Álit

I

Vísað er til erindis yðar frá ágúst 2020 þar sem kvartað er yfir ákvörðunum forstjóra X um að segja yður upp störfum við stofnunina frá og með 1. október 2019. Uppsagnirnar voru rökstuddar með vísan til þess að vegna hallareksturs hefði verið nauðsynlegt að hagræða í rekstrinum og þar með að fækka stöðugildum við stofnunina.

Í kvörtununum koma fram efasemdir um að hagræðing með uppsögnunum hafi verið óhjákvæmileg, því er haldið að ómálefnaleg sjónarmið hafi búið þar að baki og ekki hafi farið fram samanburður á hæfni starfsmanna áður en ákvörðun var tekin.

Með bréfum til X, dags. 9. október 2020 og 13. janúar 2021, var óskað eftir öllum gögnum málanna fjögurra ásamt upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Svör X bárust með bréfum dags. 2. nóvember 2020 og 5. febrúar 2021. Athugasemdir yðar og annarra sem í hlut áttu vegna svara X bárust umboðsmanni annars vegar í nóvember og desember 2020 og hins vegar í febrúar 2021.

II

1

Þegar opinbert starf er lagt niður er almennt uppi sú aðstaða að starfs­maður á ekki lengur kost á að gegna stöðu sinni vegna atvika sem ekki verða rakin til hans sjálfs. Þar undir getur t.d. fallið þegar starf er lagt niður af rekstrarlegum ástæðum, s.s. í hagræðingar- og sparnaðar­skyni, vegna breytinga á verkefnum stjórnvalds eða breyttra áherslna í stjórnun.

Mat stjórnvalds á því hvort og þá hverra nánari skipulagsbreytinga er þörf í þágu tiltekins málefnalegs markmiðs sætir ekki öðrum tak­mörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til verða að vera í samræmi við gildandi lög og óskráðar megin­reglur stjórnsýsluréttarins, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006. Í því sambandi bendi ég á að í almennum stjórnunarheimildum forstöðumanns felst vald til þess að skipuleggja starfsemi, vinnufyrirkomulag, skilgreina starfs­lýsingar og ákveða hvernig störfum er fyrirkomið í skipuriti stofnunar nema annað leiði af skráðum eða óskráðum reglum. Þá ber forstöðumaður opinberrar stofnunar ábyrgð á því að rekstrarafkoma stofnunar sé í samræmi við fjárlög og fjármunir nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Sjá einnig til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 5. mars 2004 í máli nr. 3853/2003.

Samkvæmt framangreindu verður ákvörðun um starfslok ríkis­starfsmanns allt að einu að byggjast á málefnalegum forsendum fyrir því að nauð­synlegt sé að leggja niður starf og að jafnræðis og meðalhófs sé gætt. Af kröfum um vandaða stjórnsýsluhætti leiðir að stjórnvöld þurfa að jafnaði að haga verklagi sínu þannig að fyrir liggi gögn eða upp­lýsingar í skráðu formi um forsendur, undirbúning og ákvarðanir um starfslok vegna skipulagsbreytinga, sjá til hliðsjónar álit frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 og frá 14. nóvember 2006 í málum nr. 4212/2005, 4218/2005 og 4306/2005.

2

Í svarbréfum X til umboðsmanns er aðdragandi málsins nánar rakinn með hliðsjón af fjárhagsstöðu stofnunarinnar. Í síðara svar­bréfinu kemur fram að stefnt hafi í rekstrarvanda sem nam tugum milljóna króna hjá stofnuninni á síðari hluta ársins 2019. Þar segir m.a. eftirfarandi:

„Í ljósi mikils tekjufalls á helstu tekjuliðum stofnunarinnar á árinu 2019 og þá staðreynd að stofnunin hafði verið rekin með ítrekuðum halla á árunum á undan lá fyrir að stöðugildi stofnunarinnar voru orðin of mörg þannig að reksturinn gæti borið sig til lengri tíma. Þótti því nauðsynlegt að ráðast í aðgerðir sem væru til þess fallnar að stuðla að jafnvægi í rekstri stofnunarinnar til lengri tíma. Þegar litið er til þess hversu hátt hlutfall launakostnaður er af rekstri stofnunarinnar þótti óhjákvæmilegt að grípa til þeirra ráðstafana að fækka stöðugildum hjá stofnuninni þannig að unnt væri að ná þessu jafnvægi til lengri tíma samhliða öðrum hefðbundnum aðhaldsaðgerðum, s.s. aðhaldi í ferðum erlendis, innkaupum og að ráða ekki í þau störf sem losna þegar fólk lætur af störfum að eigin ósk.“

Samkvæmt þessu verður að leggja til grundvallar að af hálfu forstjóra X hafi markmið uppsagnanna verið að stuðla að jafnvægi í rekstri stofnunarinnar. Var það málefnalegt markmið, m.a. með hliðsjón af þeim skyldum sem fyrrnefnt ákvæði 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 leggur á herðar forstöðumönnum opinberra stofnana. Að þessu virtu tel ég ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þá ákvörðun forstjóra fækka störfum við stofnunina í hagræðingarskyni.

