Félagsþjónusta sveitarfélaga. Húsnæðismál. Félagslegar íbúðir. Skyldubundið mat.

(Mál nr. 10940/2021)

Kvartað var yfir afgreiðslu á umsókn um sérstakan húsnæðisstuðning. Umsókninni var synjað á þeim forsendum að viðkomandi væri yfir tekjumörkum og ekki var fallist á að veita undanþágu frá þeim. Þá laut kvörtunin einnig að innheimtu Félagsbústaða hf. á húsaleigu.  

Umboðsmaður taldi hvorki forsendur til að gera athugasemdir við afgreiðslu Reykjavíkurborgar né tilefni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála að aðstæður viðkomandi hefðu verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti og einstaklingsbundið og heildstætt mat hefði verið lagt á þær. Benti umboðsmaður á að það væri ekki sitt hlutverk að leggja sjálfstætt mat á þær aðstæður sem löggjafinn hefði falið stjórnvöldum að meta hverju sinni, heldur hafa eftirlit með því að þau fylgi lögum og reglum í störfum sínum. Hvað Félagsbústaði hf. snerti þá er það hlutafélag og telst því til einkaréttarlegs aðila. Það sem kvartað var yfir í þeim efnum féll þar með ekki undir starfssvið umboðsmanns.

   

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 18. júní 2021, sem hljóðar svo:

   

I

Vísað er til kvörtunar yðar, dags. 8. febrúar sl., sem beinist að Reykjavíkurborg og lýtur að afgreiðslu á umsókn yðar um sérstakan húsnæðisstuðning. Umsókninni var synjað á þeim forsendum að þér væruð yfir tekjumörkum sem fram koma í reglum Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning, auk þess sem ekki var fallist á að veita yður undanþágu frá þeim. Í kvörtuninni eru gerðar margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð og niðurstöðu Reykjavíkurborgar í málinu. Jafnframt lýtur kvörtunin að innheimtu Félagsbústaða hf. á húsaleigu.

Í upphafi tel ég rétt að taka fram að í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er mælt fyrir um að megi skjóta máli til æðra stjórnvalds sé ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hafi fellt úrskurð sinn í málinu. Ákvæði þetta byggist á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir áður en leitað er til aðila sem stendur utan stjórnkerfis þeirra með kvörtun. Er þá einnig litið til þess að stjórnsýslukæra af hálfu þess sem er ósáttur við ákvörðun eða málsmeðferð lægra setts stjórnvalds gefur viðkomandi kost á að koma athugasemdum sínum á framfæri við æðra stjórnvald og fá úrlausn um þau atriði.

Af framangreindu leiðir að þegar unnt er að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds beinist athugun umboðsmanns Alþingis einkum að úrskurði þess og þá hvort það hafi leyst réttilega úr málinu, þar með talið í ljósi þeirra athugasemda sem hafa verið gerðar við meðferð málsins á lægri stigum stjórnsýslunnar. Jafnframt leiðir af því að hafi æðra stjórnvald fallist á athugasemdir málsaðila um stjórnsýslu lægra setta stjórn­valdsins er að jafnaði ekki tilefni fyrir umboðsmann Alþingis að taka stjórnsýslu lægra setta stjórnvaldsins til sérstakrar athugunar. Í samræmi við þetta hefur athugun mín á kvörtun yðar einkum lotið að úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 12. nóvember sl. í máli nr. 293/2020 þar sem ákvörðun Reykjavíkurborgar var staðfest.

Gögn málsins bárust samkvæmt beiðni þar um 2. mars sl. Þá bárust viðbótargögn frá lögmanni yðar 28. apríl sl.

   

II

Í 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, kemur fram að sveitarfélög skuli veita sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við nánari reglur sem sveitarstjórn setur. Lögin hafa því ekki að geyma að þessu leyti reglur um hvernig slík aðstoð skuli útfærð hvaða kröfur íbúar sveitarfélagsins eigi til slíkrar aðstoðar úr hendi sveitarfélagsins að öðru leyti en því að aðstoðin verður að vera fallin til að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf, sbr. 2. mgr. 12. gr. laganna. Þá hefur verið lagt til grundvallar að hún verði að vera fallin til að ná markmiðum laganna og þar með grundvallast á heildstæðu mati á þörf viðkomandi fyrir henni.

