I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 28. janúar 2019 leitaði Isavia ohf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja 19. október 2016 um að leggja á félagið gjald vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits á Keflavíkurflugvelli. Jafnframt laut kvörtunin að úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 10. ágúst 2018 í máli nr. 151/2016. Samkvæmt úrskurðinum var álagning gjaldsins felld úr gildi að því er varðaði lítinn hluta þess en staðfest að öðru leyti.
Í kvörtuninni sagði að við meðferð málsins fyrir nefndinni hefðu athugasemdir félagsins við álagningu gjaldsins m.a. beinst að fjárhæð tímagjalds samkvæmt gjaldskrá og ákvörðun um tíðni og umfang eftirlits. Þá sagði að kvörtunin byggðist á því að félagið gæti ekki unað við niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um þessi atriði. Gerði félagið margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð og úrskurð nefndarinnar.
Athugun mín er afmörkuð við fyrrnefndan úrskurð. Þar reynir á hvort málsmeðferð og úrlausn nefndarinnar hafi tekið nægjanlega mið af þeim kröfum sem voru gerðar til gjaldtökunnar samkvæmt þágildandi heimild til gjaldtöku í lögum og almennum reglum um þjónustugjöld.
II Málavextir
1 Starfsleyfi Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli
Á síðari hluta ársins 2014 vakti Isavia ohf. athygli Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja á að ekki hefði verið gefið út starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, vegna starfsemi félagsins á Keflavíkurflugvelli. Óskaði félagið eftir að úr því yrði bætt. Í kjölfarið var m.a. deilt um hvort félaginu bæri að bera kostnað vegna vinnu við gerð leyfisins. Í tilefni af þeim ágreiningi sagði í bréfi eftirlitsins 2. mars 2015:
„Frá [...] 1986 hefur sama aðferð verið við höfð til að reikna hlutdeild Keflavíkurflugvallar í rekstri Heilbrigðiseftirlitsins. Í lögum sem sett voru árið 1981 var öllum sveitarfélögum gert skylt að vera með heilbrigðiseftirlit. Núgildandi lög nr. 7/1998 eru að stofni til þau sömu. Á Keflavíkurflugvelli hafði varnarmálaskrifstofa utanríkisráðuneytisins stjórnsýslulega stöðu sveitarstjórnar og gerði hún samkomulag við sveitarfélögin á Suðurnesjum um sameiginlegt heilbrigðiseftirlit og kostnaðarhlutdeild Keflavíkurflugvallar í rekstri þess. Gengið var út frá því að Keflavíkurflugvöllur greiddi 20% af útgjöldum [Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja] en sveitarfélögin restina. Með þessu fyrirkomulagi var Keflavíkurflugvelli og sveitarfélögunum á Suðurnesjum gert jafnt undir höfði. Ekki var farið í starfsleyfisgerð fyrir flugvöllinn og starfsemi tengda honum, eins og gert var fyrir stofnanir sveitarfélaganna, þar sem bandaríski herinn taldi það ekki rúmast innan varnarsamningsins frá 1951. Af þessum ástæðum er ekki gert ráð fyrir gjaldtöku af flugvellinum í auglýstri gjaldskrá [Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja].
Í 12. gr. laganna nr. 7/1998 er heimild fyrir sveitarfélögin að innheimta eftirlitsgjald af eftirlitsskyldum fyrirtækjum til að standa undir hluta eftirlitsins. Þessi gjöld dragast frá hlutdeild sveitarfélaganna en sá kostnaður sem út af stendur skal greiðast úr sveitarsjóði. Þetta hefur einnig gilt um Keflavíkurflugvöll og hafa eftirlitsgjöld á athafnasvæði flugvallarins verið dregin frá kostnaðarhlutdeild hans í rekstri [Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja]. Eftir því sem fleiri eftirlitsskyld fyrirtæki taka til starfa á Keflavíkurflugvelli því minni verður kostnaður Isavia af rekstri [eftirlitsins].
Þegar bandaríska varnarliðið yfirgaf Keflavíkurflugvöll árið 2006 og breytingar urðu á rekstri Keflavíkurflugvallar var [heilbrigðiseftirlitinu] tjáð að nýtt opinbert hlutafélag, Keflavíkurflugvöllur ohf, hefði stjórnskipulega stöðu sveitarfélags hvað varðaði heilbrigðiseftirlit og því yrði ekki breyting á samskiptum [eftirlitsins] við flugvallaryfirvöld. Í 9. gr. laga nr. 76/2008 var ennfrekar hnykkt á þessu. Þegar Isavia var stofnað árið 2010 gekk [eftirlitið] út frá því að það sama gilti um það félag.
Ef það er hins vegar raunin að Isavia fari ekki með hlutverk sveitarstjórnar í málefnum sem varða heilbrigðiseftirlit þá er ef til vill nauðsynlegt að taka upp gjaldtöku fyrir eftirlit eins og tíðkast með einkafyrirtæki og verður þá gjaldskrá [heilbrigðiseftirlitsins] breytt í samræmi við það. Slík gjaldtaka er eðli málsins samkvæmt flókin þar sem margvísleg starfsemi flugvallarins er eftirlitsskyld samkv. lögum. Má þar t.d. nefna:
[...] Auk þessa verður að gera ráð fyrir greiðslum vegna stjórnsýslu s.s. umsögnum um skipulagstillögur, umsagnir um matsskýrslur/umhverfismat, upplýsingagjöf til almennings, þátttaka í samráðshópum vegna hönnunar og framkvæmda, en slík vinna er venjulega innifalin í framlagi sveitarfélaganna.
Starfsleyfisgerð er ekki hluti af reglubundnu eftirliti heilbrigðiseftirlits og er undantekningarlaust innheimt sérstaklega fyrir þá vinnu skv. 3 gr. gjaldskrár [eftirlitsins] nr. 893/2014. Þetta gildir hjá öllum heilbrigðiseftirlitssvæðum landsins auk eftirlitsstofnana ríkisins s.s. UST og Mast.“
Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja gaf út starfsleyfi fyrir Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli 21. ágúst 2015.
2 Álagning gjalds fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit
Á 250. fundi Heilbrigðisnefndar Suðurnesja 4. júní 2015 var samþykkt að gjald fyrir útselda vinnu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja yrði ákveðið 17.348 krónur á tímann í nýrri gjaldskrá. Á þeim tíma var tímagjaldið 10.529 krónur, sbr. 2. gr. gjaldskrár nr. 893/2014, fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesjasvæði. Með 1. gr. auglýsingar nr. 696/2015, sem var birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. ágúst 2015, var þessi fjárhæð ákveðin 17.340 krónur.
Sama tímagjald var ákveðið með 2. gr. gjaldskrár nr. 927/2015, fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesjasvæði. Í fylgiskjali gjaldskrárinnar voru birt „eftirlitsgjöld fyrirtækja 2015“. Þar var m.a. eftirfarandi flokkur: „Alþjóðaflugvöllur > 3 milljónir farþega“. Samkvæmt fylgiskjalinu voru eftirlitsgjöld fyrirtækja í þeim flokki 9.205.423 krónur.
