæmt lögum nr. 85/1997 er gert ráð fyrir að umboðsmaður Alþingis taki að jafnaði ekki afstöðu til bótaskyldu hins opinbera og er því áréttað að með framangreindri niðurstöðu hefur engin afstaða verið tekin til þess hvort skaðabótaréttur sé fyrir hendi að einhverju eða öllu leyti eða hvort tilefni sé fyrir A ehf. að bera kröfu þess efnis undir dómstóla.
Það eru tilmæli mín til ráðuneytisins og Fiskistofu að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem eru rakin í álitinu. Að síðustu er athygli Alþingis og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra vakin á hugsanlegu misræmi milli ráðagerðar í lögskýringagögnum og framkvæmdar 5. málsl. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 sem fjallar um hlutverk ráðuneytisins við að fresta úthlutun byggðakvóta.
Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þetta frá 1. maí sama ár.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Ráðuneytið lagði mat á hvort rétt væri og hvort heimildir væru til að rétta hlut viðkomandi með einhverjum hætti í samræmi við álitið og taldi að hvorki væru forsendur né heimildir til slíkra ráðstafana. Ekki yrði því aðhafst frekar í málinu og hefði viðkomandi verið tilkynnt sú afstaða. Einnig mæti ráðuneytið það svo að ekki væri misræmi milli framkvæmdar og ráðagerðar í lögskýringargögnum og benti á að tilgreint ákvæði væri heimildarákvæði. Ekki væri því ástæða til að bregðast heldur við þessu.
Þá taldi ráðuneytið að tekið yrði mið af sjónarmiðum í álitinu og það hefði beint þeim tilmælum til Fiskistofu að tilefni gæti verið til að vekja athygli umsækjenda um byggðakvóta á því ef sótt væri um í byggðakvóta í öðru byggðarlagi en viðkomandi skip væri skráð í. Í kjölfar álitsins hefði ráðuneytið unnið að umbótum sem tengdust málsmeðferð þess vegna tillagna sveitarstjórna um sérreglur byggðakvóta og almennri framkvæmd mála er varði byggðakvóta.
Fiskistofa greindi frá að gripið hefði verið til ráðstafana í þeim tilgangi að sinna betur leiðbeiningarskyldu um úthlutun byggðakvóta. M.a. hefðu verið gerðar leiðbeiningar og gátlisti í tengslum við afgreiðslu umsókna sem sé aðgengilegt á vef stofnunarinnar. Þá væri nýtt umsóknakerfi í þróun auk annars.