Álit

I.

Hinn 14. desember 1999 leitaði A til mín í tilefni af afgreiðslu Rannsóknarráðs Íslands á beiðni hans um að fá afhentar skriflegar greinargerðir umsagnaraðila um verkefni sem umsókn hans um styrk til ráðsins tók til. Þá beindist kvörtunin jafnframt að þeirri ákvörðun ráðsins að veita honum ekki upplýsingar um nöfn umsagnaraðila.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. febrúar 2001.

II.

Málavextir eru þeir að A sótti um styrk úr Vísindasjóði fyrir árið 1999. Með bréfi, dags. 23. febrúar 1999, tilkynnti Rannsóknarráð Íslands honum að ekki væri unnt að veita honum styrk á því ári. Með bréfi, dags. 14. mars 1999, til framkvæmdastjóra Rannsóknarráðs Íslands óskaði A eftir því að fá sendar skriflegar greinargerðir umsagnaraðila um verkefni hans sem aflað var í tilefni af styrkumsókninni. Ennfremur óskaði hann eftir því að upplýst yrði hvaða einstaklingar hefðu komið að málinu sem umsagnaraðilar. Í svari Rannsóknarráðs Íslands, dags. 14. maí 1999, segir meðal annars svo:

„Fagráð, sem skipað er 7 fulltrúum, er ábyrgt fyrir mati á umsóknum til Rannsóknarráðs. Fagráðið sjálft leitar nauðsynlegra upplýsinga og faglegrar aðstoðar ef þörf krefur. Kemur Rannsóknarráð Íslands og skrifstofa þess þar hvergi nærri og hefur því ekki umbeðnar upplýsingar. Eina umsögnin sem ráðið hefur til vörslu um verkefnið er umsögn fagráðsins, sem þú hefur þegar fengið í hendur.“

Með bréfi, dags. 2. september 1999, ítrekaði A ósk sína við framkvæmdastjóra rannsóknarráðs um að fá afhentar greinagerðir umsagnaraðila auk upplýsinga um nöfn þeirra. Hafði því bréfi ekki verið svarað þegar A leitaði til mín. Tekur A það sérstaklega fram í kvörtun sinni að þrátt fyrir niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í áliti frá 26. ágúst 1999 í máli nr. 2548/1998, en það mál teljist sambærilegt þessu máli hans, hafi rannsóknarráð ekki orðið við beiðni hans um að fá upplýsingar um það hvaða einstaklingar það voru sem veittu umsögn um styrkumsókn hans.

III.

Hinn 21. desember 1999 ritaði ég Rannsóknarráði Íslands bréf og óskaði, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu ráðsins á erindi A frá 26. ágúst 1999. Með bréfi, dags. 4. febrúar 2000, ítrekaði ég beiðni mína. Hinn 18. febrúar 2000 barst mér afrit af bréfi Rannsóknarráðs Íslands, dags. 10. febrúar s.á., til A. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Með vísan til erindis yðar dags. 02.09.1999 og að fengnu áliti umboðsmanns Alþingis 25. ágúst sl. hefur Rannsóknarráð óskað nánari skýringa umboðsmanns sem að mati ráðsins hefur í áliti sínu ekki tekið tillit til skýrra ákvæða 3. liðar 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 19. gr. sömu laga. Ráðið telur enn með vísun til þessara greina að því beri ekki skylda til að veita umbeðnar upplýsingar.“

Með bréfi, dags. 29. febrúar 2000, upplýsti ég A um að ég hefði átt fund með formanni og framkvæmdastjóra Rannsóknarráðs Íslands í tilefni af bréfi ráðsins til mín. Þar kynnti ég afstöðu mína til fyrirspurna ráðsins en niðurstaðan varð sú að fjallað yrði frekar um málið af hálfu þess áður en ég léti uppi skriflegt svar við þeim. Í samtölum við formann og framkvæmdastjóra ráðsins og með bréfi, dags. 7. júní 2000, ítrekaði ég ósk mína um að fá í hendur upplýsingar um frekari viðbrögð ráðsins vegna málsins og tilkynnti því jafnframt að hefðu svör ekki borist fyrir 20. s.m. myndi ég taka til athugunar að kynna menntamálaráðherra málið. Hinn 5. september 2000 barst mér ljósrit af bréfi Rannsóknarráðs Íslands, dags. 4. september 2000, til A. Þar segir meðal annars svo:

