Skattar og gjöld. Álagning stöðubrotsgjalds. Lagaheimild. Lögskýring.

(Mál nr. 10996/2021)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Bílastæðasjóðs Reykjavíkur um álagningu stöðubrotsgjalds. A var talinn hafa gerst brotlegur við umferðarlög með því að leggja bifreið sinni í göngugötu. A benti á að hann hefði lagt í almennt stæði á göngugötu sem honum væri heimilt sem handhafa stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða. Bílastæðasjóður byggði aftur á móti á að handhöfum umræddra korta væri aðeins heimilt að leggja í sérmerkt bifreiðastæði fyrir hreyfihamlaða á göngugötum en ekki annarsstaðar. Athugun umboðsmanns laut að því hvort framangreind afstaða væri samrýmanleg lögum.

Umboðsmaður benti á að í umferðarlögum væri gengið út frá því að umferð vélknúinna ökutækja um göngugötu væri bönnuð. Aftur á móti væru gerðar undantekningar frá því, þ. á m. hvað varðaði umferð handhafa stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða. Af orðalagi þeirra lagaákvæða yrði ekki annað ráðið en að heimilt væri að leggja ökutækjum, sem féllu undir framangreinda undanþágu, í göngugötu en þá skyldi þeim lagt í merkt stæði. Yrði þá að leggja til grundvallar að þar væri um að ræða öll merkt stæði við göngugötu. Þá yrði einnig að líta til þess að í umferðarlögum væru mælt fyrir um að handhafi stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða hefði annars vegar heimild til að leggja í bifreiðastæði, sem væri ætlað fyrir fatlað fólk, og hins vegar í gjaldskyld stæði, án sérstakrar greiðslu. Hvergi væri vikið að því í lögunum að annað ætti við þegar lagt væri í göngugötur, og þá á þann hátt að heimildin næði aðeins til sérmerktra stæða. Það var niðurstaða umboðsmanns að ekki væri hægt að fallast á þann lagaskilning að handhafar stæðiskorta fyrir hreyfihamlaða gætu eingöngu lagt í sérmerkt stæði á göngugötum.

Þá benti umboðsmaður á að óumdeilt væri að A væri handhafi stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða. Hann hefði því heimild til að aka um göngugötu og leggja ökutæki sínu í merkt stæði. Af gögnum málsins væri ljóst að A hefði lagt ökutæki sínu í innskot á götunni sem afmarkað væri með málmbólum. Slíkar málmbólur væru tíðkanlegar við afmörkun bifreiðastæða. Þegar taka ætti afstöðu til þess hvort í tilviki A hafi verið um að ræða merkt stæði í skilningi umferðarlaga bæri að hafa í huga þá meginreglu að stjórnsýslan væri lögbundin og ákvarðanir stjórnvalda yrðu að vera í samræmi við lög. Eftir því sem ákvörðun teldist meira íþyngjandi fyrir borgarana væru gerðar meiri kröfur að þessu leyti. Var það niðurstaða umboðsmanns að það hefði ekki verið nægilega skýrt að áðurlýstum merkingum hefði ekki verið ætlað að fela í sér afmörkun á bifreiðarstæði með þeim réttaráhrifum að stjórnvaldinu hefði verið heimilt að beita A viðurlögum fyrir stöðubrot. Var það niðurstaða hans að ákvörðun sjóðsins um álagningu gjaldsins hefði ekki verið samrýmanleg lögum.

Umboðsmaður mæltist til þess að Bílastæðasjóður tæki mál A aftur til meðferðar kæmi fram beiðni þess efnis frá honum og taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmi í álitinu.

   

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 23. september 2021.

