I
Vísað er til erindis yðar, dags. 24. maí sl., þar sem þér kvartið yfir ákvörðun setts mennta- og menningarmálaráðherra um skipun í embætti skólameistara [...]. Í kvörtuninni kemur fram að þér teljið að alvarlegir meinbugir hafi verið á ráðningarferlinu og að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið skipaður í embættið. Með kvörtun yðar fylgdi afrit gagna málsins sem þér höfðuð fengið afhent frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu, m.a. auglýsing um embættið, yfirlýsing um vanhæfi mennta- og menningarmálaráðherra, skýrsla ráðgefandi valnefndar, dags. 12. mars sl., og rökstuðningur sem veittur var með bréfi, dags. 13. apríl sl.
II
1
Við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.
Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.
Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi verða þau að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram á væntanlegri frammistöðu umsækjenda í starfinu og þá með vísan til þeirra sjónarmiða sem lögð hafa verið til grundvallar. Hafi stjórnvald aflað fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun um skipun í embætti byggist á og sýnt fram á að slíkur heildstæður samanburður hafi farið fram hefur verið litið svo á, í framkvæmd umboðsmanns sem og dómstóla, að stjórnvald njóti töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Í því sambandi legg ég á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Af þessu leiðir að það er ekki verkefni mitt að taka afstöðu til þess hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur eingöngu að fjalla um hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið lögmæt.
2
Í kvörtun yðar eru, með vísan til vanhæfis mennta- og menningarmálaráðherra og sjónarmiða um undirmannavanhæfi, gerðar athugasemdir við þátttöku starfsmanna mennta- og menningarmálaráðuneytisins í ráðningarferlinu, bæði fyrir og eftir að lýst var yfir vanhæfi ráðherrans með bréfi til forsætisráðherra, dags. 12. febrúar sl. Í þessu bréfi kemur fram að mennta- og menningarmálaráðherra taldi sig vanhæfa á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nánar tiltekið með vísan til dómsmáls [...].
Samkvæmt 2. málsl. 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef næstu yfirmenn hans hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi eiga sjálfir sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. er jafnframt matskennd regla þar sem segir að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Eins og þetta ákvæði ber með sér er markmið sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttar ekki eingöngu að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285.) Undirmannavanhæfi á grundvelli þess ákvæðis hefur fyrst og fremst verið talið koma til skoðunar þegar lítið vantar upp á að um vanhæfi sé að ræða samkvæmt 5. tölul., til dæmis þegar yfirmaður á sérstakra hagsmuna að gæta en þeir eru ekki verulegir. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 587-590.)
Ástæða þess að ég rek framangreint er að almennt hefur ekki verið litið svo á að í hæfisreglum stjórnsýslulaga felist svo strangar kröfur að undirmaður verði sjálfkrafa vanhæfur til meðferðar stjórnsýslumáls enda þótt yfirmaður hans verði það. Til þess að komast að niðurstöðu um það verður að fara fram heildstætt mat á því hvort atvik og aðstæður séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni starfsmannsins í efa með réttu. Við það mat er meðal annars litið til þess hvort almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls.
Þótt mennta- og menningarmálaráðherra hafi átt í ágreiningi við yður, sem útkljáður var fyrir dómstólum og snerist um tiltekna ákvörðun sem ráðherra tók í embætti sínu, tel ég að ekkert hafi komið fram um efni og atvik þess máls sem gefi tilefni til að líta svo á að ráðherra hafi haft verulega persónulega hagsmuni af meðferð þessa máls. Því eru að mínu mati ekki forsendur til athugasemda við þá afstöðu sem fram kemur í minnisblaði til ráðuneytisstjóra mennta- og menningarmálaráðuneytis, dags. 2 mars sl., að starfsmenn ráðuneytisins séu ekki vanæfir á grundvelli reglunnar um undirmannavanhæfi. Af því leiðir jafnframt að ég geri ekki athugasemdir við að í endanlegri skýrslu ráðgefandi valnefndar, sem undirrituð er af mannauðsstjóra mennta- og menningarmálaráðuneytis og mannauðsstjóra samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis, sé að hluta til byggt á vinnu nefndar sem skipuð var starfsmönnum fyrrnefnda ráðuneytisins og fór fram fyrir 12. febrúar sl. Ég hef þó ákveðið að rita mennta- og menningarmálaráðherra bréf það er fylgir hér í ljósriti.
