Álit

I.

Hinn 20. október 1999 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A. Lýtur kvörtun hans að ráðningu í störf slökkviliðsmanna í slökkviliði Akureyrarbæjar og úrskurði félagsmálaráðuneytisins vegna sömu ákvörðunar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. janúar 2001.

II.

1.

Málsatvik eru þau að í janúar 1999 var auglýst að fjögur störf slökkviliðsmanna í slökkviliði Akureyrarbæjar væru laus til umsóknar. Átján umsóknir um störfin bárust þar á meðal umsókn A en hann hafði áður starfað við afleysingar í slökkviliðinu. Slökkviliðsstjóri og aðstoðarslökkviliðsstjóri önnuðust undirbúning ákvörðunar um ráðningu í störfin. Sendu þeir framkvæmdanefnd Akureyrarbæjar skriflega tillögu, dags. 19. febrúar 1999, þar sem lagt var til að ráða C, D, E og F. Á fundi framkvæmdanefndar 22. febrúar 1999 samþykkti nefndin að ráða þá sem tillaga var gerð um.

Hinn 25. febrúar 1999 ritaði A slökkviliðsstjóra bréf þar sem hann óskaði eftir því að fá skriflegt svar og rökstuðning fyrir því hvers vegna honum hefði verið hafnað. Fór hann fram á að þessar upplýsingar bærust honum fyrir 2. mars s.á. Bæjarlögmaður Akureyrarbæjar svaraði A með bréfi, dags. 26. febrúar s.á., þar sem hann kynnti honum tillögu slökkviliðsstjóra og aðstoðarslökkviliðsstjóra og niðurstöðu framkvæmdanefndar í málinu. Kom þar fram að sú niðurstaða hefði ekki enn verið tilkynnt hlutaðeigandi aðilum. Framkvæmdanefnd hefði ennfremur ekki tækifæri til að koma saman með svo skömmum fyrirvara að unnt væri að svara beiðni hans innan þess frests sem tilgreindur væri í bréfi A. Myndi rökstuðningur verða sendur þegar hann hefði verið tekinn saman af formanni nefndarinnar.

Hinn 28. febrúar 1999 ritaði A bæjarstjórn Akureyrar þar sem hann gerði athugasemdir við ákvörðun framkvæmdanefndar. Taldi hann að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefði ekki verið gætt við tillögugerð slökkviliðsstjóra og aðstoðarslökkviliðsstjóra. Hefði honum verið mismunað, „þ.e. [honum] með starfsreynslu verið ýtt út af borðinu, en inn teknir í staðinn menn án starfsreynslu“. Var þess óskað að bæjarstjórn frestaði samþykkt fundargerðar framkvæmdanefndar og fæli henni að taka málið upp að nýju.

Á bæjarstjórnarfundi 2. mars 1999 var fundargerð framkvæmdanefndar tekin til umfjöllunar utan dagskrár. Eftirfarandi tillaga um ráðningu slökkviliðsmanna var þá samþykkt:

„Með vísan til framkominna athugasemda um ráðningu slökkviliðsmanna hjá Slökkviliði Akureyrar, samþykkir bæjarstjórn að óska eftir því að framkvæmdanefnd taki málið fyrir að nýju.“

Á fundi framkvæmdanefndar 5. mars 1999 færðu slökkviliðsstjóri og aðstoðarslökkviliðsstjóri fram rök fyrir tillögum sínum til framkvæmdanefndar. Með vísan til rökstuðnings þeirra sá nefndin ekki ástæðu til að breyta fyrri ákvörðun. Formaður framkvæmdanefndar ritaði A bréf, dags. 12. mars 1999, þar sem fram komu rök fyrir ákvörðun framkvæmdanefndar. Þar sagði meðal annars:

„Við mat á umsækjendum voru einkum eftirtalin atriði lögð til grundvallar. Rétt er að vekja athygli á að vægi þeirra innbyrðis er nokkuð mismunandi:

1. Menntun

Samkvæmt 2. gr. reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur slökkviliðsmanna, nr. 195/1994 er tiltekin grunnmenntun skilyrði fyrir ráðningu. Er þar einnig lögð rík áhersla á að hún nýtist vel í starfi slökkviliðsmanna. Í reglugerðarákvæðinu er einnig tekið fram að heimilt sé að meta sambærilega menntun og reynslu til jafns við þessa grunnmenntun. Ljóst er að sumar iðngreinar nýtast að jafnaði betur en aðrar í starfi slökkviliðsmanna og er lagt mat á þennan þátt við ráðningar þó hann hafi ekki úrslita þýðingu, en sýnir að einstakir liðir geta vegið misþungt þó grundvallarskilyrðinu sé fullnægt.

Þá var einnig litið til annarrar menntunar, námskeiða og atriða sem eðli málsins samkvæmt hafa áhrif á stöðu umsækjenda. Rétt er þó í þessu sambandi að taka fram að þau námskeið sem slökkvilið setja nýliða sína á, þ.e. grunnnámskeið slökkviliðsmanna og sjúkraflutninganámskeið, voru ekki skilyrði ráðningar og vega engan veginn eins þungt og þau skilyrði sem kveðið var á um í auglýsingu. Byggir þetta m.a. á því að beinlínis er gert ráð fyrir að nýliðar séu settir á umrædd námskeið, en ekki að þeir hafi tekið þau við ráðningu. Með þessu er verið að segja að þó svo það komi umsækjendum almennt til góða að hafa lokið umræddum námskeiðum, er það ekki látið vega eins þungt og þau beinu skilyrði sem sett eru fyrir ráðningunni, þ.e. grunnmenntunin og önnur þau atriði sem gerð er grein fyrir hér á eftir.

2. Starfsreynsla

Eðli málsins samkvæmt er tekið mið af starfsreynslu umsækjenda. Sérstaklega er litið til þess ef umsækjandi hefur starfsreynslu á fagsviði sínu einkum ef það uppfyllir vel þau skilyrði sem kveðið er á um í lið 1. hér að framan. Þá er tekið mið af annarri sérhæfðri starfsreynslu í svipuðum eða skyldum störfum. Auk starfa við slökkvilið og sjúkraflutninga má nefna störf í lögreglu, í björgunarsveitum o.fl. því um líku. Við mat á starfsreynslu ber þó að hafa í huga tengslin við aldursskilyrðið sem nánar verður fjallað um hér á eftir. Er hér verið að vísa til þess að sá þáttur vegur þungt við mat á umsækjendum, einkum með hliðsjón af því markmiði að tryggja góða aldursdreifingu í starfsliði slökkviliðsins.