„Rannsóknarráð hefur talið nafnleynd umsagnarmanna grundvallaratriði í málsmeðferð ráðsins og leitað til sérfróðra manna í góðri trú um að nafnleyndar yrði gætt í samræmi við viðteknar venjur vísindasamfélagsins. Ráðið getur heldur ekki séð sérstaka hagsmuni umsækjenda af vitneskju um nöfn annarra einstaklinga en þeirra sem koma að formlegri og endanlegri afgreiðslu umsókna í ljósi 3. liðar 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 19. gr. sömu laga. Ráðið vekur jafnframt athygli á óvenju ítarlegum upplýsingum, sem umsækjendur fá um mat fagráða án þess að skylda sé til þess samkvæmt þeirri grein. Því taldi ráðið nauðsynlegt að leita lögfræðiálits tveggja sérfróðra lögfræðinga. Þau álit eru ekki samhljóða og einnig stendur eftir vísan umboðsmanns sjálfs til 17. gr. stjórnsýslulaga, þar sem segir „þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, þar á meðal ef lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum“. Hér geta enn komið til álita almannahagsmunir er varða öflugt og vandað mat á umsókn til vísindarannsókna. Einnig koma til álita sérstakir hagsmunir umsagnarmanna er hafa gefið fagráðum álit sitt í góðri trú um að njóta nafnleyndar.

Með hliðsjón af þeirri óvissu, sem enn hvílir á túlkun laga í þessu efni en til að koma til móts við tilmæli umboðsmanns í þessu tilviki, leitaði ráðið heimildar viðkomandi umsagnarmanna til að skýra frá nöfnum þeirra. Urðu þeir við þeirri beiðni.

Þeir eru:

[X]

[Y].“

Með bréfi, dags. 6. september 2000, gaf ég A kost á að gera þær athugasemdir við bréf Rannsóknarráðs Íslands sem hann taldi ástæðu til og bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 24. september 2000. Þar segir meðal annars svo:

„1. Í bréfinu frá Rannsóknarráði Íslands koma aðeins fram nöfn umsagnaraðila en ekki greinargerðir þeirra um umsókn undirritaðs, sem þó var óskað eftir. Aðgangur að þessum greinargerðum er nauðsynlegur til að unnt sé að leggja mat á afgreiðslu Rannsóknarráðs á umsókninni. Hæfniskröfur til umsagnaraðila um umsóknir, sem styrktar eru af almannafé hljóta að vera skýlausar. Ekki er unnt að leggja mat á vinnu þeirra, nema fyrir liggi umsagnir í heild sinni en ekki óljósar tilvitnanir, eins og um er að ræða í rökstuðningi Rannsóknarráðs fyrir synjun á styrkveitingu. Því er eðlileg ósk um aðgang að þessum umsögnum ítrekuð.

2. Í svari Rannsóknarráðs kemur skýrt fram, að ekki er litið svo á af hálfu Rannsóknarráðs, að undirritaður eigi rétt á upplýsingum um nöfn og umsagnir umsagnaraðila. Í niðurlagi bréfsins kemur fram, að leitað hafi verið „heimildar viðkomandi umsagnaraðila“ til að veita umbeðnar upplýsingar og „urðu þeir við þeirri beiðni“. Þessi niðurstaða er að mínu mati óásættanleg, þar sem hún er ekki í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis í þessu máli. Nauðsynlegt er, að fyrir liggi á óyggjandi hátt, hvort umsækjendur um styrkveitingar frá Rannsóknarráði Íslands eigi rétt að aðgengi að upplýsingum um nöfn umsagnaraðila og umsögnum þeirra, eins og úrskurður umboðsmanns Alþingis gerir ráð fyrir.

