Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis, dags. 4. júlí sl., sem beinist að prófnefnd viðurkenndra bókara, svo og formanni nefndarinnar, og lýtur einkum að prófi sem haldið var 21. nóvember 2019.

Af gögnum málsins má ráða að þér senduð atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu erindi ásamt 18 öðrum próftökum 10. janúar 2020 en það komst að þeirri niðurstöðu, sem var tilkynnt með bréfi dags. 24. janúar 2020, að ekki væru forsendur til aðgerða af þess hálfu.

                Í kjölfar kvörtunar yðar voru ráðuneytinu rituð þrjú bréf, dags. 10. ágúst, 5. nóvember og 16. apríl sl., þar sem óskað var eftir gögnum málsins sem og tilteknum upplýsingum og skýringum. Svör bárust 2. september, 29. janúar og 31. maí sl. Yður voru send afrit framangreindra bréfa og tel ég því ekki tilefni til að rekja efni þeirra nánar hér. Yður var jafnframt gefinn kostur á að koma að athugasemdum við svör ráðuneytisins og hef ég haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

II

1

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa, í umboði Alþingis, eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Í 3. gr. laganna er fjallað um starfssvið umboðsmanns. Hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila sem fellur undir starfssvið umboðsmanns getur kvartað af því tilefni til umboðsmanns, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997. Af því leiðir að ekki verður að jafnaði kvartað til umboðsmanns nema kvörtunin varði tiltekna athöfn, athafnaleysi eða ákvörðun stjórnvalds sem felur í sér beitingu stjórnsýsluvalds og beinist að eða hefur að öðru leyti áhrif á hagsmuni þess sem kvartar umfram aðra. Umboðsmanni er hins vegar ekki ætlað samkvæmt lögum að láta fólki í té almennar lögfræðilegar álitsgerðir eða svara almennum spurningum varðandi tiltekin málefni eða réttarsvið.

Þau kvörtunarefni yðar er lúta að erfiðleikastigi prófa, göllum á prófum, afnámi heimildar til að nota yfirstrikunarpenna og fána í prófum eftir að þér þreyttuð umrætt próf sem og álitaefni um rétt próftaka til að taka sjúkrapróf fela í sér almennar spurningar.
Í samræmi við framangreind sjónarmið um hlutverk umboðsmanns eru ekki skilyrði að lögum til að ég fjalli nánar um þessi atriði.

Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds og það hefur ekki fellt úrskurð sinn í málinu. Byggist þetta ákvæði á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir eða annað í störfum sínum sem ekki er í samræmi við lög áður en leitað er úrbóta hjá aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir. Umboðsmaður hefur í þessum efnum almennt fylgt þeirri starfsvenju, sé ekki kæranleg ákvörðun fyrir hendi, að áður en hann tekur mál til meðferðar sé rétt að æðra stjórnvald, sem fer með yfirstjórnar- og eftirlitsheimildir á viðkomandi sviði, hafi fengið tækifæri til að fjalla um málið og þar með taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til að beita þeim heimildum.

Hvað varðar kröfu yðar um að prófgjald verði endurgreitt bendi ég á að í niðurlagi svarbréfs ráðuneytisins, dags. 24. janúar 2020, er yður leiðbeint um að þeir próftakar sem vilji fá prófgjöld endurgreidd eða endurtaka próf sér að kostnaðarlausu skuli hafa samband við prófnefnd viðurkenndra bókara. Í gögnum málsins liggur ekki fyrir að þér, eða aðrir próftakar, hafið borið erindi að þessu leyti undir prófnefndina eða að afstaða hennar eða ráðuneytisins til slíkrar beiðni liggi fyrir. Tel ég því, í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, ekki skilyrði að lögum til þess að ég geti tekið kvörtun yðar að þessu leyti til frekari meðferðar að svo stöddu. Ef þér kjósið að freista þess að leita til prófnefndar viðurkenndra bókara með erindi að þessu lútandi, og eftir atvikum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, og teljið yður enn beitta rangsleitni getið þér leitað til mín á nýjan leik með kvörtun þar að lútandi sem þarf þá að berast innan árs frá því að niðurstaða liggur fyrir, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997. Hið sama á við um aðra próftaka.

2

Samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. 43. gr. laga nr. 145/1994, um bókhald, skal ráðherra hlutast til um að reglulega séu haldin próf fyrir þá sem vilja fá viðurkenningu sem bókarar. Ráðherra skipar þriggja manna prófnefnd og heldur hún próf fyrir þá sem sækja um viðurkenningu sem bókarar. Prófnefndin er skipuð til fjögurra ára í senn og skal ráðherra kveða á um skilyrði til próftöku, prófgreinar, framkvæmd prófa og lágmarksárangur til að standast þau í reglugerð, sbr. 4. mgr. 43. gr. laganna.

Hinn 4. júlí 2019 var reglugerð nr. 649/2019, um próf til viðurkenningar bókara, sett og birt í B-deild Stjórnartíðinda 10. sama mánaðar. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar skal prófnefnd viðurkenndra bókara hafa umsjón með prófi til viðurkenningar bókara samkvæmt 43. gr. laga nr. 145/1994. Prófnefnd tekur ákvörðun um prófsefni og semur prófefnislýsingu fyrir hvern hluta og skal hún liggja fyrir á heimasíðu ráðuneytisins þegar próf eru auglýst, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Þá er prófnefnd heimilt að semja við óháðan aðila um framkvæmd prófa, sbr. 3. mgr. 4. gr.

