Húsnæðismál. Frístundabyggð. Rökstuðningur.

(Mál nr. 10985/2021)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd B, félags í frístundabyggð, og kvartaði yfir áliti kærunefndar húsamála. Samkvæmt álitinu taldi nefndin að ákvörðun framhaldsaðalfundar félagsins um að banna lausagöngu katta í frístundabyggðinni væri ólögmæt. Kvörtunin byggðist á því að hagsmunir eigenda sumarbústaðalands í frístundabyggð gerðu það að verkum að B hefði verið heimilt að setja þá reglu að lausaganga katta væri bönnuð í byggðinni.

Umboðsmaður vísað til þess að samkvæmt gögnum málsins yrði ekki annað séð en að meðferð málsins hefði að meginstefnu til verið í samræmi við þær stjórnsýslureglur sem hefðu átt við. Af þeim sökum og í ljósi þess hvernig eftirliti umboðsmanns með starfsemi kærunefndar húsamála í málinu væri háttað teldi hann ekki forsendur til að gera aðrar athugasemdir við álit hennar en að rökstuðningur í álitinu hefði ekki fyllilega samrýmst ýtrustu kröfum til efnis rökstuðnings. Þessi annmarki á álitinu gæfi þó ekki tilefni til þess að umboðsmaður beindi tilmælum til nefndarinnar um úrbætur. Þá áréttaði umboðsmaður að hann hefði ekki tekið afstöðu til efnislegrar niðurstöðu nefndarinnar um þann einkaréttarlega ágreining sem hefði verið fjallað um í málinu.

   

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 24. ágúst 2021. 

  

   

I

Vísað er til kvörtunar yðar 15. mars sl. fyrir hönd B, félags eigenda sumarbústaðalands í landi X í Y, Z, yfir áliti kærunefndar húsamála [...] sl. í máli nr. [...]. Samkvæmt álitinu taldi nefndin að ákvörðun framhaldsaðalfundar félagsins [...] 2020 um að banna lausagöngu katta í frístundabyggðinni væri ólög­mæt.

Kvörtun yðar byggist á því að réttur „37 eigenda af 38 sé fótum troðinn, þ.e. að réttur eins aðila sé meiri en allra annarra eigenda á svæðinu“. Í kvörtuninni er rökum teflt fram um að hagsmunir eigenda sumar­bústaðalands í frístundabyggðinni geri að verkum að félaginu hafi verið heimilt að setja þá reglu að lausaganga katta væri bönnuð í byggðinni.

Mér barst bréf 15. apríl sl. þar sem var staðfest að þér hefðuð umboð til að standa að kvörtuninni fyrir hönd félagsins. Í kjölfarið var kærunefndinni ritað bréf 27. sama mánaðar og skýringar hennar af því tilefni bárust 28. maí sl. Yður var gefinn kostur á að gera athuga­semdir við þær til 18. júní sl.

   

II

Samkvæmt gögnum málsins var ákveðið á framhaldsaðalfundi félagsins B [...] 2020 að samþykkja tillögu um að lögum þess yrði breytt þannig að bætt yrði við nýrri 5. gr. A sem hljóðaði svo: „Lausa­ganga dýra, katta, hunda og annarra gæludýra, er með öllu óheimil.“ Sam­kvæmt fyrirliggjandi fundargerð mættu 22 á fundinn. Atkvæði um framan­greinda tillögu skiptust þannig að 16 greiddu henni jákvæði, þrír neikvæði og atkvæði þriggja voru ógild.

Í kjölfarið leituðu eigendur eins húss í frístundabyggðinni álits kærunefndar húsamála. Sem fyrr greinir taldi nefndin að framangreind ákvörðun „um að banna lausagöngu katta“ í frístundabyggðinni væri ólög­mæt. Sú afstaða byggðist á eftirfarandi forsendum samkvæmt álitinu, en þær komu í framhaldinu á að ákvæði laga nr. 75/2008, um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús, höfðu verið rakin:

„Kærunefnd telur að ákvörðun framhaldsaðalfundar um að banna lausagöngu katta á frístundasvæðinu gangi lengra en gera megi ráð fyrir að rúmist í almennum samskipta- og umgengnisreglum innan frí­stundabyggða, auk þess sem umdeild regla var ekki tekin upp í umgengnisreglur heldur lög [félagsins B]. Kærunefnd telur að eigi að takmarka hagnýtingu félagsmanna á séreign sinni með svo íþyngjandi hætti þurfi samþykki allra félagsmanna til að koma. Þegar af þeirri ástæðu telur kærunefnd að ákvörðun fram­halds­aðalfundar hér um sé ólögmæt og álitsbeiðendur séu ekki bundnir af henni.

