Álit

I.

Hinn 18. maí 1999 leitaði A til mín og kvartaði yfir synjun menntamálaráðuneytisins á beiðni hans um að fá að ljúka stúdentsprófi við X án þess að ljúka tilskildum áföngum í stærðfræði.

Ég lauk mál þessu með áliti, dags. 6. febrúar 2001.

II.

Málavextir eru þeir að með erindi, dags. 2. mars 1999, til menntamálaráðuneytisins óskaði X nemandi á félagsfræðibraut, fjölmiðlalínu, við X eftir því við ráðuneytið að það veitti honum heimild til þess að ljúka stúdentsprófi án þess að ljúka áföngum samkvæmt námskrá í stærðfræði og eðlisfræði. Með erindinu fylgdi taugasálfræðileg athugun sem framkvæmd var af sálfræðingi.

Í erindinu benti A á að hann hefði undanfarin 6-8 ár átt í umtalsverðum erfiðleikum í stærðfræði og að hann hefði „ítrekað fallið í öllum þeim áföngum sem [hann hefði] tekið í framhaldsskóla, sem og á samræmdu stærðfræðiprófi í [...]“. Eftir að hafa gengist undir taugasálfræðilegt lesblindupróf hafi komið í ljós að „námserfiðleikar [hans] stöfuðu að einhverju eða öllu leyti af fötlun að þessu leyti“. Hafi niðurstöður prófsins bent ótvírætt til að svo væri.

Með erindi, dags. 18. mars s.á, til menntamálaráðuneytisins mæltust tveir námsráðgjafar skólans til þess að erindi A yrði „meðhöndlað með jákvæðum hug“. Bentu námsráðgjafarnir á að A hefði ekki tekist að ljúka neinum stærðfræðiáfanga við skólann „þrátt fyrir að hann [hefði] fengið mikla aðstoð innan og utan skóla og sérúrræði í prófum“. Þá vísuðu námsráðgjafarnir til þess að taugasálfræðileg greining benti til þess að A „[ætti] við sértæka námserfiðleika í stærðfræði að stríða“. Með bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 6. apríl 1999, til annars námsráðgjafans synjaði ráðuneytið umræddri beiðni. Hljóðar bréfið svo:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 18. mars 1999, þar sem farið er fram á undanþágu frá stærðfræði til stúdentsprófs fyrir nemanda við skólann, [A], […]. [A] er á félagsfræðibraut en þar eru gerðar kröfur um 15 einingar í stærðfræði til stúdentsprófs.

Ráðuneytið telur sig ekki geta veitt undanþágu frá allri stærðfræði til stúdentsprófs á félagsfræðibraut. Ef það er gert hefur stúdentsprófið takmarkað gildi. Hins vegar getur skólinn útskrifað [A] með lokapróf þegar hann hefur lokið 140 einingum. Það væri þá undir viðtökuskóla komið að viðurkenna slíkt próf ef [A] hygði á framhaldsnám að loknu námi við [X].

Skólinn er góðfúslega beðinn að tilkynna [A] þessa niðurstöðu.“

Með erindi sem barst menntamálaráðuneytinu 19. apríl 1999 fór A fram á það við ráðuneytið að það endurskoðaði ákvörðun sína. Vísaði hann til þess að B, nemandi við sama skóla, hefði fengið undanþágu frá 19 einingum til stúdentsprófs í tungumálum. Svar ráðuneytisins, dags. 3. maí s.á., til A er svohljóðandi:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 19. apríl 1999, þar sem farið er fram á að menntamálaráðuneytið endurskoði ákvörðun sína um að hafna beiðni um undanþágu frá allri stærðfræði og einum áfanga í eðlisfræði á félagsfræðibraut til stúdentsprófs.

Umsókn yðar um undanþágu fylgir taugasálfræðileg athugun frá [C], sálfræðingi, dags. 11. febrúar sl., og niðurstaða hans er m.a. sú að það „örli á taugasálfræðilegum veikleikum í þroskamynstri tengdum sjónrænni úrvinnslu og áttun.…“. Síðan leggur sálfræðingurinn til ýmsar leiðir til þess að auðvelda yður stærðfræðinámið, bæði stuðningskennslu og tilhliðrun í prófum o.s.frv. Hann telur ekki ástæðu til þess [að] veita undanþágu frá stærðfræðinni til stúdentsprófs fyrr en aðrar leiðir hafa verið reyndar.

Ráðuneytið telur að þessi taugasálfræðilega athugun gefi ekki tilefni til þess að veita yður undanþágu frá stærðfræði, alls ekki sé fullreynt að þér getið náð árangri í greininni og ráðuneytið er tilbúið til þess að beina því til skólans að hann veiti yður þá aðstoð sem lagt er til í athugun [C], sálfræðings.

