Álit

I.

Hinn 29. nóvember 1999 leitaði Félag íslenskra flugumferðarstjóra til mín yfir úrskurði samgönguráðuneytisins í kjölfar kæru félagsins vegna banns yfirmanns flugumferðarþjónustu flugmálastjórnar við því að einn félagsmanna klæddist bláum gallabuxum við vinnu sína.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. febrúar 2001.

II.

Málsatvik eru þau að 12. júní 1999 mætti B til vinnu sinnar í flugstjórnarmiðstöðinni í Reykjavík klæddur bláum gallabuxum. Varðstjóri á vakt gerði athugasemd við klæðaburðinn og var atvikið bókað í dagbók flugstjórnarmiðstöðvar. Orðrétt segir í bókuninni:

„[B] mætti í bláum gallabuxum til vinnu í dag og var beðinn að virða framvegis reglur um klæðaburð í flugstjórn. Hann telur sig ekki vera að brjóta neinar reglur svo lengi sem hann mæti snyrtilega klæddur.“

Í dagbókinni þennan sama dag er einnig bókað að tveir aðrir nafngreindir starfsmenn hafi mætt í gallabuxum og við nafn annars er bókað að hann hafi verið beðinn að virða framvegis reglur um klæðaburð. Daginn eftir voru á ný gerðar athugasemdir við þær gallabuxur er B klæddist. Í dagbókinni er bókað að B og annar starfsmaður hafi mætt í bláum gallabuxum. Þá er jafnframt bókað:

„Lagt var fram s.l. föstudag 11. júní bréf frá Framkvæmdastjóra ATS [X] – Orðsending til starfsmanna flugumferðasviðs vegna klæðaburðar.“

Félag flugumferðarstjóra lagði 10. september 1999 fram stjórnsýslukæru til samgönguráðuneytisins þar sem það kærði, eins og segir í kærunni, bann yfirmanna flugumferðarþjónustu við því að B klæddist bláum bómullarbuxum (nankinsbuxum) við störf sín í flugstjórnarmiðstöðinni í Reykjavík. Tekið var fram að félagið teldi bannið ólöglegt og það þjónaði engum sjáanlegum tilgangi þar sem bláar buxur hentuðu ekki síður sem klæðnaður við flugumferðarstjórn en buxur í öðrum lit. Taldi félagið að fyrirmælin stæðust ekki ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í stjórnsýslukærunni er atvikinu 12. júní 1999 lýst svo að þegar B hafi mætt til vinnu sinnar hafi varðstjóri á vakt komið að máli við hann og mælst til þess að hann afklæddist umræddum buxum og klæddist einhverju öðru. B hafi hafnað þessum tilmælum á þeirri forsendu að fyrirmæli um klæðaburð væru ekki á verksviði varðstjóra. Enn hafi á vakt daginn eftir verið gerðar athugasemdir við litinn á buxum B og honum gefin fyrirmæli um að skipta um buxur. Þessu hafi B hafnað. Þá kemur fram að hluti starfsfélaga B hafi verið klæddur samskonar buxum bæði bláum og í öðrum lit er framangreind atvik áttu sér stað. Sagði þar að stór hluti annarra starfsmanna flugmálastjórnar, sem ynnu í flugstjórnarmiðstöðinni, klæddust bláum gallabuxum án þess að við það væru gerðar athugasemdir. Þá hefði aldrei verið tilgreint hvernig buxum væri ætlast til að flugumferðarstjórar klæddust.

Í úrskurði samgönguráðuneytisins frá 15. nóvember 1999 segir eftirfarandi í kafla er ber yfirskriftina „Álit og niðurstaða ráðuneytisins“:

„Í gildi er reglugerð um einkennisbúning starfsmanna flugmálastjórnar nr. 739/1983. Í b-lið 3. gr. er miðað við að flugumferðarstjórar skuli vera í einkennisbúningi við störf sín, þegar þess er óskað af næsta yfirmanni. Þess hefur ekki verið krafist af yfirmanni flugumferðarsviðs að flugumferðarstjórar gangi í einkennisbúningi. Að sögn Flugmálastjórnar Íslands mun gilda óformlegt „heiðursmannasamkomulag“ milli yfirmanns flugumferðarsviðs og starfsmanna um að starfsmenn geti verið í öðrum fatnaði en einkennisbúningi við störf sín. Hins vegar verði sá fatnaður að vera snyrtilegur og hafa yfir sér faglegt yfirbragð.

