Álit

I.

Hinn 16. nóvember 1999 leitaði A til mín og kvartaði yfir meðferð félagsmálaráðuneytisins á stjórnsýslukærum er hann sendi ráðuneytinu 17. janúar 1999. Lutu kærur hans annars vegar að uppsögn hans úr starfi við sambýli fatlaðra á X, sem rekið er af Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á Y, og hins vegar að meðferð réttargæslumáls vegna athugasemda hans um meint harðræði gagnvart heimilismanni við sama sambýli.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. febrúar 2001.

II.

A starfaði við sambýli fatlaðra á X er atvik máls þessa áttu sér stað. Á haustmánuðum ársins 1998 taldi hann sig hafa ástæðu til að ætla að fyrrverandi starfsmaður sambýlisins hefði beitt einn heimilismanna líkamlegu ofbeldi. Er viðkomandi hugðist sækja á ný um starf við sambýlið greindi A trúnaðarmanni fatlaðra á Y og félagsráðgjafa, er starfaði á svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á Y, frá grunsemdum sínum. Framkvæmdastjóri svæðisskrifstofunnar hélt fund með ýmsum aðilum er málið varðaði 29. september 1998 og í kjölfar þess fundar hóf framkvæmdastjórinn sjálfstæða athugun á því hvað hæft væri í grunsemdum A. Ennfremur óskaði hann eftir sjálfstæðri athugun trúnaðarmanns fatlaðra á málinu. Þá ritaði A skriflega greinargerð, dags. 2. október 1998, vegna málsins þar sem hann rakti þau atriði sem hann taldi styðja framkomnar grunsemdir sínar.

Niðurstaða athugunar framkvæmdastjórans var sú að ásakanir A væru tilhæfulausar. Samkvæmt gögnum málsins var A boðaður til fundar með framkvæmdastjóranum og formanni verkalýðsfélags staðarins 7. október 1998. Var A þar afhent svohljóðandi uppsagnarbréf:

„Með vísan til ráðningarsamnings milli þín og svæðisskrifstofu um málefni fatlaðra á [Y], undirrituðum í ágúst 1996 er þér sagt upp störfum frá og með 1. nóvember 1998. Ekki er óskað eftir að þú vinnir uppsagnartímann þannig að þú lætur af störfum frá og með móttöku þessa bréfs.

Laun verða greidd út uppsagnartímann sem er 15. desember 1998.“

Með bréfi, dags. 12. október 1998, óskaði A eftir því að framkvæmdastjóri svæðisskrifstofunnar rökstyddi uppsögnina skriflega og vísaði í því sambandi til 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Rökstuðningur framkvæmdastjórans, dags. 20. október 1998, er svohljóðandi:

„Rökstuðningur vegna uppsagnar.

Með vísan til laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í 14. gr. segir m.a. „[H]ann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða getur varpað rýrð á það starf eða starfsgrein sem hann vinnur við“.

Með ógætilegum yfirlýsingum og ásökunum á samstarfsmann/menn og með því að gefa í skyn að starfsemi sem fer fram á sambýlinu sé saknæm án þess að geta rökstutt það, varpar þú rýrð á þá starfsemi sem þar fer fram, samstarfsfólk og yfirmenn.

Í 18. gr. segir svo „Hverjum manni er skylt að gæta þagmælsku um atriði sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt [skulu fara samkvæmt] lögum, fyrirmælum yfirmanna eða eðli málsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af störfum.“

Með því að ræða við aðstandendur meðan að athugun á málinu fór fram er í hæsta máta ámælisvert og bæði brot á þeim trúnaði sem um var rætt á fundi 29/9 að gilti um málið meðan það væri í athugun og um leið brot á fyrirmælum yfirboðara. Að þú hefur rætt við starfsmenn svæðisskrifstofu á öðrum sambýlum og utanaðkomandi einstaklinga um málið og ákæruatriði þín er annað brot á 18. gr. um [þagnarskyldu]. Þér hefur verið bent á að teljir þú þig geta rökstutt þær ávirðingar sem þú hefur þegar sett fram og þær sem þú hefur gefið í skyn að séu til viðbótar, ber þér að kæra málið.

Samkvæmt 21. gr. hefur þú sýnt af þér vankunnáttu m.a. með því að ræða við foreldra um þær sakargiftir sem þú hefur borið á […] áður en þær höfðu verið kannaðar. Sem starfsmaður sambýlisins og einn af umönnunaraðilum íbúa þess má þér vera ljóst að aðstandendur verða að treysta þér og standa því [óvarðir] gagnvart þeim ásökunum sem þú berð fram og verða að trúa þeim þar til annað kemur í ljós. Aðstandendur treysta starfsmönnum sambýlisins fyrir börnum sínum eða öðrum skyldmennum, þeir eru háðir því og eiga rétt á að fá réttar upplýsingar um skjólstæðinga sína. Dylgjur og órökstuddur grunur sem þú leggur fram sem sannindi eru ekki til þess fallinn að styrkja samband aðstandenda og starfsmanna sambýlisins.

