Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 3. ágúst 2020 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að ákvörðun og eftirfarandi rökstuðningur Tryggingastofnunar um örorkumat hans hefðu verið nafnlaus, þ.e. að í þeim skjölum kæmu ekki fram nöfn þeirra starfsmanna sem stóðu þeim að baki. Þá laut kvörtunin jafnframt að því að honum hefði verið gert að greiða burðargjald fyrir sendingu málsgagna sem Tryggingastofnun sendi honum með ábyrgðarpósti í kjölfar beiðni hans um að fá gögn málsins send skriflega.

Að fengnum skýringum Tryggingastofnunar, þar sem fram kom að stofnunin hefði fallist á að endurgreiða A burðargjaldið, lauk umboðsmaður þeim þætti kvörtunarinnar með bréfi, dags. 14. desember 2020. Í samræmi við framangreint hefur athugun mín einkum lotið að því fyrirkomulagi Tryggingastofnunar að tilgreina ekki nöfn þeirra starfsmanna sem standa að ákvörðunum stofnunarinnar.

  

II Málavextir

A sótti um örorkulífeyri 4. mars 2020 í gegnum „mínar síður“ hjá Tryggingastofnun. Hann átti í kjölfarið í samskiptum við stofnunina í tengslum við umsóknina. Hann fékk bréf frá „læknisfræðilegri ráðgjöf“ Tryggingastofnunar 19. maí sama ár þar sem fram kom að skilyrði staðals um örorkulífeyri væri ekki uppfyllt en færni til almenns starfs teldist skert að hluta. Læknisfræðileg skilyrði um örorkustyrk væru uppfyllt og örorka metin 50%. Bent var á að hann gæti óskað nánari rökstuðnings í gegnum „mínar síður“ og kært ákvörðunina til úrskurðarnefndar velferðarmála.

A sendi fyrirspurn á stofnunina 21. og 24. maí 2020 þar sem hann fór m.a. fram á rökstuðning fyrir ákvörðuninni og óskaði eftir gögnum málsins. Í kjölfarið áttu sér stað frekari samskipti vegna málsins en A sendi m.a. fyrirspurn í gegnum „mínar síður“ 30. júní 2020 þar sem fyrri beiðni um rökstuðning og gögn var áréttuð. Svar barst 3. júlí þess árs þar sem fram kom að gögnin myndu berast á næstu dögum í ábyrgðarpósti. Í kjölfarið sendi hann athugasemdir við örorkumatið 16. júlí og frekari athugasemdir við afgreiðslu málsins 3. ágúst 2020. Í rökstuðningi frá „læknisfræðilegri ráðgjöf“ stofnunarinnar til hans, dags. 6 ágúst 2020, kom fram að erindi hans hefðu verið yfirfarin og fyrri sjónarmið sem lágu að baki örorkumatinu áréttuð.

Hinn 6. ágúst 2020 sendi A fyrirspurn á stofnunina þar sem hann gerði athugasemdir við rökstuðninginn og benti á að enginn hefði skrifað undir bréfið og óskaði eftir svörum við fyrirspurninni. Svarbréf barst frá „færnisviði“ stofnunarinnar, dags. 18. ágúst 2020, þar sem fram kom að innsend gögn breyttu ekki mati stofnunarinnar á fyrra örorkumati.

A áréttaði 26. ágúst sama ár beiðni sína um afrit af öllum samskiptum við stofnunina og svörum hennar. Þá sendi hann bréf 4. september þar sem hann áréttaði beiðnina. Í bréfi Tryggingastofnunar til A, dags. 8. september 2020, var vísað í erindi hans og bent á að ekki yrði annað séð en að þeim hefði verið fullsvarað og vísað í þau samskipti sem höfðu átt sér stað og fyrri svör stofnunarinnar. Þá kom fram að honum hefðu verið send gögn sem hann hafi óskað eftir með ábyrgðarpósti 3. júlí 2020.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis við Tryggingastofnun

Tryggingastofnun var ritað bréf, dags. 10. september 2020. Þar var m.a. óskað eftir upplýsingum og skýringum á því hvort það væri almennt verklag við meðferð mála að ákvarðanir og rökstuðningur þeirra væru ekki undirritaðar með nafni þeirra starfsmanna sem afgreiddu málið eða það tilgreint með öðrum hætti. Ef svo væri var þess óskað að stofnunin veitti skýringar á því hvernig hún teldi þá starfshætti samrýmast þeim kröfum um réttaröryggi sem leiddu af skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Var í því sambandi tekið fram að umboðsmaður hefði þar sérstaklega í huga að málsaðili gæti gert sér grein fyrir því hvaða starfsmanni stjórnvaldsins hefði verið falið að afgreiða málið og þar með að hann væri bær og hæfur til þess auk þess sem vísað var til álits umboðsmanns frá 26. ágúst 1999, í máli nr. 2548/1998 og framkvæmdar úrskurðarnefndar velferðarmála.

