Umferðarmál. Skaðabótaréttur. Endurkröfunefnd. Rökstuðningur.

(Mál nr. 10847/2020)

Kvartað var yfir ákvörðun endurkröfunefndar skv. 20. gr. laga nr. 30/2019, um ökutækjatryggingar. Þar var um að ræða nýja ákvörðun í enduruppteknu máli. Niðurstaða nefndarinnar byggðist á því að tjóni á bifreið hefði verið valdið af stórkostlegu gáleysi í skilningi umferðarlaga nr. 50/1987 og að ákvörðun um fjárhæð endurkröfu skyldi óhögguð standa. Í kvörtuninni var því haldið fram að gáleysismat endurkröfunefndar hefði ekki verið í samræmi við lög, þar sem reyndi á hvort gáleysi tjónvalds teldist stórkostlegt eða almennt, og að rannsókn nefndarinnar hefði verið ábótavant.

Með vísan til hlutverks endurkröfunefndar við að meta og ákvarða um gáleysisstig, og þeim kröfum sem gera verður til rökstuðnings slíkra matskenndra ákvarðana, benti umboðsmaður á að af bókun nefndarinnar yrði ekki ráðið á hvaða meginsjónarmiðum mat hennar byggðist eða hvaða atvik hefðu legið þar til grundvallar.  Rökstuðningur nefndarinnar hefði að þessu leyti ekki verið fyllilega í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Í þeim svörum sem nefndin veitti umboðsmanni vegna málsins hefði þó verið bætt úr þessu að ákveðnu marki. Umboðsmaður taldi sig því ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að málið hefði ekki verið nægilega rannsakað af hálfu nefndarinnar. Beindi hann þeim tilmælum til nefndarinnar að gæta framvegis betur að framangreindum atriðum. Þá taldi umboðsmaður að athugasemdir við gáleysismatið vörðuðu réttarágreining sem eðlilegt væri að dómstólar leystu úr enda kynni þar að reynast nauðsynlegt að afla frekari sönnunargagna og meta sönnunargildi þeirra.

Að lokum vakti umboðsmaður athygli á að netfang endurkröfunefndar vísaði til lögmannsstofu og kynni það að veita henni villandi yfirbragð sem stjórnsýslunefnd á ábyrgð hins opinbera. Beindi hann þeim tilmælum til nefndarinnar að tryggja að störf hennar væru í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í bréfinu.

   

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 9. ágúst 2021. 

   

I

Vísað er til kvörtunar A, dags. 2. desember 2020, yfir ákvörðun endurkröfu­nefndar skv. 20. gr. laga nr. 30/2019, um ökutækjatryggingar, frá 17. mars 2019, í máli nr. 127/2018. Þar var um að ræða nýja ákvörðun í enduruppteknu máli nr. 127/2018 sem upphaflega lauk 24. október 2018. Í niðurlagi bókunar nefndarinnar um málið segir að tjóni, sem átti sér stað 8. ágúst 2017 og til skoðunar var, hafi verið valdið af stórkostlegu gáleysi í skilningi umferðarlaga og að fyrri ákvörðun nefndarinnar um fjárhæð endurkröfu skuli óhögguð standa. Kvörtunin lýtur einkum að því að nefndin hafi, við endurskoðun málsins ekki rannsakað það nægilega og að rökstuðningi fyrir niðurstöðunni hafi verið áfátt, sbr. 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfum til endurkröfunefndar, dags. 14. desember 2020 og 8. mars 2021, var óskað eftir öllum gögnum málsins ásamt upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Svör nefndarinnar bárust með bréfum dags. 25. janúar og 7. apríl 2021. Athugasemdir yðar bárust með bréfum dags. 1. febrúar og 23. apríl 2021.

  

II

1

Í 20. gr. laga nr. 30/2019, um ökutækjatryggingar, er kveðið á um skipan þriggja manna nefndar sem hefur það hlutverk að ákveða hvort beita skuli endurkröfurétti vegna stórkostlegs gáleysis eða ásetnings þess sem ábyrgð ber á tjóni sem vátryggingafélag hefur bætt samkvæmt lögunum. Fyrir gildistöku laga nr. 30/2019 var kveðið á um sama hlutverk endurkröfunefndar í 96. gr. þágildandi umferðarlaga, nr. 50/1987. Nánari ákvæði um störf nefndarinnar koma fram í 19.-24 gr. reglugerðar nr. 1244/2019, um ökutækjatryggingar, en áður í VII. kafla reglugerðar nr. 424/2008, um lögmæltar ökutækjatryggingar.

Samkvæmt framangreindu hefur sérstakri stjórnsýslunefnd, sem hefur það afmarkaða hlutverk að meta og ákvarða um gáleysisstig þess sem tjóni hefur valdið með notkun vátryggðs ökutækis, verið komið á fót með lögum. Um sérhæft mat er að ræða og verður nefndin að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis í úrlausnum sínum. Er almennt talið að við aðstæður sem þessar verði að ætla stjórnvaldi nokkurt svigrúm og fellur það ekki undir hlutverk umboðsmanns Alþingis að leggja eigið mat til grundvallar að þessu leyti heldur fyrst og fremst að taka til athugunar hvort nefndin hafi fylgt réttum málsmeðferðarreglum, hvort málefnaleg og lögmæt sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar ákvörðun og mati hennar, matið hafi byggst á fullnægjandi upplýsingum og ályktanir hennar séu ekki bersýnilega óforsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi gögn.