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins, dags. 6. apríl 1999, telur ráðuneytið ekki mögulegt að veita undanþágu frá allri stærðfræði til stúdentsprófs á félagsfræðibraut. Stærðfræði er gildur þáttur í kjarna brautarinnar og engin önnur grein á brautinni getur komið í staðinn fyrir hana.

Varðandi beiðni um undanþágu frá áfanga í eðlisfræði þá er um einhvern misskilning að ræða þar sem ekki er krafist náms í eðlisfræði á félagsfræðibraut.

Í samræmi við ofanritað telur ráðuneytið ekki efni til þess að breyta afstöðu sinni frá 6. apríl 1999 og tilkynnist yður það hér með.“

III.

Með bréfi, dags. 15. júní 1999, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að menntamálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti hvernig það kannaði hvort fullreynt væri að A næði ekki fullnægjandi árangri á stærðfræðiprófum þar sem í bréfi X til ráðuneytisins, dags. 18. mars 1999, kæmi fram að A hefði fengið sérúrræði í prófum. Einnig óskaði ég eftir upplýsingum um það hvort ráðuneytið hefði í einhverjum tilvikum heimilað mönnum að ljúka stúdentsprófi án þess að hafa lokið tilskildum einingafjölda eða með því að leyfa mönnum að sleppa áföngum úr brautarkjarna en taka þess í stað önnur námskeið. Hefðu slíkar undanþágur verið veittar óskaði ég eftir því að gerð yrði grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli það hefði verið gert. Svar menntamálaráðuneytisins, dags. 13. júlí s.á., hljóðar meðal annars svo:

„Í fyrsta lagi spyrjist þér fyrir um hvernig ráðuneytið hafi kannað hvort fullreynt væri að [A] næði ekki árangri á stærðfræðiprófum. Af hálfu ráðuneytisins var haft samband við aðstoðarskólameistara [X], [D], vegna þess að auk þess að biðja um undanþágu í stærðfræði óskaði [A] eftir undanþágu í einum áfanga í efnafræði. [D] kennir þennan efnafræðiáfanga og sagði hann að ekki væri nokkur ástæða til þess að [A] fengi undanþágu frá honum. [A] hefði staðið sig vel í áfanganum á önninni og hann hefði alla burði til að ljúka honum. Einnig taldi [D] að alls ekki væri fullreynt hvort [A] næði einhverjum árangri í stærðfræði. Hann hefði oftast byrjað í stærðfræðiáföngum í upphafi annar og síðan flosnað upp úr áfanganum þegar líða tók á önnina. Í einum stærðfræðiáfanga (sem unninn var á tölvur) var honum vísað úr áfanganum vegna svindls.

Í öðru lagi spyrjist þér fyrir um hvort ráðuneytið hafi heimilað mönnum að ljúka stúdentsprófi án þess að ljúka tilskildum einingafjölda eða með því að leyfa mönnum að sleppa áföngum úr brautarkjarna eða taka þess í stað önnur námskeið. Ráðuneytið hefur ekki heimilað að nemendur ljúki stúdentsprófi án þess að taka tilskilinn einingafjölda nema um sé að ræða fatlaða nemendur sem ekki geta stundað líkamsrækt, þá hafa þeir fengið að sleppa henni. Það sama á við um fullorðna nemendur sem hafa stundað nám í öldungadeild. Ekki hefur verið gerð krafa um að þeir skili einingum í líkamsrækt. Ráðuneytið hefur í undantekningartilfellum veitt nemendum sem þjást af lesblindu á háu stigi undanþágu frá þriðja tungumáli og dönsku, ef þeir hafa ekki lagt stund á hana í grunnskóla. Þessir nemendur hafa þá tekið aðrar einingar í staðinn.

Í þriðja lagi spyrjist þér fyrir um á hvaða lagagrundvelli slíkar undanþágur eru veittar. Inntak náms á framhaldsskólastigi er ekki tilgreint í lögum. Inntakið er skilgreint í námskrá sem gefin er út af menntamálaráðherra. Breytingar á námskrá eru einnig staðfestar hverju sinni af menntamálaráðherra. Frávik frá námi samkv. námskrá eru háð samþykki menntamálaráðherra. Í námskrá frá 1990 er heimild til að veita undanþágu frá þriðja máli ef nemandi hefur sérhæft nám að baki s.s. iðnnám, fóstrunám eða sjúkraliðanám. Neðanmáls við skilgreiningu á stúdentsprófsbrautum segir: „Skóla er heimilt að veita nemendum undanþágu frá 3. erlendu tungumáli ef þeir setjast í skólann með mjög sérhæft framhaldsnám að baki. Dæmi um þetta gæti verið iðnnám, fóstrunám eða sjúkraliðanám. Ekki er heimilt að veita nemendum slíka undanþágu vegna náms á tveggja ára brautum framhaldsskólanna“ (Námskrá handa framhaldsskólum, júní 1990, bls. 28).