3
Í auglýsingu um embætti skólameistara [...] komu fram eftirfarandi hæfni- og menntunarkröfur:
- Skólameistari skal hafa kennsluréttindi ásamt viðbótarmenntun í stjórnun eða kennsluréttindi á framhaldsskólastigi
- Þekking á fjármálum, rekstri og áætlanagerð
- Þekking og reynsla af stjórnsýslu
- Umfangsmikil stjórnunarreynsla og leiðtogahæfni
- Góð samskiptahæfni og færni í að skapa liðsheild á vinnustað
- Reynsla af verkefnastjórnun og stefnumótunarvinnu
- Skýr framtíðarsýn og hæfileiki til nýsköpunar
Í skýrslu ráðgefandi valnefndar kemur fram að umsækjendur hafi verið metnir af umsóknum, fylgigögnum umsókna, frammistöðu í starfsviðtölum og skilum á verkefni. Þá hafi einnig verið horft til umsagnar skólanefndar. Gerð er grein fyrir samanburði umsækjenda með tilliti til stjórnunarreynslu, leiðtogahæfni, verkefnastjórnunar, stefnumótunar, persónulegrar færni, reksturs og áætlanagerðar, opinberrar stjórnsýslu og framtíðarsýnar. Niðurstaða skýrsluhöfunda var mæla með B í embættið, einkum með vísan til þess að hún hefði komið heildstætt best út í starfsviðtali, hefði rökstutt svör sín best og sýnt fram á bæði góða starfshæfni og framúrskarandi persónulega færni. Þessi sömu atriði eru enn fremur tilgreind í niðurstöðukafla rökstuðnings fyrir hönd setts mennta- og menningarmálaráðherra fyrir ákvörðun hans um skipun B. Þá liggja fyrir gögn um tilhögun viðtala við umsækjendur og minnispunktar um svör þeirra við spurningum.
Af framangreindu verður ekki ekki annað ráðið en að af hálfu setts mennta- og menningarmálaráðherra og þeirra sem störfuðu í valnefnd í hans umboði svo og annarra sem í henni sátu áður í umboði mennta og menningarmálaráðherra hafi farið fram heildstætt mat á umsækjendum á grundvelli málefnalegra sjónarmiða sem komu að nær öllu leyti fram í auglýsingu um embættið.
Að þessu virtu, og í ljósi þess svigrúms til mats sem játa verður stjórnvöldum við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfi hverju sinni, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við endanlegt mat og ákvörðun ráðherra.
4
Meðal athugasemda um einstök atriði sem tilgreind eru í lok kvörtunar yðar er að upplýsingagjöf mennta- og menningarmálaráðuneytisins til umsækjenda kunni að hafa farið í bága við lög nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Af því tilefni vek ég athygli yðar á að samkvæmt 39. gr. laganna er Persónuvernd eftirlitsstjórnvald á sviði persónuverndar. Í 2. mgr. 39. gr. laga nr. 90/2018 kemur fram að einstaklingur geti kvartað til Persónuverndar telji hann að að vinnsla persónuupplýsinga um hann hér á landi brjóti í bága við nánar tilgreindar lagareglur um vinnsluna.
Ástæða þess að ég tek þetta fram er sú að í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er á því byggt að mál skuli ekki tekin til athugunar af hálfu umboðsmanns á grundvelli kvörtunar nema endanleg afgreiðsla þar til bærs stjórnvalds liggi fyrir og þá eftir atvikum ákvörðun æðra stjórnvalds eftir að málinu hefur verið skotið til þess í samræmi við almennar reglur, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna.