  

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 22. mars 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun um álagningu stöðubrotsgjalds frá 13. mars 2021. A var talinn hafa gerst brotlegur við umferðarlög með því að leggja bifreið sinni í göngugötu á Skólavörðustíg. A andmælti framan­greindri álagningu á þeim grundvelli að hann væri handhafi stæðis­korts fyrir hreyfihamlaða og hefði þar af leiðandi heimild að lögum til að leggja bæði í almenn gjaldskyld bifreiðastæði sem og sérmerkt bif­reiða­stæði fyrir hreyfihamlaða. Bílastæðasjóður féllst ekki á andmæli A en það er afstaða sjóðsins að handhöfum umræddra korta sé aðeins heimilt að leggja í sérmerkt bifreiðastæði fyrir hreyfihamlaða á göngu­götum en ekki almenn stæði.   

Í málinu reynir á hvort framangreind afstaða Bílastæðasjóðs sé sam­rýmanleg lögum og þá þannig að heimilt hafi verið að sekta A, sem handhafa stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða, fyrir að leggja í göngu­götunni umrætt sinn.

  

II Málavextir

Af gögnum málsins má ráða að A hafi lagt bifreið sinni við Skóla­vörðu­stíg 13. mars 2021, á svæði sem búið var að skilgreina sem göngugötu, þar sem hann fékk sekt vegna stöðubrotsgjalds. Í tilkynningu um álagningu stöðubrotsgjaldsins, sbr. 109. gr. umferðarlaga nr. 77/2019, var vísað til þess að brotanúmer væri „25. Gangstétt, gang­stígar, umferðareyjar og svipaðir staðir (25)“.

Í kvörtun A er á því byggt að þar sem hann sé handhafi stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða hafi hann haft heimild, með vísan til 1. og 5. mgr. 10. gr. umferðarlaga, til að leggja bifreið sinni í stæði, sem var merkt með málmbólum á göngugötu, líkt og hann hefði gert oft áður. Í kjölfar álagningarinnar hafi hann haft samband símleiðis við full­trúa hjá Bílastæðasjóði til að afla frekari upplýsinga um í hverju brot hans fælist. Að sögn A upplýsti umræddur fulltrúi hann um að framan­greind heimild í 10. gr. laganna ætti aðeins við um stæði sem væru sérstaklega merkt fyrir hreyfihamlaða.

Í kjölfar samtalsins sendi A sjóðnum beiðni um endurupptöku á þeim grundvelli að hann hefði heimild, með vísan til 10. gr. um­ferðar­laga, til að leggja í merkt stæði í göngugötu. Beiðni A var synjað með bréfi 16. mars 2021 þar sem segir:

„Athugun leiddi í ljós að ökumaður var brotlegur við 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga nr. 77/2019 en þar kemur fram að eigi megi stöðva vélknúið ökutæki eða leggja því á stöðum sem ekki eru ætlaðir fyrir umferð slíkra ökutækja, svo sem gangstétt, göngustíg, göngugötu, hjólarein eða hjólastíg nema annað sé ákveðið, sbr. 1. mgr. 84. gr. Sama á við um umferðareyjar, grassvæði eða aðra svipaða staði. Göngugata er skilgreind í 3. gr. umferðarlaga sem: „Götu­rými sem aðallega er ætlað gangandi vegfarendum og er merkt sem slíkt. Umferð annarra ræðst af merkingum og ákvæðum laga þessara.“ Varðandi merkingar á göngugötum þá eru það umferðar­merkin B01.11 (Allur akstur bannaður) og undirmerki „Göngugata“ sem afmarka svæðið sem göngugatan nær yfir. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 109. gr. umferðarlaga má leggja gjald á vegna brota á 3. mgr. 28. gr. laganna. Var því rétt staðið að álagningunni og verður ekki fallið frá henni.“