Við mat á beiðnum um undanþágu frá námi skv. námskrá hefur verið höfð hliðsjón af markmiðum viðkomandi námsbrautar og gildi viðkomandi námsgreinar miðað við markmið námsins. Jafnframt er lagt mat á ástæður undanþágubeiðninnar og krafist er greiningar frá sérfræðingi ef nemandi er haldinn einhverri fötlun sem gerir honum erfitt fyrir að ná árangri í viðkomandi grein.

Varðandi undanþágubeiðni [A] er rétt að taka fram eftirfarandi:

a. [A] sækir um undanþágu frá öllum stærðfræðiáföngum á félagsfræðibraut til stúdentsprófs. Á félagsfræðibraut eru gerðar kröfur um 15 einingar í stærðfræði, þ.e. 3 einingar umfram lágmark (12 á málabraut). Stærðfræðin er því talin mikilvægur þáttur í námi brautarinnar. Hér er farið fram á undanþágu að öllu leyti frá grein sem háskólar telja mjög mikilvæga sem undirstöðugrein undir háskólanám. Það má því ljóst vera að stúdentspróf af félagsfræðibraut þar sem allri stærðfræði er sleppt er mjög skert og gefur ekki rétta mynd af námi á brautinni. Benda má á tvö mál þar sem nemendur hafa farið fram á undanþágu frá stærðfræði á félagsfræðibraut en báðum var hafnað. [E] nemandi við [Y] fór fram á undanþágu frá 6 einingum í stærðfræði og var synjað á sömu forsendum og ofan greinir. Hann lauk síðan báðum þessum áföngum og þar með fullkomnu stúdentsprófi. [F] nemandi við [Y] fór fram á undanþágu frá 5 einingum í stærðfræði og var synjað á sömu forsendum og ofan greinir. Hann útskrifaðist frá [Y] með 140 einingar en ekki með stúdentspróf. Hann innritaðist síðan í Háskóla Íslands á grundvelli þessa prófs og stundar þar nám. Báðir þessir nemendur sendu inn greiningu frá sérfræðingi þar sem fötlun þeirra er talin mun meiri en [A].

b. [A] sendir með umsókn sinni um undanþágu greiningu frá taugasálfræðingi dagsetta 11. febrúar 1999. Þar kemur fram að það „örli á taugasálfræðilegum veikleikum í þroskamynstri tengdum sjónrænni úrvinnslu og áttun“. Í „áliti“ mælir sálfræðingurinn með ýmsum aðgerðum til þess að létta [A] róðurinn í stærðfræðináminu. Ef þessar aðgerðir duga ekki þá segir sálfræðingurinn að sækja megi um undanþágu frá stærðfræði til stúdentsprófs. Samkvæmt greiningunni mælir taugasálfræðingurinn ekki með því að undanþága verði veitt fyrr en aðrar leiðir hafa verið reyndar. Jafnframt er rétt að hafa í huga að [A] á eftir a.m.k. eitt ár í framhaldsskóla svo tími er til að grípa til þeirra úrræða sem sérfræðingurinn leggur til. Þrátt fyrir bréf námsráðgjafa skólans um að [A] hafi fengið stuðning innan skólans við stærðfræðinámið kann það að hafa verið af skornum skammti, sbr. upplýsingar [D], aðstoðarskólameistara.

Höfnun ráðuneytisins á undanþágubeiðni [A] byggðist aðallega á tvennu. Annars vegar á þeirri staðreynd að stúdentspróf af félagsfræðibraut þar sem allri stærðfræði er sleppt gefur prófinu mjög takmarkað gildi og gefur ekki rétta mynd af náminu á brautinni. Hins vegar á því að í greiningu taugasálfræðings er ekki lagt til að sótt verði um undanþágu frá stærðfræði fyrr en aðrar leiðir hafa verið reyndar til fulls.“

A var með bréfi mínu, dags. 19. júlí 1999, gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Það gerði hann með bréfi, dags. 12. ágúst 1999. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Sé rétt eftir aðstoðarskólameistara haft stangast það á við fyrirliggjandi gögn. Ég hef [undir] höndum bréf undirritað af tveimur námsráðgjöfum sem starfa við skólann en þar segir m.a.: Þrátt fyrir að [A] „hafi fengið mikla aðstoð innan og utan skóla og sérúrræði í prófum, hafi honum ekki tekist að ljúka neinum stærðfræðiáfanga“. Enn fremur segir að á því tímabili sem [A] hafi stundað nám við skólann „hafi hann lagt mikið á sig í náminu (…) og bætt árangur sinn verulega í flestum öðrum námsgreinum.“ Bréfið með þessum ábendingum var sent menntamálaráðuneytinu þann 18. mars 1999. […]

Athygli vekur einnig að þessi fyrirspurn ráðuneytisins til aðstoðarskólameistara [X] á sér stað eftir að ráðuneytið hafði hafnað beiðni minni tvívegis, og í beinu framhaldi af fyrirspurn Umboðsmanns Alþingis vegna erindis míns til skrifstofu hans. Þannig tel ég að ráðuneytið hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni.

