Skattar og gjöld. Þjónustugjöld. Málskostnaður. Aðgangur að gögnum og upplýsingum. Málshraði. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir. Meinbugir.

(Mál nr. 10052/2019)

Íslandspóstur ohf. leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðunum úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála um „málskostnað“ samkvæmt sjö úrskurðum hennar. Kvörtunin byggðist einkum á því að félagið hefði ekki fengið fullnægjandi upplýsingar frá nefndinni um kostnaðinn sem fjárhæð „málskostnaðarins“ hefði verið ætlað að standa straum af. Þá hefðu ekki verið uppfyllt skilyrði til að gera félaginu að greiða „málskostnaðinn“ auk þess sem fjárhæð hans hefði verið fram úr hófi með tilliti til eðlis og umfangs málanna.

Umboðsmaður benti á að í gjaldtökuheimild úrskurðarnefndarinnar væri bæði kveðið á um „gjald vegna málskots“ og „málskostnað“. Þrátt fyrir það taldi hann að leggja yrði til grundvallar, m.a. með hliðsjón af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum, að með báðum hugtökum væri vísað til sama gjaldsins, þ.e. gjalds til að standa straum af kostnaði ríkisins vegna málskots til nefndarinnar og málsmeðferðar hennar. Þá rakti umboðsmaður að samkvæmt reglugerð um nefndina skyldi hún ekki taka kæru til meðferðar nema málskotsgjald fylgdi henni. Í gjaldtökuheimild laganna væri hins vegar beinlínis mælt fyrir um að nefndin kvæði á um fjárhæð og skiptingu gjalds í úrskurðarorðum sínum. Umboðsmaður taldi því að reglugerðarákvæðið og framkvæmd nefndarinnar hefði ekki fullnægjandi lagastoð.

Umboðsmaður fjallaði jafnframt um það hvort heimilt hefði verið að taka gjald til að standa straum af kostnaði vegna vinnu fulltrúa á lögmannsstofu formanns nefndarinnar og starfsaðstöðu hennar. Þótt staða fulltrúanna hefði verið nokkuð á reiki samkvæmt gögnum málsins og skýringum stjórnvalda taldi umboðsmaður ekki efni til að slá því föstu að þeir hefðu verið utan „starfsliðs“ nefndarinnar. Það var því niðurstaða hans, að teknu tilliti til þeirra verka sem þeir hefðu sinnt, að vinna þeirra rúmaðist innan gjaldtökuheimildarinnar. Um gjald vegna starfsaðstöðu nefndarinnar benti umboðsmaður á að stjórnvöld hefðu ekki sýnt fram á að kostnaður vegna hennar byggðist á viðeigandi útreikningum eða áætlunum. Því væri óhjákvæmilegt að líta svo á að ekki hefði verið lagður fullnægjandi lagalegur grundvöllur að gjaldtökunni að þessu leyti. Enn fremur taldi umboðsmaður að í ljósi stjórnsýsluframkvæmdar og málsatvika hefði ekki verið sýnt fram á að fullnægt hefði verið skilyrðum að lögum til þess að ákveða að Íslandspóstur ohf. skyldi greiða kostnað ríkissjóðs af úrskurðarnefndinni vegna málanna. Þá gerði umboðsmaður athugasemdir við málshraða og afgreiðslu nefndarinnar á beiðni Íslandspósts ohf. um aðgang að gögnum um „málskostnaðinn“.

Þá benti umboðsmaður á að í gjaldtökuheimild nefndarinnar í lögum væri hugtakið „málskostnaður“ ekki notað í hefðbundnum skilningi í íslensku lagamáli. Minnti hann á nauðsyn þess að að lög væru skýr og réttaráhrif fyrirsjáanleg. Ekki yrði séð að hugtakið „málskostnaður“ tæki með fullnægjandi hætti mið af efni og markmiði gjaldtökuheimildarinnar að öðru leyti. Taldi hann því rétt að vekja athygli Alþingis og samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra á orðalagi umræddra laga og stjórnvaldsfyrirmæla til að hugað yrði að því hvort og þá hvaða lagabreytinga væri þörf þannig að hugtakanotkun endurspeglaði með skýrari hætti inntak gjaldtökunnar. Að lokum fjallaði umboðsmaður um eftirlit ráðuneytisins með kostnaði vegna nefndarinnar. Í ljósi álitaefna málsins taldi hann atvik máls bera þess merki að ástæða kynni að vera til að huga betur að framangreindu hlutverki þess.

Umboðsmaður beindi því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál Íslandspósts ohf. til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysa þá úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem hefðu verið rakin í álitinu. Jafnframt beindi hann því til nefndarinnar og ráðuneytisins að taka afstöðu til þess hvort gjald vegna starfsaðstöðu hennar hefðu verið oftekin og að það væri þá endurgreitt þeim, sem það ætti við um, í samræmi við lagafyrirmæli þar um. Þá beindi umboðsmaður því til ráðuneytisins að taka almenna framkvæmd úrskurðarnefndarinnar vegna ákvarðana um „málskostnað“ til skoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hefðu verið rakin í álitinu og að stjórnvöldin tækju framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem kæmu fram í álitinu.

  

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 27. ágúst 2021. 

   

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 5. apríl 2019 leitaði Íslandspóstur ohf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðunum úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála um „málskostnað“ samkvæmt úrskurðum hennar 27. september 2018 í málum nr. 4-5 og nr. 7-11/2017. Með úrskurðunum staðfesti nefndin sjö ákvarðanir Póst- og fjarskiptastofnunar frá 6. október 2017 um staðsetningu bréfa­kassa að tilgreindum fjöleignarhúsum í Hafnarfjarðarkaupstað. Samkvæmt úrskurðum nefndarinnar var ákveðið að Íslandspóstur ohf. greiddi „máls­kostnað“ að fjárhæð 563.500 krónur í ríkissjóð í hverju máli, samanlagt 3.944.500 krónur.

Kvörtun Íslandspósts ohf. byggðist einkum á því að félagið hefði ekki fengið fullnægjandi upplýsingar frá úrskurðarnefndinni um kostnaðinn sem fjárhæðinni væri ætlað að standa straum af. Þá hefðu ekki verið uppfyllt skilyrði til að gera félaginu að greiða „málskostnað“ í málunum og fjárhæðin væri fram úr hófi með tilliti til eðlis og umfangs málanna.

Athugun mín hefur einkum beinst að því hvort „málskostnaðurinn“, sem ákveðið var að Íslandspóstur ohf. skyldi greiða, hafi átt sér laga­stoð og byggst á fullnægjandi útreikningum eða áætlunum. Einnig hefur komið til skoðunar hvort nefndin hafi lagt fullnægjandi mat á hvort skilyrði væru uppfyllt til að leggja kostnaðinn á félagið í ljósi atvika málsins. Þá hefur athugun mín beinst að málshraða nefndarinnar og hvort hún hafi brugðist með fullnægjandi hætti við beiðni félagsins um aðgang að gögnum. Að lokum hafa atvik málsins orðið mér tilefni til að benda Alþingi og samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra á álitaefni sem rakin eru í álitinu með það fyrir augum að hugað verði að því hvort gera þurfi breytingar á lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sem varða téðan „máls­kostnað“.

   

II Málavextir

1 Ákvarðanir Póst- og fjarskiptastofnunar

Íslandspóstur ohf. sendi erindi til íbúa ákveðinna fjöleignarhúsa í Hafnar­fjarðarkaupstað 5. janúar 2017. Íbúunum var tilkynnt um að engir bréfakassar væru til staðar í fjöleignarhúsunum. Var óskað eftir því að þeir kynntu sér tiltekin ákvæði byggingarreglugerðar og bréfakassar yrðu settir upp í samræmi við þau til þess að ekki yrði að hætta að bera út póst til þeirra.

Nokkur húsfélög leituðu til Póst- og fjarskiptastofnunar og kvörtuðu yfir þessum erindum. Með átta ákvörðunum 6. október 2017 komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að fyrirkomulag við móttöku póstsendinga í umræddum fjöleignarhúsum væri í samræmi við ákvæði byggingar­reglu­gerðar sem hefðu verið í gildi þegar húsin voru byggð. Íslandspósti ohf. væri því ekki heimilt að hætta að bera út póst til íbúa húsanna eins og boðað hefði verið.

Í ákvörðununum, sem eru efnislega samhljóða, kom fram að stofnunin hefði áður tekið afstöðu til hliðstæðs ágreiningsefnis með ákvörðun nr. 16/2010 frá 15. júní 2010. Í því máli hefði verið talið, með hliðsjón af áliti byggingarfulltrúans í Reykjavíkurborg, að Íslandspósti ohf. væri heimilt að óska eftir því að íbúar tiltekins fjöleignarhúss í Reykja­víkurborg kæmu fyrir bréfakössum á jarðhæð í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar. Ákvörðunin hefði verið kærð til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála. Með úrskurði 13. september 2010 í máli nr. 5/2010 hefði nefndin staðfest ákvörðunina. Þar hefði komið fram að „ekki [væri] á valdsviði [Póst- og fjarskiptastofnunar], né heldur úrskurðar­nefndar, að túlka eða skýra ákvæði byggingarreglugerðar og meta hvort einstök hús uppfylli ákvæði hennar eða ekki“.