Í svarbréfi Tryggingastofnunar, dags. 14. október 2020, kom fram að ákvarðanir hennar í einstökum málum væru ekki undirritaðar nöfnum einstakra starfsmanna í samræmi við ákvörðun yfirstjórnar stofnunarinnar. Sú ákvörðun hefði verið tekin með hliðsjón af öryggis- og persónuverndarsjónarmiðum gagnvart starfsfólki. Allar ákvarðanir stofnunarinnar væru teknar fyrir hönd stofnunarinnar og væru á ábyrgð hennar, enda teknar á grundvelli laga- og reglugerðarheimilda og ítarlegra verklagsreglna. Þá var tekið fram að einstökum starfsmönnum væri ekki í sjálfsvald sett hvaða mál þeir afgreiddu hverju sinni og að dreifing verkefna færi eftir tilteknu verklagi sem ákveðið væri af yfirmönnum. Ef viðkomandi starfsmaður sem fengi úthlutað máli til úrlausnar teldi sig vanhæfan til meðferðar þess væri málið sent til annars starfsmanns til afgreiðslu. Ákvarðanir væru byggðar á tilteknum lögum og reglugerðum auk þess að vera studdar verklagi sem tryggja ætti að allir í sambærilegri stöðu fengju sambærilega afgreiðslu. Við afgreiðslu mála sem kræfust ríkara mats væri verklag sniðið að hverjum málaflokki fyrir sig. Teldi viðkomandi umsækjandi að hann fengi ekki rétta afgreiðslu hefði hann heimild til að vísa málinu til úrskurðarnefndar velferðarmála til endurskoðunar og væri honum með því tryggður réttur til endurskoðunar á afgreiðslunni. Þá væri það mat stofnunarinnar að gildandi verklag tæki með fullnægjandi hætti á þeim kröfum sem leiddu af hæfisreglum stjórnsýslulaga.

Í svarbréfinu var tekið fram að hæfisreglur stjórnsýslulaga fjölluðu ekki um mat á faglegu hæfi þeirra faglærðu starfsmanna sem þar störfuðu og ráðnir hefðu verið til starfa á þeim grundvelli. Mat á því hvort starfsmenn væru hæfir vegna þekkingar og menntunar væri lagt í hendur forstjóra stofnunarinnar sem sæi um daglegan rekstur hennar. Ef aðili sætti sig ekki við faglegt mat stofnunarinnar væru ákvarðanir hennar jafnframt kæranlegar til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í bréfinu var vikið að því að starfsfólki stofnunarinnar hefði ítrekað verið hótað og það áreitt í kjölfar birtingar ákvarðana. Þar mætti nefna dómsmál þar sem bensínsprengju hefði verið hent að heimili starfsmanns í kjölfar ákvörðunar hennar. Þá hefðu fleiri alvarleg mál komið upp sem fælu í sér alvarlegar hótanir eða áreiti og snúið hefðu að starfsfólki og fjölskyldum þeirra. Ekki væri unnt að vita fyrirfram hvaða einstaklingar það væru sem líklegir væru til að grípa til ofbeldis með það að miði að hafa áhrif á ákvarðanir stofnunarinnar. Ekki væri hægt að sjá til hvers konar rannsóknar eða athugunar stofnunin gæti gripið til þess að kanna hvort að einstakir aðilar væru líklegir til slíks fyrirfram. Því hefði stofnunin talið nauðsynlegt að grípa til aðgerða til að vernda starfsfólkið og m.a. ákveðið að hætta að birta nöfn starfsfólks við afgreiðslu mála. Ákvarðanir um afgreiðslu væru því nú skráðar á viðkomandi starfseiningu sem afgreitt hefði málið.