Í fyrra svarbréfi X kemur fram að við mat á því hvaða störf yrðu lögð niður hafi verið litið til vinnu á greiningu á innviðum stofnunarinnar sem stóð yfir árið 2019. Áherslur og markmið með nýju skipuriti eru þar rakin sem m.a. fólu í sér þá breytingu að leggja [tiltekna deild] niður í maí 2019 og færa störfin inn á fagsvið stofnunarinnar. Í þessu sambandi er gerð grein fyrir þeirri greiningu sem átti sér stað í kjölfar þessa á störfum innan sviðanna. Þar kemur fram að í ljósi fjárhagsstöðu stofnunarinnar, áherslu á samþættingu sérfræðiþekkingar við [þau verkefni sem deildin sinnti] og þeirrar þróunar sem hafi átt sér stað [á umræddu sviði] hafi farið fram sérstök greining á störfum við [þau verkefni] hjá stofnuninni. Við mat á skipulagi [þessara verkefna] hafi það orðið niðurstaða stofnunarinnar að tækifæri væru til að fækka störfum og ekki yrðu lengur til staðar störf sem eingöngu væru helguð [þeim verkefnum sem starfsmennirnir sinntu]. Niðurstaðan hafi því orðið sú að leggja niður öll þau störf sem áður höfðu verið að mestu tileinkuð [þessum verkefnum] hjá stofnuninni og höfðu áður tilheyrt sérstakri [deild] í eldra skipulagi.

Með vísan til framkominna skýringa forstjóra X, og í ljósi þess svigrúms sem felst í stjórnunarheimildum forstöðumanna til breytinga á störfum og skipulagi innan marka laga og reglna, tel ég ekki heldur ástæðu til athugasemda við það mat forstjóra að leggja skyldi niður þau störf sem sérstaklega höfðu verið bundin [umræddum verkefnum].

3

Í lögum nr. 70/1996 er ekki að finna reglur sem lúta beinlínis að því hvaða sjónar­mið skuli ráða vali forstöðumanns á starfsmanni, einum eða fleiri, sem segja skal upp þegar fyrir liggur það mat að nauðsynlegt sé að leggja niður störf vegna skipulagsbreytinga. Um ákvörðunina fer eftir óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins, einkum rétt­mætisreglunni sem felur það í sér að stjórnvöld verði ávallt að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum. Valið verður þannig að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum er taka mið af þeim opin­beru hagsmunum sem viðkomandi stjórnvaldi ber að vinna að og því skipulagi sem talið er rétt að viðhafa á hverjum tíma innan stjórnvaldsins í þágu þessara hagsmuna, þ.m.t. um fyrir­komulag við stjórnun.

Stjórnvöldum er almennt heimilt við þessar aðstæður að byggja val milli starfsmanna á atriðum er varða hæfni þeirra og áherslum í starfsemi stjórn­­valdsins. Þannig kunna þættir á borð við starfsreynslu og þekkingu á viðkomandi sviði, svo og hæfni starfsmanna að öðru leyti, að hafa þýðingu. Sjá t.d. fyrrnefnd álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 og dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006.

Í svörum og skýringum X til umboðsmanns kemur fram að uppsagnir starfsmanna hafi miðast við að þær kæmu ekki niður á þjónustu stofnunarinnar og þannig miðast við þá opinberu hagsmuni sem henni beri að vinna að og áherslur í starfseminni. Ekki verður annað ráðið en að valið hafi einkum byggst á áherslum í starfsemi stofnunar­innar í kjölfar skipulagsbreytinga. Í þeim efnum var m.a. vísað til þeirra breytinga sem voru gerðar á eftirlitsstörfum með aukinni sam­þættingu sérþekkingar og eftirlits og að [umrædd verkefni yrðu] framvegis hluti af störfum sérfræðinga á einstökum sviðum svo og þess markmiðs að við­halda fjölda sérfræðinga í eftirliti. Með hliðsjón af þeim skýringum og fyrirliggjandi gögnum verður ekki annað ráðið en að við undirbúning umræddra uppsagna hafi farið fram mat á grundvelli málefnalegra sjónarmiða sem síðan voru lögð til grundvallar umræddum ákvörðunum.

Það athugast að þótt starfsmenn, er unnu að [umræddum verkefnum], og for­stjóra X kunni að hafa greint á um hvernig [því] ­hlut­verki stofnunarinnar og öðru í starfsemi hennar væri best fyrir komið verður þeirri aðstöðu ekki sjálfkrafa jafnað til óvildar forstjóra í garð viðkomandi. Þar eð í gögnum og skýringum frá X er ekki að finna vísbendingar um að óvild eða önnur ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif á ákvörðun um uppsögn yðar tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um slík atriði.

Að öllu framangreindu virtu tel ég ekkert fram komið um að ákvörðun X um að segja yður upp störfum hafi verið haldin lagalegum annmörkum.

III

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.