Í „rannsókn“ þinni á meintum ávirðingum […] kaust þú að vinna án samráðs við yfirmenn þína, sá trúnaðarbrestur sem var milli þín og yfirmanns þíns og þíns og samstarfsmanna þinna á sambýlinu sem hafna alfarið ásökunum þínum leiddu til þess að fyrirsjáanlegt var [að] ekki yrði um frekara samstarf milli þín og þeirra.

Af framansögðu má þér vera ljóst að ærin ástæða er fyrir uppsögn þinni og vil ég í lokin minna þig á tvö áminningarbréf sem þú fékkst á síðasta ári, dags. 30.05 og 20.06 svo og tvö önnur bréf sem þér voru send varðandi starf þitt og með hvaða hætti þér bæri að sinna því vildir þú halda starfi. Í öðru þeirra dags. 30.07 var þér bent á að áframhaldandi samstarfsörðugleikar vörðuðu uppsögn.“

Þess skal getið að formaður og varaformaður svæðisráðs fatlaðra tóku saman greinargerð, dags. 23. október 1998, vegna ásakana A um að fyrrverandi starfsmaður hefði beitt heimilismann ofbeldi. Var niðurstaða þeirra sú að opinber rannsókn myndi að líkindum ekki leiða neitt annað í ljós en þegar væri komið fram og því væri ekki tilefni til frekari aðgerða í málinu.

Hinn 7. nóvember 1998 ritaði A félagsmálaráðuneytinu bréf þar sem uppsagnarbréfi og rökstuðningi svæðisskrifstofunnar var mótmælt. Þar gerði hann ítarlega grein fyrir afstöðu sinni til þeirra atburða er leiddu til uppsagnar hans og dró í efa lögmæti þeirrar ákvörðunar. Þá taldi hann að áminningar þær sem honum voru veittar á árinu 1997 hefðu verið ólögmætar. Ráðuneytið óskaði eftir skýringum framkvæmdastjóra svæðisskrifstofunnar vegna erindis A. Í svarbréfi framkvæmdastjórans, dags. 19. nóvember 1998, komu fram frekari skýringar á því að A var sagt upp störfum. Þar sagði meðal annars:

„[A] hélt áfram dylgjum sínum án þess að virðast gera sér grein fyrir alvarleika málsins og án þess að geta rökstutt þær. Þar sem ljóst var að það vakti fyrir [A] að hindra það að […] yrði ráðinn með öllum ráðum án þess að geta rökstutt málabúnað sinn með öðru en dylgjum var að mati framkvæmdastjóra ekki um annað að ræða en víkja [A] úr starfi.“

Hinn 17. janúar 1999 ritaði A félagsmálaráðuneytinu í annað sinn. Með bréfinu kærði hann formlega uppsögnina með vísan til 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskaði eftir aðgangi að öllum málsgögnum. Taldi hann ákvörðun svæðisskrifstofunnar bæði haldna formlegum og efnislegum annmörkum. Benti hann meðal annars á að tilskildar leiðbeiningar hefðu ekki fylgt við birtingu ákvörðunarinnar, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þá gerði hann athugasemdir við orðalag rökstuðningsins og ennfremur að í honum væri vísað til atvika sem gerst hefðu eftir að uppsögnin átti sér stað. Ennfremur taldi hann að ekki væri unnt að fallast á að hann hefði sýnt af sér vankunnáttu í starfi. Vitnaði hann að lokum til bréfsins frá 7. nóvember 1998 um frekari rökstuðning.

Félagsmálaráðuneytið sendi A umbeðin gögn með bréfi, dags. 3. febrúar 1999, og gaf honum 10 daga frest til að koma að athugasemdum sínum við efni þeirra. Athugasemdir A bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 13. febrúar s.á. Ráðuneytið ritaði síðan A svohljóðandi bréf, dags. 18. mars 1999:

„[…]

Afstaða ráðuneytisins til erindis yðar er eftirfarandi:

I.

Við athugun á gögnum málsins telur ráðuneytið það upplýst, að ástæður uppsagnar yðar hafi verið tiltekin atvik, og háttsemi, sem rekja hafi mátt til yðar. Hafi þau orsakað trúnaðarbrest milli yðar og annarra starfsmanna á sambýli fatlaðra á [X] og svæðisskrifstofu og svæðisráðs.

Er hér í fyrsta lagi vísað til þeirrar aðferðar sem þér viðhöfðuð við að kanna launaútreikning forstöðumanns á sambýlinu á árinu 1997. Tekið skal fram að upplýsingum yðar annars vegar og forstöðumanns sambýlisins hins vegar um það verklag sem þér viðhöfðuð í þessum efnum ber saman. Í því framhaldi veitti forstöðumaður sambýlisins yður tvær áminningar, dags. 30. 05. og 20. 06. 1997, auk þess sem framkvæmdastjóri svæðisskrifstofu [Y] ritaði yður bréf, dags. 30. 07. 1997, þar sem bent var á að að fengnum tveimur áminningum verði ekki fleiri áminningar veittar og skortur á vilja yðar og hæfni til samstarfs hlyti að valda starfslokum. Í bréfi framkvæmdastjóra sambýlisins 27. ágúst 1997 var þetta áréttað ennfrekar og brýndar fyrir yður skyldur yðar skv. lögum nr. 70/1996. Jafnframt var ítrekað að þér sinntuð starfi yðar af alúð og bent á um leið, að um væri að ræða viðkvæman vinnustað, sem taka þyrfti sérstakt tillit til.