Því óska ég eftir, að þetta mál verði til lykta leitt og að umbeðin gögn verði send mér hið fyrsta. Vakin er athygli á því, að Rannsóknarráð Íslands hefur hátt á annað ár neitað að veita þær upplýsingar, sem undirritaður hefur ítrekað óskað eftir.“

Hinn 3. október 2000 ritaði ég Rannsóknarráði Íslands bréf og benti á að í bréfi ráðsins til A frá 4. september 2000 væri ekki vikið að þeim greinargerðum sem hann hafði óskað eftir aðgangi að og kvörtun hans til mín lyti meðal annars að. Óskaði ég því enn eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu Rannsóknarráðs Íslands á beiðni hans um að fá nefndar greinargerðir afhentar. Hinn 12. október barst mér afrit af bréfi Rannsóknarráðs Íslands til A. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Í svarbréfi ráðsins til þín dagsett 14. mars 1999 er skýrt tekið fram að fagráðið leitar nauðsynlegra upplýsinga og faglegrar aðstoðar ef þörf krefur. Kemur Rannsóknarráð Íslands og skrifstofa þess þar hvergi nærri og hefur því ekki umbeðnar greinargerðir, eingöngu óvenju ítarlega umsögn fagráðsins sem þú hefur þegar fengið í hendur.

Af gefnu tilefni vill ráðið benda þér á að þegar fagráð leitar umsagna sérfræðinga um umsóknir í heild eða að hluta kanna þau hæfi umsagnarmanna í samræmi við ákvæði 3., 4., 5. og 6. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að umsagnir sérfræðinga geta verið munnlegar.

Í svarbréfi ráðsins til þín dagsett 4. september 2000 eru nöfn umsagnarmanna er komu að mati umsóknar þinnar gefin upp. Var það gert með hliðsjón af þeirri óvissu sem enn hvílir á túlkun laga um nafnleynd umsagnarmanna og til að koma til móts við tilmæli umboðsmanns Alþingis í þessu tilviki.

Rannsóknarráð Íslands hefur þegar veitt þér allar upplýsingar og gögn sem það hefur og snúa að afgreiðslu umsóknar þinnar og m.a. gert það í ósamræmi við viðteknar venjur vísindasamfélagsins. Greinargerðir umsagnarmanna hefur ráðið ekki og getur því einfaldlega ekki látið þær í té.“

Hinn 23. október ritaði ég Rannsóknarráði Íslands bréf og ítrekaði fyrirspurn þá sem ég hafði borið fram í ofangreindu bréfi, dags. 3. október 2000. Í bréfinu gerði ég grein fyrir áliti sem ég sendi frá mér 26. ágúst 1999 vegna máls nr. 2548/1998 en þar fjallaði ég um kvörtun sem laut að aðgangi að upplýsingum um nöfn þeirra sérfróðu aðila sem látið höfðu í té umsögn vegna beiðni um styrk frá Rannsóknarráði Íslands. Þar fjallaði ég sérstaklega um stöðu fagráða samkvæmt lögum um Rannsóknarráð Íslands. Var það niðurstaða mín að umsögn fagráða um styrkumsóknir væri einungis hluti af málsmeðferð vegna töku stjórnvaldsákvarðana á vegum Rannsóknarráðs Íslands. Rannsóknarráð beri þar af leiðandi ábyrgð á því að málsmeðferð við afgreiðslu umsókna sé í samræmi við lög. Í bréfinu benti ég einnig á að í bréfi ráðsins til A, dags. 11. október 2000, segði að Rannsóknarráð Íslands kæmi hvergi nærri þegar fagráð leitar nauðsynlegra upplýsinga og faglegrar aðstoðar í tengslum við vinnslu umsagna sinna. Ráðið hefði því umbeðnar greinargerðir ekki undir höndum. Af því tilefni óskaði ég samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir að fá afhent öll gögn Rannsóknarráðs Íslands, þ.m.t. fagráðs, um viðtöku, umfjöllun og afgreiðslu á umræddri umsókn A um styrk. Tók ég fram að ósk mín tæki einnig til vinnuskjala. Þá óskaði ég eftir að fá upplýsingar um með hvaða hætti fagráðið leitaði til þeirra tveggja umsagnarmanna sem tilgreindir voru í bréfi til A, dags. 4. september sl., hvaða gögn þeir fengu afhent vegna umsóknarinnar og hvenær, og hvernig þeir skiluðu umsögnum sínum. Þá óskaði ég þess að umbeðin gögn bærust mér eigi síðar en 10. nóvember 2000. Svar Rannsóknarráðs Íslands barst mér með bréfi, dags. 24. nóvember 2000. Þar segir meðal annars svo:

„Í bréfi yðar óskið þér ennfremur eftir upplýsingum um „með hvaða hætti fagráðið leitaði til þeirra tveggja umsagnarmanna sem tilgreindir voru í bréfi til [A], dags. 4. september sl., hvaða gögn þeir fengu afhent vegna umsóknarinnar og hvenær, og hvernig þeir skiluðu umsögnum sínum.“

Eftir viðræður við formann fagráðs á þessum tíma hefur komið í ljós að haft var samband við umrædda álitsgjafa og þeir beðnir um að tjá sig um umsókn dr. [A]. Ekki liggur fyrir nákvæmlega hvenær það var gert. Umræddir álitsgjafar fengu í hendur umsókn [A] og þau gögn er henni fylgdu. Þeir veittu svo einum fagráðsmanni skriflega umsögn um málið. Þessi fagráðsmaður gerði síðan skrifleg drög að umsögn fagráðs um umsókn [A]. Eftir umræður um drögin var endanleg umsögn síðan samþykkt á fundi fagráðsins. Komið hefur í ljós að eftir afgreiðslu málsins var umsögnum [X] og [Y] eytt. Af þeim sökum hefur Rannsóknarráð Íslands þær ekki undir höndum eins og áður hefur komið fram í bréfaskiptum við yður um mál þetta.

Að fengnu áliti yðar og að lokinni könnun málsins með ráðgjöfum harmar Rannsóknarráð Íslands að umsagnirnar hafi ekki verið varðveittar í skjalasafni ráðsins. Í bréfi, sem hér fylgir með, hefur dr. [A] verið beðinn afsökunar á þessum mistökum.“

Með bréfi, dags. 6. desember 2000, gaf ég A kost á að gera þær athugasemdir við bréf Rannsóknarráðs Íslands sem hann taldi ástæðu til og bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 18. desember 2000.

IV.

Upphaflega beindist kvörtun A meðal annars að því að Rannsóknarráð Íslands hefði ekki orðið við beiðni hans um að upplýsa hvaða einstaklingar hefðu veitt sérstöku fagráði á vegum þess umsögn um verkefni það sem umsókn hans um styrk tók til. Þessar upplýsingar hefur ráðið nú veitt. Að svo komnu kemur þessi hluti kvörtunarinnar ekki til frekari umfjöllunar af minni hálfu. Stendur þá eftir að fjalla um beiðni A um að fá umsagnir þessar afhentar og þá niðurstöðu sem nú liggur fyrir þar að lútandi.