Kærunefnd bendir á að skyldu félagsmenn allir taka ákvörðun um að banna lausagöngu katta í frístundabyggðinni yrði að þinglýsa slíkri kvöð ætti hún að gilda gagnvart grandlausum síðari eigendum frístundahúsa í byggðinni.“

   

III

Í áðurnefndu bréfi umboðsmanns Alþingis til nefndarinnar var þess óskað að hún skýrði á hvaða réttarreglum tilvitnaðar forsendur álitsins byggðust. Jafnframt var þess óskað að skýrt yrði hvort og þá hvernig álitið samrýmdist kröfum sem leiddu af 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svarbréfi nefndarinnar var fjallað um hlutverk félags í frí­stunda­byggð samkvæmt 19. gr. laga nr. 75/2008. Undir almennar samskipta- og umgengnisreglur samkvæmt 6. tölul. ákvæðisins félli almennt ekki að banna tiltekna hagnýtingu eigna samkvæmt almennri orðskýringu. Til nánari skýringa teldi nefndin að undir reglur um samskipti og umgengni féllu reglur um umgengni félagsmanna og þeirra gesta um sameiginleg svæði eða vegi, bann við röskun á svefnfriði, hvernig þrifum og hirðingu á sameiginlegum svæðum skyldi háttað, reglur um afnot bílastæða o.s.frv. og eftir atvikum með hliðsjón af 74. gr. laga nr. 26/1994, um fjöl­eignar­hús.

Þá sagði að í máli félagsins B fyrir nefndinni hefði komið fram að í samskipta- og umgengnisreglum þess hefðu verið teknar upp reglur um að vernda skuli fuglalíf á svæðinu, að ökumenn og um­ráða­menn torfærutækja skuli fara um svæðið með tillitssemi, að huga skuli að gróðri á lóðum félagsmanna með tilliti til brunahættu og að ómönnuðum loftförum, þ.e. „drónum“, skuli ekki flogið nær byggingum en 50 metrum, nema með leyfi umráðenda. Umþrætt regla um lausagöngu katta hefði ekki verið tekin upp í þær reglur, heldur í lög félagsins, svo ætla megi að ekki sé ágreiningur um að hún falli ekki þar undir. Því næst sagði að félagið virtist byggja á að því hefði verið heimilt að setja regluna í lög þess þar sem heimilt hefði verið að taka hana upp í samskipta- og um­gengnisreglur. Því hefði sérstaklega verið tekið fram í forsendum álitsins að talið sé að reglan gangi lengra heldur en almennar samskipta- og umgengnisreglur.

Í svarbréfinu sagði að nefndin teldi, hvað varðaði kattahald í frístundabyggð, að unnt væri að setja umgengnisreglur sem sneru að því t.d. að kettir skyldu vera með veiðiól um hálsinn yfir varptíma og þess háttar, en að undir þær gæti ekki fallið bann gegn lausagöngu katta á svæðinu, án þess að samþykki allra kæmi til. Hér væri horft til stjórnar­skrár­varins eignarréttar eigenda frístundahúsa. Þó ekki hefði verið byggt á því sérstaklega í forsendum álitsins teldi nefndin að til stuðnings niðurstöðu sinni hefði til viðbótar mátt hafa hliðsjón af ákvæði 35. gr. laga nr. 26/1994 um takmarkanir á hagnýtingarrétti þegar metið væri hvernig takmarka mætti hagnýtingu eigenda á sínu eigin frí­stunda­húsi og reglur sömu laga um kattahald. Nefndin teldi að sá við­bótar­rökstuðningur hefði þó ekki verið nauðsynlegur.