Ráðuneytið heldur að vísu áfram og segir frá því að ég hafi líka sótt um undanþágu frá efnafræði þrátt fyrir ágætan námsárangur í því fagi. Hér er misskilningur á ferðinni-ég hef aldrei sótt um undanþágu frá efnafræði. Hins vegar má til sanns vegar færa að ég sótti um undanþágu frá eðlisfræði. Sú beiðni var á misskilningi byggð þar sem ég taldi að eðlisfræði væri í kjarna fjölmiðlafræðibrautar. Þennan misskilning leiðrétti ég svo í bréfi sem sent var ráðuneytinu 19. apríl 1999. [...]

Ráðuneytið vekur einnig máls á því að mér hafi verið vísað úr stærðfræðiáfanga (sem unninn var á tölvur) fyrir svindl. Varðandi þessa ábendingu ráðuneytisins, sem annars er málinu óviðkomandi, er aðeins eitt að segja: Eftir að hafa fallið í stærðfræði árum saman, ásamt því sem ég hafði verið að reyna samviskusamlega að átta mig á stærðfræði enn einn veturinn án árangurs, varð ég einfaldlega uppgefinn og fór yfir strikið í lokaprófi.

Þegar upp komst var ákveðið að ég skyldi fá einkunnina […]. Mæting mín í áfangann var með ágætum.

Í framhaldi af samtali við stærðfræðikennarann vegna þessa atviks [G], þar sem hann spurði mig að því hvort verið gæti að ég væri með lesblindu, ákvað ég að þreyta taugasálfræðilegt lesblindupróf hjá [C], sem síðan leiddi þessa fötlun mína í ljós.“

Hinn 24. ágúst 1999 ritaði ég menntamálaráðuneytinu öðru sinni bréf þar sem ég óskaði, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið teldi unnt að veita undanþágu frá allri stærðfræði á félagsfræðibraut væri að fullu reynt að nemandi myndi ekki ná fullnægjandi árangri í greininni vegna sértækra námsörðugleika. Svar ráðuneytisins barst mér 20. október s.á. Þar segir meðal annars:

„Með hliðsjón af [...] svarbréfi [ráðuneytisins 13. júlí 1999] telur ráðuneytið ekki unnt að veita undanþágu frá neinni heilli námsgrein í kjarna náms til stúdentsprófs á félagsfræðibraut eða öðrum námsbrautum til stúdentsprófs, nema önnur jafngild námsgrein komi í staðinn, svo sem dæmi eru um í tungumálum og lýst var í framangreindu svarbréfi ráðuneytisins til yðar. Varðandi greiningu taugasálfræðingsins í tilviki [A] og þeirra athugasemda, að hann hefði ekki lagt til að sótt yrði um undanþágu frá stærðfræði fyrr en aðrar leiðir hefðu verið reyndar til fulls, þá bendir ráðuneytið á að þegar skólar senda undanþágubeiðnir til ráðuneytisins fyrir nemendur sína sem eiga við námserfiðleika að etja, vegna til dæmis lesblindu eða skynjunartruflunar, þá hefur ráðuneytið sett það skilyrði að greining á vandanum fylgi frá sérfræðingi um viðkomandi fötlun. Þar kemur fram greining á vandanum og oftast tillögur til úrbóta eða meðmæli um að undanþága verði veitt. Ráðuneytið tekur síðan ákvörðun byggða á slíkri greiningu og öðrum atriðum, svo sem hvort tillaga um undanþágu sé svo mikil að prófið missi gildi sitt, sé hún veitt.“

Með bréfi, dags 21. október 1999, var A gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi 25. nóvember s.á. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Ég tel að […] ummæli námsráðgjafanna [í bréfi þeirra til ráðuneytisins, dags. 18. mars 1999,] séu til vitnis um að „aðrar leiðir” hafi verið reyndar til fulls og raunar er augljóst, að allar tilraunir til að túlka málið á annan veg eru illskiljanlegur undansláttur. Mér finnst líka ástæða til að ítreka, að ég er ekki að leita eftir sérréttindum eða sérstökum undanþágum fyrir mig persónulega, heldur aðeins því að mín ósk í þessu efni fái sömu meðhöndlun og aðrar, sbr. það dæmi sem ég hef ítrekað nefnt.“

IV.

1.

Kvörtun A beinist að því að menntamálaráðuneytið hafi synjað honum um undanþágu frá öllum áföngum í stærðfræði til stúdentsprófs samkvæmt námskrá. Telur A að ráðuneytið hafi ekki rannsakað málið sem skyldi auk þess sem honum hafi verið mismunað þar sem öðrum nemendum hafi verið veittar undanþágur á grundvelli samskonar fötlunar.