3. Aldur

Í áðurnefndri reglugerð um menntun, réttindi og skyldur slökkviliðsmanna nr. 195/1994 er það skilyrði sett fyrir ráðningu slökkviliðsmanna að þeir séu á aldrinum 20 – 28 ára. Sama aldursskilyrði er sett í 5. gr. samþykktar fyrir Slökkvilið Akureyrar. Við mat á þessu skilyrði er eins og áður segir einnig horft til þeirrar aldursdreifingar sem er á liðinu og reynt að tryggja að hún sé sem best. Ástæður þess að þetta skilyrði vegur þyngra en ætla mætti í fyrstu, ræðst ekki síst af þeirri staðreynd að öll eldumst við og það kemur að starfslokum af þeim sökum. Með tilliti til eðlis starfsins og þess líkamlega og andlega álags sem því fylgir alla tíð er þetta mikilvægur þáttur í mati á umsækjendum.

4. Ökuréttindi

Samkvæmt reglugerðinni um menntun, réttindi og skyldur slökkviliðsmanna er það gert að skilyrði fyrir ráðningu slökkviliðsmanna að þeir hafi svonefnd aukin ökuréttindi, þ.e. réttindi til að stjórna a) vörubifreið og b) leigubifreið. Rétt er að taka fram í þessu sambandi að framkvæmdin á þessum lið hefur verið með þeim hætti hjá Slökkviliði Akureyrar, eins og reyndar hjá öðrum atvinnuslökkviliðum á landinu, að nægjanlegt sé að umsækjandi uppfylli þetta skilyrði við formlega ráðningu, en þurfi ekki að hafa lokið prófi þegar sótt er um. Á þetta við um einn af þeim umsækjendum sem samþykkt hefur verið að ráða til starfa, sem þá þýðir að ekki kemur til ráðningarsamnings nema þessu skilyrði hafi þá verið uppfyllt.

5. Heilsufar, líkamsburðir og þrek

Í áðurnefndri reglugerð um slökkviliðsmenn, nr. 195/1994, kemur fram að þeir sem eru ráðnir sem slökkviliðsmenn skuli hafa góða líkamsburði, gott andlegt og líkamlegt heilbrigði, hafa góða sjón og heyrn, rétta litaskynjun og vera ekki haldnir lofthræðslu eða innilokunarkennd. Í samþykkt fyrir Slökkvilið Akureyrar koma fram kröfur er varða þrek slökkviliðsmanna. Þar segir m.a. að menn á aldrinum 20 til 29 ára skuli ná þrektölunni 47 ml/kg/mín. við áreynslupróf á hjóli við 200 W álag. Einnig hafa verið tekin upp styrkleikapróf til að kanna líkamsburði og styrk umsækjenda. Má í þessu sambandi geta þess að slík próf hafa verið notuð erlendis um nokkurra ára skeið og voru fyrst notuð hjá Slökkviliði Reykjavíkur við nýráðningar árið 1998.

Hér er að hluta til um að ræða skilyrði sem umsækjendur verða að uppfylla, að teknu tilliti til eðlilegra skekkjumarka, og að hluta skilyrði sem eru háð mati og notuð til stuðnings og fyllingar við mat á öðrum þáttum. Ljóst er að þessi skilyrði vega mjög þungt við mat á umsækjendum. Eins og yður er kunnugt um voru þessir þættir metnir með aðstoð frá sérfræðingum á þessu sviði.

Auk framangreindra atriða sem flest eru skilyrði samkvæmt reglugerð um menntun, réttindi og skyldur slökkviliðsmanna og samþykktum um Slökkvilið Akureyrar, var litið til eftirtalinna atriða og lagt mat á þau út frá viðtölum við umsækjendur og þeim meðmælum sem þeir lögðu fram eða út frá viðtölum við þá meðmælendur sem umsækjendur vísuðu til.

6. Mat á hæfileikum til að vinna sjálfstætt, frumkvæði

Eðli starfa slökkviliðsmanna er með þeim hætti að mikilvægt er að þeir hafi hæfileika til þess að vinna sjálfstætt og þá ekki síst undir álagi. Einnig er mikilvægt að þeir sýni frumkvæði í starfi, séu vakandi fyrir nýjungum og viljugir til þess að halda hæfileikum sínum við. Lagt var mat á þessa þætti hjá umsækjanda útfrá fyrirliggjandi gögnum, viðtölum og meðmælum.

7. Mat á hæfileikum á sviði samskipta og samvinnu

Á það er lögð rík áhersla við mat á hæfni umsækjenda að þeim láti vel að vinna með öðrum. Á þennan þátt reynir mjög mikið í starfi slökkviliðsmanns, bæði í daglegum störfum sem og við útköll. Mikilvægt er að hafa í huga að dagleg störf slökkviliðsmanna leggja grunninn að árangursríkri samvinnu á vettvangi þar sem oft liggur mikið við. Í ljósi þessa voru með viðtölum við umsækjendur dregin fram sjónarmið sem varpa ljósi á þessa þætti í fari umsækjenda, auk þess sem byggt var á meðmælum þar sem þau voru lögð fram og viðtölum við meðmælendur þar sem vísað var til þeirra.

Eins og fram hefur komið þá voru það sjö umsækjendur sem komu til greina við ráðningu í umræddar fjórar stöður slökkviliðsmanna við Slökkvilið Akureyrar. Voru þér einn af þeim. Umræddir sjö umsækjendur voru allir kallaðir til viðtals og sendir í læknisskoðun, þrek- og styrkleikapróf.

Þá er einnig ljóst að þér voruð í hópi þeirra umsækjenda sem uppfylltuð öll þau grundvallarskilyrði sem sett eru fyrir ráðningu slökkviliðsmanns hjá Slökkviliði Akureyrar.

Ljóst er því að valið milli hæfra umsækjenda var erfitt. En þegar allir framangreindir þættir höfðu verið dregnir saman og virtir og heildstætt mat farið fram á þeim, lá fyrir sú niðurstaða sem nú er kunn.

Rökstuðningur þessi er settur fram í samræmi við beiðni yðar þar að lútandi og í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Sérstök athygli skal vakin á því að framangreind stjórnsýsluákvörðun er ekki kæranleg til æðra stjórnvalds og er því endanleg. Af ákvæðum stjórnsýslulaga og sveitarstjórnarlaga leiðir hins vegar að hægt er að leggja fram stjórnsýslukæru til félagsmálaráðuneytisins þess efnis, að það taki málsmeðferð þá sem að baki stjórnsýsluákvörðuninni býr til skoðunar og láti uppi álit sitt á henni, telji aðili máls hana ekki rétta. Samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga ber að leggja stjórnsýslukæru fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnsýsluákvörðun.“

Með bréfi, dags. 14. mars 1999, gerði A athugasemd við ákvörðun framkvæmdanefndar frá 5. mars 1999 til bæjarstjórnar og skoraði á hana að samþykkja ekki fundargerð nefndarinnar frá þeim fundi. Kom fundargerðin til umfjöllunar á bæjarstjórnarfundi hinn 16. mars 1999. Var þar bókað að hún gæfi ekki tilefni til ályktunar. Með bréfi, dags. 18. mars 1999, óskaði A eftir því að fá afhent ljósrit af öllum gögnum málsins. Bæjarlögmaður Akureyrar svaraði honum með bréfi, dags. 9. apríl 1999, og var honum sendur hluti umbeðinna gagna. Þá var honum veittur frekari aðgangur að gögnum málsins með bréfi, dags. 17. mars 2000.