Af 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga leiðir að endurkröfunefnd ber við slíkar matskenndar ákvarðanir að greina frá þeim megin­sjónarmiðum sem voru ráðandi við mat hennar. Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Þetta á t.d. við ef staðreyndir máls eru umdeildar og ber þá að gera grein fyrir hvaða afstöðu stjórnvald hefur tekið til þeirra atriða er varða sönnun í málinu. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.) Af þessu leiðir að mikilvægt er að rökstuðningur ákvörðunar endurspegli með viðhlítandi hætti þann grundvöll sem ákvörðun byggist á.

Í bókun nefndarinnar um fundinn 17. mars 2019, sagði að af öllum gögnum málsins yrði að fullu ráðið að aksturslag tjónvalds hefði skapað verulega hættu og verið brot á 1. mgr. 44. gr. þágildandi umferðarlaga. Af rökstuðningnum verður þannig ekki ráðið á hvaða meginsjónarmiðum mat nefndarinnar byggðist eða hvaða atvik lágu þar til grundvallar. Ég fæ því ekki séð að efni rökstuðningsins hafi verið fyllilega í samræmi við ákvæði 1. og 2. mgr. 22. gr. laga nr. 37/1993. Af þessu leiðir að ákvörðunin bar auk þess ekki með sér hvort nefndin hefði með undirbúningi sínum fyrir ákvörðun málsins rannsakað atvik máls nægilega í samræmi við þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga. Í þeim svörum sem nefndin veitti umboðsmanni vegna málsins, og þér fenguð afrit af, var þó bætt að ákveðnu marki úr þessu. Með hliðsjón af skýringum nefndarinnar tel ég mig því ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að málið hafi ekki verið nægilega rannsakað af hálfu nefndarinnar. Ég tel því ekki ástæðu til frekari umfjöllunar um þessi atriði að öðru leyti en að beina þeim tilmælum til nefndarinnar um að gæta framvegis betur að framangreindum atriðum.

2

Samkvæmt framangreindu stendur eftir það álitaefni hvort mat endurkröfunefndar um gáleysi umbjóðanda yðar, og þá hvort það hafi umrætt sinn hafi verið stórkostlegt eða almennt í skilningi þágildandi umferðarlaga nr. 50/1987, hafi verið lögum samkvæmt. Í svörum nefndarinnar kemur fram að nefndin hafi í þessu sambandi horft til þróunar skaðabóta- og vátryggingaréttar eins og þau hafi birst í dómum hér á landi og að hún telji að mat hennar í þessu máli falli að viðteknum sjónarmiðum á þessu réttarsviði.

Eftir að hafa farið yfir gögn málsins, þ.m.t. svör og skýringar beggja aðila, er það niðurstaða mín að athugasemd yðar við gáleysismat nefndarinnar varði réttarágreining sem eðlilegt sé að dómstólar leysi úr að því marki sem A kann að telja tilefni til að óska eftir slíkri úrlausn. Þar hef ég einkum í huga að við úrlausn málsins kann að reynast nauðsynlegt að afla frekari sönnunargagna og síðan meta sönnunargildi þeirra. Þessi afstaða mín er í samræmi við áralanga framkvæmd umboðsmanns Alþingis um að best fari á því að dómstólar útkljái ágreining sem lýtur að sönnunaratriðum enda er við úrlausn slíkra mála iðulega nauðsyn á frekari sönnunarfærslu, til að mynda aðila- og vitnaskýrslum. Vísa ég í því sambandi til c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem fram kemur að varði kvörtun réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr geti umboðsmaður lokið máli með ábendingu um það. Eins og ákvæðið ber með sér er þar gengið út frá ákveðinni verkaskiptingu milli umboðsmanns og dómstóla og að mál geti verið þannig vaxin að heppilegra sé að leyst verði úr þeim fyrir dómstólum. Ég tek fram að með þessu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé fyrir A að bera málið undir dómstóla.

   

III

Við athugun mína á málinu vakti það athygli mína að á vef Stjórnar­ráðs Íslands er uppgefið netfang nefndarinnar: endurkrafa@lex.is. Ástæða þess að ég nefni þetta er að umboðsmaður hefur á undanförnum árum fjallað um aðkomu lögmanna að málum í stjórnsýslunni, sjá t.d. ársskýrslu umboðsmanns fyrir árið 2012, bls. 17-18. Þar var bent á að nefndir sem ekki hafa sjálfstæða starfsstöð eða eru vistaðar hjá ráðuneytum noti stundum bréfsefni eða netföng sem merkt eru með kennimerki þeirrar lögmannsstofu sem nefndarmaður starfar hjá. Ástæða þess að ég nefni þetta er að þessar aðstæður geta verið til þess fallnar að veita máli sem rekið er í stjórnsýslunni, og á ábyrgð hins opinbera og á að fara með samkvæmt reglum opinbers réttar, villandi yfirbragð í samskiptum við borgarana. Í einhverjum tilvikum hafa auk þess verið uppi vísbendingar um að gögn séu ekki skýrlega aðskilin frá gögnum viðkomandi lögmannstofu og þar með hugsanlegt að óviðkomandi aðilar, t.d. aðrir starfsmenn lögmannsstofunnar, hafi aðgang að málsgögnum sem falla undir trúnaðar- og þagnarskyldureglur og geta verið viðkvæmar. Þá minni ég á að í starfi slíkra nefnda þarf að fylgja þeim reglum sem gilda um skráningu mála og vörslu málsgagna með hliðstæðum hætti og hjá öðrum opinberum aðilum, sbr. m.a. 26. og 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í ljósi framangreinds beini ég því til endurkröfunefndar að taka framangreind atriði til skoðunar með það að markmiði að tryggja að störf nefndarinnar séu í samræmi við þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin.

   

IV

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og b-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.