Bréf

   

I

Vísað er til erindis yðar fyrir hönd A frá 8. október sl. þar sem kvartað er yfir ákvörðun Hafrannsóknastofnunar um starfslok hennar hjá stofnuninni, sem tilkynnt var 21. nóvember 2019 og tók gildi þann dag. Kvörtunin lýtur að því að ákvörðun um starfslokin og synjun um aðgang að gögnum starfsmannamálsins hafi verið ólögmæt.

Í skriflegri tilkynningu um starfslokin kemur hvort tveggja fram, að starf A hafi verið lagt niður og henni sagt upp störfum við stofnunina. Í kvörtuninni er því haldið fram að ekki hafi legið full­nægjandi rannsókn að baki ákvörðun í málinu og sé hún því ómálefnaleg. Raunveruleg ástæða uppsagnarinnar tengist framgöngu A í starfi. 

Með bréfum til Hafrannsóknastofnunar, dags. 2. desember sl. og 21. apríl sl., var óskað eftir upplýsingum og skýringum á þar til­greindum atriðum. Svör bárust með bréfum, dags. 13. janúar og 11. maí sl., og athugasemdir yðar af því tilefni bárust 8. febrúar og 22. maí sl. Í tilefni af beiðni yðar um afrit allra gagna í máli A átti ég símtal við núverandi forstjóra Hafrannsóknastofnunar 3. júní sl. Hinn 7. júní sl. barst mér síðan afrit af tölvupósti forstjórans til A þar sem henni var sent það skjal sem hafði ekki verið afhent. Ég tel því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þetta atriði málsins.

   

II

1

Þegar opinbert starf er lagt niður er almennt uppi sú aðstaða að starfs­maður á ekki lengur kost á að gegna stöðu sinni vegna atvika sem ekki verða rakin til hans sjálfs. Þar undir getur t.d. fallið þegar starf er lagt niður af rekstrarlegum ástæðum, s.s. í hagræðingar- og sparnaðar­skyni, vegna breytinga á verkefnum stjórnvalds eða breyttra áherslna í stjórnun.

Mat stjórnvalds á því hvort og þá hverra nánari skipulagsbreytinga er þörf í þágu tiltekins málefnalegs markmiðs sætir ekki öðrum takmörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til verða að vera í sam­ræmi við gildandi lög og óskráðar megin­reglur stjórnsýslu­réttarins, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006. Í því sam­bandi bendi ég á að í almennum stjórnunarheimildum forstöðumanns felst vald til þess að skipuleggja starfsemi, vinnufyrirkomulag, skil­greina starfslýsingar og ákveða hvernig störfum er fyrirkomið í skipuriti stofnunar nema annað leiði af skráðum eða óskráðum reglum. Þá ber forstöðumaður opinberrar stofnunar ábyrgð á því að rekstrarafkoma stofnunar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangurs­ríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 5. mars 2004 í máli nr. 3853/2003.  

 Samkvæmt framangreindu verður ákvörðun um starfslok ríkisstarfs­manns allt að einu að byggjast á málefnalegum forsendur fyrir því að nauð­­synlegt sé að leggja niður starf, m.a. þannig að jafnræðis og meðal­hófs sé gætt. Af kröfum um vandaða stjórnsýsluhætti leiðir að stjórnvöld þurfa að jafnaði að haga verklagi sínu þannig að fyrir liggi gögn eða upplýsingar í skráðu formi um forsendur, undirbúning og ákvarðanir um starfslok vegna skipulagsbreytinga, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns  Alþingis frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 og frá 14. nóvember 2006 í málum nr. 4212/2005, 4218/2005 og 4306/2005.

   

2

Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að starfslok A eigi rætur að rekja til skipulagsbreytinga sem fólust í fækkun sviða, bæði fagsviða og stoðsviða. A hafði stýrt [tilteknu sviði] sem sameinað var öðru stoðsviði, [...], og til varð nýtt svið [...]. Við sameiningu þessara stoð­sviða voru viðkomandi sviðsstjórastörf lögð niður og til varð staða sviðsstjóra nýja sviðsins. Þá liggur fyrir að skipulagsbreytingarnar voru þáttur í fjárhagslegri hagræðingu sem Hafrannsóknastofnun taldi að ekki yrði komist hjá. Að því er mannahald varðaði var lögð áhersla á að draga saman í yfirstjórn og stoðþjónustu.  

Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að lögmætar ástæður hafi legið til grundvallar skipulagsbreytingunum. Því tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við það mat forstjóra Hafrannsóknar­stofnunar að rétt hafi verið að fækka skipulagseiningum og samhliða því leggja niður störf stjórnenda þeirra eininga sem lagðar voru niður. Þarna hef ég í huga lögbundið hlutverk stofnunarinnar, sbr. 5. gr. laga nr. 112/2015, og áðurlýst svigrúm forstöðumanna til stjórnunar.

   

III

1

Í lögum nr. 70/1996 er ekki að finna reglur sem lúta beinlínis að því hvaða sjónar­mið skuli ráða vali forstöðumanns á starfsmanni, einum eða fleiri, sem segja skal upp þegar fyrir liggur það mat forstöðumanns að nauðsynlegt sé að leggja niður störf vegna skipulagsbreytinga. Um ákvörðunina fer eftir óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins, einkum rétt­mætisreglunni sem áður er vísað til. Stjórnvöldum er á þessum grund­velli almennt heimilt að byggja ákvörðun á mati á hæfni starfsmanna, t.d. starfsreynsla og fagleg þekking, og áherslum í starfsemi stjórn­valdsins. Að þessu leyti þarf undirbúningur málsins hins vegar að uppfylla kröfur rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það fer svo eftir atvikum í í hvert og eitt sinn hvort þörf er á því að upp­lýsa málið með því að gefa þeim aðilum, sem í hlut eiga, kost á að koma að upplýsingum og sjónarmiðum í formi andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  

Sem fyrr segir leiddu umræddar skipulagsbreytingar til þess að stjórnunarstarf það er A hafði gegnt var lagt niður. Í skýringum Hafrannsóknastofnunar til umboðsmanns varðandi samanburð á hæfni A og annarra starfsmanna til áframhaldandi starfa við stofnunina, sér í lagi hæfni þeirra sem ráðnir voru í störf sviðsstjóra nýrra sviða, sagði þáverandi forstjóri stofnunarinnar:

„Undirritaður þekkir vel til starfa sviðsstjóra bæði þekkingu þeirra og reynslu og lagði mat á hver væri hæfastur til að gegna starfi sviðsstjóra. Það var mat mitt að út frá verkefnum,  menntun, reynslu og þekkingu á störfum aðila að sú sem áður stýrði skrifstofu [...] yrði sviðsstjóri á hinu sameinaða sviði. Sama mat fór fram gagnvart öðrum sviðum og komist að þeirri niðurstöðu að ekki var ástæða til breytinga.“

Með hliðsjón af skýringum stofnunarinnar og gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að A hafi komið til greina í stöðu sviðsstjóra á nýju sviði og á öðrum sviðum og forstjóri hafi lagt mat á hæfni þeirra sem til greina komu í störfin með hliðsjón af þeim kröfum er af störfunum leiða.

   

2

Bæði í kvörtun yðar og gögnum frá Hafrannsóknastofnun kemur fram að A hafi á fundinum 21. nóvember 2019, þar sem hún var upplýst um niður­lagningu á fyrra starfi hennar, verið boðið að starfa áfram sem sérfræðingur hjá stofnuninni í stað uppsagnar og tilheyrandi biðlauna í 12 mánuði.  Ágreiningur er hins vegar um hvort A hafi verið gefinn hæfilegur umhugsunarfrestur til að velja milli þessara kosta. Þannig segir í kvörtuninni að A hafi verið „beinlínis meinað að taka sér einnar klukkustundar umhugsunarfrest“ en spurningu umboðsmanns um hvort sú staðhæfing væri rétt svaraði forstjóri Hafrannsóknastofnunar með eftirfarandi hætti:

„Hún bað um umþóttunartíma sem hún fékk. Þau orð voru viðhöfð af undirrituðum að gott væri að fá svar sem fyrst en ég setti henni engin tímamörk. [A] kom til baka eftir um það bil 10-15 mínútur og kaus að láta af störfum.“

