Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar, dags. 2. mars sl., sem beinist að sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu og dómsmálaráðuneytinu og lýtur að synjun á umsókn yðar um að sýslumaður gefi út forsamþykki til að ættleiða barn með skilgreindar sérþarfir frá Tékklandi. Umsókninni var hafnað m.a. á þeim forsendum að efnahagur yðar teldist ekki vera traustur í skilningi 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 238/2005, um ættleiðingar, auk þess sem þér hefðuð ekki yfir að ráða fullnægjandi húsnæði og öðrum að­búnaði til þess að geta veitt barni þroskavænleg skilyrði, sbr. 1. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar.

Í kvörtuninni eru m.a. gerðar athugasemdir við málsmeðferð sýslumannsins einkum er varðar mat embættisins á efnahag yðar og húsnæðismálum. Byggist kvörtunin m.a. á því að málið hafi ekki verið rannsakað með fullnægjandi hætti þar sem ekki var aflað nýrra upplýsinga eða gagna áður en ákvörðun var tekin í málinu, þótt niðurstaðan væri í andstöðu við umsögn barnaverndarnefndar Reykjavíkur. Auk þess hafi við mat á efnahag yðar verið miðað við framfærslumælikvarða sem ekki sé að finna í reglum um ættleiðingar og ekki hafi verið litið til eigna yðar á erlendum bankareikningi eða launa á tilteknu tímabili árið 2020. Þá sé mat sýslumanns á húsnæðisaðstæðum yðar byggt á misskilningi.

Gögn málsins og umbeðnar skýringar vegna málsins bárust samkvæmt beiðni þar um 21. apríl sl. Þá bárust athugasemdir yðar og afrit af húsleigusamningi 5. maí sl.

Af ákvæðum laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, leiðir að þegar unnt er að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds beinist athugun umboðsmanns Alþingis einkum að úrskurði þess og þá hvort það hafi leyst réttilega úr málinu, þar með talið í ljósi þeirra athugasemda sem hafa verið gerðar við meðferð málsins á lægri stigum stjórn­sýslunnar. Í samræmi við þetta hefur athugun mín á kvörtun yðar einkum lotið að úrskurði dómsmálaráðuneytisins frá 20. janúar sl. í máli yðar nr. DMR20090027 þar sem ákvörðun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu var staðfest.

II

Fjallað er um lagaskilyrði fyrir ættleiðingum í I. kafla laga nr. 130/1999, um ættleiðingar. Í 4. gr. laganna kemur fram að ekki megi veita leyfi til ættleiðingar, nema sýnt þyki eftir könnun viðkomandi barna­­verndarnefndar á málefnum væntanlegs kjörbarns og þeirra sem óska ættleiðingar að ættleiðing sé barni fyrir bestu, enda sé ætlun ættleiðanda að annast og ala barnið upp eða sá sem ættleiða á hafi verið alinn upp hjá þeim eða aðrar alveg sérstakar ástæður mæla með ættleiðingu. Samkvæmt 41. gr. laganna getur ráðherra sett nánari ákvæði um framkvæmd þeirra í reglugerð, þ. á m. um þau skilyrði sem umsækjendur þurfa að uppfylla.

Í reglugerð nr. 238/2005, um ættleiðingar, með síðari breytingum, er fjallað um skilyrði um heilsufar, aldur, sambúðartíma og fleira. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. skulu umsækjendur hafa yfir að ráða fullnægjandi húsnæði og öðrum aðbúnaði til þess að veita barni þroskavænleg upp­eldisskilyrði. Þá skal efnahagur umsækjenda vera traustur, sbr. 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar. Hvorki í lögum nr. 130/1999 né reglugerð nr. 238/2005 er mælt nánar fyrir um með hvaða hætti skuli meta þessi atriði.

Með lögum nr. 130/1999 hefur löggjafinn falið stjórnvöldum að leggja mat á aðstæður umsækjenda sem hyggjast ættleiða barn og setja nánari reglur um skilyrði sem þau skulu uppfylla, sbr. t.d. 1. og 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 238/2005. Framangreind ákvæði eru matskennd í þeim skilningi að ekki er með tæmandi hætti kveðið á um við hvaða að­stæður efnahagur umsækjenda verður talinn traustur eða þeir hafi yfir að ráða fullnægjandi húsnæði. Í íslenskum stjórnsýslurétti er almennt við það miðað að þegar stjórnvöldum er með lögum eða stjórn­valds­fyrir­mælum fengið vald til að taka matskennda stjórnvaldsákvarðanir hafi þau nokkurt svigrúm þegar kemur að því að meta þau atriði sem máli skipta við ákvarðanatökuna. Það þýðir þó ekki að stjórnvaldið sé með öllu óbundið í ákvarðanatöku sinni, enda þurfa ákvarðanir þess ávallt að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og vera í samræmi við jafn­ræðis­reglu stjórnsýsluréttar. Einnig hefur verið lagt til grundvallar að stjórn­völdum sé að jafnaði heimilt að setja sér viðmiðunarreglur (mæli­kvarða) til að stuðla að samræmi og jafnræði í framkvæmd enda sé matið ekki afnumið eða takmarkað óhóflega með beitingu þeirra.