Síðastnefnd fjárhæð, sem var gjald fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit, byggðist á eftirlitsáætlun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja fyrir fyrirtæki í umræddum flokki. Áætlunin, sem hafði að geyma upplýsingar um tíðni og umfang eftirlits, var svohljóðandi:
Isavia ohf. og heilbrigðiseftirlitið áttu í nokkrum samskiptum um eftirlitsáætlunina og fyrirhuguð gjöld fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Keflavíkurflugvelli. Þau lutu m.a. að því hvort eftirlitinu væri heimilt að taka gjald fyrir að mæta á svokallaða samráðsfundi með félaginu. Í því samhengi sagði m.a. í tölvupósti 20. ágúst 2015 að starfsmenn eftirlitsins mættu oft á slíka samráðsfundi hjá sveitarfélögunum. Þau greiddu fasta upphæð, um það bil fimm milljónir króna á ári, sem næði yfir slíka þjónustu. Þau hefðu ekki viljað fá senda reikninga. Eins og ítrekað hefði verið bent á líktist „Isavia fremur sveitarfélagi“ hvað varðaði aðkomu eftirlitsins. Hjá öðrum eftirlitsskyldum fyrirtækjum innheimti það sérstaklega fyrir „alla vinnu“ sem ekki tengdist reglulegu eftirliti. Ef félagið greiddi ekki fyrir tíma sem færi í samráðsfundi vegna framkvæmda á flugvallarsvæðinu yrði kostnaðurinn annaðhvort að greiðast af viðkomandi sveitarfélagi eða það yrði að jafna honum á önnur fyrirtæki á Suðurnesjum.
Í tölvupósti Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja til Isavia ohf. 25. ágúst 2015 sagði enn fremur:
„Fyrirtæki sem hefur með höndum skipulagsvald, fráveitu og vatnsveitu líkist sveitarfélagi hvað varðar að komu heilbrigðiseftirlits, enda eru þetta fyrirferðamiklir málaflokkar í eftirliti. Mér sýnist á skrifum þínum að þú hafir aðra sýn, en svo verður það bara að vera.
Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hefur þá sérstöðu miðað við margar aðrar eftirlitsstofnanir að embættið er eingöngu rekið samkvæmt gjaldskrá. Við fáum ekki fast framlag úr sveitarsjóðum. Sveitarfélögin greiða eftirlitsgjöld vegna sinna fyrirtækja og stofnana með sama hætti og einkarekin fyrirtæki og eftir sömu gjaldskrá. Eins og ég hef minnst á fyrr þá eru ýmis verkefni heilbrigðiseftirlitsins þannig að erfitt er að fella það að gjaldskrá. Þessvegna hafa sveitarfélögin ákveðið að greiða fyrir ca. 500 klst. á ári fyrir það. Innifalið í því eru t.d. samskipti við almenning, eftirlit með umgengni á lóðum og lendum, umsagnir, fundarhöld o.þ.h.
Keflavíkurflugvöllur er ekki eins og hvert annað fyrirtæki úti í bæ, jafnvel ekki þó að maður taki skipulagsvald, fráveitu og vatnsveitu út fyrir sviga. Keflavíkurflugvöllur krefst meiri vinnu [eftirlitsins] vegna framkvæmda en þau 700 fyrirtæki samanlagt, sem embættið hefur eftirlit með á Suðurnesjum. Mér finnst ekki líklegt að sveitarfélögin á Suðurnesjum samþykki að kaupa fleiri tíma af [eftirlitinu] vegna framkvæmda á Keflavíkurflugvelli og verð ég því að leita annarra leiða.“
Isavia ohf. kærði báðar fyrrnefndar gjaldskrár, annars vegar nr. 893/2014, eftir að henni var breytt með auglýsingu nr. 696/2015, og hins vegar nr. 927/2015, til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Kærurnar byggðust á því að fjárhæð tímagjaldsins hefði verið ákveðin í andstöðu við lög. Í síðari kærunni voru jafnframt gerðar athugasemdir við fjárhæð eftirlitsgjaldsins. Með úrskurðum 16. febrúar 2016 í málum nr. 70/2015 og 103/2015 var kærunum vísað frá á þeim grundvelli að þær beindust ekki að stjórnvaldsákvörðunum, heldur gjaldskrám, og hefði félagið ekki lögvarða hagsmuni af því að fá þeim hnekkt.
Í greinargerðum heilbrigðiseftirlitsins vegna kæranna var ákvörðun framangreinds tímagjalds lýst sem og eftirlitsgjaldsins. Í fyrri greinargerðinni 2. október 2015 var aðdragandi málsins þannig rakinn að fjárhagur eftirlitsins hefði verið endurskipulagður. Við endurskoðun eftirlitskostnaðar hefði verið reynt að láta heildarálagningu gjalda á eftirlitsskylda aðila ekki hækka nema að óverulegu leyti, þó þannig að gjöldin yrðu að endurspegla raunkostnað embættisins. Ákveðið hefði verið að breyta framsetningu gjaldskrár þannig að tímagjald yrði ráðandi þáttur en magn tímaeininga á hvern eftirlitsþátt réðist af umfangi hvers þáttar. Fjárhæð tímagjalds yrði því að taka mið af „heildarrekstrarkostnaði embættisins jafnað niður á þann hluta sem [færi] í þjónustu við eftirlitsskylda aðila“.
Um tímagjaldið sagði jafnframt að ákvörðun þess á 250. fundi Heilbrigðisnefndar Suðurnesja hefði verið byggð á rekstraráætlunum embættisins. Síðan sagði:
„Samkvæmt rekstraráætlun leggja sveitarfélögin til ákveðinn hluta af rekstrarfé Heilbrigðiseftirlitsins til að mæta almennri þjónustu við borgarana sem ekki falla undir eftirlitsskylda starfsemi. Hinn þáttur rekstrarins, sem er meginþáttur í starfsemi eftirlitsins, snýr að eftirlitsskyldum aðilum og verður að standa undir sér. Fyrirtæki, stofnanir og aðrir aðilar á vegum sveitarfélaganna sem eftirlitsskyldir eru greiða eftirlitsgjöld eins og aðrir skv. gjaldskrá kærða, á sama hátt og gildir um aðra eftirlitsskylda aðila á starfssvæðinu.
Útreikningur á fjárhæð tímagjalds miðast við jafnaðarútreikning á rekstrarkostnaði embættisins deilt niður á vinnustundir starfsmanna við að sinna eftirliti og þjónustuverkefnum og er því um raunkostnað að ræða við eftirlit.“
Einnig kom fram að tímagjaldið hefði verið byggt á fjárhagsáætlun eftirlitsins, þ.m.t. með hliðsjón af fjárhagsafkomu undanfarinna rekstrarára. Þá sagði:
„Samkvæmt ársreikningi fyrir árið 2014 varð halli af rekstri Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja að fjárhæð 9,1 millj. kr. en var 3,4 millj. kr. árið á undan. Þannig er ljóst að rekstrartekjur standa ekki undir kostnaði af eftirlitinu og því nauðsynlegt að hækka gjaldskrána. Til grundvallar hækkun liggur greining á ársverkum og kostnaðarliðum og þekkt stærð varðandi virkar vinnustundir við eftirlitið. Útreiknað tímagjald er svo fundið út með því að deila heildarlaunakostnaði með virkum vinnustundum við eftirlit útselt og við það bætt hlutdeild í föstum kostnaði og stjórnunarkostnaði. Í þessum forsendum er undanskilinn sérkostnaður sem fram kemur í sundurliðun ársreiknings á öðum rekstrarkostnaði og varða meindýr, dýralæknaþjónustu, rannsóknarþjónustu og sérstakar vátryggingar.