Mál þetta virðist því fyrst og fremst snúa um það hvort bláar bómullarbuxur (nankinsbuxur) sem [B], flugumferðarstjóri klæddist við störf sín 12. og 13. júní 1999 í flugstjórnarmiðstöðinni teljist vera snyrtilegur klæðnaður og hver eigi að meta að svo sé.

Ekki er lagt mat á það hér hvort fatnaður eða klæðaburður [B], flugumferðarstjóra hafi verið snyrtilegur eða ekki við störf hans í flugstjórnarmiðstöðinni í Reykjavík þann 12. og 13. júní 1999. Í dagbók flugstjórnarmiðstöðvar frá 12. júní 1999 kemur fram að [B] telur sig ekki að vera að brjóta neinar reglur svo lengi sem hann mætir snyrtilega klæddur til vinnu.

Til þess er að líta að skv. reglugerð um einkennisbúning starfsmanna flugmálastjórnar nr. 739/1983 ákvarðar yfirmaður hvort flugumferðarstjórar skuli vera í einkennisbúningi við störf sín. Með hliðsjón af því ákvæði er eðlilegt að líta svo á, á meðan engar reglur eru fyrir hendi um hvað sé snyrtilegur klæðnaður, að það sé mat yfirmanns flugumferðarsviðs hvenær flugumferðarstjóri teljist vera snyrtilega klæddur frekar en að það sé á valdi sérhvers flugumferðarstjóra. Flugumferðarstjórum ber því að hlíta mati yfirmanns um það hvað sé snyrtilegur klæðnaður, sbr. ákvæði 15. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, en þar er kveðið á um að ríkisstarfsmenn skuli hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt.“

Í úrskurðarorði segir að ákvörðun yfirmanns flugumferðarsviðs í flugstjórnarmiðstöðinni í Reykjavík um bann við því að B, flugumferðarstjóri, klæðist bláum bómullarbuxum (nankinsbuxum) við störf sín í flugstjórnarmiðstöðinni skuli óbreytt standa.

III.

Með bréfi til samgönguráðherra, dags. 27. janúar 1999, óskaði ég eftir því að ráðuneyti hans léti mér í té öll gögn málsins og skýrði afstöðu sína til kvörtunar Félags íslenskra flugumferðarstjóra. Sérstaklega óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti á hvaða lagasjónarmiðum sú afstaða þess byggðist að reglugerð nr. 739/1983 væri enn í gildi eftir að lög nr. 60/1998, um loftferðir, felldu úr gildi lög nr. 119/1950, um stjórn flugmála. Þá óskaðist upplýst á hvaða sjónarmiðum krafa yfirmanna flugmálastjórnar til klæðaburðar flugumferðarstjóra byggðist með tilliti til rekstrarlegra markmiða stofnunarinnar eða eftir atvikum annarra lögmætra markmiða. Að lokum óskaði ég upplýsinga um hvort framangreindar kröfur næðu til allra starfsstöðva sem heyrðu undir flugmálastjórn. Ef svo væri ekki óskaði ég skýringa á misjöfnum kröfum að þessu leyti. Svarbréf samgönguráðuneytisins barst mér 8. mars 2000 og var það svohljóðandi:

„Hvað varðar þau þrjú atriði sem Umboðsmaður tilgreinir sérstaklega vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram:

a) Reglugerð um einkennisbúning starfsmanna flugmálastjórnar nr. 739/1983 var sett á grundvelli laga um stjórn flugmála nr. 119/1950. Með nýjum loftferðalögum nr. 60/1998 var ákveðið að setja ákvæði um stjórn flugmála inn í þau lög, en slík ákvæði voru ekki í eldri loftferðalögum nr. 34/1964, heldur í sérlögum um stjórn flugmála nr. 119/1950. Lög um stjórn flugmála nr. 119/1950 voru numin úr gildi með 146. gr. nýrra loftferðalaga. Í ákvæði II til bráðabirgða í nýju loftferðalögunum segir að reglugerðir og auglýsingar sem settar hafa verið skv. eldri loftferðalögum, þ.e. lögum nr. 34/1964, og í gildi eru við gildistöku laga nr. 60/1998 haldi gildi sínu þar til þær verða sérstaklega felldar úr gildi með reglugerðum settum á grundvelli nýju laganna.