Í reglum Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning, sem samþykktar voru á fundi velferðarráðs 3. nóvember 2016 og á fundi borgarráðs 10. nóvember sama ár, er fjallað um sérstakan húsnæðisstuðning sem er fjárstuðningur til greiðslu á húsaleigu umfram húsnæðisbætur sem veittar eru á grundvelli laga um húsnæðisbætur nr. 75/2016. Sérstakur húsnæðisstuðningur er ætlaður þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og félagslegra aðstæðna. Í 3. gr. reglnanna er að finna skilyrði fyrir samþykki umsóknar og þarf umsækjandi að uppfylla öll skilyrði til greiðslu sérstaks húsnæðisstuðnings og fær hann þá greiðslur í samræmi við 4. og 5. gr. sömu reglna. Þar er annars vegar kveðið á um fjárhæð sérstaks húsnæðisstuðning í 4. gr. og hins vegar um áhrif tekna á fjárhæð hans í 5. gr. Velferðarráði er heimilt að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggja fyrir og notandi fer fram á það með sérstakri beiðni til velferðarráðs Reykjavíkurborgar innan fjögurra vikna frá því notanda barst vitneskja um ákvörðun, sbr. 2. mgr. 18. gr. reglnanna.

Með lögum nr. 40/1991 hefur löggjafinn falið sveitarfélögum að meta þörf einstaklinga fyrir þá aðstoð sem lögin kveða á um, þ. á m. að setja nánari reglur um sérstakan húsnæðisstuðning. Framangreind undanþáguheimild 2. mgr. 18. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning er einnig matskennd regla í þeim skilningi að í henni er ekki kveðið með tæmandi hætti á um við hvaða aðstæður slíka ákvörðun verður tekin heldur er mælt fyrir um að „sérstakar málefnalegar ástæður“ verði að liggja fyrir til að unnt sé að veita umrædda undanþágu. Í íslenskum stjórnsýslurétti er almennt við það miðað að þegar stjórnvöldum er með lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum fengið vald til að taka matskenndar stjórnvaldsákvarðanir hafi þau nokkurt svigrúm þegar kemur að því að meta þau atriði sem máli skipta við ákvarðanatökuna. Það þýðir þó ekki að stjórnvaldið sé með öllu óbundið í ákvarðanatöku sinni, enda þurfa ákvarðanir þess ávallt að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og vera í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Einnig hefur verið lagt til grundvallar að stjórnvöldum sé að jafnaði heimilt að setja sér viðmiðunar- eða matsreglur (mælikvarða) til að stuðla að samræmi og jafnræði í framkvæmd enda sé matið ekki afnumið eða takmarkað óhóflega með beitingu þeirra.

Þegar stjórnvaldi er á grundvelli reglna sem eiga sér fullnægjandi stoð í lögum falið ákveðið mat, líkt og í þessu tilviki, beinist athugun umboðsmanns Alþingis fyrst og fremst að því hvort fullnægjandi mat hafi verið lagt á tilvikið, hvort byggt hafi verið á málefnalegum sjónarmiðum við matið, hvort ályktanir sem dregnar hafa verið að gögnum málsins við ákvörðun í því séu ekki bersýnilega óforsvaranlegar og hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins, og eftir atvikum, viðeigandi sérlagaákvæði. Umboðsmaður leggur því ekki til grundvallar eigið mat á því á hverjum ætti að veita undanþágu frá þeim tekjuviðmiðum sem fram koma í téðum reglum Reykjavíkurborgar.

Niðurstaða Reykjavíkurborgar, sem úrskurðarnefnd velferðarmála staðfesti, var reist á því að mat á framangreindum þáttum hefði ekki leitt í ljós að þörf yðar á sérstökum húsnæðisstuðningi væri meiri en hlutlæg viðmið, þ.e. um fjárhæð og áhrif tekna, gæfu til kynna, sbr. 4. og 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning.

Við mat á því hvort veita ætti yður undanþágu frá þeim viðmiðum sem mælt er fyrir um í reglum sveitarfélagsins var litið til fjögurra nánar tilgreindra matsþátta af hálfu Reykjavíkurborgar, þ.e. a) sérstakra ástæðna, b) framfærslubyrðar, c) húsnæðiskostnaðar og d) félagslegra aðstæðna. Þessir matsþættir fela almennt í sér málefnaleg sjónarmið og eru í samræmi við það markmið sem leiðir af ákvæðum laga nr. 40/1991 að þörf á aðstoð skuli metin heildstætt í tilviki hvers einstaklings.

Við mat á hvort sérstakar ástæður lægju til grundvallar beiðni yðar um undanþágu frá almennum tekjuviðmiðum var litið til þess hvort um væri að ræða atriði sem hefði áhrif á stóran hóp einstaklinga. Var það mat Reykjavíkurborgar sú ástæða sem undanþágubeiðni yðar byggðist á, þ.e. að hækkun á leiguverði vegna milliflutnings í stærra og dýrara húsnæði, hefði áhrif á alla leigjendur í sömu stöðu og gæti því ekki talist sérstök í þessum skilningi. Að því er varðar framfærslubyrði yðar var litið til ráðstöfunartekna á mánuði að frádregnum föstum útgjöldum og ekki talið að hún væri sérstaklega þung þegar litið væri til annarra einstaklinga í sömu stöðu. Við mat á húsnæðiskostnaði var litið til heildartekna yðar og húsnæðiskostnaðar að frádregnum húsnæðisbótum og sértökum húsnæðisstuðning og hann ekki talinn sérstaklega íþyngjandi. Þá  var lagt mat á félagslegar aðstæður yðar og ekki talið að þær væru með þeim hætti að þær féllu undir skilgreiningu reglnanna á erfiðum félagslegum aðstæðum.

