I.
Hinn 27. janúar 2000 leitaði til mín A og kvartaði yfir því að honum hefði verið gert að greiða bifreiðagjald af bifreiðinni X fyrir gjaldtímabilið 1. júlí til 31. desember 1999. Telur hann að sú gjaldtaka fái ekki staðist vegna ákvæðis a-liðar 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, um bifreiðagjald, sem þá var í gildi, sbr. nú a-liður 4. gr. laga nr. 39/1988, um bifreiðagjald, sbr. 4. gr. laga nr. 37/2000.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. janúar 2001.
II.
Rétt þykir áður en lengra er haldið að gera grein fyrir þeim laga- og reglugerðarákvæðum sem á reynir við úrlausn málsins.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 39/1988, um bifreiðagjald, skal greiða til ríkissjóðs sérstakt gjald, bifreiðagjald, af bifreiðum sem skráðar eru hér á landi, eins og nánar er ákveðið í lögunum. Er hér um skatt að ræða og miðast hann við þyngd bifreiða. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna eru gjalddagar bifreiðagjalds tveir ár hvert, þ.e. 1. janúar vegna gjaldtímabilsins 1. janúar til 30. júní og 1. júlí vegna gjaldtímabilsins 1. júlí til 31. desember. Í 5. mgr. sömu greinar, sbr. 40. gr. laga nr. 122/1993, sagði áður en málsgreinin var felld brott með b-lið 3. gr. laga nr. 37/2000, sem öðluðust gildi 1. júlí 2000, að fjármálaráðherra væri heimilt að endurgreiða, lækka eða fella niður bifreiðagjald af bifreiðum í eigu öryrkja og björgunarsveita, bifreiðum sem ekki væru í notkun, svo og bifreiðum sem væru eldri en 25 ára í upphafi gjaldárs. Með ákvæðinu var ráðherra veitt heimild til þess að kveða nánar á um það í reglugerð hverjir féllu undir undanþáguheimild þessa og önnur skilyrði sem hann teldi nauðsynleg. Á þeim tíma sem hér skiptir máli gilti um þetta reglugerð nr. 359/1998, um bifreiðagjald, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 811/1998. Í 5. gr. reglugerðarinnar sagði meðal annars svo:
„Eftirtaldar bifreiðir skulu undanþegnar bifreiðagjaldi:
a. Bifreiðir í eigu þeirra sem njóta örorkustyrks, örorkubóta, bensínstyrks eða umönnunarbóta og –greiðslna vegna örorku barna frá Tryggingastofnun ríkisins. Jafnframt eiga þeir öryrkjar sem notið hafa niðurfellingar skv. 1. málsl. rétt á niðurfellingu ef þeir hafa öðlast rétt til ellilífeyrisgreiðslna eða dveljast á stofnun, sbr. 43. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar. Réttur til niðurfellingar bifreiðagjalds vegna þeirra sem njóta örorkustyrks, örorkubóta eða bensínstyrks er bundinn því skilyrði að bóta- eða styrkhafi sé annað hvort skráður eigandi í ökutækjaskrá eða skráður umráðamaður í ökutækjaskrá samkvæmt eignarleigusamningi. Réttur til niðurfellingar bifreiðagjalds af bifreiðum í eigu þeirra sem fá greiddar umönnunarbætur eða –greiðslur vegna örorku barna nær til einnar bifreiðar og er bundinn því skilyrði að skráður eigandi bifreiðar samkvæmt ökutækjaskrá fari með forsjá barnsins. Óheimilt er að fella niður bifreiðagjald af bifreiðum sem eru yfir 3.500 kg að eigin þyngd og nýttar eru í atvinnurekstri. Ef sá sem á rétt á niðurfellingu bifreiðagjalds á fleiri en eina bifreið skal bifreiðagjald fellt niður af þeirri bifreið sem er þyngst.