Í öðru lagi er vísað til hins alvarlega áburðar yðar, haustið 1998, um meint ofbeldi ákveðins starfsmanns á sambýlinu gagnvart tilteknum heimilismönnum sambýlisins. Vísar ráðuneytið hér til upplýsinga sem fram koma í bréfi yðar til ráðuneytisins, dags. 7. 11. 1998, upplýsingar í skjalinu „Athuganir vegna ýmissa áverka á […] samantekið af [A]“, dags. 2. 10. 1998, greinargerðar svæðisráðs málefna fatlaðra á [Y], dags. 23. 10. 1998, greinargerðar vegna sambýlisins að [...], ódags. undirrituð af framkvæmdastjóra málefna fatlaðra á [Y] og umsagnar sama aðila til félagsmálaráðuneytisins, dags. 19. 11. 1998.

Í gögnum málsins kemur fram að rannsókn svæðisráðs, sbr. greinargerð þess, dags. 23. 10. 1998, könnun framkvæmdastjóra málefna fatlaðra, sbr. greinargerð, ódags. frá haustinu 1998 (merkt Trúnaðarmál), yfirlýsing læknis heilsuverndarstöðvarinnar á [X], sbr. yfirlýsingu, dags. 16. 10. 1998 varðandi meint ofbeldi gagnvart tveimur heimilismönnum sambýlisins, og upplýsingar í áðurnefndri greinargerð framkvæmdastjóra málefna fatlaðra um álit heilsugæslulæknisins um meint ofbeldi gagnvart þriðja heimilismanni sambýlisins, reistu ekki stoðir undir áburð yðar eða gáfu tilefni til frekari aðgerða.

Í framhaldi af áburði yðar, sem virðist bæði órökstuddur og óstaðfestur, var yður sagt upp störfum með bréfi framkvæmdastjóra mál. fatlaðra, dags. 7. 10. 1998.

Ráðuneytið telur að málið hafi verið kannað með eðlilegum hætti innan stjórnsýslunnar og að sjónarmið beggja aðila hafi komið fram. Rétt er að taka fram að þér völduð ekki þá leið að koma til réttra aðila þeim ávirðingum sem þér höfðuð í frammi um meint ofbeldi starfsmanns sambýlisins gagnvart fötluðum heimilismönnum þrátt fyrir hve alvarlegar þær ásakanir voru um meinta saknæma háttsemi.

II.

Sem fagráðuneyti málefna fatlaðra er ráðuneytinu skylt að standa vörð um hagsmuni fatlaðra, sbr. lög nr. 59/1992, um málefni fatlaðra. Mikilvægur liður í faglegri þjónustu við fatlaða heimilismenn í því lokaða samfélagi sem sambýli fyrir fatlaða er, þar sem heimilismenn eru augljóslega háðir nærveru og þjónustu starfsmanna og eiga rétt á sem bestri mögulegri þjónustu, er að þar ríki friður manna á milli. Einn liður í friði á jafn viðkvæmum vinnustað er góður starfsandi og að fullur trúnaður sé milli starfsmanna sambýlisins innbyrðis. Einnig að fullur trúnaður ríki milli starfsmanna og stjórnanda og eftirlitsaðila málaflokksins á svæðinu. Skortur á vilja eða hæfni til samstarfs meðal starfsmanna sem leiða til trúnaðarbrests og óróa á svo viðkvæmum og sérstökum vinnustað bitnar óhjákvæmilega á þjónustunni við fatlaða og getur því ekki viðgengist.

Með hliðsjón af framangreindu gerir ráðuneytið ekki efnislega athugasemd við uppsögn yðar og fær ekki séð að grundvöllur sé til þess að þér snúið aftur til starfa á sambýlinu.“

III.

Með bréfi, dags. 30. desember 1999, óskaði ég með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að félagsmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té öll gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort það liti svo á að það hefði tekið stjórnsýslukærur A til úrskurðar og hvort það hefði átt að gæta ákvæða 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um form og efni úrskurða við þá afgreiðslu. Þá óskaði ég eftir skýringum ráðuneytisins á þeim ummælum í bréfi þess, dags. 18. mars 1999, að A hefði ekki valið „þá leið að koma til réttra aðila þeim ávirðingum sem [hann hafði] í frammi“ og hvaða þýðingu þetta hefði haft við úrlausn málsins. Að lokum óskaði ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort það teldi að lagaskilyrði 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, um áminningu sem undanfara uppsagnar, hefði verið uppfyllt í málinu.