Þó ekki sé sérstaklega tekið fram í nýju lögunum um loftferðir verður að ætla að það hafi verið vilji löggjafans að reglugerðir á því sviði sem ný loftferðalög fjölluðu um héldu gildi sínu þar til nýjar reglugerðir yrðu settar. Ráðuneytið hefur því litið svo á að eldri reglugerðir á því sviði sem ný loftferðalög taka til, þar með talinn II. kafli laganna um stjórn flugmála, haldi gildi sínu að því marki sem þær samrýmast ákvæðum nýrra loftferðalaga, sbr. t.d. reglugerð um starfsemi Flugmálastjórnar Íslands nr. 441/1997. Reglugerð nr. 739/1983 er ein þeirra reglugerða sem hafin er endurskoðun á með hliðsjón af ákvæðum II. kafla nýrra loftferðalaga sem fjallar um stjórn flugmála. Ákvæðum hennar um einkennisbúninga starfsmanna Flugmálastjórnar hefur ekki verið beitt og ekki verið gerð krafa um að flugumferðarstjórar þyrfti að mæta til vinnu í einkennisfatnaði, svo lengi sem þeir mættu kröfum stofnunarinnar um snyrtilegt og faglegt yfirbragð. Hins vegar kveður 6. gr. reglugerðarinnar á um að flugumferðarstjórar eigi rétt á vinnufatnaði og eru ákvæði um það efni jafnframt í kjarasamningi. Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins frá 15. nóvember 1999 telur ráðuneytið að flugumferðarstjórum beri skv. ákvæðum 15. gr. laga nr. 70/1996 að hlíta mati yfirmanns um hvað sé snyrtilegur klæðnaður. Jafnframt er til þess að líta að flugumferðarstjórar fá úthlutað fatabeiðnum í þessum tilgangi og þeim hefur verið sköpuð góð aðstaða á vinnustað með aðgangi að sturtu og gufubaði til að skipta um og geyma föt.

b) Í meðfylgjandi orðsendingu framkvæmdastjóra flugumferðarsviðs til starfsmanna flugumferðarsviðs vegna klæðaburðar eru rakin í 1. tölulið sjónarmið sem liggja til grundvallar kröfu Flugmálastjórnar um klæðaburð flugumferðarstjóra.

c) Hvað varðar kröfur til annarra starfsmanna Flugmálastjórnar um klæðaburð kemur fram í meðfylgjandi hluta úr starfsmannahandbók Flugmálastjórnar að stofnunin gerir kröfur til starfsmanna sinna að þeir séu alltaf snyrtilegir til fara og í klæðnaði sem við á hverju sinni. Í því felst í raun að gerðar eru misjafnar kröfur, enda fjölbreytt störf sem starfsmenn stofnunarinnar sinna, s.s. skrifstofufólk, flugvallarverðir, flugvallaeftirlitsmenn, slökkvilið, iðnaðarmenn og aðrir starfsmenn. Reglur um fatabeiðnir eru því mismunandi eftir eðli starfsins sem viðkomandi starfsmaður gegnir.“

Með bréfi, dags. 9. mars 2000, gaf ég Félagi íslenskra flugumferðarstjóra kost á því að koma að athugasemdum sínum við skýringar samgönguráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér hinn 24. mars 2000. Þar kemur fram að vinnustaður flugumferðarstjóra í flugstjórnarmiðstöðinni í Reykjavík sé lokaður og þangað komi engir óviðkomandi án sérstaks leyfis. Þá segir í bréfi félagsins að það sjái engin rök fyrir því að bláar buxur séu samkvæmt skilgreiningu ófagmannlegri eða ósnyrtilegri en buxur í öðrum litum. Er þar dregið í efa að það standist lög að byggja bann við ákveðnum fatalit á því mati yfirmanns að hann rýri álit gesta á fagmennsku starfsmanna.

IV.

1.

Kvörtun Félags íslenskra flugumferðarstjóra beinist að þeirri niðurstöðu í úrskurði samgönguráðuneytisins að staðfesta ákvörðun yfirmanns í flugstjórnarmiðstöðinni í Reykjavík um bann við því að B klæðist bláum bómullarbuxum (nankinsbuxum) við störf sín. Ágreiningsefni í máli þessu lýtur að því hvort slík fyrirmæli yfirmanns um klæðnað starfsmanns ríkisins við rækslu starfs hans séu lögleg.

2.

Af gögnum málsins verður ráðið að þau atvik sem urðu tilefni stjórnsýslukæru Félags íslenskra flugumferðarstjóra til samgönguráðuneytisins áttu sér aðdraganda sem rétt er að lýsa hér.

Með heimild í lögum nr. 119/1950, um stjórn flugmála, var sett reglugerð nr. 204/1953, um einkennisbúning starfsmanna flugmálastjórnarinnar. Þar sagði í 1. gr. að einkennisbúningur sá sem lýst væri í reglugerðinni væri sérstaklega til þess að gefa til kynna að sá sem hann ber sé starfandi hjá flugmálastjórninni og hvert starf hans sé. Í reglugerðinni er kveðið á um að starfsmenn skuli fá ein ný einkennisföt og húfu til afnota ókeypis. Hliðstæð ákvæði hafa síðar verið sett í reglugerð nr. 739/1983, um einkennisbúning starfsmanna flugmálastjórnar.

