Álit

I

Vísað er til kvörtunar yðar, dags. 4. maí 2021, yfir ákvörðun Matvælastofnunar um að segja yður upp störfum við stofnunina í febrúar 2021. Kvörtunin lýtur að því undirbúningur ákvörðunarinnar hafi ekki verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar, einkum vegna þess að ekki hafi farið fram heildstætt mat á starfsmönnum og þar með á hæfni yðar til þess að gegna starfi við stofnunina í samanburði við hæfni annarra starfsmanna hennar.

Með bréfi til Matvælastofnunar, dags. 21. maí 2021, var óskað eftir öllum gögnum málsins ásamt upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Svör Matvælastofnunar bárust með bréfi dags. 14. júní 2021. Athugasemdir yðar bárust með bréfi dags. 29. júní 2021.

II

1

Þegar opinbert starf er lagt niður er almennt uppi sú aðstaða að starfs­maður á ekki lengur kost á að gegna stöðu sinni vegna atvika sem ekki verða rakin til hans sjálfs. Þar undir getur t.d. fallið þegar starf er lagt niður af rekstrarlegum ástæðum, s.s. í hagræðingar- og sparnaðar­skyni, vegna breytinga á verkefnum stjórnvalds eða breyttra áherslna í stjórnun.

Mat stjórnvalds á því hvort og þá hverra nánari skipulagsbreytinga er þörf í þágu tiltekins málefnalegs markmiðs sætir ekki öðrum tak­mörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til verða að vera í samræmi við gildandi lög og óskráðar megin­reglur stjórnsýsluréttarins, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006. Í því sambandi bendi ég á að í almennum stjórnunarheimildum forstöðumanns felst vald til þess að skipuleggja starfsemi, vinnufyrirkomulag, skilgreina starfs­lýsingar og ákveða hvernig störfum er fyrirkomið í skipuriti stofnunar nema annað leiði af skráðum eða óskráðum reglum. Þá ber forstöðumaður opinberrar stofnunar ábyrgð á því að rekstrarafkoma stofnunar sé í samræmi við fjárlög og fjármunir nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Sjá einnig til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 5. mars 2004 í máli nr. 3853/2003.

Samkvæmt framangreindu verður ákvörðun um starfslok ríkis­starfsmanns allt að einu að byggjast á málefnalegum forsendum fyrir því að nauð­synlegt sé að leggja niður starf og að jafnræðis og meðalhófs sé gætt. Af kröfum um vandaða stjórnsýsluhætti leiðir að stjórnvöld þurfa að jafnaði að haga verklagi sínu þannig að fyrir liggi gögn eða upp­lýsingar í skráðu formi um forsendur, undirbúning og ákvarðanir um starfslok vegna skipulagsbreytinga, sjá til hliðsjónar álit frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 og frá 14. nóvember 2006 í málum nr. 4212/2005, 4218/2005 og 4306/2005.

2

Í svarbréfi Matvælastofnunar, dags. 14. júní sl., er gerð grein fyrir fjárhagslegri afkomu stofnunarinnar síðustu ár þar sem fram kemur að á árinu 2020 var liðlega 80 milljóna kr. rekstrarhalli. Nánar tiltekið segir svo í bréfinu:  

„Það varð því fljótt ljóst að róðurinn yrði þungur árið 2021 og mikilvægt að ráðast í aðgerðir en þrátt fyrir það var áfram mikill niðurskurður á stofnunina og námu aðhaldskröfur, endurmat og niðurfelling verkefna samtals tæplega 80 mkr fyrir árið 2021. Við áætlanagerð fyrir 2021 var reynt að finna leiðir til að draga úr útgjöldum enn frekar og auka tekjur en þrátt fyrir það stóð stofnunin frammi fyrir ca. 80 mkr halla sem ekki var hægt að skera niður á öðrum liðum en á launaliðnum.“

Þá kemur fram í ársreikningi Matvælastofnunar, sem aðgengilegur er á vefsvæði hennar, að afkoma ársins 2020 var neikvæð um 83.140.252 kr. Samkvæmt framangreindu verður að leggja til grundvallar að af hálfu Matvælastofnunar hafi uppsögn yðar verið í þágu þess markmiðs að jafnvægi yrði í rekstri stofnunarinnar árið 2021. Var það málefnalegt markmið, m.a. með hliðsjón af þeim skyldum sem fyrrnefnt ákvæði 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 leggur á herðar forstöðumönnum opinberra stofnana. Að þessu virtu tel ég ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þá ákvörðun forstjóra að fækka störfum við stofnunina í hagræðingarskyni.