Um þýðingu upplýsingaréttar aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum kemur eftirfarandi fram í skýringum stofnunarinnar:

„Þó að 15. gr. stjórnsýslulaga veiti aðilum máls mjög víðtæka heimild til aðgangs að gögnum um mál þá er sú heimild ekki án takmarkana. Í 17. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

Starfsfólk Tryggingastofnunar njóta persónuverndar að íslenskum lögum, svo sem skv. meginreglum laga nr. 90/2018. Er því m.a. rétt að benda á að samkvæmt III. kafla þeirra laga sem fjalla um réttindi hins skráða og takmarkanir á þeim réttindum er hægt að takmarka réttindi þess sem upplýsingar eru unnar um ef brýnir hagsmunir annarra einstaklinga tengdum upplýsingunum vega þyngra, sbr. 4. mgr. 17. gr. laganna. Jafnframt kveður 6. tl. 4. mgr. 17. gr. sömu laga á um grundvallarréttindi annarra eins og starfsfólks Tryggingastofnunar með tilliti til þeirra eigin öryggissjónarmiða. Þá er fjallað um vinnuskjöl stjórnvalda við undirbúning ákvarðana í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga.

Flest þau atriði sem rakin hafa verið hér að framan snúa að einkahagsmunum starfsfólks stofnunarinnar. Tryggingastofnun vill þó taka fram að stofnunin sem slík hefur verulega hagsmuni af því að geta boðið starfsfólki sínu upp á öruggt starfsumhverfi þar sem grunnþáttum öryggis- og persónuverndar er sinnt. Erfitt er að sjá að stofnunin gæti það á fullnægjandi hátt ef hún getur ekki varið starfsfólk fyrir áreiti og ofbeldi. Þessir hagsmunir stofnunarinnar eru augljóslega almannahagsmunir þar sem stofnunin þarf að geta ráðið hæft starfsfólk til þess að hægt sé að þjónusta skjólstæðinga á fullnægjandi hátt og á sama tíma gætt hagsmuna skattgreiðanda.“

Í svarbréfinu kom fram að í kjölfar þeirra úrskurða sem umboðsmaður hefði vísað til hefði hún tekið til afgreiðslu beiðnir um upplýsingar um nöfn starfsmanna sem komið hefðu að ákvörðun, eftir að hún hefði verið tilkynnt aðila máls, á grundvelli gagna og forsendna þess einstaka máls. Stofnunin mæti hvort ástæða væri til að veita umræddar upplýsingar á grundvelli öryggis- og persónuverndarsjónarmiða starfsmanna í hverju og einu máli. Með því væri réttur umsækjanda tryggður að því er varðaði þau sjónarmið er kæmu fram í áliti umboðsmanns nr. 2548/1998.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Form og framsetning stjórnvaldsákvarðana

Ákvörðun um bætur á grundvelli laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, eins og reynir á í máli A er stjórnvalds­ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í V. kafla stjórnsýslulaga er mælt fyrir um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl., sbr. einnig 31. gr. um form og efni úrskurða í kærumálum. Þá er í IX. kafla laganna mælt fyrir um tilteknar formkröfur í tengslum við rafræna meðferð stjórnsýslumála. Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að skyldan til að tilkynna ákvörðun hvíli á því stjórnvaldi sem hana hefur tekið. Einnig segir þar að telja verði, með tilliti til réttaröryggis, að eðlilegast sé að íþyngjandi ákvarðanir séu tilkynntar skriflega, þegar því verði við komið og ef aðili máls óskar þess. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300.)

Þótt í lögum sé ekki kveðið nánar á um form eða framsetningu stjórnvaldsákvarðana hefur verið gengið út frá því að þegar slíkar ákvarðanir eru tilkynntar skriflega verði „að koma skýrt fram frá hvaða stjórnvaldi ákvörðunin stafar og hvaða starfsmaður eða starfsmenn [hafi] tekið ákvörðunina“ (sjá rit Páls Hreinssonar: Málsmeðferð stjórnvalda. Reykjavík 2019, bls. 252 og Stjórnsýsluréttur – málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 800). Rétt er að nefna að sambærileg skylda hefur verið talin hvíla á stjórnvöldum í Danmörku, en íslenskur stjórnsýsluréttur og stjórnsýslulögin byggja að stærstum hluta á fyrirmyndum og hliðstæðum réttarreglum, þ.m.t. óskráðum meginreglum, og þar er fylgt. Í dönsku stjórnsýslulögunum er meginreglan sú að ákvarðanir stjórnvalda skulu vera með persónulegri undirskrift eða útfærðar á þann veg að að það sé ljóst frá hverjum skjalið stafi og að það geymi endanlega ákvörðun, sbr. nú 32. gr. b dönsku stjórnsýslulaganna. Sambærileg skylda var þó talin hvíla á stjórnvöldum áður en reglan var lögfest í dönsku stjórnsýslulögunum.