Í ákvörðununum var rakið að stofnunin hefði við meðferð málanna aflað umsagnar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar. Niðurstaða hans hefði verið að fjöleignarhúsin væru í samræmi við þá byggingar­reglu­­gerð sem hefði verið í gildi þegar þau hefðu verið byggð. Í ákvörðunum stofnunarinnar sagði því næst eftirfarandi:

„Eins og rakið er hér að ofan virðist byggingarfulltrúi Reykja­víkur hafa komist að annarri niðurstöðu um túlkun á grein 80.2., en þar var niðurstaðan að íbúum væri skylt að koma fyrir bréfa­kassasamstæðu á jarðhæð fjölbýlishússins. Var sú túlkun lögð til grundvallar í ákvörðun [Póst- og fjarskiptastofnunar] nr. 16/2010, sem og í úrskurði úrskurðarnefndar nr. 5/2010.

[Póst- og fjarskiptastofnun] lítur svo á að byggingar­full­trúinn í Reykjavík sem og í Hafnarfirði séu tvö hliðsett og sjálfstæð stjórnvöld hvers valdsvið eru landfræðilega afmörkuð eftir sveitarfélagamörkum. [Póst- og fjarskiptastofnun] tekur enga afstöðu til þess hvort um sé að ræða eitthvert misræmi í túlkun þessara stjórnvalda á ákvæðum byggingarreglugerðar og hvaða mögu­legar afleiðingar það kunni að hafa. Hins vegar er ljóst að [Póst- og fjarskiptastofnun] er í þessu máli skylt að leggja til grund­vallar niðurstöðu byggingarfulltrúans í Hafnarfirði um túlkun á ákvæði gr. 80.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998, sbr. reglugerð nr. 133/2002, sem byggingarfulltrúi telur að miða beri við.

Með hliðsjón af ofangreindu áliti byggingarfulltrúans í Hafnarfirði telur [Póst- og fjarskiptastofnun] að [Íslandspósti ohf.] sé ekki heimilt að krefjast þess að íbúar komi fyrir bréfa­kassa á jarðhæð fjölbýlishúsanna að [...] eins og krafist var af hálfu fyrirtækisins með bréfi, dags. 5. janúar 2017.“

2 Úrskurðir úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála

Íslandspóstur ohf. kærði ákvarðanir Póst- og fjarskiptastofnunar til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála 3. nóvember 2017 og krafðist þess að þær yrðu felldar úr gildi. Samhliða kærunum greiddi félagið 150.000 króna gjald vegna hvers máls.

Kærurnar byggðust í fyrsta lagi á því að Póst- og fjarskiptastofnun hefði framselt byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar vald stofnunar­innar. Hann hefði í raun tekið ákvarðanirnar án þess að það ætti sér lagastoð. Í öðru lagi var byggt á því að stofnunin hefði ekki tekið sjálfstæða afstöðu til ágreiningsefnisins og þar með hefði hún ekki sinnt rannsóknar- og rökstuðningsskyldu sinni. Að lokum byggðust kærurnar á því að umsögn byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar væri efnislega röng. Í því sambandi var vísað til þess að byggingarfulltrúi Reykjavíkurborgar hefði komist að öndverðri niðurstöðu um ákvæði byggingarreglugerðar. Sú niðurstaða hefði verið lögð til grundvallar fyrr­greindri ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar nr. 16/2010 sem úrskurðarnefndin hefði staðfest.

Úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála kvað upp úrskurði um kærurnar 27. september 2018. Nefndin staðfesti ákvarðanir Póst- og fjar­skiptastofnunar með fyrrgreindum úrskurðum í málum nr. 4-5 og nr. 7-11/2017 en felldi aftur á móti úr gildi ákvörðun hennar með úrskurði í einu máli, nr. 6/2017. Í öllum átta málunum var þó komist að þeirri niður­stöðu að nefndin og stofnunin væru ekki bundin af umsögn byggingar­full­trúa um túlkun á ákvæðum byggingarreglugerðar, heldur gætu þau þurft að túlka ákvæði hennar sjálfstætt eftir því sem þau féllu undir valdsvið þeirra. Nefndin taldi þó að Póst- og fjarskiptastofnun hefði verið rétt að leggja efnislega niðurstöðu byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaup­staðar til grundvallar niðurstöðu sinni „enda [hefði] niðurstaða hans verið í samræmi við texta reglugerðarákvæðisins“.

Þá kom fram að nefndin hefði farið á vettvang í ljósi þess að „niður­staða byggingarfulltrúans í Reykjavík í úrskurði úrskurðarnefndar nr. 5/2010 og niðurstaða byggingarfulltrúans í Hafnarfirði [í þessum málum hefði verið] á ólíkan veg“. Nefndin hefði skoðað fjöleignarhúsin í Hafnarfjarðarkaupstað sem þessi mál lutu að og fjöleignarhúsið sem hefði verið til umfjöllunar í úrskurði í málinu frá 2010. Eftir að hafa fjallað um ákvæði þágildandi laga nr. 19/2002, um póstþjónustu, og byggingarreglugerðar komst úrskurðarnefndin að niðurstöðu í málum nr. 4-5 og 7-11/2017 sem var í samræmi við umsögn byggingarfulltrúa Hafnar­fjarðar­kaupstaðar. Í máli nr. 6/2017 var hins vegar komist að gagnstæðri niður­stöðu. Að þessu máli undanskildu voru því ákvarðanir Póst- og fjar­skiptastofnunar staðfestar.

Í þeim málum þar sem ákvarðanir Póst- og fjarskiptastofnunar voru staðfestar var kveðið á um að Íslandspóstur ohf. skyldi greiða „máls­kostnað“ að fjárhæð 563.500 krónur í ríkissjóð, að frádregnu 150.000 króna málskotsgjaldi. Um það sagði eftirfarandi í úrskurðunum:

„Þar sem kærandi er ekki notandi fjarskiptaþjónustu sem veitt hefur verið á grundvelli fjarskiptalaga, sbr. 25. liður 3. gr. laganna, verður með vísan til 5. mgr. 13. gr. laga um póst- og fjar­skiptastofnun, nr. 69/2003, sbr. og 2. mgr. 12. gr. reglu­gerðar nr. 36/2009, að ákvarða að kæranda beri að greiða máls­kostnað í ríkissjóð líkt og í úrskurðarorði greinir. Málskotsgjald kæranda kemur til frádráttar í málskostnaðarákvörðun.“

Í máli nr. 6/2017, þar sem ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar var felld úr gildi, úrskurðaði nefndin hins vegar að „málskostnaður“ að fjárhæð 563.500 krónur greiddist úr ríkissjóði og að Íslandspósti ohf. skyldi endurgreitt 150.000 króna málskotsgjald.

3 Samskipti um „málskostnað“

Í framhaldi af því að framangreindir úrskurðir voru kveðnir upp ritaði Íslandspóstur ohf. úrskurðarnefndinni bréf 10. desember 2018 þar sem þess var óskað að nefndin afhenti félaginu „afrit reikninga nefndarmanna og tímaskýrslur, svo og önnur gögn sem [byggju] að baki málskostnaðar­ákvörðunum nefndarinnar“ í málum nr. 4-11/2017. Jafnframt var tekið fram að „málskostnaður“, sem nefndin hefði ákvarðað sér vegna málanna, hefði verið alls 4.508.000 krónur. Íslandspósti ohf. hefði verið gert að greiða 563.500 krónur í sjö af málunum, en niðurstöður þeirra hefðu verið „alveg samhljóma“.

Úrskurðarnefndin svaraði félaginu með bréfi 3. janúar 2019. Þar sagði að bréfinu fylgdi bréf nefndarinnar til samgöngu- og sveitar­stjórnar­ráðuneytisins 27. september 2018 þar sem finna mætti „sundur­liðun á kostnaði úrskurðarnefndarinnar vegna vinnu við framangreinda úrskurði nefndarinnar“. Í því bréfi sagði:

„1. Reikningur frá [lögmannsstofu] vegna tíma [lögmanns] og formanns nefndar, vegna 8 mála nefndarinnar nr. 4-11/2017, ásamt aðstöðugjaldi og útlögðum kostnaði, verður sendur ráðuneytinu. Tímafjöldi á reikningi vegna málsins er samtals 257. Samtals nemur reikningur [lögmannsstofunnar] 3.884.000 kr. án vsk. og útlagðs kostnaðar.

2. Tímar [B] vegna mála nr. 4-11/2017 eru samtals 64. [B] vill gjarnan fá þóknun sína greidda sem laun og má leggja inn á reikning nr. [...]

3. Tímar [C] vegna máls nr. 4-11/2017 eru samtals 64. [C] vill gjarnan fá þóknun sína greidda sem laun og má leggja inn á reikning nr. [...]“

   

III Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda

1 Fyrri bréfaskipti

Í tilefni af kvörtun Íslandspósts ohf. til umboðsmanns voru úrskurðar­nefnd fjarskipta- og póstmála og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu rituð bréf 23. apríl 2019. Í bréfi til nefndarinnar var þess óskað að umboðsmanni yrðu afhent gögn umræddra mála og öll gögn um vinnu nefndar­manna og eftir atvikum annarra sem og annan kostnað nefndarinnar sem byggi að baki ákvörðunum hennar um „málskostnað“ í málunum. Enn fremur var þess óskað að upplýst yrði um þau sjónarmið sem mat nefndarinnar um „málskostnaðarákvarðanirnar“ hefðu verið reist á. Að lokum var óskað eftir upplýsingum um hvort nefndin hefði að fengnu samþykki ráðherra ráðið starfslið.

