Álit

   

I

Vísað er til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis, dags. 25. febrúar sl., yfir ráðningu í starf skólastjóra X.

Af kvörtun yðar má ráða að þér teljið að forsvaranlegt mat hafi ekki farið fram á umsækjendum við ráðninguna og gengið hafi verið fram hjá yður. Athugasemdir yðar lúta einkum að vægi menntunar í ráðningar­ferlinu og mati á menntun umsækjenda, því að yður hafi ekki verið gefið færi á að andmæla umsögn um yður sem og því að núverandi heilbrigðis­ráðherra hafi verið á meðal þeirra umsagnaraðila sem umsækjandinn sem ráðinn var í starfið tilgreindi. Þá gerið þér athugasemdir við tilhögun við öflun umsagna um yður og umsækjandann sem hlaut starfið.

Í tilefni af kvörtun yðar voru Reykjavíkurborg rituð bréf, dags. 26. febrúar og 17. maí sl., þar sem m.a. var óskað eftir gögnum málsins sem og tilteknum upplýsingum og skýringum. Svör bárust 6. apríl og 29. júní sl. Athugasemdir yðar bárust 15. júlí sl.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.

   

II

1

Meginatriði kvörtunar yðar lýtur að efnislegu mati á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslu­lögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undir­búning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórn­völd eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er því sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun að því leyti sem ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa fyrrgreind sjónarmið að vera málefnaleg, svo sem kröfur um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórn­vald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórn­valdið ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að stjórnvald verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram á væntanlegri frammistöðu umsækjenda í starfinu og þá með vísan til þeirra sjónarmiða sem lögð hafa verið til grundvallar. Hafi stjórnvald aflað full­nægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun byggist á og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram hefur verið litið svo á að stjórnvald njóti svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

Hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum nr. 85/1997 og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórn­völdum landsins, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í því sambandi legg ég á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem tekur ákvörðun um ráðningu í opinbert starf. Af þessu leiðir að það er ekki verkefni mitt að taka afstöðu til þess hvern hafi átt að ráða í tiltekið starf heldur ein­göngu að fjalla um hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið lögmæt.

2

Rökstuðningur sveitarfélagsins og skýringar þess til mín, dags. 24. júní sl., bera með sér að lögð hafi verið áhersla á reynslu af faglegri forystu á sviði kennslu og þróunar í skólastarfi, stjórnunarhæfileika, færni í áætlanagerð og fjármálastjórnun sem og færni til að leita nýrra leiða í skólastarfi og leiða framsækna skólaþróun við mat á umsækjendum. Það hafi verið mat sveitarfélagsins að umsækjandinn sem hlaut starfið hafi m.a. skarað fram úr að því er varðar stjórnunarhæfileika og talinn hafa meiri og víðtækari reynslu af stjórnun sem og rekstri og fjármálum vegna fyrri starfa.

Í kvörtun yðar vísið þér einkum til þess að þér séuð með B.Ed. gráðu frá Kennaraháskóla Íslands og diplómagráður í kennslufræðum og skóla­starfi sem og náms- og starfsráðgjöf. Umsækjandinn sem hlaut starfið hafi einungis lokið kennaranámi við Myndlista- og handíðaskóla Íslands. Kvörtun yðar að þessu leyti ber með sér að þér teljið að menntun yðar hafi átt að hafa meira vægi við matið og leiða til þeirrar niðurstöðu að þér teldust hæfari til starfans.

Í 7. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, kemur m.a. fram að við grunnskóla skuli vera skólastjóri sem sé forstöðumaður grunnskóla, stjórnar honum, veitir faglega forustu og ber ábyrgð á starfi skólans gagn­vart sveitarstjórn. Hann stuðlar að samstarfi allra aðila skóla­sam­félagsins. Lög nr. 95/2019, um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla gilda um sama efni. Í 5. gr. laganna er fjallað um ramma fyrir sérhæfða hæfni kennara og skólastjórnenda. Þar segir í 2. mgr. að skólastjórnandi búi, auk almennrar hæfni, yfir sérhæfðri hæfni sem snýr að skólaþróun, stjórnun, rekstri og stjórnsýslu. Í 12. gr. laganna er fjallað um ráðningar. Þar kemur fram í 2. mgr. að til þess að vera ráðinn skóla­stjórnandi skuli umsækjandi hafa starfsheitið kennari, búa yfir hæfni sem stjórnandi og hafa viðbótarmenntun í stjórnun eða reynslu sem veitir umsækjanda sérhæfða hæfni, sbr. 5. gr. laganna.

Að frátöldum þeim kröfum sem leiða af framangreindri reglu 12., sbr. 5. gr. laga nr. 95/2019 er ekki að finna skráðar reglur um þau sjónarmið sem horfa verður til þegar ráðið er í starf skólastjórnenda við grunnskóla. Þegar þessum kröfum sleppir verður því að ganga út frá því að stjórnvaldið sem fer með ráðningarvaldið, í þessu til­felli Reykja­víkurborg, hafi ákveðið svigrúm við val á þeim sjónarmiðum sem það kýs að leggja til grundvallar og um innbyrðis vægi þeirra, þ.m.t. til að ákveða hvaða sjónarmiðum verður veitt sérstakt eða aukið vægi. Ég tel ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þær hæfnikröfur eða sjónarmið sem komu fram í auglýsingu um starfið að teknu tilliti til eðlis starfsins og þeirra sjónarmiða sem miða skal við hvað varðar ráðningu skólastjórnenda við grunnskóla, sbr. lög nr. 95/2019.