Þegar stjórnvald hefur samkvæmt lögum með höndum ákveðið sér­fræðilegt mat, líkt og í þessu tilviki, beinist athugun umboðsmanns fyrst og fremst að því hvort fullnægjandi mat hafi verið lagt á tilvikið, hvort byggt hafi verið á málefnalegum sjónarmiðum við matið, hvort ályktanir sem dregnar hafa verið af gögnum málsins við ákvörðun í því séu ekki bersýnilega óforsvaranlegar og hvort málsmeðferð hafi verið í sam­ræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, óskráðar meginreglur stjórn­­sýsluréttarins og eftir atvikum viðeigandi sérlagaákvæði. Umboðs­maður leggur hins vegar eðli máls samkvæmt ekki eigið mat til grundvallar því hverjum beri að veita forsamþykki fyrir ættleiðingu barns erlendis.

Í úrskurði ráðuneytisins frá 20. janúar sl. er meðal annars vísað til þess að við mat á því hvort efnahagur umsækjanda teljist traustur sé litið til skuldastöðu, kannað hvort aðili sýni ábyrgð og stöðuleika í fjármálum, mat sé lagt á framfærslugetu og framfærsluþörf umsækjanda með það að leiðarljósi hvort þeir geti séð fyrir fjölskyldu með full­nægjandi hætti til frambúðar og hvort einhverjar breytingar séu fyrir­sjáanlegar varðandi þetta atriði. Það sjónarmið sem leggja beri til grundvallar mati á efnahag umsækjenda í ættleiðingarmálum séu þó fyrst og fremst hagmunir þeirra barna sem ættleiða á, þ.e. að þau fái að alast upp við traustar aðstæður, og eðli máls samkvæmt hafi verið gerðar ríkari kröfur til þeirra sem óska eftir að ættleiða börn með skilgreindar þarfir. Ég tek fram að ég fæ ekki annað séð en að framangreind sjónarmið séu málefnaleg og í samræmi við þau skilyrði sem mælt er fyrir um í gildandi lagareglum um ættleiðingar.

Af úrskurði ráðuneytisins og skýringum þess í tilefni af fyrirspurn minni verður ráðið að við mat á efnahag yðar hafi verið litið til eigna­stöðu yðar og tekna samkvæmt skattframtölum árin 2017 til 2020 vegna tekna árin 2016 til 2019 og tekjuupplýsinga fyrstu sjö mánuði ársins 2020 en ekki hafi verið talin ástæða til að afla frekari gagna. Við mat á framfærslugetu hafi verið litið til neysluviðmiða sem gefin eru út af umboðsmanni skuldara og velferðarráðuneytinu, nú félagsmála­ráðuneytinu. Tekið var fram að upplýsingar um sparnað á erlendum banka­reikningi hefðu ekki mikið vægi við mat á framfærslugetu þar sem ekki væri um fjárhæðir að ræða sem hefðu áhrif á fjárhagsstöðu yðar að þessu leyti. Við mat á framfærslugetu hafi reglulegar tekjur yðar vegið þyngst. Jafnframt verið horft til hagsmuna þess barns sem ættleiða á og að það fái að alast upp við traustar aðstæður og höfð hliðsjón af samningi um vernd barna og samvinnu varðandi ættleiðingar milli landa sem gerður var í Haag 29. maí 1999 og Ísland er aðili að.

Að öllu framangreindu virtu og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins er það niðurstaða mín að ekki séu forsendur af minni hálfu til að gera athugasemd við þau sjónarmið sem sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu lagði til grundvallar mati sínu á umsókn yðar um útgáfu forsamþykkis vegna ættleiðingar barns með sérþarfir frá Tékklandi. Þá er það niður­staða mín að ekki séu forsendur af minni hálfu til að gera athuga­semdir við þá niðurstöðu dómsmálaráðuneytisins að aðstæður yðar hafi verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti og að heildstætt mat hafi verið lagt á þær. Árétta ég sérstaklega í þessu sambandi að það er ekki hlutverk umboðsmanns að leggja eigið mat á þær aðstæður sem löggjafinn hefur falið stjórnvöldum að meta hverju sinni, heldur að hafa eftirlit með því að stjórnvöld fylgi lögum og reglum í störfum sínum. Þá tel ég ekki tilefni til að gera athugasemd við úrskurð ráðuneytisins að öðru leyti, þ. á m. afstöðu ráðuneytisins að þér teldust ekki hafa yfir að ráða full­nægjandi húsnæði.

III

Með hliðsjón af framangreindu og með vísan til 1 mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég hér með athugun minni á málinu.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.