Í svari úrskurðarnefndarinnar 31. maí 2019 var rakið að við ákvörðun um „málskostnað“ reyndi nefndin að tryggja að kæmi til þess að málsaðila bæri að greiða hann væri hann í fullu samræmi við kostnaðinn sem ríkissjóður legði út vegna starfa nefndarinnar í tilteknu máli. Nefndinni bæri að kveða á um fjárhæð og skiptingu „málskostnaðar“ í úrskurðarorði. Þegar „málskostnaður“ í þessum málum hefði verið ákveðinn hefði nefndin talið eðlilegt að taka „heildarmálskostnað“, samtals að fjárhæð 4.508.000 krónur, og deila honum jafnt á mál nr. 4-11/2017. Þannig hefði „málskostnaður“ Íslandspósts ohf. numið samtals 3.944.500 krónum vegna þeirra sjö mála þar sem ekki hefði verið fallist á kröfur félagsins en í máli nr. 6/2017 hefði kostnaður að fjárhæð 563.500 krónur verið felldur á ríkissjóð. Þá vék nefndin að því að þótt efni allra mála hefði verið sambærilegt hefði þurft að skoða hvert mál fyrir sig ítar­lega. Í ljósi þess að málin hefðu lotið að sambærilegri aðstöðu og einnig þess að félagið hefði eitt verið aðili að málunum auk Póst- og fjarskiptastofnunar hefði þótt sanngjarnt og í samræmi við meðalhóf að skipta „málskostnaði“ jafnt milli allra átta málanna og láta aðila bera „málskostnað“ í samræmi við úrslit þeirra.

Í svari nefndarinnar kom einnig fram að kostnaður hennar stæði í meginatriðum saman af þremur þáttum. Aðallega væri þar um að ræða kostnað vegna tíma sem unninn væri í þágu tiltekins máls. Í öðru lagi væru teknar 50.000 krónur fyrir hvert mál vegna kostnaðar við aðstöðu. Í þriðja lagi væri um að ræða kostnað vegna ábyrgðarsendinga sem væri útlagður kostnaður nefndarinnar. Þannig væri ekki um að ræða annan kostnað en sem hlytist af umfjöllun máls. Málskotsgjald rynni í ríkis­sjóð og úrskurðarnefndin hefði engar fjárreiður á höndum. Allur kostnaður sem hlytist af störfum hennar væri greiddur úr ríkissjóði á grundvelli tímaskýrslna og útgefinna reikninga.

Þá var upplýst að formanni nefndarinnar væru greiddar 12.000 krónur á tíma án virðisaukaskatts sem rynnu til lögmannsstofu hans en ekki til hans persónulega. Sá háttur hefði verið hafður á frá upphafi, með samþykki ráðuneytisins og nefndarinnar, að tilteknir fulltrúar formanns aðstoðuðu hann við að vinna og undirbúa mál og væri litið á þá sem starfsmenn úrskurðarnefndarinnar. Vinna væri skráð í verk­bók­halds­kerfi og greidd samkvæmt reikningi og fyrrnefndu tímagjaldi. Aðrir nefndarmenn fengju greidd laun úr ríkissjóði samkvæmt tímagjaldi sem ráðuneytið ákvæði einnig og væri nú ígildi þriggja þóknanaeininga sam­kvæmt ákvörðun þóknananefndar ríkisins fyrir hverja klukkustund. Í lok hvers fundar þar sem mál væri tekið til úrskurðar óskaði formaður eftir upplýsingum nefndarmanna um þá tíma sem þeir hefðu varið í málið.

Með svarbréfi nefndarinnar fylgdu m.a. yfirlit um vinnu vegna um­ræddra mála, reikningur vegna vinnu formanns og starfsmanna ásamt fylgi­blöðum úr verkbókhaldi. Samkvæmt yfirlitinu unnu formaður og starfsmenn nefndarinnar 257 tíma vegna málanna. Þeir greindust þannig í sundur að 23 tímum hefði verið varið í lestur gagna, 27,5 í gagnaöflun og samskipti við aðila, 25,5 í fundi og vettvangsferðir, 18,5 í ritun málavaxtakafla úrskurða, 136,5 í ritun niðurstöðu og lögfræðilega greiningu og 26 í skjalavinnslu. Samkvæmt fylgiblöðum úr verkbókhaldi hefði formaður nefndarinnar unnið rúmlega 140 tíma en starfsmenn nefndar­innar, þ.e. fulltrúar á lögmannsstofu formanns, rúmlega 110 tíma. Tímar annarra nefndarmanna, sem hefðu verið 64 fyrir hvorn um sig, greindust þannig að annar þeirra hefði varið 20 tímum í lestur gagna, 8 í fundi vegna málsins og vettvangsferðir og 36 í vinnu við niðurstöðu og lögfræðilega greiningu. Þriðji nefndarmaðurinn hefði varið 24 tímum í lestur gagna, 12 í fundi og vettvangsferðir vegna málsins og 28 í vinnu við niðurstöðu og lögfræðilega greiningu. Samkvæmt reikningi frá lögmannsstofu formanns nefndarinnar var miðað við aðstöðugjald að fjárhæð 50.000 krónur fyrir hvert af málunum átta.

Í áðurnefndu bréfi umboðsmanns til ráðuneytisins var þess óskað að umboðsmanni yrðu afhent gögn um „málskostnaðarákvarðanir“ í málum hjá úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála sem fjarskiptafyrirtæki eða póstrekandi hefði skotið til nefndarinnar. Þess var getið að umboðsmaður hefði í huga hvort og að hvaða marki ráðuneytið hefði komið að því að afmarka og setja viðmið um þá kostnaðarliði sem teldust til „máls­kostnaðar“. Þá var þess óskað að upplýst yrði um hvernig þóknun nefndar­manna og fjárhæð málskotsgjalds hefði verið ákveðin. Að lokum var óskað eftir yfirliti um tekjur og kostnað af störfum nefndarinnar frá 2016-2018.

Í svarbréfi ráðuneytisins 11. júní 2019 var tekið fram að ráðu­neytið væri með „opið mál“ þar sem verið væri að skoða kostnað vegna nefndarinnar. Niðurstaða lægi ekki fyrir í málinu en vegna anna í ráðu­neytinu væri þess að vænta að niðurstaða gæti legið fyrir haustið 2019. Um aðkomu ráðuneytisins að því að afmarka og setja viðmið um þá kostnaðar­liði sem teldust til „málskostnaðar“ var vísað til þess að hún hefði falist í að setja reglugerð nr. 36/2009, um úrskurðarnefnd fjar­skipta- og póstmála. Þá sagði að þóknun formanns nefndarinnar væri ákveðin samkvæmt tímagjaldi sem væri 12.000 krónur og sama tímagjald ætti við um vinnu annarra lögmanna fyrir nefndina. Aðrir nefndarmenn fengju ígildi þriggja þóknanaeininga eins og þær væru ákvarðaðar af þóknana­nefnd ríkisins fyrir hverja klukkustund. 

2 Síðari bréfaskipti

Úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála var ritað annað bréf 29. desember 2020. Þess var óskað að nefndin skýrði hvort hún teldi að sá „máls­kostnaður“ sem ákveðið var að Íslandspóstur ohf. skyldi greiða hefði verið vegna veittrar þjónustu eða hvort gjaldtakan hefði að hluta verið umfram kostnað vegna hennar. Að teknu tilliti til fyrri skýringa nefndarinnar var þess óskað að veittar yrðu skýringar á því hvort fyrir væri að fara fullnægjandi lagaheimild fyrir gjaldtökunni. Var þess óskað að nefndin skýrði kostnaðinn sem 50.000 króna aðstöðugjaldi væri ætlað að standa undir og hvernig fjárhæð þess hefði verið ákveðin. Jafnframt hvort og þá hvernig það samrýmdist þeim réttarreglum sem giltu um gjaldið að félaginu hefði verið gert að greiða aðstöðugjald fyrir hvert og eitt af málunum sjö.

Í svarbréfi nefndarinnar 4. febrúar 2021 sagði að „máls­kostnaður­inn“ hefði verið í fullu samræmi við kostnað við meðferð málanna. Þóknun nefndarmanna og kostnaður sem væri greiddur úr ríkissjóði vegna reksturs máls fyrir nefndinni og starfsaðstöðu hennar væri ákveðinn af ráðherra. Ákvörðun um umfang þess kostnaðar sem félli undir gjaldtökuheimildina væri því á höndum hans en ekki nefndarinnar.

Þá kom fram að eðli máls samkvæmt fylgdi starfsemi nefndarinnar kostnaður vegna starfsaðstöðu og reksturs mála til viðbótar kostnaði sem hlytist af þóknun til nefndarmanna fyrir störf þeirra. Auk full­nægjandi fundaaðstöðu þyrfti nefndin að hafa aðstöðu þar sem unnt væri að taka við erindum, varðveita skjalasafn hennar o.fl. Sú ákvörðun að ríkis­sjóður greiddi 50.000 krónur fyrir hvert mál til að standa straum af utanumhaldi hvers máls, s.s. fundaaðstöðu og tækjakostnaði, s.s. ljósritun og skjalavörslu, hefði verið tekin áður en núverandi formaður hefði verið skipaður. Hann hefði ekki gert athugasemdir við þetta fyrir­komulag þegar hann hefði tekið við formennsku og frá þeim tíma hefði hann séð nefndinni fyrir starfsaðstöðu. Samkvæmt því væri ekki um það að ræða að úrskurðarnefndin hefði lagt sérstakt aðstöðugjald á aðila mála fyrir nefndinni heldur væri þetta fastur kostnaður ríkissjóðs af rekstri hvers máls fyrir nefndinni. Að mati nefndarinnar félli hann undir gjaldtökuheimildina þar sem sérstaklega væri gert ráð fyrir kostnaði vegna starfsaðstöðu og rekstri mála.