[...]
d. Bifreiðir þegar skráningarmerki hafa verið afhent skráningaraðila til varðveislu í minnst 15 daga samfellt. Undanþága þessi miðast við dagsetningu innlagnar skráningarmerkja. Jafnframt er innheimtumönnum ríkissjóðs heimilt að fella niður bifreiðagjald af ónýtum bifreiðum sem sannanlega hafa ekki verið í notkun á gjaldtímabilinu.“
Með 4. gr. laga nr. 37/2000 voru framangreind reglugerðarákvæði með minni háttar breytingum felld inn í lög um bifreiðagjald. Er vert að geta einnar breytingar hér, en hún fólst í því að orðin „í minnst 15 daga samfellt“ í 1. málsl. d-liðar 5. gr. reglugerðarinnar voru ekki tekin upp í lagaákvæðið.
III.
1.
Í kvörtun A kemur fram að hann sé öryrki. Samkvæmt gögnum málsins var hann skráður eigandi fjögurra bifreiða á gjalddaga bifreiðagjalds 1. júlí 1999. Nánar tiltekið var A skráður eigandi þriggja bifreiða af Subaru tegund með skráningarmerkin X, Z og Y auk einnar bifreiðar af Daihatsu tegund með skráningarmerkið Þ.
Fyrir liggur að A afhenti skráningaraðila til varðveislu skráningarmerki bifreiðarinnar Y, sem var þyngst framangreindra bifreiða hans, hinn 30. júní 1999. Leit hann svo á að bifreiðin væri þar með undanþegin bifreiðagjaldi samkvæmt d-lið 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 811/1998. Af þessum sökum kveðst A hafa óskað eftir því við stjórnvöld að bifreiðagjald af bifreiðinni X, sem stæði næst bifreiðinni Y í þyngd, yrði fellt niður á grundvelli a-liðar 5. gr. reglugerðarinnar. Því hafi stjórnvöld alfarið hafnað.
2.
Samkvæmt frásögn A fór hann þess á leit við sýslumanninn í Keflavík að bifreiðagjald af bifreiðinni X fyrir gjaldtímabilið 1. júlí til 31. desember 1999 yrði fellt niður vegna örorku hans. Þegar sýslumaður hafði synjað þeirri beiðni skaut A málinu til fjármálaráðuneytisins. Niðurstaða ráðuneytisins var kynnt honum með bréfi, dags. 6. janúar 2000, þar sem segir meðal annars svo:
„Það er mat yðar að bifreiðin [X] eigi að vera undanþegin álagningu bifreiðagjalds á grundvelli undanþáguheimildar vegna örorku yðar en auk þess bifreiðin [Y] á grundvelli undanþáguheimildar þar sem að skráningarmerki þeirrar bifreiðar hafi legið inni hjá skráningaraðila í tilskilinn tíma.
[...]
Gjalddagar bifreiðagjalds [eru] tveir á ári hverju, annars vegar 1. janúar vegna gjaldtímabilsins 1. janúar til 30. júní og hins vegar 1. júlí vegna gjaldtímabilsins 1. júlí til 31. desember. Bifreiðar í eigu þeirra sem meðal annars njóta örorkustyrks eða örorkubóta skulu undanþegnar bifreiðagjaldi. Niðurfelling bifreiðagjalds er háð því skilyrði að bóta- eða styrkhafi sé annað hvort skráður eigandi eða umráðamaður í ökutækjaskrá. Ef sá sem á rétt á niðurfellingu bifreiðagjalds á fleiri en eina bifreið skal bifreiðagjald fellt niður af þeirri bifreið sem er þyngst sbr. a. lið 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, um bifreiðagjald. Samkvæmt d. lið 5. gr. reglugerðarinnar, sbr. reglugerð nr. 811/1998, skulu bifreiðar undanþegnar bifreiðagjaldi þegar skráningarmerki hafa verið afhent skráningaraðila til varðveislu í minnst 15 daga samfellt. Undanþágan miðast við dagsetningu innlagnar skráningarmerkja.