Að baki þessum kröfum, þ.e. að ljóst eigi að vera frá hverjum ákvörðun stafi og að nöfn þeirra starfsmanna sem afgreitt hafa mál komi að jafnaði fram við birtingu stjórnvaldsákvörðunar, búa einkum réttaröryggissjónarmið. Í fyrsta lagi er aðila máls, og eftir atvikum eftirlitsstjórnvöldum, með því gert kleift að ganga úr skugga um að viðkomandi starfsmenn hafi verið bærir til þess að taka slíkar ákvarðanir. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 26. október 2018, í máli nr. 9561/2018. Í tilviki stjórnsýslunefnda er sú tilhögun til að mynda til þess fallin að tryggja að ráða megi með skýrum hætti að mál hafi verið til lykta leitt af stjórnvaldi sem hæft var til ályktunar, sbr. 1. mgr. 34. gr. stjórnsýslulaga. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 27. febrúar 1998 í máli nr. 2036/1997.

Í öðru lagi hefur það grundvallarþýðingu að með þeirri tilhögun að tilgreina nöfn þeirra starfsmanna sem standa að ákvörðun er aðila máls veitt færi á að leggja mat á það hvort fyrir hendi séu aðstæður sem séu til þess fallnar að draga sérstakt hæfi starfsmanns í efa. Slíkar kröfur hafa því þann tilgang að aðili máls geti lagt mat á hvort þeir sem standa að úrskurði fullnægi kröfum II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi. Í því sambandi ber að hafa í huga að í kærumálum er aðili máls í mörgum tilvikum sá eini sem ætla má að upplýsi hið æðra stjórnvald um þær aðstæður sem kunna að vera til þess fallnar að valda vanhæfi starfsmanns lægra setts stjórnvalds.

Auk framangreindra sjónarmiða hefur í dönskum stjórnsýslurétti verið lagt til grundvallar að undirritun stjórnvaldsákvarðana hafi þá þýðingu að unnt sé að leggja formlega ábyrgð vegna viðkomandi máls á þá sem standa að því. Með slíku fyrirkomulagi sé auk þess tryggt að hægt sé að greina á milli ákvarðana í vinnslu, þ.e. sem enn eru í drögum eða vinnuskjölum hjá stjórnvaldi, og formlegri og endanlegri stjórnvalds­ákvörðun. Undirritun starfsmanna tryggi ennfremur að ákvörðun hafi ekki verið birt fyrir mistök, t.d. með því að send hafi verið drög að ákvörðun, sem og veiti vernd gegn því að hægt sé að falsa ákvarðanir stjórnvalda. Sjá til hliðsjónar álit danska umboðsmannsins FOB 2008.79, þar sem þessi sjónarmið eru m.a. rakin með hliðsjón af dómaframkvæmd þar í landi.

Af framangreindu leiðir að áðurlýst réttaröryggissjónarmið, sem ljóst er að eiga með sambærilegum hætti við um íslenskan rétt, mæla með því að almennt sé ljóst frá hverjum ákvörðun stafi og að nöfn þeirra starfsmanna sem afgreitt hafa mál komi að jafnaði fram við birtingu stjórnvalds­ákvarðana. Þannig er sú tilhögun þáttur í því að tryggja framgang þeirra réttaröryggisreglna sem snúa að aðilum máls og þá einkum II. kafla stjórnsýslulaga. Í álitsframkvæmd umboðsmanns hefur auk þess verið gengið út frá því að slík framsetning sé í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 13. júlí 2011, í máli nr. 6073/2010.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að sú afstaða Tryggingastofnunar að birta almennt ekki nöfn starfsmanna sem standa að baki ákvörðunum stofnunarinnar sé ekki í samræmi við kröfur sem gera verður til forms og framsetningar stjórnvaldsákvarðana samkvæmt lögum. Ekki verður annað séð en að þessi afstaða Tryggingastofnunar hafi legið til grundvallar því að nöfn þeirra starfsmanna sem stóðu að ákvörðun í máli A um örorkumat hans, og eftirfarandi rökstuðningi, voru ekki birt.

2 Samspil stjórnsýslulaga og laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga

Í málum sem hafa borist umboðsmanni Alþingis síðustu misseri hafa stjórnvöld m.a. vísað til laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónu­upplýsinga, og upplýsingalaga nr. 140/2012 þegar þau afgreiða beiðnir sem falla undir stjórnsýslulög. Í báðum lögum eru þó sérstök ákvæði um gildissvið þeirra gagnvart upplýsingarétti aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum.