Af gögnum og skýringum er ekki fyllilega ljóst hvaða samskipti áttu sér stað vegna þess frests sem A var gefin til umhugsunar eða hvaða skilningur var lagður í þau samskipti. Þrátt fyrir það verður ekki fram hjá því litið að ef það var í reynd talið mögulegt að færa A til í starfi, eins og ráðið verður af gögnum málsins og skýringum stofnunarinnar, þá hefði verið í betra samræmi við meðalhófsreglu og vandaða stjórnsýsluhætti að veita A að fyrra bragði lengri frest til að tryggja að hún fengi fullnægjandi tækifæri á að leggja mat á þá stöðu sem upp var komin. Slíkt er ekki eingöngu til þess fallið að tryggja réttaröryggi þess sem í hlut á heldur einnig liður í því trausti sem þarf að vera fyrir hendi gagnvart stjórnsýslunni. Í þessu sambandi minni ég á að ákvarðanir þar sem reynir á breytingar á störfum starfsmanna eða starfslok hafa ákveðna sérstöðu þar sem þær hafa oftast verulega þýðingu fyrir viðkomandi og því skiptir máli hvernig stjórnendur haga fram­göngu sinni gagnvart þeim starfsmanni sem í hlut á. Þar getur því reynt á þær hátternisreglur sem mælt hefur verið fyrir um í lögum um opinbera starfsmenn auk vandaðra stjórnsýsluhátta.

Hvað sem líður hinum óhóflega stutta fresti sem A var veittur í umrætt sinn hefur ekki verið á því byggt að hún hefði í raun og veru viljað þiggja það starf sem henni var boðið. Að þessu virtu og með hliðsjón af atvikum málsins að öðru leyti tel ég því ekki unnt að líta svo á að þetta atriði hafi haft þýðingu fyrir hagsmuni A. Það er svo annað mál hvernig staðið var að þessum samskiptum af hálfu stofnunar­innar sem hefði að mínu áliti mátt haga með varfærnari hætti, ekki síst með tilliti til starfstíma A og stöðu að öðru leyti.

   

3

Samkvæmt 43. gr. laga nr. 70/1996 hefur forstöðumaður stofnunar rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningar­samningi. Nánar er síðan mælt fyrir um uppsögn starfsmanna í þjónustu ríkisins í 44. gr. laga nr. 70/1996 og þá um tengsl við 21. gr. laganna.

Að frátöldum fullyrðingum í kvörtun yðar um að forstjóri Haf­rannsóknastofnunar hafi á fundinum 21. nóvember 2019 vísað til trúnaðar­brests milli A og hans er ekki að sjá að fyrir liggi í málinu vísbendingar um að ástæðu þess að A var sagt upp starfi sínu megi rekja til atriða sem eru tilgreind í 21. gr. laga nr. 70/1996. Spurningu umboðsmanns um þetta atriði, sbr. 3. tölul. í fyrra fyrirspurnarbréfi, svaraði forstjórinn á þá leið að hann „kannaðist ekki við umræðu um trúnaðarbrest“ áðurnefndan dag og tók fram að endurskipulagning hefði byggst á „hagræðingarsjónarmiðum vegna breyttra fjárhagslegra forsendna og engu öðru“. Samkvæmt þessu og öðru því sem að framan er rakið tel ég því ekki forsendur til að slá því föstu að fara hafi átti með málið í samræmi við 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996.

Í 2. málsl. 44. gr. laga nr. 70/1996 kemur fram að ekki sé skylt að veita starfsmanni andmælarétt við uppsögn þegar hún er af öðrum ástæðum en þeim er greinir í 1. málsl. Með vísan til þess mun ég ekki fjalla frekar um þau atriði í kvörtun yðar sem snúa að andmælarétti vegna ákvörðunar um starfslok A.

   

4

Líkt og áður greinir er greinir forstjóra Hafrannsóknarstofnunar og A á um hluta þess sem þeim fór á milli á fundinum 21. nóvember 2019 þegar endanleg ákvörðun var tekin um starfslok hennar. Af þessu tilefni tek ég fram að athuganir umboðsmanns byggjast fyrst og fremst á skrif­legum gögnum. Ég hef því takmarkaðar forsendur til að leysa úr ágreiningi um málsatvik þegar slíkum gögnum er ekki til að dreifa.