Á þeim forsendum á útseldur tími að endurspegla raunkostnað við eftirlit. Við embættið starfa 5 manns í 4,7 stöðugildum. Í forsendum var gert ráð fyrir að reikna yrði með 4.700 útseldum vinnutímum (virkar stundir). Kostnaðarverð m.v. launakostnað er því 15.340 kr. og við það var bætt 2.000 kr. fyrir fastan kostnað, stjórnunarkostnað og annað, sem er talið algert lágmark. Þannig útreiknað er kostnaðarverð 17.340 kr. sem útseldur tími skv. gjaldskrá.“
Í síðari greinargerð eftirlitsins 16. desember 2015 var í öllum aðalatriðum fjallað um ákvörðun tímagjaldsins með sama hætti og í fyrri greinargerð. Að auki sagði m.a. um ákvörðun eftirlitsgjaldsins að það næmi um 9,2 milljónum króna á ári en álögð gjöld árin 2013 og 2014 hefðu verið 12,6 og 13,3 milljónir króna. Heilbrigðiseftirlitið hefði því lækkað eftirlitsgjöld verulega milli ára. Ákvörðun um tíðni og umfang eftirlits á flugvellinum var síðan rökstudd, þ.á m. með vísan til þess að samkvæmt þágildandi 25. gr. laga nr. 7/1998 gætu „sveitarfélög gert ríkari kröfur en lágmarkskröfur reglugerða [mæltu] fyrir um“.
Sem fyrr greinir vísaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála báðum kærum Isavia ohf. frá. Samkvæmt reikningi heilbrigðiseftirlitsins 17. nóvember 2015 voru gjöld fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit vegna starfsemi félagsins á Keflavíkurflugvelli árið 2015 lögð á, að fjárhæð 9.205.423 krónur. Sú ákvörðun var ekki kærð til úrskurðarnefndarinnar af hálfu Isavia ohf. Að sögn félagsins voru það mistök.
Samkvæmt reikningi 19. október 2016 lagði eftirlitið á Isavia ohf. gjald fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Keflavíkurflugvelli árið 2016 að fjárhæð 7.299.143 krónur. Ástæða þess að fjárhæðin var nokkru lægri en samkvæmt eftirlitsáætlun, sbr. einnig áðurnefnt fylgiskjal gjaldskrár nr. 927/2015, hafði verið tilkynnt félaginu með bréfi 20. september 2016. Þar sagði að þar sem ekki hefði þurft að inna ákveðna vinnu af hendi, sem hefði verið gert ráð fyrir samkvæmt áætluninni, hefði fjöldi tíma lækkað nokkuð.
3 Úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála
Isavia ohf. kærði álagningu gjaldsins samkvæmt reikningi 19. október 2016 til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 17. nóvember sama ár. Krafðist félagið þess aðallega að álagning gjaldsins yrði felld úr gildi en til vara að henni yrði breytt og fjárhæð þess lækkuð verulega.
Kæran byggðist m.a. á því að fjárhæð tímagjalds hefði verið ákveðin í andstöðu við lög. Í þeim efnum var vísað til þess að fjárhæðin hefði verið ákveðin að teknu tilliti til kostnaðarliða sem væri óheimilt að líta til. Þá var vakin athygli á því að hvergi væri að finna útreikninga eða sundurliðun á kostnaði, sem fjárhæð gjaldsins væri ætlað að standa straum af, sambærilega við þá sem kveðið væri á um í leiðbeinandi reglum ráðherra nr. 254/1999, um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Jafnframt byggðist kæran á því að ákvörðun um tíðni og umfang eftirlits væri í andstöðu við lög. Málstaður félagsins var m.a. studdur við skýrslu jarðfræðings, sem það hafði aflað, um hvert væri hæfilegt og eðlilegt heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Keflavíkurflugvelli. Í greinargerð 19. desember 2016 fjallaði heilbrigðiseftirlitið um þessi álitaefni með sambærilegum hætti og áður hafði verið gert í fyrri greinargerðum.
Nefndin kvað upp úrskurð 10. ágúst 2018 í máli nr. 151/2016. Þar var þess getið að í „athugasemdum heilbrigðiseftirlitsins [kæmi] fram hverjar [væru] forsendur þeirra gjalda sem [Isavia ohf.] væri [krafið] um“. Síðan sagði um fjárhæð tímagjaldsins:
„Í samræmi við það sem fram kom um fjármögnun heilbrigðiseftirlits samkvæmt þágildandi 12. gr. laga nr. 7/1998 stendur tímagjald undir fleiri þáttum en launum starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins og tengdum gjöldum, en samkvæmt ákvæðinu er skýrt að leyfilegt er að miða við að gjöldunum sé varið til reksturs eftirlitsins í heild. Má gera ráð fyrir að hluta þeirra sé varið til annars rekstrarkostnaðar, svo sem reksturs skrifstofu. Miðað við þetta telst tímagjaldið vera eðlilegt. [...] Er ekkert í gögnum málsins sem bendir til annars en að ákvörðun um upphæð hinna kærðu eftirlitsgjalda hafi verið í samræmi við skilyrði nefndrar lagagreinar. Bendir ekkert heldur til þess að farið hafi verið á skjön við leiðbeinandi reglur ráðherra nr. 254/1999 um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit, en reglurnar voru gefnar út í samræmi við lokamálslið 3. mgr. nefndrar 12. gr. laga nr. 7/1998 og koma ekki í stað lagagreinarinnar.“
Í kjölfarið fjallaði nefndin um þá eftirlitsáætlun sem álagning gjaldsins byggðist á. Í því samhengi sagði:
„[Isavia ohf.] hefur einnig gert athugasemdir við þá flokka og tíðni eftirlits sem að baki hinu kærða gjaldi liggja. Að áliti úrskurðarnefndarinnar geta þeir flokkar sem um ræðir talist eðlilegur hluti starfsemi alþjóðaflugvallar. Er og ljóst að svo sem áður er rakið fer eftirlit fram með þeirri starfsemi sem fram fer í raun, en er ekki bundið við eftirlit með starfsleyfisskilyrðum. [...] Í 12. gr. þágildandi reglugerðar nr. 786/1999 er fjallað um reglubundið mengunarvarnaeftirlit. Skiptist það í 5 flokka skv. gr. 12.1 og fellur alþjóðaflugvöllur í flokk 3 skv. fylgiskjali 2. Skal haga reglubundnu eftirliti eftir töflu A nema annað segi í reglugerðinni eða starfsleyfum. Í töflu A er yfirlit yfir meðaltíðni eftirlits og samkvæmt henni er meðalfjöldi skoðana í flokki 3 einu sinni á ári og eftirlitsmælingar tíunda hvert ár. Nefndri reglugerð var breytt með reglugerð nr. 375/2015 og segir í þágildandi gr. 12.6 eftir breytinguna að eftirlitsaðila sé heimilt að haga tíðni reglubundins eftirlits út frá kerfisbundnu áhættumati sem gert sé á hlutaðeigandi fyrirtæki. Slíkt mat er meðal gagna málsins, auk þess sem meðaltíðni felur í sér samkvæmt orðanna hljóðan að um meðaltal sé að ræða. Með vísan til þess og gagna málsins er ekkert fram komið annað en að mat heilbrigðiseftirlitsins á þörf á eftirliti með starfsemi flugvallarins hafi verið framkvæmt á málefnalegum grundvelli og verið byggt á efnisrökum, hvað sem líður áliti þess sérfræðings sem kærandi hefur teflt fram. Er í þessu sambandi rétt að árétta að rekstur Keflavíkurflugvallar er einstakur á landsvísu og má gera ráð fyrir því að umfang eftirlits með þeirri atvinnustarfsemi miðist við það. Kemur innra eftirlit kæranda því ekki í stað.“
Í kjölfarið var rakið í úrskurðinum að samkvæmt rekstrartölum Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja fyrir árin 2014-2016 hefði rekstrarkostnaður verið hærri en rekstrartekjur fyrir öll árin. Sú niðurstaða væri „í samræmi við áskilnað þágildandi 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998, nú 46. gr., um að álögð gjöld [mættu] ekki vera hærri en kostnaður af rekstri heilbrigðiseftirlits“.