Í bréfi umboðsmanns var enn fremur vikið að umfjöllun nefndarinnar í bréfinu 31. maí 2019 um kostnað vegna vinnu fulltrúa á lögmannsstofu formanns sem væri litið á sem „starfsmenn“ nefndarinnar. Óskað var eftir því að nefndin skýrði hvort og þá á hvaða grundvelli hún teldi heimilt sam­kvæmt lögum að fella þann kostnað undir „málskostnað“ sem væri heimilt að ákveða að aðili máls skyldi greiða. Í tilefni af sömu umfjöllun í fyrra bréfi nefndarinnar var þess að auki óskað að upplýst yrði hvort og þá með hvaða hætti „samþykki ráðherra“ hefði verið fengið til að ráða fulltrúana sem starfsmenn nefndarinnar.

Í svari nefndarinnar var fjallað um starfsumhverfi hennar, þ. á m. um fyrirsvar formanns. Fram kom að þegar núverandi formaður hefði verið skipaður hefði hann farið þess á leit við ráðuneytið að tiltekinn starfs­maður hans aðstoðaði hann við að undirbúa og vinna úr málum og hefði ráðuneytið samþykkt það. Fyrirkomulagið hefði gefist mjög vel að mati nefndarinnar og ekki sætt athugasemdum af hálfu ráðuneytisins. Í samræmi við þetta hefði „þóknun formanns“ verið ákvörðuð að teknu til­liti til þeirrar aðstoðar sem hann hefði notið við að undirbúa og vinna úr málum á grundvelli sundurliðaðra tímaskýrslna.

Samkvæmt framangreindu væri ekki um að ræða að kostnaður vegna starfa fulltrúa á lögmannsstofu formanns hefði af hálfu nefndarinnar verið felldur undir gjaldtökuheimildina heldur hefði af hálfu ráðu­neytisins verið tekið tillit til þeirrar aðstoðar sem formaður hefði notið frá fulltrúa sínum við að undirbúa og vinna úr málum við ákvörðun „þóknunar formanns“. Þóknun formanns, líkt og þóknun annarra nefndar­manna, félli að mati nefndarinnar ótvírætt undir gjaldtökuheimildina. Þá var áréttað að ákvörðun um þóknun nefndarmanna væri ekki á höndum nefndarinnar heldur ráðherra. Auk þess kom fram að ekki væri um það að ræða að fulltrúar á lögmannsstofu formanns hefðu „verið ráðnir sem starfs­menn nefndarinnar“.

Í bréfi umboðsmanns til nefndarinnar var þess einnig óskað að greint yrði frá þeim sjónarmiðum sem nefndin legði almennt til grund­vallar við mat á því hvort hún ákvæði að málsaðili, sem tapaði máli í grundvallaratriðum, skyldi greiða „málskostnað“. Jafnframt að nefndin upplýsti hvort og þá hvernig ákvarðanir í málum Íslandspósts ohf. hefðu verið í samræmi við gjaldtökuheimildina og skýrði hvort hún teldi að rökstuðningur um „málskostnað“ samkvæmt úrskurðunum hefði verið full­nægjandi.

Í bréfi nefndarinnar kom fram að hún teldi að samkvæmt gjald­töku­heimildinni skyldi póstrekandi, sem tapaði máli í grundvallaratriðum, greiða „málskostnað“ nema fyrir hendi væru ástæður sem mæltu gegn því. Meðal slíkra ástæðna væri ef veruleg vafaatriði hefðu verið uppi í máli. Eins hefði nefndin í slíkum tilfellum skipt „málskostnaði“, sbr. heimild þar um.

Í framhaldinu benti nefndin á að hlutverk hennar sem æðra stjórnvalds hefði í för með sér að mál væru oftar en ekki vandasöm úrlausnar og óhjákvæmilegt væri að skiptar skoðanir væru um þýðingu og vægi einstakra atriða fyrir niðurstöðu þeirra. Í því fælist þó ekki að sér­hvert kærumál væri háð verulegum vafaatriðum. Mat nefndarinnar á því réðist m.a. af því hvort einhugur væri meðal nefndarmanna um niðurstöðu máls og rök fyrir henni og hversu öruggar eða hæpnar nefndin teldi þær forsendur vera sem að endingu væru lagðar til grundvallar úrskurði. Í þeim málum sem hér væru undir hefði nefndin ekki talið niðurstöðurnar háðar vafa af þessu tagi. Nefndin hefði því ekki talið fyrir hendi ástæður sem hefðu mælt gegn því að lagður yrði „málskostnaður“ á máls­aðila í samræmi við niðurstöður málanna. Um afstöðu nefndarinnar til vald­marka hennar gagnvart byggingarreglugerð væri það mat hennar að afstaðan hefði hvorki verið ófyrirsjáanleg né undirorpin vafa af þessu tagi sem gæti réttlætt að „málskostnaður“ yrði ekki lagður á Íslandspóst ohf. í þeim málum sem félagið hefði tapað í grundvallaratriðum. Þá taldi nefndin að „málskostnaðarákvarðanirnar“ hefðu verið rökstuddar með venju­bundnum hætti, en nefndin myndi þó að eigin frumkvæði meta hvort rökstuðningi skyldi breytt til framtíðar.

Að lokum óskaði umboðsmaður eftir að nefndin skýrði hvort og þá hvernig afstaða hennar til beiðni Íslandspósts ohf. um afhendingu gagna um „málskostnaðarákvarðanirnar“ hefði verið í samræmi við upplýsingarétt aðila máls samkvæmt 15.-17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í skýringum nefndarinnar sagði að hún teldi að þær upplýsingar sem félaginu hefðu verið veittar 3. janúar 2019 hefðu verið fullnægjandi til að það gæti áttað sig á hvað lægi að baki ákvörðunum hennar. Þrátt fyrir það hefði hún aukið við upplýsingar til framtíðar og teldi almennt að gögnin féllu ekki undir undanþáguákvæði 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi svara nefndarinnar var ráðherra á ný ritað bréf 8. febrúar 2021 og óskað eftir athugasemdum hans í tilefni af áðurlýstum bréfa­skiptum. Jafnframt var þess óskað að upplýst yrði um efni og afdrif málsins sem ráðuneytið hefði í fyrra bréfi til umboðsmanns lýst yfir að væri „opið“ og lyti að skoðun á kostnaði vegna nefndarinnar.

Skýringar ráðuneytisins bárust með bréfi 29. mars 2021. Þar var vikið að forsögu úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála og gildandi reglum. Þá var þess getið að ráðuneytið hefði fengið nánari upplýsingar frá formanni nefndarinnar um þann tíma sem hefði verið varið í mál nr. 4-11/2017. Nefndin væri sjálfstæð úrskurðarnefnd og hefði ráðuneytið ekki forsendur til að meta hvort of miklum tíma væri varið í hvert og eitt mál fyrir sig. Til þess þyrfti ráðuneytið að rýna gögnin, meta flækjustig mála og endurmeta úrskurðarorð nefndarinnar að því er snerti kostnað. Ráðuneytið hefði hins vegar talið að það gæti óskað eftir fyllri upplýsingum um kostnaðinn og hefði það verið gert.

Um gjald vegna aðstöðu sagði í skýringum ráðuneytisins að nefndin hefði innheimt 50.000 króna jafnaðargjald á hvern úrskurð til að mæta kostnaði við starfsaðstöðu, s.s. vegna húsnæðis, fjölritunar, reksturs léns o.þ.h. í samræmi við gjaldtökuheimildina. Um kostnað vegna vinnu full­trúa á lögmannsstofu formanns nefndarinnar sagði að ráðuneytið hefði fallist á að greiða laun aðstoðarmanns nefndarinnar á grundvelli heimildar í lögum enda væri fyllsta hagræðis gætt. Ráðuneytið hygði enn fremur að ekki væri óalgengt að aðstoðarmenn, fulltrúar eða starfsmenn nefnda sinntu tilteknum verkþáttum í störfum úrskurðarnefnda.

Að lokum upplýsti ráðuneytið að það mál sem hefði verið „opið“ hefði lotið að kostnaði vegna nefndarinnar. Ráðuneytið hefði fengið skýringar á kostnaði hennar og ekki talið ástæðu til að halda málinu áfram á þeim tíma. Nú teldi ráðuneytið hins vegar tilefni til að opna málið á ný og kanna hvort annað fyrirkomulag gæti hentað betur við rekstur hennar.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Móttaka póstsendinga og úrlausn ágreinings þar um

Líkt og áður greinir snýr athugun mín að ákvörðunum úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála um „málskostnað“ með sjö úrskurðum nefndarinnar 27. september 2018 þar sem efnislega var leyst úr ágreiningi Íslands­pósts ohf. við húsfélög nokkurra fjöleignarhúsa um hvort móttaka póst­sendinga í húsunum væri í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar.

Um móttöku póstsendinga var fjallað í 31. gr. þágildandi laga nr. 19/2002, um póstþjónustu. Af 4. mgr. þess ákvæðis sem og 16. gr. þá­gildandi reglugerðar nr. 364/2003, um alþjónustu og framkvæmd póst­þjónustu, leiddi að um bréfakassa, þ. á m. staðsetningu þeirra, fór að megin­stefnu til eftir ákvæðum byggingarreglugerðar. Var póstrekendum heimilt að endursenda póstsendingar ef bréfakassar voru ekki í samræmi við ákvæði hennar.