Í svari Matvælastofnunar og gögnum sem því fylgdu kemur fram að við undirbúning ákvörðunar um fækkun starfa hafi verið lagt mat á verkefni stofnunarinnar og þeim forgangsraðað, m.a. út frá því hvort um lögbundin verkefni væri að ræða. Leitast var við að meta hve aðkallandi verkefni væru og hvort hægt væri að draga úr þeim eða breyta verklagi þannig að slíkt kæmi ekki niður á starfseminni, þ.e. myndi ekki raska kjarnastarfsemi Matvælastofnunar. Að því er varðaði starf yðar kemur fram að verkefnin hafi að nokkru leyti verið færð til annarra starfsmanna og litið hafi verið svo á að unnt væri að leggja niður starf [...], sem þér höfðuð gegnt, án þess að það bryti í bága við lögbundnar skyldur stofnunarinnar.

Með vísan til framangreindra skýringa Matvælastofnunar, og í ljósi þess svigrúms sem felst í stjórnunarheimildum forstöðumanna til breytinga á störfum og skipulagi innan marka laga og reglna, tel ég því heldur ekki ástæðu til athugasemda við það mat að starf [...] skyldi lagt niður sem einn liður í nauðsynlegri hagræðingu með fækkun starfa.

3

Í lögum nr. 70/1996 er ekki að finna reglur sem lúta beinlínis að því hvaða sjónar­mið skuli ráða vali forstöðumanns á starfsmanni, einum eða fleiri, sem segja skal upp þegar fyrir liggur það mat að nauðsynlegt sé að leggja niður störf vegna skipulagsbreytinga. Um ákvörðunina fer eftir óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins, einkum rétt­mætisreglunni sem felur það í sér að stjórnvöld verði ávallt að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum. Valið verður þannig að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum er taka mið af þeim opin­beru hagsmunum sem viðkomandi stjórnvaldi ber að vinna að og því skipulagi sem talið er rétt að viðhafa á hverjum tíma innan stjórnvaldsins í þágu þessara hagsmuna, þ.m.t. um fyrir­komulag við stjórnun.

Stjórnvöldum er almennt heimilt við þessar aðstæður að byggja val milli starfsmanna á atriðum er varða hæfni þeirra og áherslum í starfsemi stjórn­­valdsins. Þannig kunna þættir á borð við starfsreynslu og þekkingu á viðkomandi sviði, svo og hæfni starfsmanna að öðru leyti, að hafa þýðingu. Sjá t.d. fyrrnefnd álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 og dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006.

Í svörum og skýringum Matvælastofnunar til umboðsmanns kemur fram að þær uppsagnir sem gripið var til hafi miðast við að þær kæmu ekki niður á lögbundnu hlutverki stofnunarinnar, sbr. 2. gr. laga nr. 30/2018, um Matvælastofnun, og þannig miðast við þá opinberu hagsmuni sem henni beri að vinna að og áherslur í starfseminni, m.a. að teknu tilliti til hvernig starfsreynsla, sérþekking og sérhæfing einstakra starfsmanna nýttist best. Verður því ekki annað ráðið en að við undirbúning uppsagnar yðar hafi farið fram mat á grundvelli málefnalegra sjónarmiða sem síðan voru lögð til grundvallar ákvörðuninni.

Auk umbeðinna svara og skýringa upplýsti Matvælastofnun umboðsmann um að þér hefðuð verið ráðnir að nýju í fullt starf hjá stofnuninni samkvæmt ráðningarsamningi sem fylgdi. Nýi samningurinn er ótímabundinn með gildistíma frá 1. júní sl. og er starfið tilgreint sem [...]. Samkvæmt þessu varð ekki rof á ráðningu yðar í störf hjá Matvælastofnun þrátt fyrir umrædda uppsögn þar eð þriggja mánaða uppsagnarfrestur fyrri samnings rann út 31. maí sl. Ákvörðun Matvælastofnunar um að ráða yður í hið nýja starf er til marks um að  stofnunin hafi leitast við að gæta meðalhófs er til þess kom að fylgja eftir fyrri ákvörðun um uppsögn yðar.  

Að öllu framangreindu virtu tel ég ekkert fram komið um að ákvörðun Matvælastofnunar um að segja yður upp störfum hafi verið haldin lagalegum annmörkum.

III

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.