Í ljósi tilvísunar Tryggingastofnunar til laga nr. 90/2018 í þessu sambandi þarf að hafa í huga að í 2. mgr. 5. gr. laganna kemur fram að lögin takmarki ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögunum kemur fram að í IV. kafla stjórnsýslulaga sé að finna sérákvæði um rétt aðila máls til aðgangs að þeim gögnum er mál hans varða. Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins haldi þessi ákvæði stjórnsýslulaga gildi sínu óháð frumvarpinu. (148. löggj.þ., 2017-2018, þskj. 1029, bls. 68.)

Af framangreindu leiðir að ákvæði stjórnsýslulaga, um rétt aðila til aðgangs að gögnum, hafa að geyma sjálfstæðar heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga til að fullnægja þeirri lagaskyldu sem hvílir á stjórnvöldum og við beitingu þess opinbera valds sem stjórnvöld fara með við slíkar aðstæður. Stjórnsýslulögin falla þar með undir heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga sem mælt er fyrir um í 3. og 5. tölul. 9. gr. laga nr. 90/2018, sem og 6. tölul. 1. mgr. 11. gr. laganna, auk samsvarandi ákvæða persónuverndarreglugerðar Evrópuþingsins og -ráðsins (ESB) 2016/679 frá 27. apríl 2016 sem vísað er til í 2. gr. laganna.

Í skýringum Tryggingastofnunar er m.a. vísað til þess að starfsfólk stofnunarinnar njóti persónuverndar og ákvæði III. kafla laga nr. 90/2018, einkum 4. og 5. mgr. 17. gr. laganna, feli í sér heimildir til þess að takmarka réttindi þess sem upplýsingar eru unnar um ef brýnir hagsmunir annarra einstaklinga tengdum viðkomandi upplýsingum vegi þyngra.

Í þessu sambandi tek ég fram að í framangreindum ákvæðum kemur fram að með lögum sé heimilt að takmarka þann rétt sem veittur er með 13.-15. gr. reglugerðar 2016/679 að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Af þeim áskilnaði að „með lögum“ sé heimilt að takmarka þann rétt leiðir að ekki er um að ræða sjálfstæða heimild til slíkrar takmörkunar. Ég get því ekki fallist á þau sjónarmið Tryggingastofnunar að ákvæði laga nr. 90/2018 standi því í vegi að nöfn þeirra starfsmanna sem afgreitt hafa mál séu tilgreind í stjórnvaldsákvörðunum hennar. Telji Tryggingastofnun ástæðu til að gæta trúnaðar um þessar upplýsingar ber að leggja mat á hagsmuni aðila máls gagnvart þeim almanna- og einkahagsmunum sem koma til álita, sbr. 15.-17. gr. stjórnsýslulaga.

  

V Niðurstaða

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða mín að sú almenna og fortakslausa afstaða Tryggingastofnunar að birta ekki nöfn starfsmanna sem standa að baki ákvörðunum stofnunarinnar sé ekki í samræmi við þær  kröfur sem gera verður til forms og framsetningar stjórnvaldsákvarðana í ljósi réttaröryggissjónarmiða og vandaðra stjórnsýsluhátta. Það er því álit mitt að form og framsetning ákvörðunar í máli A um örorkumat hans, og eftirfarandi rökstuðnings, hafi ekki verið í samræmi við framangreindar kröfur. Það eru tilmæli mín til stofnunarinnar að taka málið til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá A, og þá í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.

Jafnframt beini ég því til Tryggingastofnunar að gera viðeigandi ráðstafanir til úrbóta á formi og framsetningu stjórnvaldsákvarðana stofnunarinnar í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. 

  

  

VI Viðbrögð stjórnvalda

Tryggingastofnun greindi frá því að ekki hefði verið óskað eftir að málið yrði tekið til meðferðar á ný. Í kjölfar álitsins hefði hafist vinna við endurskoðun á framsetningu stjórnvaldsákvarðana og annarra tilkynninga frá stofnuninni sem taki til fleiri þátta en undirritunar. Þessi vinna stæði yfir og vinnulag við undirritun væri því óbreytt í lok mars 2022, þ.e. að aðilar máls gætu óskað eftir upplýsingum um hvaða starfsfólk komi að ákvörðun í máli þeirra. Þær upplýsingar séu veittar svo fljótt sem auðið er. Endurskoðun á framsetningu stjórnvaldsákvarðana hafi sóst Tryggingastofnun fremur hægt af ýmsum ástæðum sem tíundaðar eru í svari til umboðsmanns en stefnt sé að því að taka mið af tilmælum hans.