Þessi afstaða mín er í samræmi við áralanga framkvæmd umboðsmanns Alþingis um að best fari á því að dómstólar útkljái ágreining sem lýtur að sönnunaratriðum enda er við úrlausn slíkra mála iðulega nauðsyn á frekari sönnunarfærslu, til að mynda aðila- og vitnaskýrslum. Vísa ég í því sambandi til c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðs­mann Alþingis, þar sem fram kemur að varði kvörtun réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr geti umboðsmaður lokið máli með ábendingu um það. Eins og ákvæðið ber með sér er þar gengið út frá ákveðinni verkaskiptingu milli umboðsmanns og dómstóla og að mál geti verið þannig vaxin að heppilegra sé að leyst verði úr þeim fyrir dómstólum. Ég tek fram að með þessu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé fyrir A að bera málið undir dómstóla.

   

IV 

Meðal athugasemda yðar frá 8. febrúar sl. er að A hafi ekki fengið greidd laun til loka nóvember 2020 heldur aðeins til 21. þess mánaðar. Í bréfi til A, dags. 21. nóvember 2019, segir eftirfarandi.

„Með bréfi þessu er starf þitt lagt niður með 12 mánaða fyrirvara miðað við daginn í dag í samræmi við ákvæði ráðningarsamnings og 43. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. [/] Starfslok þín eru 21. nóvember 2019. [/] Vakin er athygli á því að þú getur óskað eftir skriflegum rökstuðningi fyrir uppsögninni, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996. Slík ósk þarf að berast innan 14 daga frá móttöku þessa bréfs.“

Í svari Hafrannsóknastofnunar við sérstakri fyrirspurn yðar um ástæður þess að hún fékk nóvembermánuð 2020 ekki greiddan að fullu segir 

„[A] fékk greidd laun fyrir 1.-21. nóvember 2020. Ástæðan er að þann 21. nóvember 2019 var starfið sem hún gegndi lagt niður og fékk hún 1 árs biðlaun. Þeim tíma lauk 21. nóvember síðastliðinn.“

Af athugasemd yðar og fyrirspurn til Hafrannsóknastofnunar verður ráðið að hún byggist á því að uppsögn skuli miða við mánaðamót.

Þótt efni tilkynningar til A 21. nóvember 2019 sé ekki fyllilega skýrt verður ekki annað ráðið af samhengi hennar við atvik málsins en að þar hafi verið um að ræða tilkynningu um niðurlagningu starfs. Slík tilkynning felur almennt í sér starfslok starfsmanns miðað við tiltekið tímamark.

Í 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996 er mælt fyrir um bótarétt starfsmanna, sem skipaðir voru eða ráðnir í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laganna og ekki teljast til embættismanna, er starf þeirra er lagt niður. Þegar svo háttar til skal starfsmaður eiga rétt til bóta, er nemi föstum launum í sex eða tólf mánuði „frá því er hann lét af starfi“, sbr. orðalag í 1. mgr. 34. gr. laganna, sem ákvæðið vísar til um bótarétt og bótafjárhæð að öðru leyti en því, sem fram er tekið í ákvæðinu sjálfu. Samkvæmt 5. mgr. bráðabirgðaákvæðisins er lengd biðlauna­tímabilsins tólf mánuðir ef þjónustualdur starfsmanns er a.m.k. 15 ár, svo sem er í tilviki A.

Samkvæmt framangreindum lagaákvæðum verður ekki annað séð en að A hafi átt rétt til 12 mánaða biðlauna, talið frá þeim degi er starf hennar var lagt niður. Sá bótaréttur sem felst í biðlaunum skerðist þó vegna launa fyrir annað starf sé um slíkt að ræða, sbr. 2. mgr. 34. gr. laga nr. 70/1996. Með hliðsjón af orðalagi 1. mgr. 34. gr. laga nr. 70/1996, verður því ekki annað lagt til grundvallar en að lok biðlauna­tímabils þess sem réttur hennar stóð til miðist við 21. nóvember 2020. Af þeirri ástæðu tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um athugasemd yðar um tímabil biðlauna.

   

V

Með vísan til alls þess sem að framan er greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.