Ákvæðum þessara reglugerða um skyldu starfsmanna til að ganga til starfa í einkennisbúningum mun ekki hafa verið fylgt einhver undanfarin ár gagnvart flugumferðarstjórum og í bréfi flugmálastjórnar, dags. 21. september 1999, til samgönguráðuneytisins segir að fyrir nokkrum árum hafi talsverð tilslökun verið gerð frá þeim skyldum sem reglugerðirnar kveða á um. Þá hafi óformlegt „heiðursmannasamkomulag“ yfirmanns flugumferðarsviðs við starfsmenn sviðsins tekið gildi þar sem starfsmönnum hafi verið gefinn kostur á að mæta til vinnu í öðrum fatnaði en einkennisbúningi. Þá segir í bréfinu að sá varnagli hafi verið sleginn að fatnaður skyldi vera snyrtilegur og hafa yfir sér faglegt yfirbragð.

Þrátt fyrir að reglugerðinni hafi ekki verið fylgt að þessu leyti fá flugumferðarstjórar úthlutað árlega fatabeiðnum til kaupa á fatnaði en ákvæði þar um munu einnig vera í kjarasamningum flugumferðarstjóra. Í starfsmannahandbók flugmálastjórnar segir svo um klæðnað:

„Flugmálastjórn gerir þær kröfur til starfsmanna að þeir séu alltaf snyrtilegir til fara og í klæðnaði sem við á hverju sinni.”

Því var lýst hér að framan að 11. júní 1999 lagði framkvæmdastjóri flugumferðarsviðs flugmálastjórnar fram skjal sem nefnt var: „Orðsending til starfsmanna flugumferðarsviðs vegna klæðaburðar“. Þar segir í upphafi að nýlega hafi komið upp mál í flugstjórn sem hafi varðað klæðaburð starfsmanna og hafi það gefið tilefni til þess að árétta nokkur atriði. Fyrsti töluliður orðsendingarinnar ber fyrirsögnina: „Hvers vegna höfum við ákveðna stefnu í klæðaburði?“ Þar segir svo:

„Til þess að starfsemin hafi yfir sér faglegt yfirbragð. Þetta á ekki síst við gagnvart þeim aðilum sem koma í heimsókn s.s. fulltrúum ICAO, erlendum sem innlendum fulltrúum stofnana, flugfélaga sem og öðrum aðilum.

Tilgangurinn er að ásýndin veki traust á starfseminni og fagmennskunni í starfi flugumferðarstjóra.

Slíkir hópar sjá yfirleitt ekki fagmennskuna sem felst í starfinu sjálfu, þannig að ímyndin þarf að endurspegla hana.“

Fyrirsögn næsta töluliðar er: „Hver er stefna Flugmálastjórnarinnar í klæðaburði starfsmanna?“ og þar segir:

„Opinbera stefnu er að finna í RL A1.2 dagsetta 18. okt. 1983. En þessi reglugerð er enn í fullu gildi.

Í reglugerðinni er tekið nákvæmlega fram hvernig einkennisfatnaðurinn á að vera.

Á grundvelli þessarar reglugerðar fá allir flugumferðarstjórar fatabeiðnir.”

Næsti töluliður ber fyrirsögnina: „Hvernig hafa málin þróast?“ og þar segir:

„Fyrir þó nokkrum árum var með „heiðursmannasamkomulagi“ slakað á þeirri stefnu að starfsfólk þyrfti að mæta til vinnu í einkennisfatnaði, svo lengi sem það mætti kröfum stofnunarinnar um snyrtilegt og faglegt yfirbragð.

Til að gefa starfsmönnum almennar leiðbeiningar um hvað þessi tilslökun fæli í sér var tekið fram að ekki ætti að mæta til vinnu í t.d. gallabuxum, T-bolum, stuttbuxum eða íþróttafatnaði.

Þrátt fyrir þessa tilslökun á stefnunni fá flugumferðarstjórar enn fatabeiðnir.

Tískan tekur breytingum og einnig skilgreiningar á því hvað er „snyrtilegt“ og „fagmannlegt“.

Nauðsynlegt er að endurskoða stefnu um klæðaburð með vissu millibili og reyndar hefur þetta málefni nýlega verið til umræðu á fundum aðalvarðstjóra.