Í kjölfarið sagði að á sama tíma og engin ákvæði í lögum nr. 75/2008 hefðu að geyma reglur um takmarkanir á kattahaldi í frí­stundabyggðinni og að ekkert bann eða takmarkanir þar um lægju fyrir af hálfu sveitarfélags teldi nefndin að miða bæri við að samþykki allra þyrfti fyrir banni á lausagöngu katta. Kærunefndin teldi þannig að væru allir eigendur í frístundabyggðinni samþykkir slíku banni væri þeim heimilt að koma því á. Í álitinu hefði verið leiðbeint um að til þess að slík kvöð á frístundahúsum hefði gildi gagnvart væntum kaupendum yrði að þinglýsa henni á húsin.

Nefndin hefði þannig ekki fallist á að bann gegn lausagöngu katta hefði rúmast innan 6. tölul. 19. gr. laga nr. 75/2008 án samþykkis allra. Niðurstaðan byggðist í grunninn á að eignarréttur væri verndaður af stjórnarskrá og takmarkanir á hagnýtingu eignar yrðu að byggjast á lögum. Nefndin hefði ekki talið þessa takmörkun félagsins eiga sér full­nægjandi stoð í lögum um frístundabyggð, þ.e. án þess að til kæmi samþykki allra eigenda. Kærunefndin teldi að niðurstaðan og framsetning hennar í álitinu hefði rúmast innan þeirra krafna sem leiddu af 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

   

IV

1

Í 1. mgr. 28. gr. laga nr. 75/2008 kemur fram að nú greini aðila á um framkvæmd ákvæða III. kafla laganna og geti þeir þá borið ágreinings­efnið undir kærunefnd húsamála sem láti í té rökstutt álit. Í 3. mgr. sama ákvæðis er kveðið á um málsmeðferð nefndarinnar að hluta en í niður­lagi þess segir að um málsmeðferðina fari að öðru leyti samkvæmt stjórn­sýslulögum.

Í III. kafla laga nr. 75/2008 er fjallað um réttindi og skyldur í frístundabyggð, en þetta mál er að rekja til ágreinings um heimildir félags í frístundabyggð samkvæmt þeim kafla. Það var því á grundvelli 28. gr. laganna sem kærunefnd húsamála fjallaði um ágreininginn. Af því leiðir að niðurstaða nefndarinnar felur í sér álit hennar um ágreininginn, sem er í eðli sínu einkaréttarlegs eðlis, en er ekki bindandi fyrir málsaðila.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk mitt að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Jafnframt er kveðið á um að umboðsmaður skuli gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og ákveðnar siðareglur. Af 3. gr. laga nr. 85/1997 leiðir enn fremur að starfssvið umboðsmanns er að jafnaði afmarkað við stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Af framangreindu leiðir að sá efnislegi ágreiningur sem var borinn undir nefndina fellur í sjálfu sér utan starfssviðs umboðsmanns. Umboðs­maður getur engu að síður fjallað um hvort nefndin hafi hagað störfum sínum í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Slík athugun beinist þá fyrst og fremst að því hvort nefndin hafi gætt skráðra og óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins, svo og nánari reglna sem gilda um störf nefndarinnar.

2

Samkvæmt 3. mgr. 22. gr. laga nr. 75/2008 ræður afl atkvæða úrslitum mála annarra en þeirra sem fjallað er um í 4. og 5. mgr. ákvæðisins. Í þeim málsgreinum er annars vegar fjallað um atkvæðagreiðslu um hvort ráðast eigi í framkvæmdir eða stofna til kostnaðar sem leiðir til út­gjalda sem eru umfram venjulegan rekstrarkostnað félagsins og hins vegar um atkvæðagreiðslu um gerð samþykkta eða breytingu á þeim. Af athuga­semdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 75/2008 verður ráðið að litið hafi verið til ákvæða laga nr. 26/1994 við samningu frumvarpsins, en stefnt hafi verið að því að ákvæði þess um atkvæðagreiðslur og úrlausn ágreinings yrðu öll einföld í sniðum. (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 3211 og 3223.)