2.

Um X gilda lög nr. 80/1996, um framhaldsskóla, sbr. 1. gr. þeirra laga. Í 2. gr. laganna er kveðið á um hlutverk framhaldsskóla. Er það meðal annars að stuðla að alhliða þroska allra nemenda svo að þeir verði sem best búnir undir að taka virkan þátt í lýðræðisþjóðfélagi, sbr. 1. mgr. Þá býr skólinn nemendur undir störf í atvinnulífinu og frekara nám. Samkvæmt 2. mgr. skal skólinn leitast við að efla ábyrgðarkennd, víðsýni, frumkvæði, sjálfstraust og umburðarlyndi nemenda, þjálfa þá í öguðum og sjálfstæðum vinnubrögðum og gagnrýninni hugsun, kenna þeim að njóta menningarlegra verðmæta og hvetja til stöðugrar þekkingarleitar. Menntamálaráðuneytið fer með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til og ber ábyrgð á aðalnámskrá, eftirliti með skólastarfi og námsefni, ráðgjöf um kennslu og þróunarstarf í framhaldsskólum og söfnun og dreifingu upplýsinga um skólastarf, sbr. 1. mgr. 4. gr. Skal menntamálaráðherra setja reglugerð um framkvæmd þessara þátta.

Samkvæmt 21. gr. laganna er aðalnámskrá sem menntamálaráðherra setur meginviðmiðun skólastarfs. Í henni eru útfærð markmið framhaldsskóla og skilgreind markmið einstakra námsbrauta og námsgreina svo og námslok. Í námskránni skulu vera almennar reglur um réttindi og skyldur nemenda svo og meðferð ágreiningsmála. Þegar atvik máls þessa áttu sér stað var í gildi námskrá handa framhaldsskólum frá júní 1990 sem staðfest var af menntamálaráðherra á grundvelli 20. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla. Þess skal getið að ný aðalnámskrá fyrir skólaárið 1999-2000, sem staðfest var af menntamálaráðherra 31. mars 1999, tók gildi 1. júní s.á., sbr. 1. mgr. 1. gr. auglýsingar nr. 274/1999, um gildistöku aðalnámskrár framhaldsskóla. Í upphafi 2. mgr. 1. gr. auglýsingarinnar segir að starf í framhaldsskólum samkvæmt hinni nýju aðalnámskrá hefjist frá og með skólaárinu 1999-2000.

Á bls. 31 í námskránni frá 1990 er brautarlýsing félagsfræðibrautar, fjölmiðlalínu. Þar kemur meðal annars fram að brautinni sé ætlað að veita nemendum undirstöðuþekkingu í félagsfræði, sögu og fleiri samfélagsgreinum og að hún sé heppilegur undirbúningur fyrir margvíslegt nám í háskóla en þó ekki í verkfræði eða raunvísindum. Ljúka þarf 140 einingum til stúdentsprófs, þar af 15 einingum í stærðfræði. Í brautarlýsingunni er sérstaklega kveðið á um heimild til að veita undanþágu frá 3. erlenda tungumálinu til handa þeim nemendum sem hafa mjög sérhæft framhaldsnám að baki. Eru nefnd dæmi um iðnnám, fósturnám eða sjúkraliðanám. Í námskránni er ekki fjallað frekar um undanþágur frá ákvæðum hennar.

3.

Af þeim lagareglum sem gilda um hlutverk og valdheimildir menntamálaráðuneytisins í málefnum framhaldsskóla, sbr. hér einkum ákvæði um gerð námskráa, sbr. 21. gr. laga nr. 80/1996, sbr. áður 20. gr. laga nr. 57/1988, er ljóst að löggjafinn hefur ætlað ráðuneytinu nokkurt svigrúm við framkvæmd verkefna sinna á þessu sviði. Í lögum nr. 80/1996 er ekki mælt sérstaklega fyrir um heimildir menntamálaráðherra til að víkja frá ákvæðum aðalnámskrár. Þá er í námskrá handa framhaldsskólum frá 1990 aðeins kveðið á um veitingu undanþága að takmörkuðu leyti og eiga þær ekki við í þessu máli. Að teknu tilliti til þess að ráðherra setti námskrá handa framhaldsskólum, sbr. þá 20. gr. laga nr. 57/1988 og nú 21. gr. laga nr. 80/1996, sem var megingrundvöllur skólastarfs á framhaldsskólastigi, tel ég þó að leggja verði til grundvallar að ráðherra hafi jafnan verið heimilt að veita undanþágur frá ákvæðum námskrárinnar frá 1990 til hagsbóta fyrir nemendur. Minni ég þó á að við töku ákvarðana um að veita slíkar undanþágur ber menntamálaráðherra að gæta að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum. Með hliðsjón af þessu er í skýringum menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 13. júlí 1999, meðal annars fjallað með eftirfarandi hætti um framkvæmd ráðuneytisins við mat á undanþágubeiðnum frá námi samkvæmt námskrá:

„Við mat á beiðnum um undanþágu frá námi skv. námskrá hefur verið höfð hliðsjón af markmiðum viðkomandi námsbrautar og gildi viðkomandi námsgreinar miðað við markmið námsins.“

Áður er rakið að í brautarlýsingu félagsfræðibrautar, fjölmiðlalínu, í námskránni frá 1990 er gert ráð fyrir því að ljúka þurfi 15 einingum í stærðfræði. Í máli því sem hér er til umfjöllunar synjaði menntamálaráðuneytið A með bréfi frá 6. apríl 1999 um undanþágu frá allri stærðfræði á félagsfræðibraut samkvæmt ákvæðum námskrár. Er synjun ráðuneytisins byggð á því að ekki hafi verið mögulegt að veita undanþágu frá „allri stærðfræði til stúdentsprófs á félagsfræðibraut “ þar sem stúdentsprófið hefði með því móti „takmarkað gildi“. Bendir ráðuneytið á að skólanum sé engu að síður heimilt að útskrifa A með lokapróf þegar hann hefur lokið sama fjölda eininga og krafist er til stúdentsprófs. Þessi afstaða ráðuneytisins er ítrekuð í svari þess til A, dags. 3. maí s.á., jafnframt sem bent er á að stærðfræði sé gildur þáttur í kjarna brautarinnar og að „engin önnur grein á brautinni [geti] komið í staðinn fyrir hana“. Í svarbréfum þess til mín, dags. 13. júlí 1999 og 13. október s.á., kemur jafnframt fram af hálfu menntamálaráðuneytisins að stærðfræði sé talin mikilvægur þáttur í námi á félagsfræðibraut og að stúdentspróf af brautinni þar sem allri stærðfræði er sleppt sé takmarkað og gefi ekki rétta mynd af því. Þá kemur fram að aldrei hafi verið veitt undanþága frá áföngum í stærðfræði á félagsfræðibraut til stúdentsprófs. Eingöngu hafi verið veittar undanþágur frá áföngum í leikfimi og tungumálum. Hafi þeir nemendur sem fengið hafi undanþágu frá áföngum í tungumálum tekið aðrar einingar í staðinn.

Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. laga nr. 80/1996 skulu námsbrautir framhaldsskóla skipulagðar í samræmi við lokamarkmið námsins og skiptast þær í brautarkjarna, kjörsvið og frjálst val. Hlutfall milli þessara þátta er ákveðið í aðalnámskrá og getur verið mismunandi eftir brautum. Með 2. mgr. 17. gr. laganna er síðan mælt fyrir um að brautarkjarni teljist skyldunám brautar og þar séu sérgreinar brautarinnar og námsgreinar sem stuðli að almennri menntun og búi nemendur undir þátttöku í samfélaginu. Í ljósi þessa og að virtu svigrúmi menntamálaráðuneytisins að lögum til að móta markmið og skipulag námsbrauta í námskrá tel ég að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við mat menntamálaráðuneytisins á þýðingu og mikilvægi stærðfræði í námi því sem A var í enda þótt áhersla brautarinnar hafi verið á sviðum samfélagsfræðinnar. Verður þá að hafa í huga að stærðfræði verður að teljast námsgrein sem stuðlar að almennri menntun og býr nemendur undir þátttöku í samfélaginu í merkingu ofangreindrar 2. mgr. 17. gr. laga nr. 80/1996. Þá tel ég rétt að benda á að á bls. 336 í námskránni frá 1990 segir eftirfarandi:

„Markmið stærðfræðikennslu í framhaldsskólum er að nemendur verði færir um að skilja og nota hugtök og táknmál stærðfræðinnar og beita þeim við lausn ýmissa viðfangsefna, bæði í daglegu lífi og í námi margra annarra greina.

Mjög er misjafnt eftir brautum hversu miklar kröfur eru gerðar í stærðfræði og á hvaða greinar stærðfræði áhersla er lögð. Ræðst það af meginmarkmiðum hverrar brautar fyrir sig.“