Þótt fallast megi á að þér hafið meiri menntun á háskólastigi en umsækjandinn sem hlaut starfið liggur fyrir að bæði þér og hún uppfyllið þá menntunarkröfu sem gerð var í auglýsingu um starfið, þ.e. að hafa leyfi til að nota starfsheitið kennari. Þá var menntun aðeins einn af nokkrum hæfniþáttum sem matið byggðist á og var samkvæmt því sem fram kemur í skýringum Reykjavíkurborgar einkum notaður við grunnmat til að afmarka þann hóp umsækjenda sem boðaður var í starfsviðtal.

Í tilefni af þeim athugasemdum sem þér gerið við mat á kennslu- og stjórnunarreynslu umsækjandans sem hlaut starfið tek ég fram að við mat á starfsreynslu verður stjórnvald að leggja mat á hvernig fyrir­liggjandi reynsla umsækjenda, þ.m.t. sá tími og þau viðfangsefni sem umsækjandi hefur fengist við í fyrri störfum, muni nýtast í hinu nýja starfi. Almennt er því t.d. ekki hægt að gera kröfu um að mat á til­tekinni starfsreynslu verði alfarið eða fyrst og fremst byggt á lengd starfstíma.

Í ljósi þess sem að framan er rakið og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins fæ ég ekki annað ráðið en að ákvörðun um ráðningu í það starf sem hér um ræðir hafi verið byggð á heildstæðu mati á hæfni um­­sækjanda eftir yfirferð umsóknargagna og töku viðtala þar sem sam­bærilegar spurningar voru lagðar fyrir umsækjendur. Ég fæ ekki heldur séð að þau sjónarmið sem ráðningin var byggð á hafi verið ómálefnaleg eða að forsendur séu til þess af minni hálfu að gera athugasemd við innbyrðis vægi þeirra. Með hliðsjón af því svigrúmi sem játa verður stjórnvaldi við ráðningu í opinbert starf er það því niðurstaða mín að ekki séu efni til að gera athugasemdir við ákvörðun sveitarfélagsins um ráðningu í starf skólastjóra X.

3   

Að því er varðar athugasemdir yðar í þá veru að yður hafi ekki verið gefið færi á að tjá yður um umsögn um yður tek ég fram að fjallað er um andmælarétt í IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 13. gr. segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Sú skylda hvílir jafnframt á stjórnvaldi að hafa frumkvæði að því að gefa aðila kost á að tjá sig áður en ákvörðun er tekin ef honum er ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við mál hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og að þær hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Í kvörtun yðar segir að þér hafið þegar andmælt því að mætingu yðar hafi verið ábótavant við skóla- og frístundasvið. Yður hafi borist þau svör að umræddar upplýsingar hafi „ekki skipt neinu máli“ við ráðninguna og að ekki hafi verið litið til þeirra þegar komist var að niðurstöðu um hver fengi starfið. Með hliðsjón af því og þess að gögn málsins bera ekki með sér að umræddum upplýsingum hafi verið veitt vægi við mat og samanburð á yður og umsækjandanum sem hlaut starfið tel ég, eins og málið liggur fyrir mér, ekki tilefni til að gera athugasemdir við málsmeðferð sveitarfélagsins að þessu leyti.

4

Hvað varðar athugasemdir yðar um að umsækjandinn sem hlaut starfið hafi tilgreint heilbrigðisráðherra sem umsagnaraðila tek ég fram að ekki verður ráðið af gögnum málsins að leitað hafi verið umsagnar hans eða að hann hafi með öðrum hætti komið að meðferð ráðningarmálsins. Þegar af þeirri ástæðu tel ég ekki tilefni til að taka þetta atriði í kvörtun yðar til frekari skoðunar.

Hvað varðar tilhögun við öflun umsagna tek ég fram að stjórnvaldi er almennt heimilt að leita eftir umsögnum utanaðkomandi aðila sem þekkja til starfa viðkomandi umsækjanda til þess að upplýsa um ákveðin atriði varðandi starfshæfni og getur slíkt verið liður í rannsókn máls. Með hliðsjón af því tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athuga­semdir við að óskað hafi verið eftir umsögn frá þáverandi yfirmanni yðar, að fengnu samþykki yðar, þótt hann hafi ekki verið tilgreindur sérstaklega í umsókn yðar eða öflun þeirrar umsagnar sem liggur fyrir um umsækjandann sem hlaut starfið

   

IV

Ég tel að aðrar athugasemdir yðar í tengslum við ráðningarferlið gefi mér ekki tilefni til sérstakrar umfjöllunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um mál yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.