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Umboðsmaður Alþingis ritaði borgarlögmanni Reykjavíkurborgar bréf 29. apríl 2021. Þar var m.a. óskað eftir því, með vísan til lögmætisreglu stjórn­sýsluréttar, að Reykjavíkurborg lýsti afstöðu sinni til þess hvort borgin teldi fullnægjandi lagagrundvöll vera fyrir hendi til þess að beita viðurlögum samkvæmt 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga í ljósi þeirra undantekninga sem fram koma í 1. og 5. mgr. 10. gr. laganna. Hér væri einkum höfð hliðsjón af því að handhöfum stæðiskorta væri heimilt að leggja í bæði sérmerkt stæði og hefðbundin stæði án kostnaðar og í 10. gr. umferðarlaga væri eingöngu kveðið á um að leggja megi í merkt stæði en ekki er sérstaklega tilgreint að hreyfihömluðum sé aðeins heimilt að leggja í sérmerkt stæði.

Í svarbréfi borgarinnar 1. júní 2021 var tekið fram að göngugötur væru merktar með umferðamerkinu B01.11, „allur akstur bannaður“, og með undirmerki sem á er ritað „Göngugata“. Þá sagði eftirfarandi:

„Með merki B01.11 er gefið til kynna að allur akstur um götuna sé bannaður og er undirmerkið um göngugötur sett til að sýna að þar er ákveðin undanþága leyfð, sbr. 10. gr. laganna. Bann við almennum akstri tekur einnig til almennra lagninga bifreiða inn á svæðinu, þ.e. þar sem ekki er leyfð almenn umferð eru ekki almenn stæði til staðar. Við gerð göngugatna er ekki gert ráð fyrir stæðum innan þeirra nema fyrir hreyfihamlaða og eru þau þá merkt sérstaklega með umferðarmerki D01.21 eða D01.11 með undirmerkinu J11.11. sbr. reglugerð um umferðarmerki og notkun þeirra nr. 289/1995. Að mati Reykjavíkurborgar þá geti línur eða „bólur“ til afmörkunar á bundnu slitlagi, sem áður töldust til leiðbeiningar sbr. 17. gr. reglugerðar um umferðarmerki og notkun þeirra nr. 289/1995 geti vart talist til merkinga á stæði. Reykjavíkurborg hefur því túlkað 5. mgr. 10. gr. laganna á þann veg að merkt stæði eru stæði sem merkt eru sérstaklega fyrir ökutæki fatlaðs fólks og að ákvörðunin hafi þannig stuðst við skýra og ótvíræða lagaheimild.“

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis 

1 Lagagrundvöllur

Um göngugötur og heimildir handhafa stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða er fjallað í umferðarlögum nr. 77/2019. Göngugata er skilgreind í lögunum sem göturými sem er einkum ætlað gangandi vegfarendum og ræðst umferð annarra af merkingum og ákvæðum laganna, sbr. 17. tölul. 1. mgr. 3. gr. þeirra.

Samkvæmt fyrri málsl. 1. mgr. 10. gr. umferðarlaga er umferð vélknúinna ökutækja um göngugötu óheimil. Samkvæmt síðari málslið greinarinnar er umferð vélknúinna ökutækja akstursþjónustu fatlaðra, hand­hafa stæðiskorta fyrir hreyfihamlaða, lögreglu, slökkviliðs og sjúkra­flutninga allt að einu leyfileg. Þá er sveitarfélagi heimilt að veita íbúum leyfi til aksturs á göngugötu vegna flutnings stærri hluta utan skilgreinds vörulosunartíma, sbr. 2. mgr. 10. gr. laganna. Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laganna skal göngugata vera sérstaklega merkt. Þá segir í málsgreininni að vélknúnum ökutækjum megi ekki leggja í göngugötu nema „á merktum stæðum“.