Samkvæmt ofangreindu er [Y] sú bifreið yðar sem undanþegin skal bifreiðagjaldi þar sem hún er þyngst. Í ökutækjaskrá er innlögn skráningarmerkja þessarar bifreiðar dags. 30. júní 1999 sem þýðir að merkin höfðu ekki legið inni hjá skráningaraðila í 15 daga samfellt á gjalddaga þann 1. júlí 1999. Þar sem bifreiðagjald er greitt fyrirfram náði undanþáguheimild d. liðar 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998 ekki til umræddrar bifreiðar og bar því að leggja bifreiðagjald á hana, en þar sem að þér eigið rétt til niðurfellingar bifreiðagjalds á grundvelli a. liðar 5. gr. var gjaldið ekki lagt á þessa bifreið. Við álagningu bifreiðagjalds vegna tímabilsins 1. janúar til 30. júní 2000 færist hins vegar undanþáguheimild a. liðar 5. gr. yfir á bifreiðina [X], þar sem að skráningarmerki bifreiðarinnar [Y] hafa þá legið inni hjá skráningaraðila í tilskilinn tíma til þess að áðurgreind undanþáguheimild d. liðar eigi við.“
IV.
Með bréfi, dags. 3. febrúar 2000, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið gerði grein fyrir viðhorfi sínu til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Jafnframt sagði í bréfinu:
„Ég skil bréf ráðuneytisins til A svo að hefði [a-liður 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, um bifreiðagjald] ekki átt við í tilviki [A] hefði honum borið að greiða bifreiðagjald af bifreiðinni [Y] á gjalddaga 1. júlí 1999 vegna síðari helmings þess árs þar sem skráningarmerki bifreiðarinnar höfðu þá „ekki legið inni hjá skráningaraðila í 15 daga samfellt“, eins og segir í bréfinu. Af þessu tilefni óska ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort borið hefði að endurgreiða [A] gjaldið að 15 dögum liðnum, þ.e. þegar fyrir lægi að [skráningarmerki bifreiðarinnar hefðu] verið í varðveislu skráningaraðila í 15 daga samfellt, sbr. m.a. 5. og 6. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 359/1998. Ef ráðuneytið telur svo ekki vera óska ég eftir rökstuðningi fyrir þeirri afstöðu.“
Enn fremur óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvaða tilgangi áskilnaði d-liðar 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 811/1998, um samfellda varðveislu skráningarmerkja í tiltekinn tíma væri ætlað að þjóna.
Mér barst svarbréf ráðuneytisins, dags. 7. mars 2000, hinn 10. maí 2000. Í bréfinu segir meðal annars svo:
„Við álagningu bifreiðagjalds vegna tímabilsins 1. júlí til 31. desember var [A] skráður eigandi fjögurra bifreiða. Skráningarmerki bifreiðarinnar [Z] höfðu verið í innlögn frá því 5. ágúst 1998 og kom því ekki til álagningar bifreiðagjalds sbr. d-lið 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, með síðari breytingum, á þá bifreið. Skráningarmerki bifreiðarinnar [Y] höfðu verið lögð inn 30. júní 1999 en bifreiðarnar [Þ] og [X] voru á skráningarmerkjum.
Vegna örorku sinnar nýtur [A] undanþágu frá greiðslu bifreiðagjalds af einni bifreið sinna og skal það vera sú þeirra sem þyngst er sbr. a-lið 5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt ökutækjaskrá er bifreiðin [Y] sú bifreið [A]sem þyngst er.