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 23. mars 2000 og er það svohljóðandi:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 30. desember 1999 vegna kvörtunar [A] yfir meðferð máls hans hjá félagsmálaráðuneytinu er varðaði uppsögn hans sem starfsmanns á sambýli fatlaðra á [X]. Skal þar fyrst getið að sambýli fyrir fatlaða eru heimili fámennra hópa (5-6 manna) 16 ára og eldri sem þarfnast að jafnaði nærveru starfsmanns eða starfsmanna. Algengast er að á slíkum heimilum búi greindarskertir (vangefnir) einstaklingar. Hlutverk sambýla gerir miklar kröfur til starfsmanna þeirra og að þeir vinni allir saman sem einn að því að vinna að velferð og hagsmunum íbúanna. Á sambýlinu á [X], sem [A] starfaði á, búa 5 mikið vangefnir einstaklingar sem þarfnast stöðugrar viðveru eins eða fleiri starfsmanna í senn.

Varðandi spurningu nr. 1 í bréfi yðar er svarið neitandi. Svo sem sjá má af niðurstöðu var ekki um úrskurð að ræða. Þar af leiðir, sbr. spurningu nr. 2., átti 31. gr. stjórnsýslulaga ekki við.

Að öðru leyti tekur ráðuneytið eftirfarandi fram um málið:

Af þeim gögnum er ráðuneytið hafði undir höndum var ljóst að háttsemi [A] hafði orsakað algjöran trúnaðarbrest milli hans annars vegar og samstarfsmanna hans á sambýlinu og yfirmanns málefna fatlaðra í kjördæminu hins vegar. Háttsemi [A] stefndi þannig að mati ráðuneytisins tilvist sambýlisins í alvarlegt uppnám og fékk ráðuneytið því ekki séð neinar forsendur til þess að hann starfaði þar áfram. Tilflutningur í starfi kom jafnframt ekki til greina þar sem sambýlið á [X] er eina sambýlið í [Z-sýslu].

Vegna fyrirspurnar í lið 3 í bréfi yðar skal tekið fram að þar var átt við að það væri sláandi að starfsmaður á sambýli, sem hafði grun um saknæma háttsemi starfsmanns á sambýli gagnvart fötluðum einstaklingi, skyldi þegja yfir því í stað þess að upplýsa þann grun sinn við réttan aðila, sem er í þessu tilfelli svæðisráð málefna fatlaðra á viðkomandi svæði. Líta ber á athugasemd þessa sem einn lið í málinu í heild sinni, en hún ein og sér hafði ekki þýðingu fyrir niðurstöðu ráðuneytisins.

Hvað varðar 4. lið fyrirspurnar yðar var niðurstaða ráðuneytisins sú að taka efnislega afstöðu til uppsagnar [A] með hliðsjón af þeim lagaskyldum sem lög um málefni fatlaðra leggja félagsmálaráðuneytinu á herðar í þessum efnum. Séð frá þeim efnistökum, á þeim tíma, var ekki farið ofan í það hvort uppsögnin stæðist ítrustu kröfur um form. Ráðuneytið getur því ekki fullyrt að gætt hafi verið ítrustu formreglna við uppsögnina haustið 1998, sbr. 44. gr., sbr. 21. gr. laga um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna, nr. 70/1996.“

Með bréfi, dags. 24. mars 2000, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við framangreindar skýringar ráðuneytisins. Þær athugasemdir bárust mér 18. apríl s.á.

IV.

1.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, taka lögin til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir enda verði starf hans talið aðalstarf. Sambýli fatlaðra á X er rekið samkvæmt 3. tölul. 10. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðra, og er rekstur þess hluti af þeirri þjónustu er svæðisskrifstofur í málefnum fatlaðra veita fötluðum samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna. Þeir starfsmenn sambýlisins sem ráðnir voru til þjónustu þess til lengri tíma en eins mánaðar og gegndu því starfi sem aðalstarfi féllu því undir lög nr. 70/1996. Var A þeirra á meðal.

Í 43. gr. laga nr. 70/1996 segir að forstöðumaður stofnunar hafi rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Ákvörðun um uppsögn ráðningarsamnings samkvæmt ofangreindu ákvæði telst ákvörðun um réttindi og skyldur viðkomandi starfsmanns samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vísa ég í þessu sambandi til athugasemda í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. Segir þar að í lögfræðinni hafi ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Í lögunum væri gengið út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því féllu meðal annars slíkar ákvarðanir undir gildissvið laganna. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Verður að mínu áliti að leggja til grundvallar að A hafi talist opinber starfsmaður í þessum skilningi án tillits til þess hvaða stéttarfélagi hann tilheyrði, sbr. 1. gr. laga nr. 70/1996.

Í lögum nr. 70/1996 er mælt að nokkru leyti fyrir um málsmeðferð við töku þeirra ákvarðana er varða réttindi og skyldur starfsmanna, meðal annars þeirra ákvarðana sem telja verður til stjórnvaldsákvarðana samkvæmt framansögðu. Samkvæmt almennum skýringareglum geta ákvæði yngri laga vikið frá reglum stjórnsýslulaga þannig að minni kröfur séu gerðar til málsmeðferðar af hálfu viðkomandi stjórnvalds. Af athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum verður hins vegar ráðið að stefnt hafi verið að því að þau hefðu að geyma lágmarks kröfur til stjórnsýslunnar við töku stjórnvaldsákvarðana í því skyni að tryggja réttaröryggi aðila máls. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3277.) Með hliðsjón af framangreindri stefnumörkun tel ég að almennt beri að skýra slík ákvæði sérlaga til samræmis við stjórnsýslulög nema að skýrlega verði ráðið af orðalagi ákvæðis eða lögskýringargögnum að ætlunin sé að draga úr réttaröryggi aðila máls samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga.