Nefndin hafnaði því kröfu Isavia ohf. um að fella úr gildi álagningu gjaldsins, nema að því er varðaði 19.610 krónur. Sú niðurstaða byggðist á því að fjárhæð gjaldsins samkvæmt eftirlitsáætlun, sem hefði verið lögð til grundvallar álagningu, væri hærri en birt gjald samkvæmt gjaldskrá nr. 927/2015.
III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála
Umboðsmaður Alþingis ritaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála bréf 29. desember 2020. Þar var óskað skýringa á því hvaða áhrif fyrirmæli þágildandi 1. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998, um hvernig tekjum af eftirlitsgjöldum skyldi varið, hefðu haft við mat nefndarinnar á lögmæti þess hvernig tímagjald Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja var ákveðið. Jafnframt var beðið um að nefndin gæfi skýringar, sem hún teldi efni til, á því hvernig ákvörðun tímagjaldsins hefði verið í samræmi við gjaldtökuheimildina og almennar reglur um þjónustugjöld. Þá var óskað eftir upplýsingum um þau gögn sem hefðu legið fyrir hjá nefndinni um greiningu eftirlitsins á kostnaði vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits. Í þessu samhengi var þess óskað að nefndin skýrði annars vegar hvort hún teldi að málið hefði verið rannsakað nægjanlega og hins vegar hvort tímagjaldið hefði verið ákveðið á grundvelli nægilegra traustra gagna.
Í svarbréfi nefndarinnar 26. mars 2021 sagði að í úrskurðinum hefði verið vísað til 3. mgr. 12. gr. laganna sem gjaldtökuheimildar. Þar væri kveðið á um að upphæð gjaldsins skyldi byggjast á rekstraráætlun þar sem þau atriði væru rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggðist á. Á þeim grundvelli hefði niðurstaða nefndarinnar verið byggð. Tilvísun til 1. mgr. sama ákvæðis hefði haft skírskotun til þeirra kostnaðarliða sem nefndin teldi heimilt að miða við þegar tímagjald væri ákveðið. Væri enda ljóst af orðanna hljóðan að 1. mgr. 12. gr. fæli ekki í sér sjálfstæða gjaldtökuheimild. Stjórnvöld hefðu ekki frjálsar hendur við ráðstöfun eftirlitsgjalda heldur væri þeim að meginstefnu til ætlað að standa undir þeim kostnaði sem hlytist af því að sinna eftirlitinu. Ákveðin samsvörun ætti sér því stað þarna á milli, en hana mætti sjá í 6. lið dóms Landsréttar 12. mars 2021 í máli nr. 74/2020.
Áréttað var að það hefði verið niðurstaðan samkvæmt úrskurðinum 10. ágúst 2018 að tímagjaldið væri eðlilegt. Með hliðsjón af almennum reglum og gjaldtökuheimildinni hefði úrskurðarnefndin ekki talið varhugavert að byggja á því að undir heimildina gætu fallið kostnaðarliðir sem tengdust rekstri heilbrigðiseftirlitsins sem stofnunar, s.s. fastur kostnaður eða hlutdeild í sameiginlegum kostnaði, enda stæðu þeir kostnaðarliðir í nánum tengslum við það eftirlit sem framkvæmt væri og innheimt fyrir. Það hefði því verið ályktun nefndarinnar að tímagjald stæði undir fleiri þáttum en launum starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins og tengdum gjöldum.
Nefndin hefði ekki ályktað að eftirlitsgjöldin ættu að standa undir öllum rekstrarkostnaði stofnunarinnar í heild sinni. Þvert á móti hefði verið vísað til þágildandi 1. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998. Í niðurlagi hennar hefði verið tekið fram að sá kostnaður sem gjöldin stæðu ekki undir greiddist af sveitarfélögunum. Það væri í samræmi við þá meginreglu sem hefði komið fram í þágildandi 10. gr. sömu laga, en einnig hefði verið vísað til hennar í úrskurðinum, um að sveitarfélög greiddu kostnað við heilbrigðiseftirlit að svo miklu leyti sem lög mæltu ekki fyrir á annan veg. Nefndin hefði ekki heldur litið svo á að afstaða heilbrigðiseftirlitsins væri að innheimta gjöld með þeim hætti að allur kostnaður við stofnunina í heild sinni yrði greiddur. Í málsrökum þess hefði enda komið fram hvernig tímagjald var reiknað út. Við það hefði verið bætt hlutdeild í föstum kostnaði og stjórnunarkostnaði. Undanskilinn hefði verið sérkostnaður, sem fram kæmi í sundurliðun ársreiknings á öðrum rekstrarkostnaði og varðaði meindýr, dýralæknaþjónustu, rannsóknarþjónustu og sérstakar vátryggingar. Nefndin teldi að sýnt hefði verið fram á næg tengsl tímagjaldsins við gjaldtökuheimildina.
Leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa á grundvelli þágildandi 12. gr. laga nr. 7/1998 væru ekki bindandi fyrir sveitarfélög. Það sem skipti höfuðmáli væri að gjöld fyrir þjónustuna væru ekki hærri en sá kostnaður sem af henni hlytist. Lögmætisathugun nefndarinnar hefði fyrst og fremst lotið að þessu atriði. Í úrskurðinum hefði sérstaklega verið bent á að leiðbeinandi reglur kæmu ekki í stað þágildandi 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998.