A kærði ráðningu Akureyrarbæjar á slökkviliðsmönnum til félagsmálaráðuneytisins með bréfi, dags. 4. maí 1999. Félagsmálaráðuneytið úrskurðaði í málinu með bréfi, dags. 15. júlí 1999. Þar segir eftirfarandi:

„IV. Um ákvarðanatöku um ráðningar:

Um veitingu starfa slökkviliðsmanna gildir reglugerð um menntun, réttindi og skyldur slökkviliðsmanna, nr. 195/1994. Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar eru rakin þau almennu hæfisskilyrði sem umsækjendur verða að uppfylla til að ráða megi þá til starfa. Er þar um að ræða sömu skilyrði og rakin eru í auglýsingu um starfið, en í auglýsingunni er að auki gerð krafa um góða almenna menntun og tungumálakunnáttu. Í 2. mgr. 2. gr. er veitt heimild til að víkja frá umræddum skilyrðum að hluta til vegna þeirra, sem gegna slökkvistarfi eða starfa við brunavarnir.

Kærandi hefur gert sérstakar athugasemdir við ráðningu tveggja umsækjenda, sem hann telur að hafi ekki uppfyllt almenn hæfisskilyrði fyrir ráðningu. Annar þeirra hafði ekki öðlast meiraprófsréttindi þegar ákvörðun um ráðningu var tekin, en hafði þá hafið nám til að öðlast slík réttindi. Hinn umsækjandinn hafi ekki staðist þrekpróf. Í rökstuðningi kærða, dags. 12. mars 1999, kemur fram að bæjarlögmaður telur að fyrir því sé löng hefð að nægjanlegt sé að umsækjandi uppfylli skilyrði um aukin ökuréttindi við formlega ráðningu. Ef sú forsenda bregðist falli ákvörðun um ráðningu úr gildi. Hvað varði skilyrði um heilsufar, góða líkamsburði og þrek komi fram kröfur í samþykkt fyrir Slökkvilið Akureyrar. Þar segi m.a. að menn á aldrinum 20-29 ára skuli ná þrektölunni 47 ml/kg/mín. við áreynslupróf á hjóli við 200W álag. Einnig hafi verið tekin upp styrkleikapróf til að kanna líkamsburði og styrk umsækjenda. Telur bæjarlögmaður að um sé að ræða skilyrði sem umsækjendur verði að uppfylla, að teknu tilliti til skekkjumarka, og einnig að hluta til skilyrði sem séu háð mati og notuð til stuðnings og fyllingar við mat á öðrum þáttum. Þessir þættir hafi, eins og kæranda sé kunnugt, verið metnir með aðstoð frá sérfræðingum.

Á yfirlitsblaði um „7 hæfustu umsækjendur um störf slökkviliðsmanna, janúar 1999“ kemur fram að niðurstaða þrekprófs eins þeirra sem ráðnir voru í þær stöður sem lausar voru til umsóknar hafi verið undir viðmiðunarmörkum en innan skekkjumarka. Ekki liggja fyrir gögn um það í málinu hvar skekkjumörk liggja, en ljóst er að ekki verður komist nær fyrrgreindum viðmiðunarmörkum en umræddur umsækjandi gerði í umrætt sinn. Þá kemur fram í umsögn bæjarlögmanns að tekið hafi verið tillit til þess að umsækjandinn kom í prófið í beinu framhaldi af erfiðum vinnudegi, þrátt fyrir að honum eins og öðrum hafi staðið annað til boða. Ráðuneytið telur að með tilliti til framangreindra skýringa hefði hugsanlega átt að gefa umsækjandanum kost á að taka þrekprófið að nýju. Þar sem svo litlu hafi munað í umrætt sinn hafi kærða þó einnig verið heimilt að ákveða að slík endurtekning væri óþörf og að niðurstaða þrekprófs væri innan skekkjumarka. Hefur væntanlega einnig verið tekið tillit til þess að um var að ræða umsækjanda sem hafði umtalsverða menntun og reynslu af björgunar- og slökkvistarfi.

Varðandi þann umsækjanda sem ekki hafði lokið meiraprófi þegar ákvörðun um ráðninguna var tekin telur ráðuneytið að fyrir því sé rík hefð við ráðningar í störf hjá hinu opinbera að láta nægja að umsækjendur uppfylli ákveðin skilyrði, s.s. um aldur og menntun, þegar ráðning á að taka gildi. Í tillögu slökkviliðsstjóra og aðstoðarslökkviliðsstjóra, dags. 19. febrúar 1999, kemur fram að miðað var við að ráðning tæki gildi 1. maí 1999. Ráðuneytið telur að kærða hafi því verið heimilt að víkja frá skilyrði um aukin ökuréttindi í umrætt sinn, enda hafi viðkomandi umsækjanda mátt vera ljóst að ráðningin tæki ekki gildi nema hann stæðist ökupróf innan tilskilins frests.

V. Um skort á rökstuðningi/aðgang að upplýsingum:

[…]

Til hins ber þó einnig að líta, að umsækjandi sem synjað hefur verið um starf á ótvíræðan rétt á rökstuðningi fyrir ákvörðun um ráðningu. Í rökstuðningi á, skv. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að koma fram með skýrum hætti hvaða réttarreglum ákvörðun byggist á, reifun á þeim málsatvikum sem máli skipta og helstu sjónarmið sem tekið var tillit til við töku ákvörðunar. Ráðuneytið telur að í rökstuðningi framkvæmdanefndar Akureyrarkaupstaðar, dags 12. mars 1999, komi öll framangreind atriði fram. Er þar gerð grein fyrir sjö grundvallarsjónarmiðum sem tillit var tekið til og tekið fram að vægi þeirra sé mismunandi. Af rökstuðningnum má ráða að kærandi hafi uppfyllt öll grundvallarskilyrði og því er e.t.v. ekki óeðlilegt að hann hafi dregið þá ályktun að huglæg atriði, þ.e. mat á hæfileikum til að vinna sjálfstætt eða sýna frumkvæði og mat á hæfileikum á sviði samskipta og samvinnu hafi á endanum ráðið úrslitum. Þetta kemur þó ekki glögglega fram í rökstuðningnum, sem er að öðru leyti ítarlegur og greinargóður og tekur m.a. sérstaklega á þeim atriðum sem kærandi gerði athugasemdir við. Telur ráðuneytið að ekki sé hægt að gera meiri kröfur um rökstuðning eins og mál þetta liggur fyrir, enda vafalaust erfitt að tilgreina eitthvert eitt atriði sem úrslitum hafi ráðið, ekki síst í ljósi þess að fjórir umsækjendur voru ráðnir.