Þessu til viðbótar vil ég taka fram að við uppsögn ráðningarsamnings samkvæmt 43. gr. laga nr. 70/1996 er viðkomandi stjórnvald bundið af þeirri óskráðu meginreglu íslensks stjórnsýsluréttar að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum. Má í því sambandi meðal annars vísa til dóms Hæstaréttar frá 16. nóvember 2000 í máli nr. 151/2000.

2.

Ákvæði fyrrnefndrar 43. gr. laga nr. 70/1996 mælir fyrir um heimild forstöðumanns stofnunar til að segja starfsmanni upp störfum í samræmi við ráðningarsamning. Í 44. gr. sömu laga kemur hins vegar fram ófrávíkjanlegt skilyrði beitingar þeirrar heimildar í ákveðnum tilvikum. Ákvæðið hljóðar svo:

„Skylt er að veita starfsmanni áminningu skv. 21. gr. og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Annars er ekki skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, þar á meðal ef uppsögn stafar af öðrum ástæðum, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.

Ef starfsmaður óskar skal rökstyðja uppsögn skriflega. Ef hún á rætur að rekja til ástæðna sem greindar eru í 21. gr. má bera hana undir hlutaðeigandi ráðherra.“

Í upphaflegu frumvarpi, sem lagt var fyrir Alþingi, til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var ákvæðið svohljóðandi:

„Ekki er skylt að veita starfsmanni áminningu áður en honum er sagt upp störfum. Ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna, sem tilgreindar eru í 21. gr., skal gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, en það er hins vegar ekki skylt ef uppsögn stafar af öðrum ástæðum, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.

Ef starfsmaður óskar skal rökstyðja uppsögn skriflega.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3132.)

Í 44. gr. laganna er, öndvert við ákvæði frumvarpsins, mælt fyrir um ófrávíkjanlega skyldu viðkomandi stjórnvalds til að veita starfsmanni áminningu og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef ástæður uppsagnar eru taldar upp í 21. gr. laganna. Áminning vegna misfellna í starfi samkvæmt framangreindri 21. gr. laganna felur því í sér viðvörun stjórnvalds um að ítrekun þeirra kunni að leiða til uppsagnar hans úr starfi. Bæti starfsmaður ekki ráð sitt þrátt fyrir áminningu er stjórnvaldi heimilt að segja honum upp starfi. Við mat á því hvort starfsmaður hafi bætt úr misfellum í starfi sínu í kjölfar áminningar hefur hann ekki síður en við undanfarandi áminningu hagsmuni af því að tryggja réttindi sín með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik. Breytir ákvæði 44. gr. laga nr. 70/1996 því að mínu áliti ekki skyldu stjórnvalds til að gefa starfsmanni sérstakt færi á að koma að athugasemdum sínum samkvæmt 13. stjórnsýslulaga við mat á því hvort til uppsagnar skuli gripið í kjölfar áminningar.

Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 veitir starfsmanni, sem sagt hefur verið upp störfum af ástæðum sem raktar eru í 21. gr. laganna, heimild til að kæra uppsögn til hlutaðeigandi ráðherra en ekki hafði verið gert ráð fyrir slíkum málskotsrétti í frumvarpinu. Í þeim tilvikum er vikið frá almennri reglu 49. gr. laganna og á starfsmaður þá rétt á að kæra slíka ákvörðun til ráðherra samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga. Við kæru til ráðherra samkvæmt 44. gr. laga nr. 70/1996 ber því að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga um kærufrest, sbr. 27. gr. og 28. gr. laganna, um réttaráhrif kærðrar ákvörðunar, sbr. 29. gr. laganna, um meðferð kærumáls, sbr. 30. gr. laganna og um form og efni úrskurða, sbr. 31. gr. laganna.

Æðra stjórnvaldi, er fær stjórnsýslukæru til meðferðar í kjölfar uppsagnar á ríkisstarfsmanni, ber að mínu áliti að ganga úr skugga um hvort form- og efnisreglum laga nr. 70/1996 og viðeigandi ákvæðum stjórnsýslulaga, þ. á m. 12. gr. þeirra um meðalhóf, hafi verið fylgt við ákvarðanatökuna. Þá ber úrskurðaraðila að leggja mat á hvort uppsögnin hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Þótt almennt sé talið að annmarkar á uppsögn ríkisstarfsmanns geti ekki haft þau áhrif að honum verði á ný falið að gegna sínu fyrra starfi, þótt þeir annmarkar teljist verulegir, geta þeir haft önnur réttaráhrif. Kunna slíkir annmarkar meðal annars að leiða til þess að talið verði að til bótaábyrgðar ríkisins hafi stofnast. Hvað sem því líður hvílir sú skýlausa skylda á æðra stjórnvaldi að leysa úr kæru starfsmanns í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga eigi hann rétt til að bera málið undir ráðherra samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996.