Fjöleignarhúsin, sem voru til umfjöllunar í fyrrgreindum sjö málum, voru byggð í gildistíð byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Ákvæði hennar voru því lögð til grundvallar þegar málin voru leidd til lykta. Í grein 80.2 var fjallað um staðsetningu bréfakassa. Samkvæmt ákvæðinu, eins og því var breytt með 1. gr. reglugerðar nr. 133/2002, var mælt fyrir um að í þéttbýli og annars staðar þar sem póstútburður færi fram væri sett það skilyrði fyrir útburði að kassar eða bréfarifur væru á eða við útihurðir ein-, tví- og þríbýlishúsa, en þar sem fleiri en þrjár íbúðir hefðu sameiginlegan inngang skyldu húseigendur setja upp bréfa­kassa­samstæður. Í kjölfarið sagði að bréfakassasamstæður skyldu stað­settar á neðstu hæð sem næst aðalanddyri svo bréfberi gæti óhindrað komist að og athafnað sig við skil bréfpóstsendinga.

Í þágildandi 10. gr. laga nr. 69/2003, um Póst- og fjar­skiptastofnun, kom fram að teldu neytendur póstþjónustu að póstrekandi bryti gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um póstþjónustu, eða gegn skil­yrðum sem mælt væri fyrir um í almennum heimildum, réttindum eða í rekstrar­leyfi, gæti hlutaðeigandi beint kvörtun til stofnunarinnar um að hún léti málið til sín taka. Stofnunin skyldi leita álits viðkomandi póstrekanda á kvörtuninni og jafnframt freista þess að jafna ágreining aðila á skjótan hátt. Næðist ekki samkomulag skyldi úr ágreiningi skorið með ákvörðun.

2 Gjaldtökuheimild úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 69/2003 sæta ákvarðanir Póst- og fjar­skipta­stofnunar kæru til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála. Á grund­velli ákvæðisins er munur á heimildum nefndarinnar til að taka gjöld af málsaðilum eftir stöðu þeirra. Ef máli er skotið til hennar af notendum fjarskipta- og póstþjónustu skal þóknun nefndarinnar ákveðin af ráðherra og greiðast úr ríkissjóði, sbr. 6. mgr. 13. gr. Í 5. mgr. greinarinnar er hins vegar fjallað um gjaldtöku vegna málskots ákveðinna fyrirtækja. Þar segir:

„Taka skal gjald vegna málskots fjarskiptafyrirtækja, rekstrar­aðila neta og póstrekenda til úrskurðarnefndar og málsmeðferðar fyrir nefndinni. Gjaldið skal taka mið af kostnaði vegna þóknunar nefndarmanna, reksturs málsins fyrir nefndinni, starfsaðstöðu, sér­fræðiaðstoðar og gagnaöflunar. Tapist mál í grundvallaratriðum skal sá málsaðili sem tapar að jafnaði greiða málskostnað. Nefndin kveður á um fjárhæð og skiptingu gjalds í úrskurðarorðum sínum. Ekki er heimilt að gera notendum fjarskipta- og póstþjónustu eða Póst- og fjarskiptastofnun að greiða gjald samkvæmt ákvæði þessu. Gjöld samkvæmt þessari grein eru aðfararhæf.“

Þessari málsgrein var breytt í núverandi horf með c-lið 2. gr. laga nr. 117/2008. Í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögunum kemur fram að lagt sé til að „tekið verði upp málskotsgjald vegna kæru lögaðila til nefndarinnar sem standi undir rekstri mála fyrir henni“ og að gert sé „ráð fyrir að úrskurðarnefndin kveði á um fjárhæð gjalds í úrskurði sínum og að gjaldið verði greitt gegn afhendingu úrskurðar“ (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 4691 og 4696). Í frumvarpinu var upphaflega lagt til að orðalag málsgreinarinnar yrði með öðrum hætti en raunin varð. Þar var hugtakið „málskostnaður“ ekki notað, heldur varð það hluti af máls­greininni samkvæmt tillögu samgöngunefndar Alþingis. Af nefndar­áliti samgöngunefndar verður þó ekki annað ráðið en að nefndin liti svo á að „málskostnaður“ teldist vera sama gjald og fjallað væri um í máls­greininni að öðru leyti (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 6543-6545).

Samkvæmt framangreindu er bæði kveðið á um „gjald vegna málskots“ og „málskostnað“ í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003. Þegar orðalag ákvæðisins er virt, sem og framangreind lögskýringargögn, verður þó að leggja til grundvallar að með báðum hugtökum sé vísað til sama gjaldsins, þ.e. gjalds til að standa straum af kostnaði ríkisins vegna málskots til nefndarinnar og málsmeðferðar hennar.

Um úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála hefur verið sett reglu­gerð nr. 36/2009. Reglugerðin er sett með stoð í 7. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003, en þar kemur fram að um „málskotsgjöld og kostnað lögaðila, skiptingu kostnaðar og aðra þætti er lúta að starfsumhverfi nefndarinnar“ skuli mælt fyrir í reglugerð sem ráðherra setur. Í 6. gr. hennar er fjallað um „málskotsgjald“ og í 12. gr. um „málskostnað“.

Samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu skal fylgja með kæru fjarskipta­fyrir­tækis og/eða póstrekanda til úrskurðarnefndar málskotsgjald að upphæð 150.000 krónur sem endurgreiðist ef málið vinnst fyrir nefndinni. Jafn­framt er mælt fyrir um að nefndin skuli ekki taka kæru til meðferðar nema málskotsgjald fylgi. Í 12. gr. reglugerðarinnar segir að „máls­kostnaður“ sé kostnaður nefndarinnar sem verði til við kærumeðferð málsins hjá henni. Til hans teljist kostnaður vegna þóknunar nefndar­manna, reksturs málsins fyrir nefndinni, starfsaðstöðu, sérfræði­að­stoðar og gagnaöflunar „að teknu tilliti til málskotsgjalds“.

Í samræmi við þessi fyrirmæli bera atvik málsins með sér að gjald­tökuheimild 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 sé í framkvæmd notuð þannig að ákveðin fyrirtæki verða að greiða 150.000 króna málskotsgjald sam­hliða kæru til úrskurðarnefndarinnar. Þegar hún kveður upp úrskurð í málinu er fjárhæð „málskostnaðar“ ákveðin og mælt fyrir um hvort máls­aðilinn skuli greiða hann eða hvort hann skuli greiddur úr ríkissjóði, en það ræðst af því hvort uppfyllt sé það skilyrði að málsaðili hafi tapað máli í grundvallaratriðum. Ef málsaðila er gert að greiða „máls­kostnaðinn“ er í úrskurði kveðið á um að málskotsgjaldið, að fjárhæð 150.000 krónur, skuli dregið frá. Vinni hann hins vegar málið fær hann málskotsgjaldið endurgreitt.

Samkvæmt framangreindu styðst áðurlýst framkvæmd um töku og þýðingu málskotsgjalds við ákvæði reglugerðar nr. 36/2009. Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 er hins vegar beinlínis mælt fyrir um að nefndin kveði á um fjárhæð og skiptingu gjalds samkvæmt málsgreininni í úr­skurðarorðum sínum. Andspænis þessu ákvæði, og í ljósi þeirrar megin­reglu að gjöld verði ekki tekin af málsaðila vegna stjórnsýslukæru nema til grundvallar slíkri gjaldtöku liggi ótvíræð lagaheimild, er reglugerðarheimild 7. mgr. 13. gr. laganna ófullnægjandi lagastoð 6. gr. reglugerðarinnar og áðurlýstrar framkvæmdar.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að fyrrgreint ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 36/2009, á þá leið að úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála skuli ekki taka kæru til meðferðar nema málskotsgjald að fjárhæð 150.000 krónur fylgi kærunni, skorti fullnægjandi lagastoð. Tel ég því tilefni til að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið taki téð reglugerðarákvæði til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lýst er í áliti þessu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

3 Grundvöllur gjaldtökunnar

Svo sem áður greinir hefur athugun mín einnig beinst að því hvort heimilt hafi verið að miða „málskostnað“ við kostnað vegna vinnu fulltrúa á lög­mannsstofu formanns úrskurðarnefndarinnar svo og hvort gjaldtaka vegna kostnaðar við starfsaðstöðu nefndarinnar hafi byggst á full­nægjandi grundvelli.

Áður er rakið að í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 segir að taka skuli mið af „kostnaði vegna þóknunar nefndarmanna, reksturs málsins fyrir nefndinni, starfsaðstöðu, sérfræðiaðstoðar og gagnaöflunar“. Í 12. gr. áðurnefndrar reglugerðar nr. 36/2009 er áréttað að til „máls­kostnaðar“ teljist sömu kostnaðarliðir. Af athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 117/2008 verður ráðið að með 2. gr. laganna, sem breytti framangreindri málsgrein 13. gr. laga nr. 69/2003, hafi verið stefnt að því að þau fyrirtæki sem falla undir ákvæðið stæðu straum af kostnaði sem félli til vegna málskots þeirra til úrskurðarnefndarinnar og málsmeðferðar fyrir nefndinni (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 4691).