Nefndin hefði haft undir höndum útskýringar eftirlitsins á því hvernig tímagjaldið hefði verið reiknað út og það verið stutt gögnum, einkum sundurliðuðum ársreikningum og áætlunum eftirlitsins. Þar væri að finna flesta þá kostnaðarliði sem tilgreindir væru í leiðbeinandi reglum ráðherra. Heilbrigðiseftirlitið hefði ítrekað áréttað að gengið hefði verið út frá þekktum stærðum um ársverk. Heilbrigðiseftirlitið hefði gert greinarmun á þeirri starfsemi sem fælist í eftirliti annars vegar og almennri þjónustu við borgara hins vegar og greint þann tíma sem hefði verið varið í önnur verkefni en eftirlit. Miðað við tímafjölda væri sú vinna svipuð að umfangi og eftirlit með Keflavíkurflugvelli, en það gæti ekki talist óeðlilegt að mati nefndarinnar.
Í bréfi umboðsmanns var enn fremur beðið um að nefndin skýrði nánar rannsókn og mat á atvikum málsins sem niðurstaðan um tíðni og umfang heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits á Keflavíkurflugvelli byggðist á. Jafnframt var óskað eftir afstöðu til þess hvernig sú niðurstaða og málsmeðferð samræmdist meðalhófsreglunni og ákvæðum laga sem varði skipan og rannsókn nefndarinnar.
Í svarbréfinu var vísað til forsendna úrskurðarins og að samkvæmt þágildandi 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 hefði sveitarfélögum verið heimilt að gera um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram kæmu í reglugerðum, enda féllu þau undir lögin. Þá sagði að nefndin teldi rétt að benda á að ákvarðanir heilbrigðiseftirlits um reglubundið eftirlit samkvæmt 12. gr. þágildandi reglugerðar nr. 786/1999, um mengunarvarnaeftirlit, hefði verið kæranleg. Isavia ohf. hefði hins vegar ekki farið þá leið heldur kosið að kæra gjaldtöku vegna eftirlitsins. Nefndin vildi þó koma því á framfæri um tíðni og umfang eftirlitsins að heilbrigðiseftirlitið væri sérfrótt stjórnvald í þessum málaflokki. Væri því falið það hlutverk lögum samkvæmt að hafa eftirlit með mengandi starfsemi félagsins. Af starfsleyfi fyrir starfsemi þess á Keflavíkurflugvelli sæist greinilega að fjölþætt mengunarvaldandi starfsemi færi þar fram.
Heilbrigðiseftirlitinu væri veitt heimild að lögum til að gera ítarlegar kröfur og haga tíðni reglubundins eftirlits út frá áhættumati. Slíkt mat hefði legið fyrir í málinu. Það væri sett upp í töflu þar sem farið væri yfir tíu eftirlitsþætti. Í áhættumatinu væri lagt mat á hættu af þessum þáttum starfseminnar. Stig væru veitt vegna þessa og einnig tiltekið í töflunni, þar sem það ætti við, hver tíðni eftirlits væri samkvæmt viðeigandi reglugerðum eða hvort eftirlit færi fram með skrifborðseftirliti og tíðni þess.
Nefndin legði áherslu á að við ákvörðun um tíðni eftirlits og umfangs væri rétt að sýna varúð, sbr. varúðarreglu umhverfisréttarins, og leyfa umhverfi og heilsu manna að njóta vafans í þessu sambandi. Þá yrði að játa heilbrigðiseftirlitinu, sem staðbundnu stjórnvaldi, nokkurt mat í þessum efnum. Leiddi tíminn annað í ljós gæti hins vegar verið eðlilegt að endurmeta tíðni og umfang eftirlits. Eðli máls samkvæmt yrði það þó ekki fyrr en að fenginni reynslu. Í þessu sambandi og þar sem vísað hefði verið til meðalhófsreglunnar væri einnig rétt að geta þess að gjöld vegna eftirlits með starfsemi Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli hefðu numið 12,6 og 13,3 milljónum króna árin 2013 og 2014, eða töluvert hærri fjárhæðum en hin kærða gjaldtaka samkvæmt gjaldskrá frá árinu 2015. Niðurstaða nefndarinnar, um að mat heilbrigðiseftirlitsins um tíðni og umfang hefði verið framkvæmt á málefnalegum grundvelli og verið byggt á efnisrökum, hefði byggst á framangreindum rökum og atvikum.
Um málsmeðferð nefndarinnar var vísað til þess að lögmætisathugun hennar hefði leitt í ljós að mat heilbrigðiseftirlitsins á tíðni og umfangi eftirlitsins hefði átt sér stoð í lögum og verið málefnalegt. Skýrsla sérfræðings, sem fylgdi kæru Isavia ohf., hefði hins vegar verið haldin ágöllum. Úrskurðarnefndin, svo sem hún var skipuð, hefði verið fullfær um að leggja mat á greind atriði. Að virtum þeim lagalegu álitaefnum sem hefðu verið uppi um þjónustugjöld hefði það verið mat formanns nefndarinnar að hún skyldi skipuð þeim nefndarmönnum sem raun ber vitni og að þeir hefðu bestu þekkingu nefndarmanna til úrlausnar málsins. Ekki hefði verið þörf á að leita aðkomu annars sérfræðings.
Athugasemdir Isavia ohf. við svör úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála bárust 26. apríl 2021. Nefndinni var ritað annað bréf 11. júní sama ár þar sem óskað var upplýsinga. Þær bárust 29. sama mánaðar.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Gjaldtaka vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits
Í lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, og almennum stjórnvaldsfyrirmælum, sem hafa verið sett á grundvelli þeirra, er fjallað um heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Í 10. gr. laganna, eins og þau voru þegar atvik þessa máls áttu sér stað, var kveðið á um þá meginreglu að ekkert sveitarfélag skyldi vera án heilbrigðiseftirlits og að sveitarfélögin greiddu kostnað við eftirlitið að svo miklu leyti sem lög mæltu ekki fyrir á annan veg.
Í 12. gr. laga nr. 7/1998 var nánar fjallað um fjármögnun heilbrigðiseftirlits. Í 1. mgr. sagði að heilbrigðisnefndir skyldu fyrir 1. nóvember ár hvert gera fjárhagsáætlun fyrir næsta starfsár þar á eftir, innan fjárhagsramma sem sveitarfélög settu, og senda hana til viðkomandi sveitarfélaga til umfjöllunar og afgreiðslu. Sveitarfélög bæru ábyrgð á fjármálum og rekstri heilbrigðiseftirlits á viðkomandi svæði. Þau hefðu umsjón með fjármálum þess, skiptingu kostnaðar milli sveitarfélaga og álagningu eftirlitsgjalda. Við kostnaðarskiptingu skyldi miða við að allar tekjur af eftirlitsskyldri starfsemi á svæðinu rynnu í sameiginlegan sjóð til greiðslu rekstrarkostnaðar heilbrigðiseftirlits á svæðinu. Sá kostnaður sem eftirlitsgjöld stæðu ekki undir greiddist af sveitarfélögunum í samræmi við íbúafjölda næstliðins árs.