Vegna þess að það er nær útilokað að koma með tæmandi skilgreiningu á hvað er „snyrtilegur“ og „fagmannlegur“ klæðnaður hefur það verið lagt í hendur aðalvarðstjórum að meta það (það er hægt að segja fólki að koma í jakkafötum með bindi, en ef fólk ætlar sér að brjóta gegn anda samkomulagsins þá getur það uppfyllt skilyrðin en samt verið ósnyrtilegt til fara).

Stofnunin hefur ákvörðunarvald um túlkunina. Ef ósætti er um hana er hægt að skoða það og ræða eftir venjubundnum leiðum. Tískan tekur breytingum og það ætti því ekki að koma á óvart að „heiðursmannasamkomulagið“ geri það líka, en slíkt verður að fara eftir þeim samstarfsleiðum sem venjubundnar eru innan Flugmálastjórnar.

Í þau skipti sem aðalvarðstjórar hafa beðið fólk um að fara heim og skipta um föt hefur því ávallt verið tekið vel af viðkomandi flugumferðarstjóra og málið því úr sögunni. Þessar beiðnir hafa aldrei leitt til þess að þurft hafi að beita agareglum.

4. Hvað er að gerast nú?

Flugumferðarstjóri, […], ákveður að brjóta „heiðursmannasamkomulagið“ með því að koma ítrekað til vinnu í bláum gallabuxum.

Þegar hann var beðinn um að fara heim og skipta um föt neitaði hann.

Þegar honum voru gefin bein fyrirmæli um það neitaði hann aftur.

Þessi viðbrögð færa málið úr því að vera ágreiningur um klæðaburð og yfir í það að óhlýðnast fyrirmælum yfirboðara.

Yfirflugumferðarstjóri ræddi einnig við viðkomandi flugumferðarstjóra og gaf honum bein fyrirmæli um að klæðast í anda samkomulagsins.

Flugumferðarstjórinn óskaði eftir að honum væri sýnt þetta samkomulag á prenti og þá skyldi hann hugleiða að fara eftir því.

Tilgangurinn með óopinberu „heiðursmannasamkomulagi“ er að það er óopinbert. Þetta eru óskráðar vinnustaðareglur. Ef viðkomandi flugumferðarstjóri er að koma fram sem formaður FÍF þegar hann óskar eftir skriflegum reglum um klæðaburð og ef það er stefna FÍF að slíkar reglur séu útgefnar á prenti, þá eru þær nú þegar til í RL A1.2. Flugmálastjórn hefur talið að sátt ríkti um málið fram að þessu og því ekki séð ástæðu til að fara stíft eftir reglugerðinni, en sé það ósk FÍF að það sé gert, eru stjórnendur tilbúnir að skoða það mál.

5. Hvað næst?

Málið eins og það snýr að Flugmálastjórn nú, er ekki klæðaburðurinn og hvort eigi að endurskoða reglur um hann, heldur sú staðreynd að flugumferðarstjóri neitar að hlýða beinum fyrirmælum frá aðalvarðstjóra og yfirflugumferðarstjóra.

[…]

Til þess að koma í veg fyrir rangtúlkun á málinu á þann hátt að það snúist um klæðnað en ekki óhlýðni, vonast undirritaður, að viðkomandi flugumferðarstjóri sjái að sér og neyði ekki stofnunina til þess að bregðast við óhlýðninni á viðeigandi hátt.“

3.

Ríkisstofnunum er komið á fót með lögum í ákveðnum tilgangi. Megintilgangur framkvæmdarvalds í skilningi 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er að halda uppi þeirri starfsemi sem lög mæla fyrir um. Samkvæmt þessu er stjórnvöldum ætlað að ná markmiðum og starfa að verkefnum sem nánar eru skilgreind í viðkomandi lögum og þannig að fjármunir ríkisins séu nýttir á árangursríkan og hagstæðan hátt, sbr. t.d. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Réttur til stjórnunar starfsmanna á viðkomandi stofnun þarf að mínu áliti að taka mið af framangreindu. Því tel ég að hann takmarkist af þeirri óskráðu meginreglu íslensks stjórnsýsluréttar að athafnir stjórnvalda verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt er til að ná lögmætum markmiðum með kröfunum.