Gjald samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 lýtur almennum reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld. Af því leiðir að gjaldið getur ekki tekið til annarra kostnaðarliða en falla undir framangreinda laga­heimild. Auk þess má fjárhæð þess ekki vera hærri en raunverulegur kostnaður sem fellur til vegna málskots og málsmeðferðar nefndarinnar og verður þá að horfa til þess hvort um sé að ræða útgjöld í nægilegum efnislegum tengslum við þessa stjórnsýslu. Þá verður fjárhæð gjaldsins að byggjast á fullnægjandi útreikningum eða áætlunum stjórnvalda um kostnaðarliði, eftir því sem við á.

Af áðurgreindum fylgiblöðum úr verkbókhaldi verður ráðið að vinna fulltrúa á lögmannsstofu formanns nefndarinnar hafi einkum falist í að annast um samskipti við málsaðila og lægra sett stjórnvald, kynna sér gögn og aðstoða við rannsókn málanna, semja drög að úrskurðum og aðstoða nefndarmenn við frágang þeirra. Í upphaflegum skýringum kom fram að, með samþykki ráðuneytisins og nefndarinnar, hefði verið litið á þá fulltrúa sem aðstoðuðu formann „sem starfsmenn úrskurðarnefndarinnar“. Þessi afstaða studdist einnig við verklýsingu samkvæmt reikningi sem var gefinn út af lögmannsstofu formannsins til ráðuneytisins. Þar sagði að um væri að ræða reikning vegna málskostnaðar „formanns ÚFP og starfs­manna“ í málum nr. 4-11/2017. Svipuð verklýsing hefur jafnframt verið í reikningum vegna annarra mála nefndarinnar frá 2016-2018.

Í síðari skýringum nefndarinnar til umboðsmanns var þess getið að ráðuneytið hefði samþykkt að tiltekinn starfsmaður aðstoðaði formann nefndar­innar við að undirbúa og vinna úr málum. Í kjölfarið sagði hins vegar að kostnaður vegna starfa fulltrúa á lögmannsstofu formanns hefði ekki verið felldur undir gjaldtökuheimildina af hálfu nefndarinnar heldur hefði ráðuneytið tekið tillit til þeirrar aðstoðar sem formaður hefði notið frá fulltrúa sínum við að undirbúa og vinna úr málum við ákvörðun „þóknunar formanns“. Síðan sagði að „áréttað“ væri að fulltrúar á lögmannsstofu formanns hefðu ekki „verið ráðnir sem starfsmenn nefndar­innar“. Samkvæmt framangreindu verður ekki annað ráðið en að staða téðra fulltrúa gagnvart nefndinni hafi verið nokkuð á reiki.

Í 6. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 kemur fram að úrskurðarnefndin geti „að fengnu samþykki ráðherra“ ráðið nefndinni starfslið, en umboðs­maður óskaði sérstaklega eftir gögnum sem sýndu fram á hvernig samþykkis ráðherra hefði verið aflað. Slík gögn bárust þó ekki, hvorki frá nefndinni né ráðuneytinu. Þá verður ekki séð að einhlítar ályktanir um stöðu fulltrúanna gagnvart nefndinni verði dregnar af skýringum ráðu­neytisins til umboðsmanns.

Sem fyrr greinir var í síðari skýringum nefndarinnar lögð áhersla á að fulltrúarnir hefðu ekki verið ráðnir starfsmenn nefndarinnar, heldur væri kostnaður vegna vinnu þeirra hluti af þóknun formanns sem félli undir kostnaðarliðinn „þóknun nefndarmanna“ samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003.

Af þessu tilefni bendi ég á að tilteknir menn eru skipaðir í nefndina samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003. Því gilda ekki sömu sjónarmið um þóknun vegna vinnu þeirra og geta t.d. átt við um þóknun vegna vinnu lögmanns fyrir umbjóðanda sinn. Í slíku réttarsambandi getur lögmanni verið heimilt að fela fulltrúum sínum ákveðin verk í þágu umbjóðandans og gera honum reikning vegna þeirra. Með vísan til orðalags 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003, og til samræmis við ákvæðið að öðru leyti og ákvæði reglugerðar nr. 36/2001, verður ekki annað lagt til grund­vallar en að kostnaðarliðurinn „þóknun nefndarmanna“ taki aðeins til kostnaðar vegna vinnu nefndarmannanna sjálfra. Því til stuðnings má jafnframt nefna að í ákvæðinu sem og reglugerð um nefndina er sérstaklega fjallað um kostnað vegna vinnu annarra fyrir hana, þ.e. starfsliðs, sérfróðra manna og sjálfstætt starfandi aðila sem er heimilt að fá til að sjá um skrifstofuhald fyrir nefndina.

Svo sem áður greinir getur úrskurðarnefndin ráðið „starfslið“ samkvæmt 13. gr. laga nr. 69/2003 og reglugerð nr. 36/2009. Sú heimild er þó háð því að samþykki ráðherra hafi verið fengið. Í niðurlagi 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að þóknun „slíkra aðila“ skuli greiða úr ríkissjóði. Af þessu verður ráðið að skilyrði þess að ríkis­sjóður standi straum af kostnaði við „starfslið“ nefndarinnar er að ráðherra hafi áður samþykkt ráðningu þess. Ber í því sambandi að hafa í huga að með því er ráðherra sem yfirstjórnanda málaflokksins gefið færi á og raunar lögð sú skylda á hann að koma að því að skipuleggja starfs­umhverfi nefndarinnar að þessu leyti og hafa eftirlit með kostnaði ríkissjóðs vegna hennar.

Samkvæmt gögnum málsins sem og skýringum ráðuneytisins til umboðs­manns verður ekki annað ráðið en að um nokkurt skeið hafi ríkissjóður greitt þóknun vegna vinnu fulltrúa á lögmannsstofu formanns á þeim grund­velli að þeir væru starfsmenn nefndarinnar, sbr. reikninga vegna mála fyrir nefndinni frá 2016-2018. Af þeim sökum, og þótt annað megi hugsan­lega ráða af síðari skýringum nefndarinnar, tel ég ekki efni til að slá því föstu að umræddir fulltrúar, sem unnu fyrir nefndina að málum nr. 4-11/2017, hafi verið utan „starfsliðs“ hennar. Er það þar af leiðandi niðurstaða mín, að teknu tilliti til þeirra verka sem fulltrúarnir sinntu fyrir nefndina, að vinna þeirra rúmist innan þess að teljast kostnaður vegna „reksturs málsins fyrir nefndinni“ og „gagna­öflunar“ í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003.

Hluti af „málskostnaðinum“, sem Íslandspósti ohf. var gert að greiða í málum nr. 4-5 og 7-11/2017, var 50.000 króna gjald í hverju máli fyrir sig vegna aðstöðu úrskurðarnefndarinnar hjá lögmannsstofu for­manns hennar. Enginn vafi leikur á um að gjald samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 skal taka mið af „starfsaðstöðu“. Hvorki nefndin né ráðuneytið hefur hins vegar brugðist við fyrirspurn umboðsmanns um hvernig fjárhæð gjaldsins var ákveðin. Í ljósi eðlis gjaldsins var nauðsynlegt að stjórnvöld legðu mat á þann kostnað sem talinn var falla undir „starfsaðstöðu“ nefndarinnar vegna hvers máls fyrir sig og unnt væri að sýna fram á viðeigandi útreikninga eða áætlanir síðar. Þar sem það var ekki gert er óhjákvæmilegt að líta svo á að ekki hafi verið lagður fullnægjandi lagalegur grundvöllur að gjaldtökunni að þessu leyti.  

4 Ákvörðun um að Íslandspóstur ohf. skyldi greiða „málskostnað“

Kvörtun Íslandspósts ohf. beindist einnig að því að ekki hefðu verið uppfyllt skilyrði samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 til að ákveða að félagið skyldi greiða „málskostnað“. Í því sambandi var m.a. byggt á að þótt úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála hefði „að forminu til“ staðfest ákvarðanir Póst- og fjarskiptastofnunar samkvæmt úrskurðum í málum nr. 4-5 og 7-11/2017 hefði nefndin „að efninu til“ vikið frá fyrri úrskurði nefndarinnar í máli nr. 5/2010 sem stofnunin hefði lagt til grundvallar ákvörðunum sínum.

Í 5. mgr. 13. gr. er mælt fyrir um að tapist mál í „grund­vallar­atriðum“ skuli sá málsaðili sem tapar „að jafnaði“ greiða málskostnað. Ólíkt því sem var upphaflega gert ráð fyrir í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 117/2008 varð heimildin til að ákveða að málsaðili skuli greiða „málskostnað“ matskennd samkvæmt tillögu samgöngunefndar Alþingis. Hvorki í lögunum né lögskýringargögnum eru upplýsingar um hvað er nánar átt við með þeim orðum að mál hafi tapast í „grundvallaratriðum“ eða að málsaðili sem tapar skuli greiða kostnaðinn „að jafnaði“. Í sam­ræmi við almenn sjónarmið er því rétt að líta m.a. til þess hvort veru­leg vafaatriði eru uppi í máli, svo sem úrskurðarnefndin hefur upplýst um að hún geri, og hver var ástæða málsaðila til að skjóta málinu til nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

Áður er rakið að í umræddum málum lágu annars vegar fyrir umsagnir byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar, sem Póst- og fjarskiptastofnun aflaði við meðferð máls nr. 16/2010, og hins vegar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar, sem stofnunin aflaði við meðferð málanna, um það hvort tiltekin fjöleignarhús væru í samræmi við umrædd ákvæði byggingar­reglugerðar. Jafnframt hafði úrskurðarnefndin kveðið upp úrskurð í máli nr. 5/2010 þar sem ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar var staðfest m.a. með vísan til þess að hvorki væri á valdsviði hennar né nefndarinnar að túlka eða skýra ákvæði byggingarreglugerðar. Þessi úrskurður hafði í för með sér að stofnunin, sem lægra sett stjórnvald gagnvart nefndinni, taldi sér skylt að leggja afstöðu byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar til grundvallar ákvörðunum í málunum, þótt þær væru efnislega í andstöðu við niðurstöðu málsins frá 2010 og þá umsögn byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar sem lá henni til grundvallar.