Í 3. mgr. 12. gr. sömu laga var sérstaklega fjallað um gjaldtöku. Þar sagði:
„Heimilt er sveitarfélögum að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi, svo sem fyrir eftirlit, útgáfu starfsleyfa og vottorða, sé eftirlitið á vegum sveitarfélaga. Leita skal umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar áður en gjaldskrá er sett. Upphæð gjaldsins skal byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og má gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Hvert eftirlitssvæði skal hafa sameiginlega gjaldskrá og skal hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd láta birta hana í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld má innheimta með fjárnámi. Gjöld skulu tryggð með lögveðsrétti í viðkomandi fasteign tvö ár eftir gjalddaga þegar leyfi eða þjónusta er tengd notkun fasteignar. Heimilt er hlutaðeigandi ráðherra að setja gjaldskrá og innheimta gjald á varnarsvæðum. Ráðherra skal gefa út leiðbeinandi reglur um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga.“
Um gjaldtöku á grundvelli þessa ákvæðis giltu almennar reglur um þjónustugjöld, eins og áréttað var í lögskýringargögnum (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1256, og Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 3493). Fjárhæð gjaldsins mátti því ekki vera hærri en sem nam raunverulegum kostnaði sem almennt mátti telja hljótast af eftirliti samkvæmt ákvæðinu. Jafnframt hafði grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði sem voru í beinum eða nánum efnislegum tengslum við eftirlitið sem gjaldið átti að standa straum af, enda mátti ekki taka tillit til annarra atriða. Sjá t.d. um framangreind sjónarmið dóm Hæstaréttar 1. desember 2016 í máli nr. 78/2016 og álit umboðsmanns Alþingis 30. júní 1997 í máli nr. 1517/1995 sem birt er í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 1997 á bls. 285.
Af framangreindu leiðir að leggja varð fullnægjandi grundvöll að gjaldtökunni, s.s. með viðhlítandi útreikningum eða áætlunum. Átti það bæði við um ákvörðun á fjárhæð tímagjalds samkvæmt gjaldskrá og fjárhæð gjalds fyrir eftirlitsskylda starfsemi samkvæmt eftirlitsáætlun. Um þessi atriði var ítarlega fjallað í leiðbeinandi reglum um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit sem umhverfisráðherra setti með stoð í niðurlagi 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998 og voru birtar í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 254/1999. Í I. kafla reglnanna voru leiðbeiningar um ákvörðun tímagjalds vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits. Átti tímagjaldið að vera heildarkostnaður ákveðinna kostnaðarliða, sumra aðeins að hluta, deilt með tilgreindum, virkum vinnustundum. Í II. kafla reglnanna var fjallað um álagningu eftirlitsgjalda. Þau áttu að byggjast á eftirlitsáætlun fyrir viðkomandi fyrirtækjaflokk. Mátti gjaldið ekki vera hærra en sem næmi reiknuðum kostnaði flokksins, þ.e. margfeldi tímagjalds og heildartíma flokksins.
Þótt framangreind viðmið ráðherra hafi ekki verið bindandi fyrir sveitarfélög leiðir af lagagrundvelli þeirra og lögskýringargögnum að gert var ráð fyrir að til þeirra yrði litið um aðferðafræði gjaldtöku (sjá Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 3492-3493). Samræmist það mikilvægi þess að ákvarðanir um gjaldtöku stjórnvalda byggist á skýrum, fyrirsjáanlegum grundvelli sem borgararnir geti kynnt sér. Átti það ekki síst við um gjöld á grundvelli 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998 í ljósi þess hversu matskennd og víðtæk gjaldtökuheimildin var. Það urðu því ekki gerðar vægari kröfur til þeirra sveitarfélaga sem ákváðu að fylgja ekki fyrrgreindum leiðbeinandi reglum ráðherra. Þessi sveitarfélög urðu því engu að síður að byggja gjaldtöku sína á nægilega traustum gögnum og vera reiðubúin að skýra grundvöll hennar síðar, væri eftir því leitað af gjaldendum.
2 Ákvörðun á fjárhæð tímagjalds
Í málinu fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var deilt um hvort fjárhæð tímagjalds samkvæmt 2. gr. gjaldskrár nr. 927/2015, fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesjasvæði, að fjárhæð 17.340 krónur hefði verið ákveðin með lögmætum hætti.
Niðurstaða nefndarinnar, um að tímagjaldið teldist vera eðlilegt, byggðist m.a. á því að samkvæmt 12. gr. laga nr. 7/1998 hefði verið „skýrt að leyfilegt [væri] að miða við að gjöldunum [væri] varið til reksturs eftirlitsins í heild“. Samkvæmt þessu sem og því sem kom fram í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns verður ráðið að hún hafi lagt til grundvallar að 1. mgr. ákvæðisins hefði þýðingu við afmörkun á þeim kostnaðarliðum sem heimilt væri að taka tillit til við ákvörðun á fjárhæð tímagjaldsins. Til þess er aftur á móti að líta að í 1. mgr. 12. gr. var fjallað um fjármögnun heilbrigðiseftirlits og kostnaðarskiptingu sveitarfélaga, þ.á m. að allar tekjur af eftirlitsskyldri starfsemi rynnu í sameiginlegan sjóð til greiðslu rekstrarkostnaðar heilbrigðiseftirlits á svæðinu. Gjaldtökuheimildin var hins vegar í 3. mgr. ákvæðisins, en samkvæmt henni var heimilt að innheimta gjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi. Við mat á lögmæti gjaldtökunnar, þ.á m. hvort tekið hafi verið tillit til kostnaðarliða sem ekki voru í fullnægjandi tengslum við eftirlitið, réð því úrslitum skýring á síðarnefnda ákvæðinu. Þótt mikilvægt hafi verið að skýra gjaldtökuheimildina til samræmis við önnur lagaákvæði og almennar reglur, eftir því sem við átti, verður ekki séð að 1. mgr. 12. gr. laganna hafi haft þá þýðingu sem nefndin lagði til grundvallar.
Samkvæmt gögnum málsins er nokkuð á reiki hvernig fjárhæð tímagjaldsins var ákveðin. Helstu upplýsingarnar sem liggja fyrir um það eru í greinargerðum eftirlitsins 2. október og 16. desember 2015 og 19. desember 2016 í tilefni af stjórnsýslukærum Isavia ohf. til nefndarinnar. Meðal þess sem var vísað til var að fjárhæð gjaldsins hefði tekið mið af „heildarrekstrarkostnaði“ Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, að útreikningur á fjárhæðinni hefði miðast við „jafnaðarútreikning á rekstrarkostnaði“ embættisins og tímagjaldið hefði verið fundið út með því að deila „heildarlaunakostnaði“ með virkum vinnustundum við eftirlit. Á hinn bóginn verður ekki ráðið að í gögnum málsins séu útreikningar eða áætlanir sem sýna nánar fram á hvernig fjárhæð tímagjaldsins var ákveðin, þ.á m. til hvaða kostnaðarliða var litið við ákvörðun gjaldsins og þá að hvaða marki. Var málið því ekki nægilega upplýst til að nefndin gæti úrskurðað um lögmæti fjárhæðar tímagjaldsins. Við þessar aðstæður var tilefni fyrir nefndina að kalla eftir upplýsingum um þetta atriði, sbr. rannsóknarreglur 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og taka að svo búnu rökstudda afstöðu til forsendna að baki ákvörðunar tímagjaldsins, sbr. 4. tölul. 31. gr. síðargreindu laganna. Gat þá einnig komið til álita hvaða þýðingu það hefði ef eftirlitið legði ekki fram viðhlítandi gögn.