3.

Eins og að framan greinir ræðst það af ástæðum, sem tilgreindar eru í 21. gr. laga nr. 70/1996, hvort skylt sé að veita starfsmanni áminningu og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum og hvort honum skuli gefið færi á að koma að athugasemdum sínum áður en endanleg ákvörðun er tekin um uppsögn. Þá ræðst það ennfremur af sömu ástæðum hvort honum sé unnt að bera slíka ákvörðun undir hlutaðeigandi ráðherra. Ákvæði 21. gr. laganna er svohljóðandi:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“

Í athugasemdum við ákvæðið, eins og það hljóðaði í því frumvarpi er varð að lögum nr. 70/1996, segir eftirfarandi:

„Í þessu ákvæði felst heimild til að veita starfsmanni áminningu vegna starfa hans. Nýmæli er að heimilt sé að áminna starfsmann hafi hann ekki náð fullnægjandi árangri í starfi sínu í þágu ríkisins. Hvenær árangur telst ófullnægjandi verður að meta heildstætt í hverju tilfelli, en túlka ber ákvæðið rúmt þannig að mörg tilvik geti komið til skoðunar þegar árangur í starfi er metinn. Afköst starfsmanns eru ekki einhlítur mælikvarði heldur verður einnig að líta til atriða eins og gæða þeirrar þjónustu sem látin er í té.

Við matið ber að hafa hliðsjón af reglum 14. gr. frumvarpsins, en þar eru talin upp atriði sem telja verður að hver góður og gegn ríkisstarfsmaður skuli hafa að leiðarljósi í öllum störfum sínum. Þá ber að taka mið af helstu markmiðum í rekstri stofnunar og verkefna hennar, sbr. 1. mgr. 38. gr. frumvarpsins, en gera verður þær kröfur til starfsmanna að þeir geti unnið saman að þeim markmiðum sem stofnun er ætlað að ná. Af þeim orsökum geta samstarfsörðugleikar haft verulegt vægi við mat á starfsárangri.

Undir umrætt orðalag getur t.d. flokkast að þær væntingar sem gerðar voru til starfsmannsins við ráðningu hafi ekki verið uppfylltar, enda hafi honum verið slíkar væntingar ljósar eða mátt vera þær ljósar, eða að starfsmaður teljist að öðru leyti ekki uppfylla þær kröfur sem gerðar eru til starfsins án þess að um vanrækslu eða óvandvirkni sé að ræða. Sem dæmi um hið síðastgreinda má nefna ef starfsmaður virðist ekki valda því starfi sem hann er ráðinn til að gegna.

Leggja verður sérstaka áherslu á að við matið má eingöngu leggja til grundvallar málefnalegar ástæður.

[...]“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3150-3151.)

Ljóst er að markmiðið með 44. gr. laga nr. 70/1996 hefur verið að tryggja ríkisstarfsmönnum ákveðið réttaröryggi í þeim tilvikum þegar ástæður fyrirhugaðrar uppsagnar eru meintar misfellur starfsmanns í starfi eða aðrar ástæður sem tilgreindar eru í 21. gr. laganna. Þá réttarvernd sem ríkisstarfsmönnum er veitt með framangreindum ákvæðum getur stjórnvald ekki afnumið með ákvörðunum sínum, enda verður ófrávíkjanlegum lögum ekki breytt á annan hátt en með lögum. Með hliðsjón af rökstuðningi ákvörðunarinnar af hálfu framkvæmdastjóra svæðisskrifstofunnar og bréfs félagsmálaráðuneytisins, dags. 18. mars 1999, sem rakin voru í kafla II hér að framan, tel ég ótvírætt að ástæður uppsagnar A hafi sem slíkar verið með þeim hætti að skylt hafi verið að veita honum áminningu samkvæmt 21. gr. laganna og gefa honum þannig færi á að bæta ráð sitt. Þá átti hann samkvæmt framansögðu rétt á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en honum var sagt upp störfum, nema að undantekningar sem tilgreindar eru í 13. gr. stjórnsýslulaga ættu við, og ennfremur að bera ákvörðunina undir félagsmálaráðherra samkvæmt 44. gr. laganna.

Í skýringum félagsmálaráðuneytisins til mín kemur fram að ráðuneytið hafi ekki kannað það sérstaklega hvort „uppsögnin stæðist ítrustu kröfur um form“. Kemur þar enn fremur fram að ráðuneytið geti ekki fullyrt hvort ákvæðum 44. gr., sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hafi verið fylgt við úrlausn málsins. Ráðuneytið leysti því ekki úr því hvort skilyrði uppsagnar samkvæmt ofangreindum ákvæðum væru fyrir hendi í máli A og þar með hvort uppsögnin væri lögmæt. Þá var af hálfu ráðuneytisins ekki leyst úr þeim málsástæðum sem A byggði stjórnsýslukæru sína á. Það er því niðurstaða mín að ekki hafi verið leyst úr erindi A til ráðuneytisins í samræmi við lög.