Í ljósi framangreindrar stjórnsýsluframkvæmdar verður ekki annað ráðið en að vafi hafi verið um túlkun téðra ákvæða byggingarreglugerðar með því að tvö embætti byggingarfulltrúa höfðu komist að öndverðri niður­stöðu. Auk þess má líta svo á að ástæða hafi verið til að fá leyst úr því fyrir æðra stjórnvaldi hvort Póst- og fjarskiptastofnun væri skylt að leggja umsögn byggingarfulltrúa til grundvallar eða hvort stofnunin hefði vald til að túlka ákvæði byggingarreglugerðar sjálfstætt og þá að hvaða marki. Í úrskurðum í málum nr. 4-11/2017 féllst úrskurðar­nefnd fjarskipta- og póstmála á með Íslandspósti ohf. að nefndin sem og stofnunin hefðu vald til að túlka ákvæði reglugerðarinnar að því marki sem þau féllu undir valdsvið stjórnvaldanna. Með því vék nefndin frá fyrri úrskurði sínum. Jafnframt fólst í úrskurðum nefndarinnar í málum nr. 4-5 og 7-11/2017 að hún féllst á túlkun byggingarfulltrúa Hafnar­fjarðar­kaupstaðar á ákvæðum byggingarreglugerðar en af því leiðir að hún lýsti sig ósammála afstöðu sem byggingarfulltrúi Reykjavíkurborgar hafði áður lýst yfir.

Þótt úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála njóti svigrúms við ákvörðun um hvort málsaðila verði gert að greiða „málskostnað“ á grundvelli 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 tel ég, í ljósi alls framan­greinds, að nefndin hafi ekki sýnt fram á að tekið hafi verið full­nægjandi tillit til framangreindra atvika þegar ákveðið var að Íslandspóstur ohf. skyldi greiða „málskostnað“ í málum nr. 4-5 og 7-11/2017. Það er því afstaða mín að í ljósi þeirra vafaatriða sem uppi voru í málunum hafi ekki verið sýnt fram á að fullnægt hafi verið skil­yrðum að lögum til þess að ákveða að félagið skyldi greiða kostnað ríkissjóðs af úrskurðarnefndinni vegna þessara mála.

5 Málshraði

Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 skal úrskurður úrskurðar­nefndar fjarskipta- og póstmála að jafnaði liggja fyrir innan tólf vikna frá því að kæra berst henni, en fresturinn var lengdur í þann tíma úr átta vikum með b-lið 2. gr. laga nr. 117/2008. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi sem varð að síðastnefndum lögum segir að málsmeðferðartími hjá nefndinni síðustu ár hafi í nokkrum málum farið „vel fram yfir þær átta vikur“ sem kveðið sé á um í lögunum og einnig „vel fram yfir þær tólf vikur“ sem lagt yrði til að yrði „hámarksmálsmeðferðartími“. Síðan segir að mikilvægt sé að mál dragist ekki fyrir úrskurðarnefndinni í meira en tólf vikur „þar sem fjarskiptageirinn [sé] því marki brenndur að hröð tækniþróun [eigi] sér stað og aðstæður [geti] verið mjög fljótar að breytast“ (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 4694).

Kærur Íslandspósts ohf. til úrskurðarnefndarinnar eru dagsettar 3. nóvember 2017, en nefndin kvað upp úrskurði í málum nr. 4-11/2017 27. september 2018. Það liðu því um það bil ellefu mánuðir, þ.e. um 47 vikur, frá því að félagið kærði ákvarðanir Póst- og fjarskiptastofnunar þar til nefndin leiddi málin til lykta. Þótt þau sjónarmið, sem sér­stak­lega er getið í framangreindum lögskýringargögnum um ástæður hins lögákveðna málsmeðferðartíma, eigi ekki við um þessi mál verður ekki fram hjá því litið að málshraði þeirra var nokkuð á skjön við fyrirmæli samkvæmt lögunum. Ekki verður séð að efni málanna eða önnur atvik útskýri fyllilega þær tafir.

Í ljósi framangreinds hvílir sú skylda á nefndinni að haga störfum sínum í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 13. gr. um málshraða. Sé litið til ákvæðisins, og þeirra sjónarmiða sem búa að baki 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, þá tel ég að skort hafi á að nefndin hafi afgreitt málin í samræmi við þær skyldur sem á henni hvíla að þessu leyti.

6 Afgreiðsla á beiðni Íslandspósts ohf. um aðgang að gögnum

Í kvörtun Íslandspósts ohf. voru gerðar athugasemdir við svar úrskurðar­nefndar fjarskipta- og póstmála við erindi félagsins 10. desember 2018 þar sem þess var óskað að afhent yrðu gögn um „málskostnað“ nefndarinnar vegna mála nr. 4-11/2017. Svari nefndarinnar 3. janúar 2019 fylgdi yfirlit um vinnu nefndarmanna sem er greint frá í II. kafla.

Úrskurðir nefndarinnar eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. laganna kemur fram sú meginregla að aðili máls á rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Í þessu felst að hann á rétt á öllum gögnum stjórnsýslumálsins, nema sá réttur sæti tak­mörkunum samkvæmt lögum. Um nánari afmörkun á inntaki upplýsingaréttar aðila máls má sjá t.d. álit setts umboðsmanns Alþingis 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020 og þau álit sem þar er getið.

Þegar um það var beðið afhenti úrskurðarnefndin umboðsmanni ýmis gögn um kostnað vegna málskots Íslandspósts ohf. og málsmeðferðar nefndarinnar í málum nr. 4-11/2017, s.s. yfirlit um vinnu vegna málanna, reikning vegna vinnu formanns hennar og starfsmanna ásamt fylgiblöðum úr verkbókhaldi. Ég tel engum vafa undirorpið að þessi gögn hafi verið meðal gagna umræddra stjórnsýslumála í skilningi 1. mgr. 15. gr. stjórn­sýslu­laga. Af þeim sökum átti Íslandspóstur ohf. rétt á aðgangi að þeim, nema undanþágur 16. gr. eða takmarkanir 17. gr. sömu laga ættu við um gögnin í heild eða að hluta. Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns var upplýst að hún teldi síðastnefnd ákvæði almennt ekki eiga við um gögnin. Eigi að síður veitti nefndin félaginu ekki aðgang að gögnunum, utan yfirlitsins um vinnu vegna málanna, þegar félagið óskaði eftir því og ekki verður séð að nefndin hafi síðar gert það.

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið tel ég að afgreiðsla úrskurðarnefndarinnar 3. janúar 2019 á beiðni Íslandspósts ohf. um að­gang að gögnum hafi ekki verið í samræmi við upplýsingarétt félagsins sem aðila máls samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

7 Meinbugir á lögum og stjórnvaldsfyrirmælum

Sem fyrr segir er í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 bæði kveðið á um „gjald vegna málskots“ og „málskostnað“. Eins og nánar er rakið í kafla IV.2 eru ekki forsendur til að leggja annað til grundvallar en að með báðum hugtökum sé vísað til sama gjaldsins, þ.e. gjalds til að standa straum af kostnaði ríkisins vegna málskots til úrskurðarnefndar fjar­skipta- og póstmála og málsmeðferðar hennar. Sömu hugtök eru notuð í þessum skilningi í 6. og 12. gr. reglugerðar nr. 36/2009.

Ástæða þess að ég nefni þetta er að hugtakið „málskostnaður“ hefur skýra merkingu í íslensku lagamáli. Almennt er hugtakið þannig notað um kostnað sem málsaðili hefur af rekstri dómsmáls eða stjórnsýslumáls. Geta þá dómstólar og stundum stjórnvöld ákveðið að málsaðili skuli greiða gagnaðila sínum þann kostnað sem hann hefur haft af mála­rekstrinum, sbr. til hliðsjónar 129. gr. laga nr. 91/1991.

Af vettvangi dómsmála gildir sú meginregla að sá sem tapar máli í öllu verulegu skal að jafnaði dæmdur til að greiða gagnaðila sínum máls­kostnað, sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991. Í stjórnsýslurétti er meginreglan aftur á móti sú að málsaðilar bera sjálfir eigin kostnað vegna reksturs stjórnsýslumála, en frá þessari meginreglu hefur stundum verið vikið, sbr. t.d. 11. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, 8. gr. laga nr. 30/1992, um yfirskattanefnd, 85. gr. húsaleigulaga nr. 36/1994, 17. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignar­landa, þjóðlendna og afrétta, 28. gr. laga nr. 77/1998, um lögmenn, 47. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002, 37. gr. laga nr. 94/2019, um endurskoðendur og endurskoðun, og 8. gr. laga nr. 151/2020, um stjórn­sýslu jafnréttismála.

Hvorki í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 né reglugerð nr. 36/2009 er hugtakið „málskostnaður“ notað í þessum hefðbundna skilningi. Þar er hug­takið sem fyrr greinir notað um kostnað ríkisins af starfsemi úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála, en önnur dæmi um svipaða notkun hugtaksins má sjá í t.d. 47. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungs­veiði.