Þetta ákvæði byggist á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli sjálf fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir, sem hugsanlega eru rangar, áður en farið er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur verið talið rétt að eftir atvikum hafi verið leitað til þeirra sérhæfðu eftirlitsaðila sem kunna að vera fyrir hendi innan stjórnsýslunnar áður en umboðsmaður tekur mál til meðferðar á grundvelli kvörtunar. Að því er þennan hluta málsins í kvörtun yðar varðar er sá eftirlitsaðili Persónuvernd. Ég tek hins vegar fram að ef þér teljið tilefni til að leita til Persónuverndar og álítið yður órétti beitta, að fenginni niðurstöðu stofnunarinnar, getið þér leitað til umboðsmanns með kvörtun þar að lútandi.
III
Með vísan til alls þess sem að framan greinir og 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.
Bréf umboðsmanns til mennta- og menningarmálaráðherra, dags. 13. ágúst 2021, hljóðar svo:
Til mín hefur leitað A með kvörtun sem lýtur m.a. að ráðningarferli vegna skipunar í embætti skólameistara [...]. Eins og fram kemur í bréfi mínu til A, sem fylgir bréfi þessu í ljósriti, hef ég ákveðið að ljúka athugun minni á máli hennar með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Málið hefur þó gefið mér tilefni til þess að koma eftirfarandi ábendingu á framfæri við ráðuneyti yðar.
Í gögnum sem fylgdu kvörtun A kemur fram að 12. febrúar sl., eða um tveimur og hálfum mánuði eftir að umsóknir lágu fyrir og ráðningarferli var langt komið, var forsætisráðherra tilkynnt að þér telduð yður vanhæfa til að taka ákvörðun um skipun í áðurnefnt embætti. Að öðru leyti verður ekki ráðið hvenær sú afstaða yðar lá fyrir.
Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga skal starfsmaður, sem veit um ástæður er kunna að valda vanhæfi hans, án tafar vekja athygli yfirmanns stofnunar á þeim. Í 2. málsl. 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að í þeim tilvikum, er vafi komi upp um hæfi yfirmanns stofnunar, taki hann sjálfur ákvörðun um hvort hann víki sæti. Af þessu leiðir að þegar vafi er um hæfi ráðherra tekur hann sjálfur ákvörðun um hvort hann víkur sæti í málinu og þá eftir atvikum að gættri þeirri skyldu að leita álits ráðuneytis síns til að tryggja að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt, sbr. 20. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, og sjónarmið sem koma fram í athugasemdum við 5. gr. í greinargerð með frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3291.)
Í samræmi við framangreind ákvæði og þá meginreglu stjórnsýsluréttar, að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er, ber að leiða til lykta álitaefni um vanhæfi starfsmanns, þar með talins ráðherra, til meðferðar máls eftir því sem tilefni gefst. Sá sem er vanhæfur til meðferðar máls má enda almennt ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn málsins, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Í tilviki ráðherra er þess einnig að gæta að vanhæfi hans leiðir til þess að setja þarf staðgengil í hans stað til að fara með málið sem til úrlausnar er, sbr. 6. gr. stjórnsýslulaga. Það kann því að valda óhæfilegum töfum á meðferð máls ef fyrst er tekin afstaða til álitaefna um hæfi þeirra sem koma að málinu á lokastigum þess ef á þeim tímapunkti er komist að niðurstöðu um að þá hafi skort sérstakt hæfi, enda getur meðal annars þurft að fela öðrum málið. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 390.)
Ég minni jafnframt á að markmið sérstakra hæfisreglna stjórnsýslulaga er ekki aðeins að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285.) Í ljósi þess kann að orka tvímælis ef beðið er með að taka afstöðu til ástæðna sem kunna að valda vanhæfi þar til á síðari stigum málsmeðferðar.
Í ljósi þeirrar niðurstöðu minnar að taka málið ekki til frekari athugunar tel ég ekki tilefni til að leita sérstaklega eftir skýringum á ástæðum þess að ekki var tekin ákvörðun um vanhæfi yðar í málinu á fyrri stigum þess eða lýsa afstöðu minni til málsmeðferðar ráðuneytisins að því leyti. Í ljósi mikilvægis þess að stjórnvöld taki ákvörðun um vanhæfi svo fljótt sem unnt er, eftir því sem í ljós koma ástæður sem kunna að valda vanhæfi, tel ég þó rétt að vekja almenna athygli ráðuneytis yðar á framangreindum sjónarmiðum.