Í ljósi þessa tel ég að ekki sé tilefni til þess að gera athugasemdir við þá niðurstöðu menntamálaráðuneytisins að hafna því að veita A undanþágu frá öllum áföngum í stærðfræði til stúdentsprófs eins og beiðni hans laut að. Hann hafði vegna sértækra námsörðugleika ekki náð að ljúka neinum áföngum í greininni og lá fyrir ráðuneytinu að veita honum undanþágu frá öllum áföngum á sviði stærðfræði eða hafna erindinu með öllu. Þá tek ég fram að enda þótt ráðuneytið hafi ekki fallist á að veita honum slíka undanþágu samþykkti það að útskrifa A með lokapróf ef hann lyki 140 einingum. Ráðuneytið taldi sér hins vegar ekki fært að útskrifa hann með stúdentspróf undir slíkum kringumstæðum enda hefði hann þá ekki lokið neinum áfanga í stærðfræði á framhaldsskólastigi. Með því að fallast á þessa leið tel ég að ráðuneytið hafi með réttu tekið mið af meginreglu 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan tel ég að ákvörðun menntamálaráðuneytisins 6. apríl 1999 hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Þá minni ég á að ráðuneytið hefur haldið því fram í þessu máli að það hafi aldrei veitt undanþágu frá allri stærðfræði í brautarkjarna á framhaldsskólastigi. Þar sem ekki liggja fyrir gögn sem benda til þess að reyndin sé önnur tel ég heldur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við ákvörðun ráðuneytisins með vísan til 11. gr. stjórnsýslulaga.

4.

Í máli þessu liggur fyrir að A fór fram á það við menntamálaráðuneytið að það endurskoðaði ákvörðun sína um að synja honum um umrædda undanþágu. Í svari ráðuneytisins til hans frá 3. maí 1999 hafnar það að breyta afstöðu sinni. Ítrekar ráðuneytið fyrri afstöðu sína auk þess sem það bendir á að taugasálfræðilega athugunin sem fylgdi beiðni hans gæfi ekki tilefni til að veita undanþágu frá stærðfræði þar sem „alls ekki [væri] fullreynt að [A gæti] náð árangri í greininni“.

A hefur sérstaklega gert athugasemdir við það að ráðuneytið hafi ekki rannsakað málið nægjanlega til þess að unnt hafi verið að slá því föstu að alls ekki væri „fullreynt“ að hann gæti náð árangri í greininni. Vísar hann þar einkum til bréfs tveggja námsráðgjafa við X til menntamálaráðuneytisins, dags. 18. mars 1999. Þrátt fyrir þá niðurstöðu mína hér að framan um að ekki sé tilefni til að gera athugasemd við ákvörðun menntamálaráðuneytisins tel ég rétt að fjalla um þennan þátt kvörtunar A.

Í málinu liggja fyrir gögn þau sem fylgdu undanþágubeiðni A til menntamálaráðuneytisins. Er annars vegar um að ræða taugasálfræðilega athugun sem framkvæmd var af sálfræðingi og yfirlýsing tveggja námsráðgjafa við X þar sem staðfest var að A hefði fengið mikla aðstoð við stærðfræðinámið jafnt innan sem utan veggja skólans auk sérúrræða á prófum.

Með hliðsjón af því viðhorfi ráðuneytisins að ekki hefði verið fullreynt hvort A gæti náð árangri í stærðfræði óskaði ég upplýsinga um það hvernig ráðuneytið hefði staðið að þeirri könnun í ljósi þess að fram kæmi í bréfi námsráðgjafanna til ráðuneytisins að hann hefði fengið sérúrræði á prófum. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín 13. júlí 1999 kemur fram að haft hafi verið samband við aðstoðarskólameistara skólans um þetta atriði. Hafi aðstoðarskólameistari talið að það væri alls ekki fullreynt hvort A gæti náð „einhverjum árangri í stærðfræði“. Taldi ráðuneytið því með hliðsjón af ummælum aðstoðarskólameistara að þrátt fyrir framangreint bréf námsráðgjafanna um að A „[hefði] fengið stuðning innan skólans við stærðfræðinámið [kynni] það að hafa verið af skornum skammti“.

Í áðurnefndri taugasálfræðilegri athugun, sem fylgdi undanþágubeiðni A til menntamálaráðuneytisins, komst sálfræðingurinn að þeirri niðurstöðu að það „[örlaði] á taugasálfræðilegum veikleikum í þroskamynstri tengdum sjónrænni úrvinnslu og áttun“. Taldi hann að þessir veikleikar ættu „vafalítið sinn þátt í sértækum stærðfræðierfiðleikum“. Var það álit hans að skólinn þyrfti að sýna skilning og stuðning við nemanda sem ætti við þessa erfiðleika að stríða og mælti með tilteknum leiðum í því sambandi. Í lokin tók hann fram að næðist ekki árangur að þessu reyndu mætti „óska eftir undanþágu frá stærðfræðiáföngum til stúdentsprófs“. Samkvæmt þessu er ég sammála því sem fram kemur í fyrrnefndu bréfi ráðuneytisins að sálfræðingurinn hafi mælt með að undanþága yrði ekki veitt fyrr en aðrar leiðir hefðu verið reyndar. Sálfræðingurinn benti á ákveðin atriði sem þar þyrfti að huga að. Þá er upplýst að ráðuneytið kannaði málið sjálfstætt með því að afla upplýsinga hjá aðstoðarskólameistara. Að teknu tilliti til þeirra upplýsinga sem lágu fyrir ráðuneytinu þegar það svaraði erindi A tel ég ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá ályktun ráðuneytisins að ekki væri fullreynt um hugsanlegan árangur A í umræddum stærðfræðiáföngum. Ég bendi líka á að ráðuneytið taldi sig réttilega ekki geta orðið við beiðni A um undanþágu frá öllum stærðfræðiáföngum á námsbrautinni og að sú umfjöllun ráðuneytisins sem A gerir sérstaklega athugasemd við var undanfari þess að ráðuneytið lýsti sig tilbúið til þess að beina því til skólans að hann veiti A þá aðstoð sem lögð var til í athugun sálfræðingsins.