VI. Niðurstaða ráðuneytisins:

Ráðuneytið telur ekki unnt að fallast á þá fullyrðingu kæranda að tillaga slökkviliðsstjóra og aðstoðarslökkviliðsstjóra, dags. 19. febrúar 1999, gefi til kynna að umsagnir starfandi slökkviliðsmanna um umsækjendur hafi ráðið úrslitum þegar gert var upp á milli umsækjenda. Í tillögunni kemur þvert á móti skýrt fram hvaða aðferðum var beitt við mat á umsækjendum og að þegar öll framkomin gögn séu virt sé það mat bréfritara að tilteknir fjórir umsækjendur séu hæfastir. Skilningur kæranda á sér því enga stoð í orðalagi umrædds bréfs.

Í gögnum málsins kemur fram að misræmi er milli ákvæða 5. gr. samþykktar um framkvæmdanefnd Akureyrarkaupstaðar, frá 20. desember 1994, þar sem fram kemur að deildarstjóri tæknideildar og slökkviliðsstjóri geri tillögur til framkvæmdanefndar vegna ráðningar starfsfólks, og 2. mgr. 4. gr. samþykktar fyrir Slökkvilið Akureyrar, frá 6. júní 1989, þar sem segir að bæjarstjórn ráði brunaverði að fengnum tillögum slökkviliðsstjóra. Í bréfi framkvæmdanefndar Akureyrarkaupstaðar til kæranda, dags. 12. mars 1999, kemur fram sá skilningur nefndarinnar að fyrrnefnda samþykktin gildi og samkvæmt henni sé ákvörðun nefndarinnar fullnaðarákvörðun. Ráðuneytið telur, með vísan til framangreinds, aðfinnsluvert að hvergi kemur fram í gögnum málsins hvers vegna það er aðstoðarslökkviliðsstjóri sem undirritar tillögu um ráðningu ásamt slökkviliðsstjóra, en ekki deildarstjóri tæknideildar.

Ekki verður þó talið að þessi annmarki valdi ógildingu ákvörðunar um ráðninguna, m.a. vegna þess að deildarstjóri tæknideildar situr að jafnaði fundi framkvæmdanefndar. Svo var einnig þegar umrædd tillaga um ráðningar var samþykkt á fundi framkvæmdanefndar hinn 22. febrúar 1999.

Hvað varðar aðrar málsástæður sem kærandi hefur sett fram í málinu telur ráðuneytið ekki neitt vera komið fram sem bendi til annars en að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið ákvörðun um það hverjir ráðnir voru til starfa í þær fjórar stöður sem auglýstar voru. Eins og að framan greinir uppfylltu fimm umsækjendur lögbundin skilyrði fyrir ráðningu. Í slíkum tilvikum reynir á frjálst mat veitingarvaldshafa, sem ber að rannsaka málið og taka síðan ákvörðun á grundvelli framkominna gagna. Að því leyti sem sérlög eða aðrar réttarreglur mæla ekki á annan veg er meginreglan sú, að veitingarvaldshafi ákveði á hvaða sjónarmiðum hann byggi ákvörðun sína um val á umsækjendum og á hvaða sjónarmið hann leggur mesta áherslu. Undirbúningur af hálfu slökkviliðsstjóra og framkvæmdanefndar virðist hafa verið vandaður og því telur ráðuneytið engin rök komin fram í málinu sem leitt geti til annarrar niðurstöðu en að ákvörðun framkvæmdanefndar standi óhögguð.“

III.

Kvörtun A til mín lýtur að ýmsum atriðum varðandi málsmeðferð og niðurstöðu Akureyrarbæjar og félagsmálaráðuneytisins. Er þar meðal annars því haldið fram að ákvæði reglugerðar nr. 195/1994, um menntun, réttindi og skyldur slökkviliðsmanna, verði ekki túlkuð með öðrum hætti en að umsækjendur skuli uppfylla þar til greind hæfisskilyrði er þeir leggja fram umsókn. Í því sambandi er vísað til orðalags ákvæðisins og talið að venja eða hefð haggi ekki þeirri túlkun.

Með bréfi til félagsmálaráðherra, dags. 5. nóvember 1999, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té öll gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Var þess sérstaklega óskað að tekin yrði afstaða til þess sem fram kæmi í kvörtuninni um túlkun á almennum hæfisskilyrðum samkvæmt reglugerð nr. 195/1994. Með bréfi til bæjarstjórnar Akureyrar, dags. sama dag, óskaði ég með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 ennfremur eftir skýringum bæjarstjórnarinnar vegna kvörtunarinnar og að mér yrðu látin í té öll gögn málsins. Eins og í fyrirspurnarbréfi mínu til ráðuneytisins óskaði ég sérstaklega eftir því að tekin yrði afstaða til þess sem fram kæmi í kvörtuninni um túlkun almennra hæfisskilyrða reglugerðar nr. 195/1994. Þá óskaði ég eftir því að bæjarstjórnin upplýsti með hvaða hætti hæfileikar umsækjenda til að vinna sjálfstætt og sýna frumkvæði og hæfileika á sviði samskipta og samvinnu hefðu verið rannsakaðir. Að lokum óskaði ég upplýsinga um hvert vægi sjónarmið um æskilega aldursdreifingu slökkviliðsins hafi haft við úrlausnina og hvort bæjarstjórnin hefði frekari skýringar fram að færa vegna beitingar þessa sjónarmiðs.

Svarbréf félagsmálaráðuneytisins barst mér 20. desember 1999. Þar segir meðal annars svo:

„Umrædd umfjöllun er að finna á bls. 4 í úrskurði ráðuneytisins, sem er dags. 15. júlí 1999. Er þar fjallað um þá ákvörðun tækninefndar Akureyrarkaupstaðar að ráða tvo umsækjendur sem kærandi taldi að ekki uppfylltu almenn hæfisskilyrði samkvæmt fyrrgreindri reglugerð. Var þar annars vegar um að ræða umsækjanda sem ekki stóðst þrekpróf og hins vegar umsækjanda sem ekki hafði lokið meiraprófi þegar ákvörðun um ráðningu var tekin. Hvað fyrri umsækjandann varðar tók ráðuneytið gild rök Akureyrarkaupstaðar um að niðurstaða þrekprófs þess umsækjanda hefði verið metin innan skekkjumarka, en með þeirri athugasemd að e.t.v. hefði verið réttara að láta viðkomandi taka prófið að nýju. Eins og á stóð taldi ráðuneytið engu að síður að kærða hefði verið heimilt að meta niðurstöðuna innan skekkjumarka. Hvað síðari umsækjandann varðar hélt kærði því fram að fyrir því væri löng hefð, ekki aðeins hjá Slökkviliði Akureyrar heldur einnig hjá öðrum atvinnuslökkviliðum hérlendis, að láta nægja að umsækjendur hefðu staðist meirapróf áður en ráðning ætti að taka gildi. Þessa röksemd tók ráðuneytið gilda og telur raunar að sama hefð hafi skapast varðandi ráðningar í aðrar stöður hjá hinu opinbera. Hins vegar skal tekið fram að ekki var talin ástæða við meðferð málsins til að krefjast frekari gagna eða framkvæma sérstaka könnun á réttmæti þeirrar fullyrðingar.