Samkvæmt skýru orðalagi d-liðar reglugerðarinnar þá skal bifreið jafnframt undanþegin bifreiðagjaldi ef skráningarmerki hennar hafa verið afhent skráningaraðila til varðveislu í minnst 15 daga samfellt og skal undanþágan miðast við dagsetningu innlagnar skráningarmerkja. Innlögn skráningarmerkja bifreiðarinnar [Y] fór fram einum degi fyrir gjalddaga bifreiðagjalds vegna síðara tímabils ársins 1999 og var því ekki heimilt að beita undanþágu d-liðar 5. gr. reglugerðarinnar. Þar sem [A] átti hins vegar rétt til undanþágu frá greiðslu bifreiðagjalds á grundvelli a-liðar 5. gr. kom ekki til álagningar bifreiðagjalds á þá bifreið. Engin lögleg heimild var til þess að undanþiggja bifreiðarnar [Þ]og [X] álagningu bifreiðagjalds enda höfðu skráningarmerki þeirra ekki verið lögð inn.
[...]
Ef undanþáguákvæði a-liðar 5. gr. reglugerðarinnar hefði ekki átt við um bifreiðina [Y] hefði að 15 dögum liðnum frá innlögn skráningarmerkja bifreiðarinnar sjálfkrafa skapast inneign vegna þess tímabils sem skráningarmerkin voru í vörslu skráningaraðila og miðast niðurfelling gjaldsins við innlagningardag. Gjaldandi getur í tilviki sem þessu fengið endurgreitt vegna fyrirfram greidds gjaldtímabils. Með vísan til þessa hefði [A] átt rétt á endurgreiðslu bifreiðagjalds vegna síðara tímabils ársins 1999 þegar skráningarmerkin höfðu verið í vörslu skráningaraðila í 15 daga samfellt.
[...]
[Reglan] um ákveðinn lágmarks innlagnartíma skráningarmerkja er til komin vegna þess að kerfi það er annast hefur álagningu bifreiðagjalds hefur fram til þessa ekki getað ráðið við vinnslu inneigna í skemmri tíma en 15 daga. Þær breytingar sem gerðar hafa verið á álagningarkerfinu að undanförnu geta hins vegar fært inn breytingar fyrir styttri tímabil [...]“.
V.
1.
Kvörtun A beinist sem fyrr segir að því að honum hafi verið gert að greiða bifreiðagjald af bifreiðinni X fyrir gjaldtímabilið 1. júlí til 31. desember 1999. Telur A að hann eigi rétt á því að fá undanþágu frá greiðslu gjaldsins á grundvelli a-liðar 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, um bifreiðagjald, sem kvað á um að bifreiðir þeirra sem nytu örorkustyrks eða örorkubóta skyldu undanþegnar bifreiðagjaldi. Fjármálaráðuneytið hafi talið að réttur A samkvæmt nefndum staflið 5. gr. reglugerðarinnar gilti um bifreiðina Y þar sem hún væri þyngst bifreiða hans. Að mati A fær sú niðurstaða ekki staðist þar sem hann hafi afhent skráningaraðila til varðveislu skráningarmerki þeirrar bifreiðar fyrir gjalddaga bifreiðagjalds og hún hafi því verið undanþegin bifreiðagjaldi á grundvelli d-liðar 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 811/1998. Af því leiði að undanþága samkvæmt a-lið sömu greinar hafi tekið til bifreiðarinnar X sem verið hafi þyngst þeirra bifreiða hans sem á þessum tíma báru skráningarmerki.
2.