1.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 61/1994, um Rannsóknarráð Íslands, er ráðið sjálfstæð stofnun sem heyrir undir menntamálaráðuneytið. Ráðið skal móta úthlutunarstefnu og veita styrki úr þeim sjóðum sem eru í vörslum þess, sbr. 4. tölul. 2. gr. laganna. Rannsóknarráð Íslands skipar fagráð til tveggja ára í senn á helstu sviðum vísinda og tækni og á öðrum athafnasviðum þjóðlífsins til þess að veita faglega ráðgjöf. Fagráð gera stefnumótandi tillögur til rannsóknarráðs um mál sem varða verksvið þeirra og meta vísindalegt og hagnýtt gildi umsókna um styrki úr sjóðum í vörslu ráðsins, sbr. 1. og 2. málsl. 4. gr. sömu laga. Í III. kafla laganna sem ber heitið sjóðir í vörslu Rannsóknarráðs er meðal annars að finna ákvæði um Vísindasjóð. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna er hlutverk hans að efla íslenskar vísindarannsóknir. Í þeim tilgangi styrkir sjóðurinn stofnanir, fyrirtæki og einstaklinga til skilgreindra verkefna. Í 1. mgr. 10. gr. laganna segir síðan að Rannsóknarráð Íslands skipi árlega úthlutunarnefnd fimm sérfróðra einstaklinga til þess að meta umsóknir að fengnum umsögnum fagráða. Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. sömu greinar leitar úthlutunarnefnd ráðgjafar umfram það sem fagráð rannsóknarráðs getur veitt ef þurfa þykir.

Í bréfi Rannsóknarráðs Íslands, dags. 14. maí 1999, til A, sem rakið er í kafla II hér að framan kemur fram að „[fagráðið] sjálft leitar nauðsynlegra upplýsinga og faglegrar aðstoðar“ en Rannsóknarráð Íslands og skrifstofa þess komi „þar hvergi nærri og [hafi] því ekki umbeðnar upplýsingar“. Af orðalagi 4. tölul. 2. gr. laga nr. 61/1994, sem vitnað var til hér að framan, leiðir að það er Rannsóknarráð Íslands sem tekur ákvarðanir um styrkveitingu. Fagráðunum er hins vegar ætlað það hlutverk að vera rannsóknarráði til ráðgjafar, meðal annars með því að meta vísindalegt og hagnýtt gildi umsókna um styrki, sbr. 2. málsl. 4. gr. laganna. Umsögn fagráða um styrkumsóknir er því einungis hluti af málsmeðferð vegna töku stjórnvaldsákvarðana á vegum Rannsóknarráðs Íslands. Rannsóknarráð ber þar af leiðandi ábyrgð á því að málsmeðferðin við afgreiðslu umsókna sé í samræmi við lög, sbr. álit mitt frá 26. ágúst 1999 í máli nr. 2548/1998.

Synjun Rannsóknarráðs Íslands um styrkveitingu til A telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gilda því ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við á, sbr. ofangreint álit mitt. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Þó er stjórnvaldi heimilt, þegar sérstaklega stendur á, að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, sbr. 17. gr. sömu laga. Með bréfi Rannsóknarráðs Íslands, dags. 4. september 2000, til A upplýsti ráðið um nöfn þeirra tveggja umsagnaraðila sem fjallað höfðu um verkefni hans eftir að hafa leitað heimildar þeirra. Í bréfi ráðsins til A, dags. 11. október s.á., er vikið að greinargerðum umsagnaraðila sem hann hafði óskað eftir og kemur þar fram að þær hafi „ráðið ekki og [geti] því einfaldlega ekki látið þær í té“. Í bréfi rannsóknarráðs, dags. 10. febrúar 2000, til A kemur hins vegar fram sú afstaða ráðsins að það telji með vísun til 19. gr. og 3. tölul. 21. gr. stjórnsýslulaga að því beri ekki skylda til að veita þær upplýsingar sem hann hafði óskað eftir með bréfi, dags. 2. febrúar 1999, þ. á m. greinargerðir umsagnaraðila.