Með vísan til þess sem rakið er að framan er það niðurstaða mín að málsmeðferð og úrskurður nefndarinnar 10. ágúst 2018, í tilefni af ágreiningi um ákvörðun á fjárhæð tímagjalds samkvæmt gjaldskrá nr. 927/2015, hafi verið haldinn annmörkum.
3 Ákvörðun um tíðni og umfang eftirlits
3.1
Í téðu stjórnsýslumáli var einnig uppi ágreiningur um hvort ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja um tíðni og umfang heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits á Keflavíkurflugvelli árið 2016 væri í samræmi við lög. Samkvæmt eftirlitsáætlun fyrir flokkinn „Alþjóðlegur flugvöllur með yfir 3 millj. farþega á ári“, sem birt er í II. kafla, var áætlað að 509,9 klukkustundum yrði varið í eftirlit með fyrirtækjum í flokknum á árinu 2016. Af þessu leiddi að áætluð gjöld vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits með starfsemi Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli námu 9.225.033 krónum. Líkt og nánar er rakið að framan var þessi tímafjöldi lækkaður í september 2016 þegar í ljós kom að ekki þyrfti að inna ákveðna vinnu af hendi sem hafði verið gert ráð fyrir samkvæmt áætluninni.
Ákvörðun um að leggja á gjald vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Annar tveggja meginþátta þeirrar ákvörðunar, sem hér um ræðir, var að ákveða tíðni og umfang eftirlits samkvæmt eftirlitsáætlun. Um þann þátt ákvörðunarinnar eins og aðra giltu almennar reglur stjórnsýsluréttar, þ.á m. meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga, ásamt þeim sérstöku reglum sem bar að fylgja samkvæmt lögum nr. 7/1998 og almennum stjórnvaldsfyrirmælum á grundvelli þeirra.
Í gjaldtökuheimild 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998 voru ekki sérstök fyrirmæli um ákvörðun á tíðni og umfangi heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits, önnur en þau sem leiddu almennt af ákvæðinu. Í þeim efnum skipti mestu að upphæð gjalds skyldi byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði væru rökstudd sem ákvörðun gjalds við „viðkomandi eftirlit“ byggðist á og mætti gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Í áðurlýstum leiðbeinandi reglum ráðherra, sem settar voru með stoð í niðurlagi ákvæðisins, voru þó ítarlegar leiðbeiningar um álagningu gjaldsins. Í II. kafla reglnanna sagði m.a. að eftirlitsáætlun fæli í sér áætlaðan tíma í undirbúning, ferð, viðdvöl, frágang og tíðni auk fjölda rannsóknarsýna í sérhverjum fyrirtækjaflokki. Þá sagði að árleg álagning eftirlitsgjalds hvers fyrirtækjaflokks mætti aldrei vera hærri en sem næmi reiknuðum kostnaði þess flokks. Samkvæmt gjaldtökuheimildinni, sem var nánar útfærð í hinum leiðbeinandi reglum, mátti fjárhæð eftirlitsgjaldsins því ekki vera hærri en sem nam að jafnaði raunkostnaði við viðkomandi eftirlit, þ.e. eftirlit með fyrirtækjum viðkomandi fyrirtækjaflokks, en þetta var einnig í samræmi við almennar reglur um ákvörðun þjónustugjalda. Svo sem áður greinir leiðir af þessum reglum að ef stjórnvöld skipta gjaldskyldum aðilum í flokka mega gjöld ekki vera hærri en sem nemur áætluðum raunkostnaði af þjónustu við fyrirtæki í hverjum flokki.
Um ákvörðun á tíðni og umfangi heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits var nánar fjallað í þágildandi reglugerð nr. 786/1999, um mengunarvarnaeftirlit, og reglugerð nr. 941/2002, um hollustuhætti. Af 12. gr. fyrrnefndu reglugerðarinnar, eins og hún var eftir að henni var breytt með 1. gr. reglugerðar nr. 375/2015, og 63. gr. síðarnefndu reglugerðarinnar var tíðni „reglubundins“ eftirlits að meginstefnu til háð mati eftirlitsaðila, eftir atvikum að undangengnu kerfisbundnu áhættumati sem gert væri á hlutaðeigandi fyrirtæki. Slíkt áhættumat lá fyrir í þessu máli. Í 12. gr. reglugerðar nr. 786/1999 og 64. gr. reglugerðar nr. 941/2002 var hins vegar sérstaklega fjallað um annars vegar „óreglubundið“ og hins vegar „tilfallandi“ eftirlit. Af framangreindum ákvæðum reglugerðanna leiddi að eftirlitsáætlun skyldi taka mið af reglubundnu eftirliti. Var síðan sérstaklega gert ráð fyrir að til viðbótar reglubundnu eftirliti samkvæmt eftirlitsáætlun gætu aðstæður krafist óreglubundins eða tilfallandi eftirlits sem yrði þá innheimt sérstaklega fyrir.
Samkvæmt þeim ákvæðum, sem hér hafa verið rakin, hafði eftirlitið svigrúm til að ákveða tíðni og umfang heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits fyrir hvern fyrirtækjaflokk. Sú ákvörðun varð þó eftir sem áður að samræmast þeim reglum sem giltu um hana, þ.á m. mátti ekki ganga lengra en nauðsyn bar til í þágu þeirra markmiða sem stefnt var að með heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirliti.
3.2
Það var niðurstaða nefndarinnar samkvæmt úrskurðinum 10. ágúst 2018 að ekkert væri fram komið annað en að mat Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja á þörf á heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirliti með starfsemi Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli hefði verið framkvæmt á málefnalegum grundvelli og byggst á efnisrökum.
Líkt og vakin var athygli á í skýringum til umboðsmanns leiddi af 12. gr. reglugerðar nr. 786/1999 að ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um tíðni og umfang eftirlits samkvæmt eftirlitsáætlun mátti skjóta til nefndarinnar. Í skýringunum var þess getið að það hefði Isavia ohf. ekki gert, en ekki er ljóst hvort og þá hvaða áhrif nefndin telur það eiga að hafa. Af því tilefni skal minnt á að í stjórnsýslukæru félagsins 13. nóvember 2015 voru gerðar margvíslegar, ítarlegar athugasemdir við téða eftirlitsáætlun. Eigi að síður vísaði nefndin kærunni frá með úrskurði 16. febrúar 2016 í máli nr. 103/2015. Hvað sem líður réttmæti þeirrar niðurstöðu er þess að gæta að nefndin fjallaði efnislega um ákvörðunina í úrskurðinum 10. ágúst 2018 sem athugun mín beinist að.