Eins og fram hefur komið hafa ákvæði laga nr. 40/1991 ekki að geyma aðrar efnisreglur um sérstakan húsnæðisstuðning en að slíkur stuðningur skuli veittur og að sveitarfélagið eigi að setja reglur um hann. Þá er ekki mælt nánar fyrir um í reglum Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning hvað teljist falla undir „sérstakar málefnalegar ástæður“ í skilningi 2. mgr. 18. gr. reglnanna.  Reykjavíkurborg hefur hins vegar, eins og fram hefur komið, stuðst við fjóra tilgreinda matsþætti.

Að öllu framangreindu virtu og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins er það niðurstaða mín að ekki séu forsendur af minni hálfu til að gera athugasemd við þá matsþætti sem Reykjavíkurborg studdist við við mat á undanþágubeiðni yðar eða þau viðmið sem lögð voru til grundvallar ákvörðun í máli yðar. Þá er það jafnframt niðurstaða mín að ekki séu efni til að gera athugsemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála að aðstæður yðar hafi verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti og einstaklingsbundið og heildstætt mat hafi verið lagt á þær. Athugast í því sambandi að það er ekki hlutverk umboðsmanns að leggja sjálfstætt mat á þær aðstæður sem löggjafinn hefur falið stjórnvöldu að meta hverju sinni, heldur að hafa eftirlit með því að stjórnvöld fylgi lögum og reglum í störfum sínum. Að síðustu tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við úrskurð nefndarinnar að öðru leyti, þ.á m. rökstuðning nefndarinnar fyrir niðurstöðu sinni.

   

III

Eftir móttöku kvörtunar yðar bárust mér viðbótargögn frá lögmanni yðar. Af þeim verður ráðið að frá því úrskurðarnefnd velferðarmála kvað upp úrskurð í máli yðar hafi velferðarsvið Reykjavíkurborgar unnið að úrlausn þess og yður hafi meðal annars verið úthlutað ódýrari íbúð. Eftir standi ágreiningur um húsaleiguskuld við Félagsbústaði.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Í 3. gr. sömu laga er starfssvið umboðsmanns nánar afmarkað og nær það einvörðungu til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og til starfsemi þeirra einkaaðila sem fengið hafa opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða falla undir 3. mgr. 3. gr. Að öðru leyti tekur starfssvið umboðsmanns ekki til einkaaðila.

Félagsbústaðir hf. eru hlutafélag og telst því til einkaréttarlegs aðila. Um samskipti félagsins og leigjenda fer samkvæmt ákvæðum leigusamnings, húsaleigulaga, laga um fjöleignarhús og annarra viðeigandi laga. Þótt Reykjavíkurborg hafi falið félaginu að annast útleigu félagslegra leiguíbúða og þar með rækja sum þeirra verkefna sem annars myndu hvíla á herðum sveitarfélagsins samkvæmt ákvæðum laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga leiðir það ekki til þess að allir þættir í starfsemi félagsins, t.d. ágreiningur sem lýtur að greiðslu á húsaleigu, heyri undir eftirlit umboðsmanns.

Það atriði í kvörtun yðar sem varðar Félagsbústaði hf. beinist að athöfn einkaréttarlegs aðila sem felur ekki í sér stjórnsýslu í skilningi 3. gr. laga nr. 85/1997 enda er ekki í henni fólgin beiting opinbers valds sem félaginu hefur verið fengið með lögum eða ákvörðunartaka á þeim grundvelli. Samkvæmt framangreindu fellur það utan starfssviðs mín að fjalla um ágreining yðar við Félagsbústaði hf. um greiðslu húsaleigu. Öðru máli kynni hins vegar að gegna hefði ágreiningurinn leitt til riftunar eða uppsagnar á húsaleigusamningi þannig umrædd þjónusta stæði þér ekki lengur til boða, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 13. júní 2016 í máli nr. 5544/2008.

   

IV

Ég tel aðrar athugasemdir í kvörtun yðar en þær sem vikið er að hér að framan ekki gefa mér tilefni til sérstakrar umfjöllunar. Með vísan til alls framangreinds lýk ég hér með umfjöllun minni um mál yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.