Ákvæði 19. gr. stjórnsýslulaga fjallar um með hvaða hætti stjórnvöld skuli standa að því að tilkynna aðila um synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum máls svo og um kæruheimild aðila þegar aðgangi er synjað eða hann takmarkaður. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skal ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laganna. Í 3. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga er að finna undantekningu frá rétti aðila máls til þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega, hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni, þegar um er að ræða styrki á sviði lista, menningar eða vísinda. Umrædd lagaákvæði lúta því að skyldu stjórnvalds til að rökstyðja ákvarðanir sínar og hugsanlegum undantekningum frá þeirri skyldu. Efnisákvæði um takmörkun á aðgangi aðila að gögnum máls er hins vegar að finna í 17. gr. sömu laga. Í athugasemdum með 17. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum kemur meðal annars fram að líta ber „á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á því að kynna sér málsgögn“. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3297.) Af orðalagi ákvæðisins má einnig draga þá ályktun að stjórnvaldi beri að leggja mat á þau andstæðu sjónarmið sem við eiga í hverju máli og ekki skuli neita aðila um aðgang að gögnum á grundvelli almennra hugleiðinga eða venju á ákveðnu sviði sem stjórnvald telur gilda.

Eins og fram kemur í bréfi Rannsóknarráðs Íslands til mín, dags. 24. nóvember 2000, var skriflegum umsögnum tveggja einstaklinga, sem aflað var í tilefni af umsókn A um styrk frá ráðinu, eytt. Hefur ráðið af þeim sökum ekki talið sér fært að afhenda þær. Er mér að svo stöddu ekki unnt að leggja á það mat hvort undantekningarákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við um umsagnir þessar. Ég fjalla því ekki frekar í áliti þessu um hugsanlegan rétt A til aðgangs að þeim.

2.

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, er mælt fyrir um skyldu Stjórnarráðs Íslands og stofnana sem undir það heyra auk annarra stofnana ríkisins til að afhenda Þjóðskjalasafni skjöl sín til varðveislu. Skal afhenda safninu skilaskyld skjöl að jafnaði eigi síðar en þegar þau hafa náð þrjátíu ára aldri, sbr. 1. málsl. 6. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 66/1985 kemur fram að með ákvæðinu sé leitast við að láta afhendingarskylduna ná til allra aðila sem starfi á vegum ríkisins. (Alþt. 1984-1985, A-deild, bls. 2151.) Afhendingarskyldir aðilar eru jafnframt skyldugir til að hlíta fyrirmælum Þjóðskjalasafnsins um skráningu, flokkun og frágang skjala, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Með skjölum og skráðum heimildum samkvæmt lögum nr. 66/1985 er átt við hvers konar gögn, jafnt í rituðu formi sem í öðru formi sem hafa að geyma upplýsingar og orðið hafa til í starfsemi á vegum stofnunar, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna. Þá skal í þessu sambandi ennfremur bent á ákvæði 22. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þar sem meðal annars kemur fram að stjórnvöldum beri að varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg.

Í 2. tölul. 4. gr. laga nr. 66/1985 kemur fram að Þjóðskjalasafn skuli gegna hlutverki sínu meðal annars með því að líta eftir skjalasöfnun afhendingarskyldra aðila, láta þeim í té ráðgjöf, gefa út leiðbeiningar um skjalavörslu og tölvuskráningu og ákveða ónýtingu skjala sem ekki er talin ástæða til að varðveita til frambúðar. Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 2. gr. fjallar stjórnarnefnd Þjóðskjalasafns um eyðingu gagna í skjalasöfnun sem lögin taka til. Afhendingarskyldum aðilum er hins vegar óheimilt að ónýta nokkurt skjal í skjalasöfnun sínum nema heimild Þjóðskjalasafns komi til eða samkvæmt sérstökum reglum sem settar verða um ónýtingu skjala, sbr. 7. gr. laganna. Í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess sem varða að lögum nr. 66/1985 kemur meðal annars fram að með ákvæðinu sé „ætlað að girða fyrir það að stofnanir og embætti ónýti skjöl sín sjálf eftirlitslaust“. (Alþt. 1984-1985, A-deild, bls. 2151.) Þá kemur fram í athugasemdum við 4. gr. frumvarpsins að „Þjóðskjalasafn skuli ákveða um ónýtingu skjala sem þykir ekki ástæða til að varðveita til frambúðar“ og rétt virðist að „Þjóðskjalasafn hafi ákvörðunarvald um grisjun skjalasafna og ónýtingu skjala“. Í athugasemdunum segir ennfremur meðal annars svo:

„Þegar skjöl eru ónýtt fara óhjákvæmilega forgörðum upplýsingar, sem gætu hugsanlega haft gildi í einhverjum tilvikum. Nauðsynlegt er að í lögum séu skýr ákvæði um það hvar ákvörðunarvald í þessum efnum skuli vera, og verður ekki séð að annar aðili sé fyrir hendi sem sé betur til þess fallinn að segja til um þetta efni en Þjóðskjalasafn. Jafnframt er lagt til að sett verði á laggirnar stjórnarnefnd Þjóðskjalasafns sem hafi með höndum yfirumsjón með starfsemi safnsins. Yrði það þá fyrst og fremst hlutverk þeirrar nefndar að móta og setja fastar reglur um grisjun skjalasafna. Stjórnarnefnd þessi þarf að hafa myndugleika til þess að setja almennar reglur um þessi mál eftir því sem reynslan leiðir í ljós að heppilegt sé. En aðalreglan þarf að vera sú að stofnunum og embættum ríkisins sé óheimilt að farga skjölum sínum, hverju nafni sem nefnast, nema með leyfi Þjóðskjalasafns. Að því ber að stefna að í reynd verði þetta þannig að stofnanir sæki um heimild til Þjóðskjalasafns til þess að ónýta þau gögn sem þær telja sig ekki þurfa á að halda og sem þær telja að hafi ekki varðveislugildi, þannig að ekki þurfi að sækja um heimild í hvert skipti sem skjalasafn er grisjað.“ (Alþt. 1984-1985, A-deild, bls. 2150.)

Svo sem að framan greinir er Rannsóknarráð Íslands sjálfstæð stofnun sem heyrir undir menntamálaráðuneytið. Gögn sem verða til í starfsemi þess eru því skilaskyld til Þjóðskjalasafns Íslands í samræmi við lög nr. 66/1985. Þeirra skriflegu umsagna, sem þetta mál varða, var aflað í tilefni af umsókn A um styrk úr sjóði í vörslu rannsóknarráðs. Voru þær hluti af þeim gögnum sem komu til skoðunar við töku stjórnvaldsákvörðunar í máli hans. Teljast umsagnir þær sem hér um ræðir því til gagna sem lög nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, taka til, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna.

Fyrir liggur að þegar umræddum umsögnum um verkefni A var eytt voru ekki fyrir hendi almennar reglur um grisjun gagna sem verða til í starfsemi Rannsóknarráðs Íslands. Þá hefur því ekki verið haldið fram af hálfu ráðsins að það hafi aflað sér sérstakrar heimildar frá stjórnarnefnd Þjóðskjalasafns Íslands til að eyða þeim. Fór eyðing umsagnanna því í bága við fyrirmæli 7. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands.

3.

Í bréfi Rannsóknarráðs Íslands til mín, dags. 24. nóvember 2000, kemur fram að í tilefni af máli þessu og áliti mínu frá 26. ágúst 1999 í máli nr. 2548/1998 hafi ráðið ákveðið að taka skjalastjórn þess til endurskoðunar. Hafi verið ákveðið að óska eftir því við Þjóðskjalasafn Íslands að settar verði reglur um það hvaða vinnuskjölum og gögnum verði heimilt að farga að lokinni afgreiðslu mála í samræmi við ákvæði laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands. Þá verði önnur gögn varðveitt í samræmi við ákvæði laganna og 22. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ennfremur kemur fram í þessu bréfi ráðsins að áður en leitað verði álits hjá sérfræðingum við undirbúning umsagnar fagráðs verði þeim gerð grein fyrir því að skriflegt álit þeirra verði varðveitt og að ákvæði 15.-17. gr. stjórnsýslulaga taki til þeirra. Þegar ekki sé þörf skriflegra umsagna sérfræðinga verði í samræmi við ákvæði 23. gr. upplýsingalaga skráð um það minnisblað komi þar á annað borð fram einhverjar upplýsingar um málsatvik sem talin verða hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn máls og ekki er að finna í öðrum gögnum þess. Þá verði ávallt skráð í fundargerð fagráða hvort og þá til hvaða sérfræðinga hafi verið leitað.