Vil ég í þessu sambandi taka fram að ekki verður séð af gögnum málsins að A hafi verið tilkynnt um fyrirhugaða uppsögn og ástæður hennar, sbr. ákvæði 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en honum var afhent uppsagnarbréfið hinn 7. október 1998 á fundi með framkvæmdastjóra svæðisskrifstofunnar og formanni verkalýðsfélagsins. Bar félagsmálaráðuneytinu að upplýsa um þetta atriði, sbr. rannsóknarskyldu þess samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 30. gr. sömu laga, og ganga þar með úr skugga um hvort A hafi verið veittur kostur á að koma að athugasemdum sínum samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 14. gr. sömu laga.

Þá skal á það bent að áminningarnar, sem vísað er til í rökstuðningi framkvæmdastjóra svæðisskrifstofunnar frá 30. maí og 20. júní 1997, áttu rætur að rekja til ágreinings um útreikning launa. A var þá trúnaðarmaður starfsmanna á sambýlinu og taldi þáverandi forstöðumaður þess að hann hefði farið offari við að ná fram leiðréttingum launaútreikninga starfsmanna. Verður ekki annað séð en að bréf framkvæmdastjóra svæðisskrifstofunnar til A, dags. 30. júlí 1997 og 27. ágúst s.á., hafi verið rituð af sama tilefni og framangreindar áminningar. Í ljósi þessa og þeirra ávirðinga sem leiddu til þess að A var sagt upp störfum bar félagsmálaráðuneytinu í úrlausn sinni að taka afstöðu til þess hvort rétt hefði verið að áminna hann og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en til uppsagnar kom, sbr. skilyrði 44. gr. laga nr. 70/1996, enda væri það á annað borð niðurstaða ráðuneytisins að löglega hafi verið að þeim áminningum staðið.

Að lokum var ekki leyst úr þeirri málsástæðu A að áminningar þessar hefðu verið ólögmætar samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 og því hafi þegar af þeirri ástæðu ekki verið unnt að byggja á þeim við uppsögn hans úr starfi. Má í því sambandi vísa til dóms Hæstaréttar frá 25. febrúar 1999 í máli nr. 247/1998 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að uppsögn þyrfti að byggjast á lögmætri áminningu.

4.

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til A, dags. 18. mars 1999, segir að hann hafi ekki valið að „koma til réttra aðila þeim ávirðingum“ sem hann hafði í frammi um meint ofbeldi fyrrverandi starfsmanns sambýlisins gagnvart fötluðum heimilismönnum þrátt fyrir alvarleika ásakananna. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að það telji að A hefði átt að leita til svæðisráðs málefna fatlaðra á viðkomandi svæði með þær grunsemdir. Hins vegar segir þar að þetta atriði hafi eitt og sér ekki haft þýðingu fyrir niðurstöðu ráðuneytisins.

Með lögum nr. 59/1992, um málefni fatlaðra, voru lögleidd sérstök ákvæði um réttindagæslu fatlaðra. Með réttindagæslu er átt við að fylgst sé með því að fatlaðir njóti lagalegs réttar síns, að ljóst sé hvernig með skuli fara leiki grunur á að brotinn sé réttur á hinum fatlaða og að hann fái notið aðstoðar við að leita réttar síns. (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 2449.) Svæðisráðum í málefnum fatlaðra á viðkomandi svæðum er falið þetta verkefni, sbr. 36. gr. laganna, en gert er ráð fyrir að svæðisráð skipi sérstakan trúnaðarmann fatlaðra á hverju svæði, sbr. 37. gr. laganna. Þá skulu svæðisráð í málefnum fatlaðra ennfremur annast almennt eftirlit með stofnunum fyrir fatlaða samkvæmt 15. gr. laganna og er stofnunum skylt að veita fulltrúum svæðisráða aðgang að þeim til eftirlits og upplýsinga um allt er varðar starfsemi þeirra og rekstur.

Trúnaðarmaður fatlaðra fylgist með högum hinna fötluðu og skulu forstöðumenn viðkomandi heimila veita honum nauðsynlegar upplýsingar þar að lútandi, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna. Ákvæði 3.-6. mgr. 37. gr. laganna hljóðar svo:

„Telji hinn fatlaði að réttur hans sé fyrir borð borinn getur hann tilkynnt það trúnaðarmanni sem veitir honum nauðsynlegan stuðning og kannar málið tafarlaust. Að lokinni könnun metur trúnaðarmaður hvort málið skuli lagt fyrir svæðisráð. Sama gildir telji trúnaðarmaður að réttur hins fatlaða sé ekki virtur.

Telji aðstandendur fatlaðra, hagsmunasamtök fatlaðra eða aðrir sem láta sig hag fatlaðra varða að réttur fatlaðra á heimili fatlaðra skv. 3.-6. tölul. 10. gr. sé ekki virtur skal tilkynna það trúnaðarmanni sem kannar málið tafarlaust. Að lokinni könnun metur trúnaðarmaður hvort málið skuli lagt fyrir svæðisráð.