Af þessu tilefni minni ég á nauðsyn þess að þeir sem koma að undir­búningi lagasetningar og samþykkt þeirra hugi að því að lög séu skýr og réttaráhrif þeirra fyrirsjáanleg. Sem endranær verður að gefa þessu sérstakan gaum þegar breytingar eru gerðar á lagafrumvörpum í meðförum Alþingis, sbr. til hliðsjónar t.d. álit umboðsmanns Alþingis 30. september 2020 í máli nr. 9802/2018 og bréf hans til stjórnvalda og nefndasviðs Alþingis 15. júní sama ár í máli nr. 9979/2019. Hugtakinu „málskostnaði“ var bætt við 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 að tillögu samgöngunefndar Alþingis við meðferð þingsins á frumvarpi sem varð að lögum nr. 117/2008. Í ljósi þess sem að framan greinir verður hins vegar ekki séð að hugtakið „málskostnaður“ taki með fullnægjandi hætti mið af efni og markmiði málsgreinarinnar að öðru leyti. Þessi athugasemd á jafnframt við um notkun hugtaksins í reglugerð nr. 36/2009.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég rétt að vekja athygli Alþingis og samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra á orðalagi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 og 12. gr. reglugerðar nr. 36/2009, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, til að hugað verði að því hvort og þá hvaða lagabreytinga sé þörf þannig að hugtakanotkun endurspegli með skýrari hætti inntak þeirrar gjaldtöku sem um ræðir.

8 Eftirlit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins með kostnaði vegna úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála

Ákvörðun úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála um að málsaðili skuli greiða „málskostnað“ á grundvelli 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og verður hún að samræmast almennum efnisreglum stjórnsýsluréttarins. Af því leiðir m.a. að nefndin skal gæta þess að halda kostnaði vegna málskots og málsmeðferðar nefndarinnar í skefjum eftir fremsta megni, í samræmi við sjónarmið sem leiða af meðal­hófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Að auki leiðir af almennum reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld að nefndin sem og ráðuneytið, eftir því sem við á, verða að geta sýnt fram á kostnað sem gjaldtökunni er ætlað að standa straum af, s.s. með framlagningu útreikninga, áætlana eða annarra gagna, þegar eftir því er leitað.

Af 13. gr. laga nr. 69/2003 leiðir að úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála er sjálfstæð stjórnsýslunefnd. Úrskurðum hennar verður því ekki skotið til annars stjórnvalds. Ef málsaðili er óánægður með lyktir mála, þ. á m. ákvörðun nefndarinnar um að hann skuli greiða „máls­kostnað“, eru helstu úrræði hans til að leita endurskoðunar að óska endur­upptöku máls á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga eða ólögfestra reglna þar um eða að bera ágreininginn undir dómstóla. Jafnframt getur viðkomandi kvartað til umboðsmanns Alþingis, svo sem þetta mál ber vitni um. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefur hins vegar ekki boðvald yfir nefndinni að því er varðar einstök mál. Af stöðu nefndarinnar leiðir að ráðherra fer ekki með almennar yfirstjórnunar- og eftir­lits­heimildir gagnvart henni heldur takmarkast afskipti hans af störfum nefndarinnar af stöðu hennar sem sjálfstæðrar stjórnsýslunefndar.

Ráðherra hefur í fyrsta lagi það hlutverk samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 að skipa nefndarmenn, en með lögum nr. 117/2008 var fellt úr gildi ákvæði um að það gerði hann samkvæmt tilnefningu Hæsta­réttar. Um tillögu að þeirri breytingu sagði í athugasemdum við 2. gr. frum­varps sem varð að síðastnefndum lögum að það ætti að skapa nefndar­mönnum aukið kostnaðarlegt aðhald að ráðherra skipi þá beint án tilnefningar utanaðkomandi aðila (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 4694).

Í öðru lagi er í 6. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 kveðið á um að nefndin geti „að fengnu samþykki ráðherra“ ráðið nefndinni starfslið, kallað sérfróða menn sér til aðstoðar eða falið sjálfstætt starfandi aðila að sjá um skrifstofuhald fyrir nefndina. Eins og áður er vikið að verður að gera ráð fyrir að með þessum fyrirmælum sé ráðherra, sem yfirstjórnanda málaflokksins, gefið færi á og lögð sú skylda á hann að koma að því að skipuleggja starfsumhverfi nefndarinnar að þessu leyti og hafa eftirlit með kostnaði ríkissjóðs vegna hennar.

Í þriðja lagi er ráðherra samkvæmt 7. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 falið að setja ákvæði í reglugerð um m.a. „málskotsgjöld og kostnað lögaðila, skiptingu kostnaðar og aðra þætti er lúta að starfsumhverfi nefndarinnar“. Af reglugerð nr. 36/2009, sem er sett með stoð í þessu ákvæði, verður hins vegar ekki séð að sett hafi verið ákvæði sem veiti nefndinni sérstakt kostnaðarlegt aðhald eða leiðbeiningar umfram það sem leiðir af lögunum sjálfum. Enn fremur leiðir af stjórnsýslulegu sam­bandi úrskurðarnefndarinnar og ráðherra að hann ákveður fjárhæðir kostnaðarliða sem eru taldir upp í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003, eftir því sem við á. Þær ákvarðanir verða, eins og áður greinir, að byggjast á fullnægjandi grundvelli.

Þau atriði sem hér hafa verið rakin endurspegla að þótt eftirlit ráð­herra taki ekki til málsmeðferðar eða ákvarðana nefndarinnar í ein­stökum málum ber honum að hafa almennt eftirlit með starfrækslu, fjár­reiðum og eignum stjórnvaldsins, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Til viðbótar þeim verkefnum sem bein­línis leiða af lögum nr. 69/2003 er ráðherra því skylt að hafa almennt eftirlit með starfsemi nefndarinnar, þ. á m. ákvörðunum hennar um „málskostnað“. Á þeim grundvelli getur honum t.d. verið skylt að kalla eftir sérstökum upplýsingum eða skýringum frá nefndinni til að skoða hvort tilefni sé til að gera breytingar á starfsumhverfi hennar að þessu leyti.

Í ljósi þeirra álitaefna sem fjallað hefur verið um í þessu áliti tel ég að atvik þessa máls beri þess merki að ástæða kunni að vera til þess að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hugi betur að framan­greindu hlutverki þess gagnvart úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála. Í þeim efnum hef ég sérstaklega í huga að ráðuneytið leggi fullnægjandi grundvöll að ákvörðunum um fjárhæð einstakra kostnaðarliða samkvæmt gjald­tökuheimild 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 sem og að þess verði gætt að hlutverk ráðherra samkvæmt síðari málsl. 6. mgr. ákvæðisins sé virkt. Jafnframt tel ég rétt að ráðuneytið hugi að því hvort ástæða sé til að setja sérstök viðmið um kostnað vegna málskots og málsmeðferðar nefndar­innar í reglugerð. Hef ég þá ekki síst í huga mikilvægi þess að ákvarðanir um gjaldtöku stjórnvalda byggist á skýrum og fyrirsjáanlegum grundvelli sem borgararnir geti kynnt sér áður en þeir leita til þeirra.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvarðanir úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála um „málskostnað“ samkvæmt úrskurðum nefndarinnar 27. september 2018 í málum nr. 4-5 og 7-11/2017 hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú afstaða byggist á því að ég tel hvorki nefndina né samgöngu- og sveitar­stjórnar­ráðuneytið hafa sýnt fram á hvernig fjárhæð gjalds vegna starfsaðstöðu nefndarinnar var ákveðin né að sýnt hafi verið fram á að fullnægt hafi verið skilyrðum til þess að ákveða að Íslandspóstur ohf. skyldi greiða „málskostnað“ vegna málanna. Þá er það niðurstaða mín að málsmeðferðar­tími nefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við lög og að afgreiðsla nefndarinnar 3. janúar 2019 á beiðni félagsins um aðgang að gögnum hafi ekki verið í samræmi við upplýsingarétt þess sem aðila máls.

Einnig tel ég rétt að vekja athygli Alþingis og samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðs­mann Alþingis, á álitaefnum sem rakin hafa verið í álitinu. Í þeim efnum er annars vegar vakin athygli á að ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 36/2009, þar sem mælt er fyrir um að úrskurðarnefndin skuli ekki taka kæru til meðferðar nema málskotsgjald að fjárhæð 150.000 krónur fylgi kærunni, eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð. Hins vegar er vakin athygli á orðalagi ákvæða 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 og 12. gr. reglu­gerðar nr. 36/2009 með það fyrir augum að hugað verði að því hvort og þá hvaða lagabreytinga sé þörf þannig að hugtakanotkun endurspegli með skýrari hætti inntak þeirrar gjaldtöku sem um ræðir.

Ég beini því til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála að taka mál Íslandspósts ohf. til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysi þá úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar og ráðu­neytisins að taka afstöðu til þess hvort gjald vegna starfsaðstöðu nefndar­innar hafi verið oftekið og að það sé þá endurgreitt þeim, sem það á við um, í samræmi við lagafyrirmæli þar um. Þá beini ég því til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins að taka almenna framkvæmd úrskurðar­nefndarinnar vegna ákvarðana um „málskostnað“ til skoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu. Að lokum beini ég því til stjórnvaldanna að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þetta frá 1. maí sama ár.

                                                          

 

                          

 

 

                                     Skúli Magnússon