V.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að óheimilt hafi verið að ónýta skriflegar umsagnir tveggja einstaklinga sem aflað var í tilefni af umsókn A um styrk frá Rannsóknarráði Íslands. Fór þessi ráðstöfun í bága við fyrirmæli 7. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands.

Þar sem eyðing umræddra gagna fór í bága við lög beini ég þeim tilmælum til Rannsóknarráðs Íslands að það kanni hvort unnt sé að rétta hlut A með einhverjum hætti. Ég bendi þar á að hugsanlegt er að þeir einstaklingar sem veittu umræddar umsagnir hafi afrit þeirra undir höndum. Ef svo er ætti sú leið að vera fær að ráðið afli þeirra og taki í kjölfarið og á grundvelli þeirra sjónarmiða sem rakin eru í kafla IV.1 hér að framan afstöðu til beiðni A um aðgang að þeim. Með vísan til þess sem rakið er í kafla IV.3 hér að framan sé ég ekki ástæðu til að beina frekari tilmælum til Rannsóknarráðs Íslands vegna framangreindrar niðurstöðu minnar og máls A að öðru leyti. Ég mun hins vegar fara þess á leit við ráðið að það kynni mér þær aðgerðir, sem ákveðið hefur verið að grípa til í því skyni að bæta meðferð og vörslu skjala sem verða til í starfsemi þess og lýst er í bréfi ráðsins til mín, dags. 24. nóvember 2000, þegar þeim hefur verið hrint í framkvæmd.

VI.

Með bréfi til Rannsóknarráðs Íslands, dags. 26. nóvember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðið hefði tekið einhverjar ákvarðanir í tilefni af máli A. Enn fremur óskaði ég eftir upplýsingum um það hvort ráðið hefði gripið til aðgerða í því skyni að bæta meðferð og vörslu skjala sem verða til í starfsemi þess. Í svari ráðsins, dags. 17. desember 2001, segir meðal annars svo:

„[…] Spurt er annarsvegar hvort leitað hafi verið til umsagnaraðila eftir afriti af umsóknum þar sem „eyðing gagna hafði farið í bága við lög“, þ.e. fyrirmæli 7. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands. Hins vegar er spurt um viðbrögð varðandi aðgerðir til að bæta meðferð og vörslu skjala sem yrðu til í starfsemi ráðsins.

Varðandi fyrra atriðið þarf að leiðrétta ályktun yðar þess efnis að ráðið eða skrifstofa þess hafi eytt umræddum gögnum. Það er alls ekki rétt. Þau gögn hafa aldrei verið í fórum skrifstofu ráðsins heldur í höndum umsagnarmanna sjálfra og þess fagráðsmanns sem hafði samband við þá. Þessir aðilar höfðu fargað umræddum umsóknum sjálfir og það var staðfest með bréfi Rannsóknarráðs til yðar frá 24. nóvember, 2000. Endurtekin eftirleitan okkar, að fengnu bréfi yðar nýverið, staðfestir þá niðurstöðu.

Varðandi seinna atriðið sem byggist á því að Rannsóknarráð hafi samt sem áður verið ábyrgt fyrir umræddum skjölum hefur ráðið endurskoðað fyrirmæli sín til fagráða og úthlutunarnefnda í ljósi úrskurðar yðar eins og fram kemur af Vinnureglum fyrir fagráð og úthlutunarnefndir 2001-2002 sem hér fylgja með og nú er unnið eftir. Athygli yðar er vakin á kaflanum um hlutverk fagráða á bls. 5 og 3. gr. á bls. 6 svo og kafla um varðveislu skjala hjá fagráðum og úthlutunarnefndum á bls. 10. Leitað hefur verið til Þjóðskjalasafnsins varðandi þetta mál en athugun er ekki lokið af hálfu safnsins.“