Í þágildandi prófefnislýsingu sagði eftirfarandi um leyfileg hjálpargögn í prófum að því er varða II. prófhluta sem kvörtunin lýtur að: 

„Leyfilegt er að nota yfirstrikunarpenna og fána í þeim gögnum sem tekin eru með í prófið. Ekki er leyfilegt að skrifa á fána annað en tölustafi og heiti laga.“

Af gögnum málsins má ráða að ráðuneytið hafi óskað eftir skýringum frá prófnefnd um tiltekin atriði varðandi framkvæmd prófsins 21. nóvember 2019. Í skýringum nefndarinnar hafi komið fram að nefndin hafi skýrt framangreind ákvæði með þeim hætti að einföld yfirstrikun væri heimil en ekki mætti nota penna og strika undir og setja hringi utan um orð eða vera með útkrotuð lög og reglur. Jafnframt að ekki væri heimilt að skrifa á fána stikkorð eða vera með millitilvísanir. Ráðuneytið hafi ekki gert athugasemdir við framangreinda túlkun prófnefndar. Það hafi jafnframt bent á að eðli málsins samkvæmt verði prófnefnd að meta hverju sinni hvort hjálpargögn uppfylli skilyrði prófefnislýsingar. Framkvæmdin hafi verið á þann veg að reynt sé að koma til móts við próftaka með því að útvega þeim „hrein“ prófgögn til að nota í prófi.

Í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 24. janúar 2020, kemur einnig fram að eftirlit með prófgögnum valdi óhjákvæmilega truflun fyrir próftaka. Ekki sé óvenjulegt að eftirlit með prófgögnum fari fram meðan á prófi stendur. Vandséð sé að unnt sé að krefjast þess að eftirlit með prófgögnum fari fram áður en próf hefjist. Ráðuneytið hafi því ekki gert athugasemdir við að fulltrúi prófnefndar hafi gengið á milli nemenda í umræddu prófi og flett prófgögnum. Prófnefndin hafi brugðist við truflun að þessu leyti með því að lengja próftíma um 20 mínútur. Til viðbótar við framangreint kemur fram í bréfi ráðuneytisins frá 29. janúar sl. að vegna fjölda próftaka í prófum til viðurkenningar bókara sé erfitt að skoða hjálpargögn áður en próf hefst og því sé það gert meðan á prófi standi.

Þá kemur fram í bréfi ráðuneytisins til yðar að þrátt fyrir að prófnefnd hafi samið við Promennt um framkvæmd prófa haustið 2019 komi slíkt ekki í veg fyrir að prófnefnd sinni eftirliti og yfirfari hjálpargögn próftaka á prófstað. Í prófefnislýsingu komi m.a. fram að prófnefnd hafi eftirlit með öllum prófum og sé á prófstað.

Að endingu kemur fram í bréfi ráðuneytisins, dags. 31. maí sl., að það hafi rætt framkomu formanns prófnefndar gagnvart próftökum við prófnefnd. Fram hafi komið að próftakar hafi ekki verið sáttir við að fulltrúi prófnefndar hafi viljað taka gögn af þeim og rökræður því myndast í miðju prófi. Benda hafi þurft aðilum á, sem hafi ekki viljað láta af hendi gögn sem fulltrúi prófnefndar taldi ekki í samræmi við prófefnislýsingu, að hægt væri að vísa þeim úr prófi vegna þessa. Af svari ráðuneytisins til umboðsmanns má ráða að ráðuneytið hafi ekki talið tilefni til að bregðast frekar við kvörtun yfir framkomu fulltrúa prófnefndar gagnvart próftökum í þessum efnum.

Eftir að hafa kynnt mér lagagrundvöll málsins, gögn þess og málsatvik að öðru leyti tel ég mig, eins og málið liggur fyrir mér, ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við úrlausn ráðuneytisins í máli yðar að því er varðar leyfileg hjálpargögn í umræddu prófi eða það að ráðuneytið hafi ekki brugðist frekar við kvörtunum yfir framkomu formanns prófnefndar gagnvart próftökum sem hafi ekki verið reiðubúnir að afhenda gögn sem prófnefnd hafi talið fara í bága við prófefnislýsingu. Hef ég hér m.a. í huga sjónarmið ráðuneytisins um að eðlilegt sé að prófnefnd meti hverju sinni hvort hjálpargögn uppfylli skilyrði prófefnislýsingar sem og eðli málsins að öðru leyti. Jafnframt það að próftökum hafi verið útveguð „hrein“ prófgögn til að nota í umræddu prófi.

Þá tel ég ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við að eftirlit með prófgögnum hafi farið fram meðan á prófi stóð, bæði af hálfu Promenntar og fulltrúa prófnefndar. Hef ég hér m.a. hliðsjón af því að prófnefnd hefur umsjón með umræddum prófum samkvæmt reglugerð nr. 649/2019, eins og áður sagði, þótt samið hafi verið við Promennt um framkvæmd prófa. Einnig verður að líta til þess að eftirlit með prófgögnum veldur óhjákvæmilega einhverri truflun og reynt hafi verið að koma til móts við próftaka með því að bæta 20 mínútum við próftíma.

Að endingu tel ég þó rétt að taka fram að ef einhver próftaki telur sig hafa verið beittan misrétti vegna fötlunar er honum unnt að leita til mín með erindi þar að lútandi, að fenginni umfjöllun ráðuneytisins um það atriði.

III

Að öðru leyti en að framan greinir tel ég ekki tilefni til að taka kvörtun yðar til frekari meðferðar. Með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég athugun minni á málinu.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.