Í orðsendingu framkvæmdastjóra flugumferðarsviðs flugmálastjórnar, sem áður er gerð grein fyrir, eru ástæður kröfunnar um klæðaburð flugumferðarstjóra raktar. Kemur þar fram að með henni sé stefnt að því að skapa faglega ásýnd starfseminnar í augum gesta sem ekki þekki til hennar. Oft byggja kröfur um klæðaburð starfsmanna á svipuðum sjónarmiðum þó að því viðbættu að líklegra sé að hámarksárangri verði fremur náð en ella beri utanaðkomandi aðili traust til fagmennsku starfsmanna. Ekki liggur fyrir í málinu hvaða hagsmunir voru því tengdir að skapa hina faglegu ásýnd í augum gesta stofnunarinnar. Ég álít þó að ekki séu forsendur til þess í málinu að telja að ólögmæt sjónarmið hafi legið að baki kröfunni. Þá er ég þeirrar skoðunar að sú krafa að klæðaburður starfsmanna skuli vera snyrtilegur gangi ekki lengra en nauðsynlegt er til þess að skapa þá ákjósanlegu ásýnd sem að var stefnt. Það er hins vegar háð mati hverju sinni hvað teljist snyrtilegur klæðnaður og þar kann viðhorf fólks að vera mismunandi.

Ég tel rétt að taka fram að eins og áður er rakið setti samgönguráðherra reglugerð um einkennisbúning starfsmanna flugmálastjórnar, fyrst reglugerð nr. 204/1952 og síðar reglugerð nr. 739/1983, með stoð í lögum nr. 119/1950, um stjórn flugmála. Hvað sem líður lagastoð reglugerðar nr. 739/1983 tek ég fram að í gögnum málsins kemur fram að á síðustu árum hafi ekki verið farið fram á að starfsmönnum flugmálastjórnar væri skylt að klæðast einkennisbúningi við störf sín samkvæmt reglugerðinni. Í skýringum flugmálastjórnar til samgönguráðuneytisins vegna kæru Félags íslenskra flugumferðarstjóra kemur fram að tilslökun hafi verið gerð á skyldum samkvæmt reglugerðinni og óformlegt „heiðursmannasamkomulag“ gert við starfsmenn stofnunarinnar um að þeir gætu mætt til vinnu í öðrum fatnaði en einkennisbúningi. Frá þeim tíma hafi ekki tíðkast að starfsmenn flugmálastjórnar klæddust einkennisbúningum. Krafa var þó gerð um að vinnufatnaður þeirra skyldi vera snyrtilegur. Fyrirskipun til B um að hann skyldi ekki klæðast bláum bómullarbuxum (nankinsbuxum) byggðist því ekki á reglugerð nr. 739/1989 heldur á almennum stjórnunarrétti yfirmannsins og 15. gr. laga nr. 70/1996. Því tel ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um lagastoð reglugerðar nr. 739/1983.

4.

Í máli þessu er af hálfu Flugmálastjórnar lagt til grundvallar að í gildi hafi verið óformlegt „heiðursmannasamkomulag” þess efnis að starfsfólk þyrfti ekki að mæta til vinnu í einkennisfatnaði svo lengi sem það mætti kröfum stofnunarinnar um snyrtilegt og faglegt yfirbragð. Þá hefur samgönguráðuneytið í skýringum sínum til mín vegna kvörtunar þessarar vísað til þess að í starfsmannahandbók flugmálastjórnar komi fram að stofnunin geri kröfu um að starfsmenn séu alltaf snyrtilegir til fara og í klæðnaði sem við á hverju sinni. Í úrskurði sínum tekur samgönguráðuneytið hins vegar fram að þar sé ekki lagt mat á það hvort fatnaður eða klæðaburður B hafi verið snyrtilegur eða ekki í umrætt sinn. Á meðan engar reglur séu fyrir hendi um hvað sé snyrtilegur klæðnaður sé eðlilegt að líta svo á að það sé mat yfirmanns flugumferðarsviðs hvenær flugumferðarstjóri teljist vera snyrtilega klæddur frekar en það sé á valdi sérhvers flugumferðarstjóra.

Klæðnaður sá sem varð tilefni ágreinings í máli þessu eru bláar gallabuxur eða bómullarbuxur (nankinsbuxur). Þar er um að ræða klæðnað sem telja verður algengt að fólk klæðist og það við mismunandi tækifæri og aðstæður en víst er að notkun buxna af þessu tagi hefur tekið nokkuð mið af tísku og tíðaranda á liðnum árum. Í orðsendingu framkvæmdastjóra flugumferðarsviðs, dags. 11. júní 1999, er því meðal annars lýst að gallabuxur hafi við gerð hins óformlega „heiðursmannasamkomulags“ verið teknar sem dæmi um klæðnað sem ekki mætti mæta til vinnu í. Því hefur áður verið lýst að af bókunum í dagbók flugstjórnarmiðstöðvarinnar verður ráðið að fleiri en B hafi umrædda daga í júnímánuði 1999 mætt til vinnu í flugstjórnarmiðstöðina í bláum gallabuxum sem og í öðrum lit. Þá virðist viðhorf stjórnenda og starfsmanna miðstöðvarinnar til þess hvað hafi falist í „heiðursmannasamkomulaginu” að þessu leyti hafa verið umdeilt.