Að öðru leyti en að framan greinir vísar ráðuneytið til fyrrgreinds úrskurðar og telur ekki þörf á að gera athugasemdir við önnur atriði sem tilgreind eru í kvörtun [A] til Umboðsmanns Alþingis.“

Svarbréf Akureyrarbæjar við bréfi mínu barst mér 31. janúar 2000. Þar segir eftirfarandi:

„Eins og fram er komið af hálfu Akureyrarbæjar er um túlkun á umræddum hæfisskilyrðum fyrst og fremst vísað til langrar venju sem skapast hefur þar að lútandi. Í bréfi Akureyrarbæjar frá 4. júní 1999 kemur fram sú skoðun að ekki sé óeðlilegt að ágreiningur sé um skilmerki umræddra ákvæða en jafnframt minnt á þá hefð sem skapast hefur um túlkun þessara ákvæða. Ljóst má vera að allir umsækjendur njóta og hafa notið umræddrar túlkunar. Þá er og vert að minna á að venja þar með talið um framkvæmd tiltekinna laga og reglna er viðurkennd við lögskýringu.

[…]

Auk þess að leggja mat á umsóknir aðila, meðmæli og ummæli þeirra meðmælenda sem umsækjendur vísuðu til, voru viðtöl við umsækjendur fyrst og fremst lögð til grundvallar mati á umræddum þáttum, þá var einnig litið til þeirra ummæla sem komu fram í viðtölum við starfsmenn Slökkviliðsins. Rétt er að taka fram að kvartandi vísar í umsókn sinni ekki til meðmælenda þrátt fyrir að boðið sé upp á slíkt á umsóknareyðublaði. Loks byggðu slökkviliðsstjórarnir á reynslu sinni af störfum þeirra umsækjenda sem þeir þekktu af fyrri störfum í Slökkviliðinu. Í viðtölum við umsækjendur var leitast við að nálgast umsækjendur með þeim hætti að unnt væri að greina styrkleika þeirra og veikleika m.a. með því að spyrja með hvaða hætti þeir teldu sig myndu bregðast við í tilteknum aðstæðum. Má hér vísa til gátlista viðtala.

Fyrir liggur að umsækjendur tóku umrædd viðtöl mjög misalvarlega. Að mati slökkviliðsstjóranna tók sá umsækjandi sem nú hefur borið fram kvörtun vegna ráðninganna umrætt viðtal ekki af fullri alvöru og virtist um margt vera búinn að gefa sér ákveðna niðurstöðu í málinu.

Um viðtölin og framkvæmd þeirra má að öðru leyti vísa til meðfylgjandi gagna málsins.

[…]

Eins og fram kemur í rökstuðningi framkvæmdanefndar í bréfi dagsettu þann 12. mars 1999 var talið eðlilegt að meta aldur umsækjenda með vísun til þess skilyrðis sem fram kemur í reglugerð nr. 195/1994. Það liggur í hlutarins eðli að umrætt skilyrði eitt og sér vegur í sjálfu sér ekki þungt við mat á umsækjendum sem allir eru innan þeirra aldursmarka sem fram koma í reglugerðinni. Það er hins vegar ljóst að þegar lítið ber á milli umsækjenda geta atriði eins og þessi skipt nokkru máli og í þessum skilningi er aldur kvartanda honum óhagstæður í samanburði við þá umsækjendur aðra sem taldir voru hæfir.

[…]“

Með bréfum, dags. 21. desember 1999 og 31. janúar 2000, gaf ég lögmanni A kost á því að gera athugasemdir við skýringar félagsmálaráðuneytisins og Akureyrarbæjar. Þær skýringar bárust mér með bréfi, dags. 22. maí 2000.

IV.

1.

Kvörtun A beinist meðal annars að því að deildarstjóri tæknideildar Akureyrarbæjar hafi ekki veitt umsögn um ráðningu slökkviliðsmanna svo sem skylt var samkvæmt samþykkt um framkvæmdanefnd Akureyrarbæjar frá 20. desember 1994.

Í 5. gr. framangreindrar samþykktar segir:

„Framkvæmdanefnd gerir tillögu til bæjarstjórnar um ráðningu deildarstjóra tæknideildar (yfirverkfræðing) og slökkviliðsstjóra. Framkvæmdanefndin ræður aðstoðarslökkviliðsstjóra og eldvarnareftirlitsfulltrúa. Deildarstjóri tæknideildar og slökkviliðstjóri gera tillögur til nefndarinnar um ráðningu á öðru starfsfólki, en nefndinni er heimilt að fela þeim í samráði við starfsmannastjóra fullnaðarákvörðun um ráðningu hvorum á sínu sviði. Deildarstjóra er heimilt, sé fjárveiting fyrir hendi í fjárhagsáætlun, að ráða fólk til tímabundinna starfa með samþykki starfsmannastjóra. Um ráðningar fer að öðru leyti samkvæmt starfsmannastefnu Akureyrarbæjar.“

Af samþykkt Akureyrarbæjar fyrir Slökkvilið Akureyrar frá 6. júní 1989, sem enn er í gildi að því leyti sem hún samrýmist framangreindri samþykkt frá 20. desember 1994, verður ráðið að Slökkvilið Akureyrar skyldi ekki tengjast sérstaklega rekstri tæknideildar bæjarins. Í 3. gr. samþykktarinnar sagði að bæjarráð færi með stjórn brunavarna á Akureyri ásamt slökkviliðsstjóra, sbr. 4. gr. þágildandi laga um brunavarnir og brunamál nr. 74/1982. Ekki verður séð að með samþykkt bæjarins um framkvæmdanefnd frá 20. desember 1994 hafi ætlunin verið að breyta stjórnskipulaginu að þessu leyti. Vísa ég meðal annars til þess að þar er gert ráð fyrir að slökkviliðsstjóri sitji fundi nefndarinnar með tillögurétt og málfrelsi þegar málefni slökkviliðs, eldvarna og sjúkraflutninga eru þar til umfjöllunar.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég eðlilegt að túlka ákvæði 5. gr. samþykktarinnar frá 20. desember 1994 svo að deildarstjóri tæknideildar bæjarins og slökkviliðsstjóri skuli gera tillögur til nefndarinnar um ráðningu í störf hvor á sínu sviði. Bar því deildarstjóra tæknideildar ekki að veita formlega umsögn um umsækjendur um laus störf hjá slökkviliðinu. Því tel ég ekki ástæðu til athugasemda vegna þessa þáttar kvörtunarinnar.