Í greinargerð með frumvarpi því er varð að umferðarlögum nr. 77/2019 kemur fram að undanþágur í síðari málsl. 1. mgr. 10. gr. frumvarpsins þyki sjálfsagðar og þarfnist ekki frekari skýringa (sjá þskj. 231 á 149. löggj.þ. 2018-2019, bls. 68). Við þinglega meðferð frum­varpsins taldi umhverfis- og samgöngunefnd að ekki ætti að einskorða undan­þáguna við akstursþjónustu fatlaðra og lagði hún því til þá breytingu að við upptalningu ákvæðisins bættist umferð „handhafa stæðiskorta fyrir hreyfihamlaða“ (sjá þskj. 1618 á 149. löggj.þ. 2018-2019, bls. 2, og þskj. 1619 á 149. löggj.þ. 2018-2019). 

Í 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga er kveðið á um að eigi megi stöðva vélknúið ökutæki eða leggja því á stöðum sem ekki eru ætlaðir fyrir umferð slíkra ökutækja, svo sem gangstétt, göngustíg og göngugötu nema annað sé ákveðið, sbr. 1. mgr. 84. gr. laganna. Í síðastnefnda ákvæðinu segir m.a. að veghaldara sé heimilt að kveða á um varanleg sérákvæði um notkun vegar að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum.

Fjallað er um heimildir handhafa stæðiskorta fyrir hreyfihamlaða í 87. gr. umferðarlaga. Þar segir í 1. mgr. að aðeins handhafa slíks korts sé heimilt að leggja ökutæki í bifreiðastæði sem ætlað sé fyrir fatlaða og auðkennt sé með þar til gerðu umferðarmerki. Samkvæmt 2. mgr. er handhafa stæðiskorts jafnframt heimilt að leggja í gjaldskylt stæði án sérstakrar greiðslu enda gæti hann að ákvæðum 3.-5. mgr. greinarinnar þar sem m.a. er kveðið á um hvernig staðsetja skuli kortið og skylt sé að sýna það við eftirlit. Í athugasemdum við ákvæðið í fyrrgreindu frum­varpi er tekið fram að með því sé lagt til að „lögfest verði nýmæli þar sem í lögunum sjálfum [sé] mælt fyrir um helstu efnisreglur um stæðiskort fyrir hreyfihamlaða, enda [feli] þessar reglur í sér undan­þágur frá almennum reglum um bann við stöðvun og lagningu ökutækja.“ Tekið er fram að framangreindar reglur komi að nokkru leyti fram í reglugerð nr. 1130/2016, um útgáfu og notkun stæðiskorts fyrr hreyfi­hamlaða, sem sett hafi verið á grundvelli 78. gr. a þágildandi umferðar­laga nr. 50/1987 (sjá þskj. 231 á 149. löggj.þ. 2018-2019, bls. 104).

Í fyrrgreindri reglugerð segir í 1. mgr. 1. gr. að handhafi stæðis­kortsins hafi heimild til að leggja í bifreiðastæði sem eingöngu sé ætlað fyrir hreyfihamlaðan einstakling og auðkennt sé með þar til gerðu umferðarmerki. Þá sé handhöfum kortsins einnig heimilt að leggja í gjald­skyld bifreiðastæði (stöðureit) án greiðslu, sbr. 2. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar. Í 3. gr. reglugerðarinnar er því næst kveðið á um skil­yrði fyrir því að fá úthlutað stæðiskorti. Þar segir í 1. mgr. að umsækjandi verði að leggja fram læknisvottorð þar sem fram komi að sökum hreyfihömlunar sé honum nauðsyn að geta lagt í bifreiðastæði fyrir hreyfihamlaða og í stöðureit án gjaldskyldu.

  

2 Byggðist ákvörðun Bílastæðasjóðs á réttum lagaskilningi?

Eins og að framan er rakið er hin almenna regla sú að umferð vélknúinna ökutækja um göngugötu er óheimil. Frá þessari reglu hefur löggjafinn gert ákveðnar undantekningar, þ.á m. í þágu handhafa stæðiskorta fyrir hreyfihamlaða. Í 5. mgr. 10. gr. laganna segir að „[v]élknúnum ökutækjum [megi] ekki leggja í göngugötu nema á merktum stæðum“. Af orðalagi þessara ákvæða verður ekki annað ráðið en að heimilt sé að leggja vél­knúnum ökutækjum, sem falla undir undanþágu síðari máls. 1. mgr. 10. gr. laganna, í göngugötu en þá skuli þeim lagt í merkt stæði. Verður þá að leggja til grundvallar að þar sé um að ræða öll merkt stæði við göngu­götu.