Við ráðningu, skipun eða setningu manns í þjónustu atvinnurekanda verður að telja að viðkomandi samþykki að lúta stjórnunarvaldi atvinnurekanda síns enda séu þau fyrirmæli sem atvinnurekandinn gefur innan þeirra marka sem lög í víðtækri merkingu setja og í eðlilegu og nauðsynlegu samhengi við rækslu starfs viðkomandi. Í því felst meðal annars réttur yfirmanns til að ráða tilhögun starfsins og gefa starfsmanni fyrirmæli um framkvæmd þess. Þá ber starfsmanni að hlýða ýmsum reglum sem settar hafa verið á vinnustað og venjum sem þar gilda svo framarlega sem þær brjóta ekki í bága við lög eða samninga.

Ákvæði 15. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem áður er nefnt, byggir á stjórnunarvaldi atvinnurekanda þegar um ríkið er að ræða en þar segir að starfsmanni sé skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt. Við mat á því hvort fyrirskipun sem opinber yfirmaður setur fram í skjóli stjórnunarvalds síns sé lögmæt í merkingu 15. gr. laga nr. 70/1996 kann það að hafa þýðingu að afmarka hvort fyrirskipun hans er almenns eðlis, þ.e. að hún taki heildstætt til ákveðinna atvika, aðstæðna eða mála við framkvæmd starfs á vegum ríkisins. Önnur sjónarmið að þessu leyti kunna þannig að koma til skoðunar þegar yfirmaður ákveður að gefa tilteknum starfsmanni eða hópi starfsmanna fyrirskipun um hvort og þá hvernig beri að haga afgreiðslu tiltekins máls eða hvernig þeim beri að haga sér í ákveðnu afmörkuðu tilviki. Ég tel samkvæmt þessu að það kunni að vera rétt í ákveðnum tilvikum að skýra fyrirmæli 15. gr. laga nr. 70/1996 með þeim hætti að ákvæðið feli í sér mismunandi kröfur til lögmætis fyrirskipana, þ.e. til forms þeirra og efnis, eftir því hvort þær eru almenns eðlis eða bundnar við ákveðin afmörkuð tilvik. Þá tel ég að við mat á þessum kröfum verði að nokkru leyti að huga að eðli þeirrar fyrirskipunar sem um er að ræða, því starfi sem hún tengist og hvort og þá hvernig hún hafi áhrif á einhverja hagsmuni starfsmannsins með beinum eða óbeinum hætti.

Þegar sú aðstaða er uppi að yfirmaður á vinnustað starfsmanna ríkisins mælir svo fyrir að almennt sé óheimilt að klæðast almennum eða algengum klæðnaði eins og bláum gallabuxum eða bómullarbuxum (nankinsbuxum) við störf tel ég að til þess að slík almenn fyrirmæli geti verið grundvöllur að löglegri fyrirskipun í merkingu 15. gr. laga nr. 70/1996 þurfi þau að vera ákveðin fyrirfram með skýrum og glöggum hætti. Aðeins með því móti gefst starfsmönnum raunhæfur kostur, að teknu tilliti til almennra réttaröryggis- og sanngirnissjónarmiða, að gera sér fyrirfram ljóst hvaða kröfur eru gerðar til þeirra að þessu leyti við rækslu starfs þeirra. Ég minni í þessu sambandi á að þessar kröfur helgast ennfremur af þeirri staðreynd að það getur haft verulega íþyngjandi afleiðingar að lögum ef ríkisstarfsmaður fylgir ekki löglegri fyrirskipun yfirmanns síns vísvitandi. Í fyrsta lagi getur slík aðstaða leitt til þess að honum sé veitt áminning, sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996, og jafnvel til uppsagnar ef hann bætir ekki ráð sitt, sbr. 44. gr. laganna. Þá minni ég á að samkvæmt 140. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 sætir opinber starfsmaður, sem synjar eða af ásettu ráði lætur farast fyrir að gera það sem honum er boðið á löglegan hátt, sektum eða fangelsi allt að 1 ári.