Óumdeilt er að á gjalddaga bifreiðagjalds 1. júlí 1999, sem náði til síðari helmings þess árs, átti A rétt á því samkvæmt a-lið 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998 að ein bifreið í eigu hans yrði undanþegin bifreiðagjaldi. Var þessi réttur hans óháður þeim rétti til undanþágu sem mælt var fyrir um í d-lið sömu greinar, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 811/1998. Svo sem fram er komið var sá skilningur lagður í ákvæði þess stafliðar af hálfu fjármálaráðuneytisins í ákvörðun þess í málinu 6. janúar 2000 að það væri skilyrði fyrir undanþágu frá greiðslu bifreiðagjalds samkvæmt ákvæðinu að skráningarmerki bifreiðar hafi verið í vörslu skráningaraðila í minnst 15 daga samfellt á gjalddaga bifreiðagjalds. Varð það því niðurstaða ráðuneytisins að A ætti eingöngu rétt til undanþágu frá greiðslu bifreiðagjalds af einni bifreið og að sú undanþága styddist við ákvæði a-liðar 5. gr. tilvitnaðrar reglugerðar. Það er hins vegar skilningur ráðuneytisins samkvæmt skýringum þess til mín að ef það ákvæði „hefði ekki átt við um bifreiðina Y hefði að 15 dögum liðnum frá innlögn skráningarmerkja bifreiðarinnar sjálfkrafa skapast inneign vegna þess tímabils sem skráningarmerkin voru í vörslu skráningaraðila og miðast niðurfelling gjaldsins við innlagningardag“, sbr. ákvæði d-liðar 5. gr.
Samkvæmt framansögðu leiðir túlkun fjármálaráðuneytisins á þeim ákvæðum reglugerðar nr. 359/1998, sbr. reglugerð nr. 811/1998, sem hér reynir á, til þess að undanþága frá greiðslu bifreiðagjalds á grundvelli d-liðar 5. gr. reglugerðarinnar er í reynd óháð þeim 15 daga fresti sem þar er tilgreindur nema þegar svo háttar til sem í tilviki A á gjalddaga bifreiðagjalds 1. júlí 1999. Í þessu felst að þegar um er að ræða öryrkja sem á tvær bifreiðir eða fleiri er aðstaðan sú að eigi hann að njóta undanþágu frá greiðslu bifreiðagjalds af þyngstu bifreið sinni á grundvelli d-liðar umræddrar greinar samhliða undanþágu frá greiðslu gjaldsins af annarri bifreið samkvæmt a-lið greinarinnar kemur hún því aðeins til álita að skráningarmerki þeirrar bifreiðar hans hafi á gjalddaga bifreiðagjalds að lágmarki verið í vörslu skráningaraðila 15 daga samfellt.
Fyrir liggur samkvæmt skýringum fjármálaráðuneytisins til mín að reglan um ákveðinn lágmarks innlagnartíma skráningarmerkja, sem beitt var allt þar til lög nr. 37/2000 öðluðust gildi 1. júlí 2000, kom til vegna þess að í því álagningar- og innheimtukerfi bifreiðagjalds sem notast var við á þessum tíma var vinnsla inneigna ekki möguleg á skemmri tíma en 15 dögum.
3.
Í 5. mgr. 3. gr. laga nr. 39/1988, um bifreiðagjald, sbr. 40. gr. laga nr. 122/1993, var sem fyrr segir mælt fyrir um að fjármálaráðherra væri heimilt að endurgreiða, lækka eða fella niður bifreiðagjald af bifreiðum í eigu öryrkja og björgunarsveita, bifreiðum sem ekki væru í notkun, svo og bifreiðum sem væru eldri en 25 ára í upphafi gjaldárs. Í reglugerð sem ráðherra setti á grundvelli þessarar heimildar bar sem endranær við setningu reglugerða að gæta þess að fyrirmæli hennar væru orðuð með skýrum og glöggum hætti og að þau leiddu ekki til mismununar sem færi í bága við 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ákvæði d-liðar 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, um bifreiðagjald, svo sem því var breytt með 2. gr. reglugerðar nr. 811/1998, er tekið upp orðrétt í kafla II hér að framan. Er það álit mitt að orðalag tveggja fyrstu