Við nánari skýringu 10. gr. umferðarlaga verður jafnframt að horfa til þess að í 87. gr. laganna er mælt fyrir um að handhafar stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða hafi annars vegar heimild til að leggja í bifreiða­stæði, sem sé ætlað fyrir fatlaða, og hins vegar í gjaldskyld stæði, án sér­stakrar greiðslu. Hvergi er vikið að því í lögunum að annað eigi við þegar lagt er í göngugötur, og þá á þann hátt að heimildin nái aðeins til sérmerktra stæða. Styður þetta þá niðurstöðu að handhafa stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða sé samkvæmt gildandi lögum heimilt að leggja vél­knúnu ökutæki í merkt stæði í göngugötu.

Að öllu virtu verður því ekki fallist á þann lagaskilning Reykjavíkurborgar að handhafar stæðiskorta fyrir hreyfihamlaða geti við áður­lýstar aðstæður eingöngu lagt í sérmerkt stæði.

   

3 Var ákvörðun Bílastæðasjóðs samrýmanleg lögum?

Óumdeilt er að A er handhafi stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða. Samkvæmt framangreindu hefur hann að lögum heimild til þess að aka um göngu­götu og jafnframt að leggja ökutæki sínu „á merktum stæðum“. Af gögnum málsins, m.a. myndum sem teknar voru af ökutækinu, er ljóst að hann lagði því í innskot á götunni sem afmarkað er með málmbólum, en af hálfu Reykjavíkurborgar hefur því verið haldið fram að slíkar merkingar á göngugötunni geti vart talist til „merkinga á stæði“.

Alkunna er að téðar málmbólur eru tíðkanlegar við afmörkun bif­reiða­stæða, einkum á ákveðnum svæðum borgarinnar. Þegar tekin er afstaða til þess hvort í áðurlýstu tilviki A var um að ræða merkt stæði í skilningi 5. mgr. 10. gr. umferðarlaga, ber að hafa í huga þá meginreglu að stjórn­sýslan er lögbundin og ákvarðanir stjórnvalda verða þar af leiðandi að eiga sér viðhlítandi stoð og vera í samræmi við lög. Athugast í því sambandi að eftir því sem ákvörðun telst meira íþyngjandi fyrir borgarann eru meiri kröfur gerðar að þessu leyti. Í þessu ljósi verður ekki talið að það hafi verið nægilega skýrt að áðurlýstum merkingum var ekki ætlað að fela í sér afmörkun á bifreiðarstæði með þeim réttaráhrifum að stjórnvaldinu væri heimilt að beita A, sem handhafa stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða, viðurlögum fyrir stöðubrot.

Samkvæmt öllu framangreindu er ekki fallist á þá afstöðu að heimilt hafi verið að byggja ákvörðun Bílastæðasjóðs um álagningu stöðu­brota­gjalds á því að A hafi gerst brotlegur við 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga. Það er því niðurstaða mín að ákvörðun Bílastæðasjóðs frá 13. mars 2021 um álagningu gjaldsins hafi ekki verið samrýmanleg lögum.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvörðun Bílastæðasjóðs frá 13. mars 2021 þess efnis að leggja stöðubrotsgjald á A, sem er handhafi stæðiskorts fyrir hreyfihamlaða, fyrir að leggja í göngugötu hafi ekki verið samrýmanleg lögum.

Ég mælist til þess að Bílastæðasjóður taki mál A til með­ferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu.

Jafnframt beini ég því til Bílastæðasjóðs að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.