Ég vek athygli á að í grein 10.1 í núgildandi námskrá sem ráðherra staðfesti 31. mars 1999, sbr. auglýsingu nr. 274/1999, geta fatlaðir nemendur og nemendur með lesröskun (lestrar- og skriftarörðugleika) og/eða aðra staðfesta skynjunarörðugleika sótt um undanþágu til skólameistara frá einstökum námsáföngum enda sé fullreynt að mati skóla að nemandinn geti ekki náð tökum á námsefninu vegna skilgreindra annmarka sem sérfræðingur á viðkomandi sviði hefur staðfest. Skulu nemendur þó taka aðra áfanga í stað þeirra sem þeir fá undanþágu frá. Þá bendi ég á að nemanda á félagsfræðibraut er í þessari nýju námskrá einungis skylt að ljúka 6 einingum í stærðfræði til stúdentsprófs í stað 15 áður.

Starf í framhaldsskólum samkvæmt hinni nýju aðalnámskrá átti að hefjast frá og með skólaárinu 1999-2000. Fyrir liggur í málinu að þegar A sótti um undanþáguna vorið 1999 átti hann eftir að ljúka að minnsta kosti einum námsvetri. Það gat því reynt á það í tilviki A hvort og þá í hvaða mæli ákvæði hinnar nýju námskrár giltu um hann meðal annars um hversu mörgum einingum í stærðfræði honum væri skylt að ljúka og þá hvort undanþága frá hluta þeirra kæmi til greina.

5.

Áður er rakið að A sendi erindi til menntamálaráðuneytisins, dags. 2. mars 1999, þar sem farið var fram á undanþágu frá öllum námsáföngum í stærðfræði. Þegar menntamálaráðuneytið hafði tekið ákvörðun um að hafna beiðni A um undanþágu frá ákvæðum námskrár var hún ekki tilkynnt honum með beinum hætti. Þess í stað sendi ráðuneytið námsráðgjafa X bréf, dags. 6. apríl 1999, og bað skólann góðfúslega um að tilkynna A niðurstöðu bréfsins.

Um birtingu ákvörðunar er fjallað í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í greininni kemur fram að stjórnvald skuli tilkynna aðila máls ákvörðun sem það hefur tekið nema það sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að framangreindum lögum kemur fram að það leiði af eðli máls og réttaröryggissjónarmiðum að birta verði aðila máls ákvörðun sem á að skuldbinda hann. Hvílir þessi skylda á því stjórnvaldi sem tekur ákvörðunina. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3300.)

Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 13. október 1999, virðist lagt til grundvallar að „skólar [sendi] undanþágubeiðnir til ráðuneytisins fyrir nemendur sína“. Sökum þessa tel ég rétt að benda á að ef lög kveða ekki á um annað ber í samræmi við ofangreinda 20. gr. stjórnsýslulaga að birta aðila máls ákvörðun stjórnvalds sem tekin hefur verið. A stóð eins og fyrr greinir sjálfur að því að senda beiðni til ráðuneytisins um umrædda undanþágu og var því „aðili máls“ í merkingu 20. gr. stjórnsýslulaga. Ljóst er að hvorki í lögum nr. 80/1996, um framhaldsskóla, né reglugerðum settum á grundvelli þeirra er kveðið á um að viðkomandi skóli skuli sækja um slíka undanþágu til ráðuneytisins. Tel ég því að þessi málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til að gera athugasemd við þá ákvörðun menntamálaráðuneytisins að ekki hafi verið mögulegt að veita A undanþágu frá öllum áföngum í stærðfræði á félagsfræðibraut við X. Þá er það niðurstaða mín að annmarki hafi verið á birtingu ákvörðunar ráðuneytisins, dags. 6. apríl 1999, um að ekki væri mögulegt að veita undanþágu frá ákvæðum námskrár þar sem ekki var gætt fyrirmæla 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Ég beini þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins að það sjái til þess að við afgreiðslu beiðna um undanþágur frá ákvæðum námskrár vegna sértækra námsörðugleika, sbr. nú gr. 10.1 í aðalnámskrá framhaldsskóla, verði framvegis gætt að því að hún fullnægi málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Þá beini ég þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins að fyrirmæla 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga verði gætt í framtíðinni í tengslum við ákvarðanatöku þess.