Ég legg áherslu á að ég fæ ekki séð að mál þetta hafi snúist um að þær einstöku bláu gallabuxur sem B klæddist í umrætt sinn hafi ekki talist snyrtilegar að mati yfirmanns hans. Í samræmi við þetta er það niðurstaða mín að fyrirskipun yfirmanns þess efnis að ákveðinn algengur daglegur klæðnaður fólks teljist ekki leyfilegur við vinnu á þeim grundvelli að hann sé ekki snyrtilegur teljist því aðeins lögleg í merkingu 15. gr. laga nr. 70/1996 að hún styðjist við fyrirfram ákveðin fyrirmæli sem eru skýr og glögg. Ég tel að í því tilviki sem hér er til umfjöllunar hafi þetta skilyrði ekki verið uppfyllt.

Ég tek fram að af framangreindri niðurstöðu minni leiðir ekki að útilokað sé að það teljist lögleg fyrirskipun af hálfu yfirmanns samkvæmt 15. gr. laga nr. 70/1996 þegar hann vegna klæðnaðar starfsmanns, sem mætir til vinnu, óskar eftir í því ákveðna tilviki að starfsmaðurinn klæðist öðrum fatnaði þar sem yfirmaðurinn telji klæðnaðinn ekki snyrtilegan eða viðeigandi enda sé sú fyrirskipun studd við málefnaleg sjónarmið. Slíkt er að auki hluti af stjórnunarrétti vinnuveitanda. Ég minni á að í þessu máli var ekki um það að ræða að yfirmaður hefði ákveðið að beita slíkum stjórnunarrétti vegna einstaks tilviks þar sem klæðnaður starfsmanns í það sinn væri ekki nægjanlega snyrtilegur heldur taldi yfirmaðurinn að starfsmaðurinn væri að óhlýðnast almennu banni við því mæta til vinnu í ákveðnum klæðnaði.

5.

Félag íslenskra flugumferðarstjóra kvartar meðal annars yfir því að jafnræðis sé ekki gætt af hálfu flugmálastjórnar gagnvart starfsmönnum þar sem öllum starfsmönnum stofnunarinnar öðrum en flugumferðarstjórum í flugstjórnarmiðstöðinni í Reykjavík sé leyft að klæðast bláum gallabuxum við vinnu sína þ.m.t. flugumferðarstjórum á öðrum vinnustöðum. Í skýringum samgönguráðuneytisins er því lýst að misjafnar kröfur séu gerðar til klæðaburðar starfsmanna stofnunarinnar eftir starfssviðum. Get ég fallist á að málefnalegar ástæður geta legið að baki ólíkum kröfum að þessu leyti milli starfssviða. Þar er hins vegar ekki vikið að því hvort og þá hvers vegna kröfur til klæðaburðar flugumferðarstjóra að þessu leyti séu mismunandi eftir starfsstöðvum. Ég vil þó taka fram að forsvaranlegar ástæður geta verið fyrir þeim mun og þar kann meðal annars að koma til að yfirmenn telji slíkt nauðsynlegt til að skapa faglega ásýnd gagnvart gestum.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að fyrirskipun yfirmanns þess efnis að ákveðinn algengur daglegur klæðnaður fólks teljist alfarið ekki leyfilegur við vinnu teljist því aðeins lögleg í merkingu 15. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að hún styðjist við fyrirfram ákveðin fyrirmæli sem eru skýr og glögg. Ég tel að því tilviki sem hér hefur verið fjallað um hafi þetta skilyrði ekki verið uppfyllt. Í þessu máli var því ekki um það að ræða að yfirmaður hefði ákveðið að beita stjórnunarrétti sínum vegna einstaks tilviks þar sem klæðnaður starfsmanns í það sinn var ekki nægjanlega snyrtilegur heldur taldi yfirmaðurinn að starfsmaðurinn væri að óhlýðnast almennu banni við því mæta til vinnu í ákveðnum klæðnaði.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að úrskurður samgönguráðuneytisins, dags. 15. nóvember 1999, hafi ekki verið reistur á lögmætum forsendum. Eru það því tilmæli mín til samgönguráðuneytisins að það taki mál þetta til meðferðar að nýju, komi fram ósk um það frá Félagi íslenskra flugumferðarstjóra, og hagi þá úrlausn málsins í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort Félag íslenskra flugumferðarstjóra hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Samkvæmt upplýsingum frá samgönguráðuneytinu 20. mars 2002 hafði félagið ekki leitað til ráðuneytisins. Í samtali formanns félagsins við starfsmann minn kom hins vegar fram að í kjölfar álits míns hefði félagið og flugmálastjórn komist að óformlegu samkomulagi um að flugumferðarstjórum yrði veitt almenn heimild til að klæðast bláum gallabuxum við vinnu. Hef ég fengið það staðfest hjá flugmálastjórn að slíkt samkomulag sé nú í gildi.