Svæðisráð sér um að mál samkvæmt þessari grein fái þá meðferð sem við á hverju sinni, lögum samkvæmt. Trúnaðarmaður veitir hinum fatlaða stuðning við meðferð málsins sé þess óskað.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 59/1992 kemur fram að það sé fyrst og fremst hinn fatlaði sem taki ákvörðun um að leita til trúnaðarmanns en að öðrum kosti aðstandendur hans, hagsmunasamtök eða aðrir sem láta sig hag hins fatlaða varða. Starfsmönnum, sem sinna þjónustu við fatlaða og starfa á stofnunum fatlaðra, er skylt samkvæmt 2. málsl. 36. gr. laganna að standa vörð um hagsmuni hinna fötluðu einstaklinga og gæta þess að réttindi þeirra séu virt. Það leiðir af framangreindum ákvæðum laga nr. 59/1992 að starfsmanni stofnunar, er veitir fötluðum þjónustu, er unnt að tilkynna trúnaðarmanni telji hann réttindi fatlaðs einstaklings á stofnuninni fyrir borð borin. Ekki verður séð að eðli starfssambands hans við viðkomandi stofnun breyti þessu.

Af gögnum málsins verður ráðið að A tilkynnti trúnaðarmanni fatlaðra um grunsemdir sínar þess efnis að einn heimilismanna á sambýli fatlaðra á X hefði sætt líkamlegu ofbeldi af hálfu fyrrverandi starfsmanns sambýlisins. Í lögunum eru mál um réttindagæslu fatlaðra ekki afmörkuð þannig að meint harðræði gagnvart fötluðum á stofnunum þeirra falli þar utan. Þá gera lögin ráð fyrir að það sé hlutverk trúnaðarmanns að meta hvort mál skuli lögð fyrir svæðisráð í málefnum fatlaðra og svæðisráði ber að sjá til þess að málið fái þá meðferð sem lög gera ráð fyrir. Eiga starfsmenn stofnana fatlaðra samkvæmt lögunum ekki beinan aðgang að því að leggja mál fyrir viðkomandi svæðisráð. Með hliðsjón af öllu framangreindu tel ég að sú staðhæfing í bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 18. mars 1999, að A hafi ekki leitað til réttra aðila með erindið, samrýmist ekki ákvæðum laga nr. 59/1992.

5.

Kvörtun A lýtur að lokum að meðferð félagsmálaráðuneytisins á stjórnsýslukæru hans, dags. 17. janúar 1999, vegna réttargæslumáls í kjölfar athugasemda hans um meint harðræði gagnvart heimilismanni við sambýli fatlaðra á X. Í þessu sambandi vil ég taka fram að ekki verður ráðið af stjórnsýslukæru A til ráðuneytisins að hann hafi með henni kært niðurstöðu svæðisráðs í málefnum fatlaðra á Y, dags. 23. október 1998, í kjölfar rannsóknar þess vegna athugasemda A. Í framangreindri stjórnsýslukæru A til ráðuneytisins gerir hann hins vegar athugasemdir við endurráðningu fyrrverandi starfsmanns á sambýlið. A átti ekki aðild að því máli enda ekki einn umsækjenda. Þegar af þeim sökum var honum ekki unnt að bera ákvörðun svæðisskrifstofu í málefnum fatlaðra á Y um ráðningu viðkomandi á sambýlið undir ráðherra á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá leiðir af 49. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að ekki er unnt að bera undir ráðherra ákvarðanir um ráðningu, skipun eða setningu í störf í þjónustu ríkisins. Því tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þennan hluta kvörtunar A.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki hafi verið leyst úr stjórnsýslukæru A, vegna uppsagnar hans úr starfi við sambýli fatlaðra á X, í samræmi við lög þar sem ráðuneytið úrskurðaði ekki um lögmæti ákvörðunarinnar samkvæmt 44. gr. laga nr. 70/1996 og í samræmi við VII. kafla stjórnsýslulaga. Þá er það niðurstaða mín að staðhæfing í bréfi ráðuneytisins, dags. 18. mars 1999, til A, um að hann hafi ekki leitað til réttra aðila með erindi um að hann teldi að einn heimilismanna sambýlisins hefði sætt harðræði af hálfu fyrrverandi starfsmanns sambýlisins, samrýmist ekki 37. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðra.

Í ljósi niðurstöðu minnar hér að framan beini ég þeim tilmælum til félagsmálaráðuneytisins að það taki mál A fyrir á ný komi fram ósk um það frá honum og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 5. desember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins, dags. 12. desember 2001, kom fram að A hefði leitað til ráðuneytisins með bréfi, dags. 26. júlí 2001, en engar ákvarðanir hefðu verið teknar og væri málið enn til meðferðar.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. febrúar 2002, barst mér afrit af úrskurði ráðuneytisins í máli A, dags. sama dag. Í úrskurðarorði segir meðal annars svo:

„Svæðisskrifstofa málefna fatlaðra á [Y] gætti ekki ákvæða 44. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, um andmælarétt, sbr. reglur stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um málsmeðferð er tekin var ákvörðun um uppsögn [A] úr starfi við sambýli fatlaðra á [X] hinn 7. október 1998.“