Umrædd ákvörðun byggðist á fagþekkingu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja á sviði heilbrigðis- og mengunarvarna. Af þeim sökum og í ljósi stjórnsýslulegrar stöðu eftirlitsins sem stofnunar sveitarfélaga er fallist á með úrskurðarnefndinni að eftirlitið hafi haft svigrúm til að meta og ákveða þörf á eftirliti með starfsemi Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli. Nefndinni bar engu að síður að endurskoða það mat sem lá hinni kærðu stjórnvaldsákvörðun til grundvallar og gilti þá einu þótt slík endurskoðun krefðist sérfræðiþekkingar. Athugast í því sambandi að með ákvæðum laga um skipan nefndarinnar er stefnt að því að hún búi yfir fullnægjandi sérfræðiþekkingu. Einnig er henni heimilt og getur jafnvel verið skylt að kveðja sér til ráðgjafar og aðstoðar sérfróða menn við úrskurð einstakra mála, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis 28. maí 1999 í máli nr. 2442/1998.
Í téðu stjórnsýslumáli var nefndin einungis skipuð þremur lögfræðingum og nýtti hún hvorki heimild sína til að kveðja sér til ráðgjafar og aðstoðar sérfróða menn við úrlausn málsins né taldi hún ástæðu til að rannsaka nánar þennan þátt málsins eftir öðrum leiðum. Í ljósi eðlis þess álitaefnis sem var til úrlausnar og þeirra röksemda sem bæði félagið og eftirlitið höfðu teflt fram málstað sínum til stuðnings, er það álit mitt að ástæða hafi verið fyrir nefndina að gæta þess betur að til grundvallar úrlausn hennar lægi viðhlítandi sérfræðiþekking.
3.3
Samkvæmt því sem greinir í úrskurðinum sem og skýringum nefndarinnar byggðist niðurstaða hennar m.a. á því að fjárhæð gjalds fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit vegna starfsemi Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli væri nokkuð lægri en fjárhæðin árin 2013 og 2014. Jafnframt að sveitarfélögum hefði verið heimilt samkvæmt þágildandi 25. gr. laga nr. 7/1998 að gera um einstök atriði ítarlegri kröfur en kæmu fram í reglugerðum, enda féllu þau undir lögin. Nefndin vísaði einnig til þess að samkvæmt rekstrartölum heilbrigðiseftirlitsins fyrir árin 2014-2016 hefði rekstrarkostnaður verið hærri en rekstrartekjur öll árin. Sú niðurstaða hefði verið í samræmi við áskilnað 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998 um að álögð gjöld mættu ekki vera hærri en kostnaður af rekstri heilbrigðiseftirlitsins.
Hvað varðar ályktanir nefndarinnar af fjárhæð gjalda fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit árin 2013 og 2014 ber að hafa í huga að starfsleyfi var fyrst gefið út fyrir starfsemi Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli á árinu 2015. Í kjölfarið var gerð áætlun um eftirlit á flugvellinum og lögð á gjöld á grundvelli hennar, sbr. einnig gjaldskrá nr. 927/2015. Áður hafði starfsemi félagsins hins vegar verið án starfsleyfis og gjöld vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits lögð á samkvæmt öðrum forsendum, sbr. t.d. fyrrgreint bréf eftirlitsins 2. mars 2015. Af þessum ástæðum gat fjárhæð gjaldanna fyrir árin 2013 og 2014 ekki haft þýðingu við mat á lögmæti gjaldsins fyrir árið 2016.
Svo sem vísað er til af nefndinni sagði m.a. í 25. gr. laga nr. 7/1998 að sveitarfélög gætu sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki væri fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram kæmu í þeim, enda féllu þau undir lögin. Í greinargerðum heilbrigðiseftirlitsins í tilefni af stjórnsýslukærum Isavia ohf. var vísað til þessa ákvæðis því til stuðnings að fjárhæð eftirlitsgjalds samkvæmt gjaldskrá nr. 927/2015 hefði verið ákveðin í samræmi við lög. Í gögnum málsins koma þó ekki fram upplýsingar um þau atriði sem sveitarfélögin gerðu ítarlegri kröfur og í hvaða „samþykktum“ þeirra þær birtust. Nefndin hefur heldur ekki í skýringum sínum til umboðsmanns vísað til upplýsinga sem varpa frekara ljósi á þetta. Í þessu samhengi athugast að gjaldskráin var ekki sett með stoð í 25. gr. laga nr. 7/1998, heldur var um lagastoð hennar aðeins vísað til 12. gr. laganna, sbr. 10. gr. gjaldskrárinnar. Verður því ekki ráðið af gögnum málsins að ákvæði 25. gr. laganna hafi haft vægi við mat á lögmæti þess hvernig fjárhæð gjalds fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit var ákveðin.
Líkt og áður greinir var með 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998 kveðið á um það að upphæð gjalds mætti ekki vera hærri en kostnaður við „viðkomandi eftirlit“ og leiddi af þessu að fjárhæð gjalds fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit mátti ekki vera hærri en kostnaður sem heilbrigðiseftirlitið hafði almennt af eftirliti með fyrirtækjum í viðkomandi fyrirtækjaflokki. Sú ályktun nefndarinnar, að samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laganna mættu álögð gjöld ekki vera hærri en kostnaður af rekstri heilbrigðiseftirlits, var því ekki í samræmi við efni gjaldtökuheimildarinnar. Þar af leiðandi verður ekki á það fallist að upplýsingar um almennar rekstrartölur heilbrigðiseftirlitsins fyrir árin 2014-2016 hafi átt að hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins að þessu leyti.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að málsmeðferð og úrskurður nefndarinnar 10. ágúst 2018, í tilefni af þeim ágreiningi sem laut að ákvörðun um tíðni og umfang umrædds eftirlits, hafi ekki verið í samræmi við lög.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 10. ágúst 2018 í máli nr. 151/2016 hafi ekki verið í samræmi við lög, bæði að því er lýtur að málsmeðferð og niðurstöðu hennar um fjárhæð tímagjalds fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesjasvæði sem og tíðni og umfang eftirlitsins á Keflavíkurflugvelli.
Það eru tilmæli mín til nefndarinnar að taka mál Isavia ohf. til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og að hún leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt er því beint til nefndarinnar að taka framvegis mið af þessum sjónarmiðum.
Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þetta frá 1. maí sama ár.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Úrskurðarnefnd umhverfis og auðlindamála ákvað í desember 2021 að taka málið upp að nýju eftir að ósk þess efnis barst henni og að fenginni umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja sem taldi enga ástæðu til endurupptöku. Þegar umboðsmaður grennslaðist fyrir um stöðu málsins í febrúar 2022 var það í farvegi hjá lögfræðingi nefndarinnar.
Í febrúar 2023 greindi nefndin frá því að niðurstaðan hefði verið sú að fella ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins úr gildi hvað snerti eftirlit með landmótun/jarðvegstippum. Í apríl 2023 var ógildingu vegna gjalds fyrir eftirlit með flugstöðvarbyggingunni hafnað.