Af áliti kærunefndar húsamála í máli nr. [...] sem og skýringum hennar til umboðsmanns verður ráðið að afstaða nefndarinnar sé að félag í frístundabyggð geti ákveðið að lausaganga katta sé bönnuð séu allir eigendur frístundahúsa í byggðinni samþykkir því og mælt sé fyrir um regluna í „almennum samskipta- og umgengnisreglum innan frístunda­byggðarinnar“ samkvæmt 6. tölul. 19. gr. laga nr. 75/2008. Síðastnefndu ákvæði var bætt við frumvarp sem varð að lögum nr. 75/2008 að tillögu félags- og tryggingamálanefndar, en efni tillögunnar var ekki nánar skýrt í nefndaráliti nefndarinnar. (Sjá til hliðsjónar Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 5987-5999.)

Þótt álit nefndarinnar hafi verið knappt verður nú ráðið af því og skýringum hennar á hvaða réttarreglum álit hennar byggðist, eins og nánar greinir í II. og III. kafla. Samkvæmt gögnum málsins verður ekki annað séð en að meðferð málsins hafi að meginstefnu til verið í samræmi við þær stjórnsýslureglur sem áttu við. Af þeim sökum og í ljósi þess hvernig eftirliti umboðsmanns Alþingis með störfum nefndarinnar er háttað tel ég ekki forsendur til að gera aðrar athugasemdir við álit kæru­nefndar húsamála en þær sem greinir í næsta kafla og varða rök­stuðning fyrir áliti nefndarinnar.

3

Stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda um málsmeðferð kærunefndar húsamála á grundvelli 28. gr. laga nr. 75/2008 að öðru leyti en mælt er fyrir um í ákvæðinu. Af því, og 1. mgr. ákvæðisins þar sem mælt er fyrir um að nefndin láti í té rökstutt álit, leiðir m.a. að um efni rökstuðnings í álitum nefndarinnar gilda ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga. Þar segir að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps sem varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu sé kveðið á um lágmarkskröfur sem ávallt séu gerðar til efnis rökstuðnings. Vísa beri til þeirrar réttarheimildar sem ákvörðun byggist á. Byggist ákvörðun á lögskýringu, sem ekki er almennt þekkt á umræddu sviði, beri að gera stuttlega grein fyrir henni. Því næst segir að byggist ákvörðun á réttarreglu, sem eftirlætur stjórn­valdi mat, sé ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veiti aðila tak­markaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum sé nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Í athugasemdunum segir jafnframt að í 22. gr. sé ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi hann að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þurfi að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3302-3303.)

Áður er rakið að ákvæði III. kafla laga nr. 75/2008, þar sem kveðið er á um réttindi og skyldur í frístundabyggð, eru nokkuð almenns eðlis. Þrátt fyrir það varð takmarkað ráðið af áliti kærunefndar húsamála í máli nr. [...] um þau sjónarmið sem forsendur nefndarinnar byggðust á, en úr því var að nokkru bætt í skýringum hennar til umboðsmanns. Eins og ráðið verður af framangreindu um 22. gr. stjórnsýslulaga getur rökstuðningur að jafnaði verið stuttur til að fullnægja þeim kröfum sem leiða af ákvæðinu. Eigi að síður verður hann að bera með sér hvaða réttar­reglur og lagasjónarmið réðu niðurstöðu stjórnvaldsins. Í ljósi þess hlutverks sem kærunefnd húsamála er falið samkvæmt 28. gr. laga nr. 75/2008 verður að ætla að álit nefndarinnar komi að öðrum kosti ekki að því gagni sem gert er ráð fyrir, þ.e. að aðstoða málsaðila við að ráða fram úr ágreiningi um réttindi og skyldur í frístundabyggð. Að framangreindu virtu tel ég að rökstuðningur í áliti nefndarinnar í máli nr. [...] hafi ekki fyllilega samrýmst ýtrustu kröfum til efnis rök­stuðnings samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga. Þessi annmarki á álitinu gefur þó ekki tilefni til þess að ég beini tilmælum til nefndarinnar um úrbætur með vísan til niðurlags b-liðar 2. mgr. 10. gr. laga um umboðsmann Alþingis.

    

V

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið læt ég máli þessu hér með lokið. Ég árétta að við úrlausn kvörtunar yðar hef ég ekki tekið afstöðu til efnislegrar niðurstöðu nefndarinnar um þann einkaréttarlega ágreining sem fjallað var um í málinu.