2.

Í kvörtun A kemur fram að tveir umsækjendur, sem ráðnir voru til starfans og talið var að uppfylltu almenn hæfisskilyrði, hafi ekki uppfyllt þau skilyrði. Er þar vísað til þess að annar þeirra hafi ekki náð lágmarkskröfum í þrekprófi sem framkvæmt var vegna ráðningarinnar og að hinn hafi ekki haft meirapróf eins og krafist er í reglugerð. Í skýringum Akureyrarbæjar til mín og gögnum málsins kemur fram sú afstaða bæjarins að niðurstaða úr þrekprófi viðkomandi umsækjanda hafi verið innan skekkjumarka. Þá er þar vísað til þess að venja sé að telja það fullnægjandi að umsækjandi um slökkviliðsstarf uppfylli hæfisskilyrði við formlega ráðningu en þurfi ekki að hafa lokið prófi þegar hann leggur fram umsókn. Viðkomandi umsækjandi hafi verið á meiraprófsnámskeiði er myndi ljúka fyrir páska. Í gögnum málsins kemur fram að gert hafi verið ráð fyrir því að ráðningarnar tækju gildi 1. maí 1999 og því hafi mátt reikna með að hann uppfyllti þá skilyrðið.

Ekki er mælt fyrir um almenn hæfisskilyrði til þess að gegna starfi í slökkviliði sveitarfélags í lögum nr. 41/1992, um brunavarnir og brunamál. Þar er þó gert ráð fyrir sérstakri löggildingu slökkviliðsmanna samkvæmt 8. gr. laganna. Kemur þar fram að heimilt sé að veita slökkviliðsmanni slíka löggildingu þegar hann hefur lokið grunnnámi fyrir slökkviliðsmenn og jafnframt gegnt slökkvistarfi eða starfað við brunavarnir að aðalstarfi í a.m.k. eitt ár samfellt. Af reglugerð nr. 195/1994, um menntun, réttindi og skyldur slökkviliðsmanna, verður ráðið að slík löggilding telst ekki skilyrði ráðningar í starf við slökkvilið, heldur sé til þess ætlast að þeir sem ráðnir hafa verið til þeirra starfa sæki nauðsynleg námskeið við Brunamálaskólann.

Í 2. gr. framangreindrar reglugerðar koma fram almenn hæfisskilyrði slökkviliðsmanna. Þar segir eftirfarandi:

„Umsækjendur um störf slökkviliðsmanna og þeir sem ráðnir eru til starfa sem slökkviliðsmenn, sbr. 1. gr., skulu fullnægja eftirtöldum skilyrðum:

1. Vera á aldrinum 20-28 ára, reglusamir og háttvísir.

2. Hafa góða líkamsburði, gott andlegt og líkamlegt heilbrigði, hafa góða sjón og heyrn, rétta litaskynjun og vera ekki haldnir lofthræðslu eða innilokunarkennd.

3. Hafa aukin ökuréttindi til að stjórna: a) vörubifreið og b) leigubifreið.

4. Hafa iðnmenntun, sem nýtist í starfi slökkviliðsmanna eða sambærilega menntun og reynslu.

[…]“

Í samþykkt bæjarstjórnar um Slökkvilið Akureyrar frá 6. júní 1989 eru ennfremur talin upp í 5. gr. skilyrði sem umsækjendur um störf hjá slökkviliðinu verða að uppfylla. Eru þau skilyrði hliðstæð skilyrðum 2. gr. reglugerðar nr. 195/1994. Að auki kemur fram í 8. gr. samþykktarinnar að allir varðliðsmenn skuli hljóta þjálfun í reykköfun og að slíkri þjálfun lokinni skuli þeir gegna störfum sem reykkafarar. Skulu reykkafarar hafa ákveðið lágmarksþrek sem tilgreint er 47 í þrektölu fyrir þá sem eru 20 til 29 ára. Uppfylli slökkviliðsmenn ekki skilyrði um þrek skal gefa þeim 6 mánaða frest til að bæta þar úr.

Þótt ekki verði séð að sérstakar lágmarkskröfur um þrek hafi gilt um umsækjendur um störf hjá slökkviliði Akureyrar þá virðist að við mat á líkamlegu heilbrigði hafi verið miðað við að umsækjendur skyldu uppfylla ofangreindar lágmarkskröfur til reykkafara. Þannig hafi verið talið að umsækjendur þyrftu að ná 47 í þrektölu en að viðurkennd væru ákveðin skekkjumörk við þrekmælinguna. Þótt umsækjandi næði 46 í þrektölu væri það innan skekkjumarka og leiddi ekki til þess að talið yrði að hann uppfyllti ekki almenn hæfisskilyrði.

Eðli málsins samkvæmt má gera ráð fyrir skekkjum við mælingu á þreki. Skilyrði um lágmarksþrek umsækjenda um starf hjá slökkviliði Akureyrar hefur mótast í framkvæmd hjá bænum en ekki er mælt fyrir um slíkt skilyrði í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum er ráðherra hefur sett. Verður að játa bænum svigrúm til að móta málefnalega framkvæmd til að koma til móts við hugsanlegar skekkjur við slíkar mælingar. Með vísan til þessa tel ég ekki ástæðu til athugasemda við að einn umsækjenda, er á þrekprófi náði þrektölunni 46, var talinn uppfylla kröfur um lágmarksþrek.

Um það er deilt í þessu máli hvort við ráðningu slökkviliðsmanna beri að ganga út frá því að viðkomandi skuli uppfylli starfsgengisskilyrði þegar afstaða er tekin til þess hverja skuli ráða til starfans eða hvort heimilt sé að taka mið af síðara tímamarki, þ.e. þegar gert er ráð fyrir að ráðning taki gildi.

Ganga verður út frá því að bundinn sé endir á stjórnsýslumál vegna ráðningar í opinbert starf við birtingu ákvörðunar handhafa veitingarvalds til umsækjenda samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðun stjórnvalds er bindandi, sbr. 2. málslið 1. mgr. þeirrar greinar, eftir að hún er komin til aðila. Sá sem valinn hefur verið úr hópi umsækjenda getur því eftir birtingu ákvörðunar að öllu jöfnu byggt rétt á henni. Með hliðsjón af þessu tel ég að eftir birtingu ákvörðunar um ráðningu í opinbert starf verði viðkomandi ekki lengur talinn umsækjandi um það starf.

Í 2. gr. reglugerðar nr. 195/1994 segir að umsækjendur um störf slökkviliðsmanna skuli fullnægja þar tilgreindum hæfisskilyrðum. Orðalag ákvæðisins er því ekki sambærilegt orðalagi 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem mælt er fyrir um „almenn skilyrði til þess að fá skipun eða ráðningu í starf […]“.