málsliða ákvæðisins hafi ekki verið svo skýrt sem þörf var á ef beita átti ákvæðinu þannig að sá 15 daga frestur sem þar er tilgreindur þyrfti að vera liðinn við upphaf næsta gjaldtímabils. Tel ég að miðað við þá stöðu sem uppi var í því máli sem hér er til umfjöllunar á gjalddaga bifreiðagjalds 1. júlí 1999 hafi það best samrýmst tilvitnuðum laga- og reglugerðarákvæðum að A nyti undanþágu frá greiðslu bifreiðagjalds af bifreiðinni Y þar sem skráningarmerki hennar höfðu þá verið tekin af henni og afhent skráningaraðila og bifreiðinni X á grundvelli örorku sinnar, en skýrlega er nú mælt fyrir um þessa tilhögun í 4. gr. laga nr. 39/1988, um bifreiðagjald, sbr. 4. gr. laga nr. 37/2000. Minni ég í því sambandi sérstaklega á að samkvæmt tilvitnaðri 5. mgr. 3. gr. laga nr. 39/1988 var sú heimild til undanþágu frá greiðslu bifreiðagjalds, sem síðar var kveðið nánar á um í d-lið 5. gr. reglugerðar um bifreiðagjald, eingöngu bundin því að bifreið væri ekki í notkun. Ég bendi jafnframt á að þó svo að nefndur 15 daga frestur hafi ekki leitt til þess að réttur þeirra, sem eingöngu nutu undanþágu frá greiðslu bifreiðagjalds samkvæmt þessum staflið reglugerðarinnar, hafi fallið niður, sbr. framangreindar skýringar fjármálaráðuneytisins, hafði fresturinn að mati ráðuneytisins og svo sem áður greinir önnur áhrif þegar svo hagaði til sem í máli þessu. Kom hann þannig einvörðungu niður á öryrkjum sem áttu tvær bifreiðir eða fleiri og lögðu skráningarmerki þeirrar bifreiðar sinnar sem þyngst var inn til skráningaraðila þegar innan við 15 dagar voru fram að næsta gjalddaga bifreiðagjalds. Verður vart annað séð en að þessi framkvæmd hafi verið í andstöðu við þá jafnræðisreglu sem stjórnvöldum ber að fylgja við úrlausn mála, sbr. 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga.
4.
Samkvæmt framansögðu er það álit mitt að sú ákvörðun fjármálaráðuneytisins 6. janúar 2000 að hafna beiðni A um niðurfellingu á greiðslu bifreiðagjalds af bifreiðinni X hafi ekki verið í samræmi við lög.
VI.
Niðurstaða mín í tilefni af kvörtun A er samkvæmt framangreindu sú að ákvörðun fjármálaráðuneytisins um að synja honum um niðurfellingu á greiðslu bifreiðagjalds af bifreiðinni X vegna gjaldtímabilsins 1. júlí til 31. desember 1999 hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 5. mgr. 3. gr. laga nr. 39/1988, um bifreiðagjald, sbr. 40. gr. laga nr. 122/1993, og 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998, um bifreiðagjald, sbr. reglugerð nr. 811/1998, um breyting á henni. Tel ég að ráðuneytinu hafi verið skylt að fella niður bifreiðagjald af bifreiðinni vegna þessa tímabils á grundvelli a-liðar 5. gr. reglugerðar nr. 359/1998.
Með vísan til framanritaðs beini ég þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að mál A verði tekið til skoðunar að nýju, fari hann fram á það, og að úr því verði leyst á grundvelli þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið í þessu áliti mínu.
VII.
Með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið málið væri enn til meðferðar. Með svari ráðuneytisins til mín, dags. 3. desember 2001, fylgdi afrit af svari ráðuneytisins til A, dags. 27. febrúar 2001. Þar kom fram að með vísan til álits míns og bréfs A til ráðuneytisins, dags. 15. febrúar sl., hefði ráðuneytið ákveðið að senda honum ávísun með tiltekinni fjárhæð en ég lít svo á að hún samsvari upphæð þess bifreiðagjalds sem innheimt var hjá A og fjallað var um í áliti mínu.