Með hliðsjón af framangreindu er ég þeirrar skoðunar að ekki sé unnt að túlka ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 195/1994 svo að heimilt sé að taka til greina umsóknir umsækjenda sem kunna að uppfylla almenn hæfisskilyrði um ákveðna þekkingu eða færni eftir að afstaða er tekin til umsókna en áður en ráðning tekur gildi.

Ég tel að venja eða hefð fái vart breytt framangreindri túlkun miðað við orðalag ákvæðisins. Þá voru ekki lagðar fyrir félagsmálaráðuneytið sönnunargögn er bentu til þess að venja hefði skapast um þá túlkun sem fram kom í skýringum Akureyrarbæjar og úrskurði ráðuneytisins, sbr. þá meginreglu sem fram kemur í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Með hliðsjón af framangreindu tel ég að ekki hafi verið forsendur til þess af hálfu félagsmálaráðuneytisins að slá því föstu að það leiddi af venju eða hefð að túlka skyldi umrætt ákvæði reglugerðar nr. 195/1994 þannig að fullnægjandi væri að umsækjendur uppfylltu almenn hæfisskilyrði þegar ráðning tekur gildi. Legg ég í þessu sambandi áherslu á það sem að framan greinir að orðalag 2. gr. reglugerðarinnar er ekki sambærilegt orðalagi hæfisskilyrða 6. gr. laga nr. 70/1996 eða eldri laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954. Samkvæmt framansögðu samrýmdist það ekki ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 195/1994 að velja umsækjanda til að gegna starfi slökkviliðsmanns sem þá uppfyllti ekki það almenna hæfisskilyrði að hafa aukin ökuréttindi til að stjórna vörubifreið og leigubifreið.

3.

Í kvörtun A kemur fram að hann telji að rangfærslur hafi verið í tillögu slökkviliðsstjóra og aðstoðarslökkviliðsstjóra til framkvæmdanefndar og hún hafi verið villandi. Er þar meðal annars bent á að í tillögunni hafi komið fram að leitað hafi verið til fyrri og/eða núverandi vinnuveitenda. Þetta sé rangt hvað varðar A. Af kvörtuninni og gögnum málsins má þó ráða að A hafi verið í sumarstarfi hjá slökkviliði Akureyrar á árinu 1998. Með vísan til þess verður ekki séð að hér sé um rangfærslu að ræða í framangreindri tillögu.

Þá er bent á að í tillögunni hafi verið látið líta út fyrir að starfsmenn slökkviliðsins hafi meðal annars gefið A slæma umsögn. Ennfremur er þar gagnrýnt að starfsmenn hafi verið dregnir inn í ráðningarferlið sem þeim beri ekki að taka þátt í. Í þessu sambandi vil ég taka fram að ég tel að það fari ekki í bága við lög að óska álits starfsmanna á þeim umsækjendum sem þeir hafa starfað með þótt vissulega verði að taka slíkar upplýsingar með hæfilegum fyrirvara af hálfu handhafa veitingarvalds. Þá sagði í tillögunni að rætt hefði verið við alla starfsmenn hvern í sínu lagi og þeim gefinn kostur á að gefa umsögn um þá umsækjendur sem þar höfðu starfað. Ekki verður að mínu áliti dregin sú ályktun af þessari athugasemd að umsagnir starfsmanna hafi almennt verið slæmar um A. Með hliðsjón af þessu tel ég ekki ástæðu til frekari athugasemda vegna þess þáttar kvörtunarinnar er lýtur að framsetningu á tillögu slökkviliðsstjóra og aðstoðarslökkviliðsstjóra til framkvæmdanefndar Akureyrarbæjar.

4.

Kvörtun A beinist ennfremur að því að honum hafi ekki verið gefinn kostur á því að koma athugasemdum sínum að á fundi framkvæmdanefndar 5. mars 1999. Með því verði að telja að nefndin hafi ekki gætt jafnræðis og þannig brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga með því að gefa honum ekki sama rétt og umsagnaraðila til að tjá sig fyrir nefndinni.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Umsókn A lá fyrir á fundinum með upplýsingum um þau atriði er hann taldi skipta máli. Þá ritaði hann bænum bréf, dags. 25. og 28. febrúar 1999, þar sem rakin voru ýmis sjónarmið því til stuðnings að endurskoða skyldi ákvörðun framkvæmdanefndar frá 22. febrúar s.á. Ákvæði IV. kafla stjórnsýslulaga veitir aðila máls rétt til að koma að athugasemdum og kynna sér gögn máls. Hins vegar er það að meginstefnu til undir honum komið að nýta sér þann rétt. Um þetta gildir meðal annars sú undantekning sem fram kemur í athugasemdum í frumvarpi til stjórnsýslulaga við ákvæði það er varð að 13. gr. þeirra laga. Þar segir orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar sé honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.)

Samkvæmt framansögðu ber handhafa veitingarvalds almennt að gefa umsækjanda um opinbert starf kost á því að kynna sér nýjar upplýsingar, sem stjórnvaldið hefur aflað og umsækjanda er ekki kunnugt um, hafi þær verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og eru umsækjanda í óhag. Ég er hins vegar þeirrar skoðunar að þótt framkvæmdanefndin hafi leitað frekari skýringa hjá slökkviliðsstjóra og aðstoðarslökkviliðsstjóra á fundi nefndarinnar 5. mars 1999 þá leiði það út af fyrir sig ekki til þess að henni hafi borið að gefa A kost á því að koma að sjónarmiðum sínum samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga.

Skylda nefndarinnar til að gefa A sérstakt færi á að koma að athugasemdum sínum fyrir nefndinni réðst af því hvort nýjar upplýsingar hafi verið lagðar fyrir nefndina sem voru honum í óhag og höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Ekki liggja fyrir ótvíræð gögn um það hvaða upplýsingar voru lagðar fyrir framkvæmdanefnd á fundinum 5. mars 1999 eða á fyrri fundi nefndarinnar 22. febrúar 1999. Ætla má að þær upplýsingar hafi verið í samræmi við það sem fram kemur í minnisblaði sem tekið var saman um A og aðra umsækjendur. Af því má ráða að afstaða slökkviliðsstjóra og aðstoðarslökkviliðsstjóra til þess hverja skyldi ráða til starfa byggðist meðal annars á mati þeirra á persónulegum atriðum varðandi umsækjendur sem þeir töldu skipta máli. Í tilviki A byggðist mat þeirra að þessu leyti á viðtali er þeir áttu við A sem og reynslu þeirra og annarra starfsmanna af starfi hans við sumarafleysingar hjá slökkviliði Akureyrar.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að ekki sé þörf á því að gefa aðila máls kost á því að tjá sig um málsefni sé það augljóslega óþarft. Við mat á því hvort þessi undantekning eigi við í máli þessu verður meðal annars að líta til þess af hvaða tagi viðkomandi upplýsingar eru og hvort almennt megi við því búast að athugasemdir aðila máls við þær upplýsingar geti haft þýðingu við endanlega úrlausn á málinu með hliðsjón af eðli fyrirhugaðrar ákvörðunar. Slökkviliðsstjóri og aðstoðarslökkviliðsstjóri önnuðust undirbúning ákvörðunar framkvæmdanefndar fyrir hönd Akureyrarbæjar. Þær ályktanir sem þeir drógu af framgöngu A í viðtali og í sumarstarfi við slökkviliðið fólu í sér mat á persónulegri hæfni hans til að gegna starfi slökkviliðsmanns sem ekki byggðust á utanaðkomandi upplýsingum. Ákvörðun um veitingu starfs verður ávallt a.m.k. að verulegu leyti að fela í sér mat á atriðum sem til þess eru fallin að varpa ljósi á væntanlega frammistöðu viðkomandi í starfi. Er það mat ávallt að ákveðnu marki háð óvissu sem ekki verður undan vikist. Með hliðsjón af öllu framangreindu og að virtu niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga tel ég að framkvæmdanefndinni hafi verið óskylt að eiga frumkvæði að því gefa A kost á að tjá sig sérstaklega um þær upplýsingar sem slökkviliðsstjóri og aðstoðarslökkviliðsstjóri létu framkvæmdanefndinni í té á fundi hennar 5. mars 1999.

Eins og að framan greinir veita ákvæði IV. kafla stjórnsýslulaga aðila máls ákveðin réttindi við málsmeðferð stjórnvalds þegar hún tekur ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Það er hins vegar að miklu leyti komið undir frumkvæði aðila máls að nýta sér þann rétt. Ekki verður annað séð en að A hafi getað óskað eftir aðgangi að öllum gögnum varðandi afstöðu slökkviliðsstjóra og aðstoðarslökkviliðsstjóra um sig áður en ákvörðun var tekin. Á það meðal annars við um minnisblað þeirra sem tekið var saman um A að því leyti sem það hefur að geyma upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá, sbr. 2. málsl. 3. tölul. 16. gr. stjórnsýslulaga. Var honum í kjölfarið unnt að koma að athugasemdum sínum um það sem þar er getið. Beiðni um aðgang að gögnum málsins var hins vegar ekki beint til Akureyrarbæjar áður en ákvörðun var tekin. Með vísan til þessa tel ég ekki ástæðu til athugasemda við málsmeðferð bæjarins að þessu leyti.

5.

Að lokum er kvartað yfir því að jafnræðis hafi ekki verið gætt við ráðninguna samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga þar sem menn, sem ekki stóðust skilyrði til starfans og höfðu minni starfsreynslu en A, voru ráðnir í störfin en umsókn A vikið til hliðar. Hér að framan var vikið að almennu hæfi tveggja umsækjenda um hin lausu störf og komist að þeirri niðurstöðu að ráðning eins umsækjenda samrýmdist ekki hæfisskilyrði 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 195/1994. Kemur þessi aðstaða ekki til skoðunar þegar lagt er mat á það hvort jafnræðis hafi verið gætt við ráðningu í umrædd störf.

Sé litið til fyrirliggjandi upplýsinga um starfsreynslu umsækjenda við slökkviliðsstörf má fallast á að einn þeirra sem um ræðir hafi ekki haft þá reynslu sem A bjó yfir á því sviði. Hann var hins vegar hærri við þrekmælingu en A. Sá umsækjandi sem A telur að ekki hafi uppfyllt skilyrði um þrek hafði hins vegar svipaða starfsreynslu og A. Í þessu sambandi vil ég taka fram að í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við ólögfesta meginreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau að vera málefnalega eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir þau almennu hæfisskilyrði sem um starfið gilda ber hlutaðeigandi stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á. Hefur umboðsmaður Alþingis fjallað um framangreindar meginreglur meðal annars í áliti frá 9. október 1992 í máli nr. 382/1991 og áliti frá 26. september 1996 í máli nr. 1391/1995.

Af gögnum málsins virðist mega ráða að slökkviliðsstjóri hafi við mat á framkomnum umsóknum lagt meiri áherslu á ýmis atriði varðandi persónulega starfhæfni umsækjenda en starfsreynslu og þrek. Verður ekki séð að sjónarmið um æskilega aldursdreifingu hafi haft afgerandi vægi við úrlausn málsins þrátt fyrir það sem fram kemur í rökstuðningi ákvörðunarinnar. Ekki verður annað ráðið en að framkvæmdanefnd Akureyrarbæjar hafi fallist á að haga vægi sjónarmiða með þeim hætti. Með hliðsjón af framangreindu tel ég ekki ástæðu til athugasemda við mat Akureyrarbæjar að þessu leyti og tel að ekki verði séð að ákvörðun framkvæmdanefndar hafi farið í bága við 11. gr. stjórnsýslulaga.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að það hafi ekki samrýmst 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 195/1994 að velja umsækjanda til að gegna starfi slökkviliðsmanns sem þá uppfyllti ekki það hæfisskilyrði að hafa aukin ökuréttindi til að stjórna vörubifreið og leigubifreið. Þá tel ég að ekki hafi verið forsendur til þess af hálfu félagsmálaráðuneytisins að slá því föstu að það leiddi af venju eða hefð að túlka ætti umrætt ákvæði reglugerðar nr. 195/1994 þannig að fullnægjandi væri að umsækjendur uppfylltu almenn hæfisskilyrði reglugerðarinnar þegar ráðning tæki gildi. Að öðru leyti tel ég ekki ástæðu til athugasemda við ákvörðun framkvæmdanefndar Akureyrarbæjar eða úrskurð félagsmálaráðuneytisins.

Óljóst er hvaða réttaráhrif annmarki af því tagi sem að framan greinir kann að hafa. Vísa ég þar til þess að vænta má að viðkomandi umsækjandi hafi uppfyllt hið almenna hæfisskilyrði áður en hann hóf störf og því ólíklegt að annmarkinn verði talinn leiða til ógildingar ákvörðunarinnar. Þá verður ekki fullyrt hvort sá annmarki hafi frekari réttaráhrif og þá meðal annars í ljósi þess að ekki verður fullyrt að úrlausn um það atriði í samræmi við framangreind sjónarmið mín hefði leitt til breyttrar afstöðu Akureyrarbæjar til umsóknar A. Af þessum sökum tel ég að það verði að vera hlutverk dómstóla að leggja mat á frekari réttaráhrif umrædds annmarka. Ég tek það hins vegar fram að með áliti þessu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort rétt sé að leggja mál þetta fyrir dómstóla eða hvað ætla megi um úrslit slíks máls fyrir dómstólum.

Ég beini þeim tilmælum til Akureyrarbæjar að taka mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu við ráðningu slökkviliðsmanna í framtíðinni.