A og B, eigendur sauðfjárbúsins C, leituðu til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir að hafa ekki, á grundvelli aðlögunarsamnings í sauðfjárrækt, notið sérstakra viðbótargreiðslna sem atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið úthlutaði til sauðfjárbænda í mars 2021. Viðbótargreiðslurnar voru liður í að að mæta áhrifum heimsfaraldurs COVID-19 á íslenskan landbúnað og hvað sauðfjárbændur áhrærir miðuðust þær við innlagt kjöt innan gæðastýringar á árinu 2020. Vísuðu A og B til þess að með ákvörðun ráðuneytisins um úthlutun viðbótargreiðslnanna hefðu bændur sem fengið höfðu bætur vegna niðurskurðar af völdum riðu, fengið hlutdeild í þessum greiðslum þótt þeir hefðu ekki verið innleggjendur kjöts árið 2020 og að því leyti í sömu aðstöðu og A og B.
Umboðsmaður benti á að við mat á því hvort mál teldust sambærileg í lagalegu tilliti, og bæri því að hljóta sambærilega úrlausn, nytu stjórnvöld ákveðins svigrúms með tilliti til þess hvaða málefnalegu sjónarmið yrðu lögð til grundvallar ákvörðunum þeirra. Að fengnum skýringum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins taldi umboðsmaður að horfa yrði til þess að bændur, sem gengju til samninga af fúsum og frjálsum vilja um tilteknar greiðslur, væru ekki í þeirri stöðu að eiga lögákveðinn rétt til bótagreiðslna vegna íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar eins og gilti um bændur sem sætt hefðu niðurskurði af völdum riðu. Af því leiddi að hann teldi A og B ekki eiga lögvarða kröfu til hlutdeildar í umræddum viðbótargreiðslum með vísan til jafnræðissjónarmiða.
Að framangreindu virtu taldi umboðsmaður ekki unnt að slá því föstu að í mati ráðuneytisins hefði falist ólögmæt mismunun. Niðurstaða umboðsmanns var því að ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í apríl 2021, um að synja beiðni A og B um hlutdeild í umræddri viðbótargreiðslu til sauðfjárbænda, hafi hvorki brotið gegn ákvæðum aðlögunarsamnings þeirra við Framleiðnisjóð landbúnaðarins né jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.
Umboðsmaður lauk málinu með áliti 4. október 2021.
I
Vísað er til erindis yðar, dags. 26. maí sl., þar sem þér kvörtuðuð yfir að hafa ekki notið sérstakra viðbótargreiðslna, tengdum gæðastýringu, á grundvelli aðlögunarsamnings í sauðfjárrækt frá 4. desember 2019. Viðbótargreiðslur þessar, sem greiddar voru bændum í mars sl., voru liður í að að mæta áhrifum heimsfaraldurs COVID-19 á íslenskan landbúnað og hvað sauðfjárbændur áhrærir miðuðust þær við innlagt kjöt innan gæðastýringar á árinu 2020.
Með tölvubréfi 14. apríl sl. til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins fóruð þér fram á, með vísan til ákvæða samningsins, að ákvörðun um úthlutun viðbótargreiðslnanna yrði leiðrétt á þann veg að bú yðar að C fengi samskonar skerf af greiðslunum og önnur sauðfjárbú með innlagt kjöt innan gæðastýringar sem grundvöll. Í svari ráðuneytisins daginn eftir kom fram að ráðuneytið teldi umbeðna viðbótargreiðslu ekki rúmast innan ákvæða aðlögunarsamningsins. Þá var gerð nánari grein fyrir þessari afstöðu í tölvubréfum ráðuneytisins til yðar, dags. 20. apríl sl., 30. apríl sl. og 5. maí sl.
Í kvörtuninni er því annars vegar haldið fram að ákvörðun ráðuneytisins um að hafna því að greiða yður hina sérstöku viðbót brjóti gegn fyrrgreindum aðlögunarsamningi með þeim rökum að hann kveði á um að þér eigið „fullan rétt á öllum gæðastýringargreiðslum á fjárlögum út samninginn“. Hins vegar er vísað til jafnræðissjónarmiða og bent á að við úthlutun viðbótargreiðslnanna til sauðfjárbænda hafi verið ákveðið að bændur sem fengið höfðu bætur vegna niðurskurðar af völdum riðu, fengju umræddar viðbótargreiðslur þótt þeir hefðu ekki verið framleiðendur og þar með innleggjendur kjöts árið 2020 og að því leyti í sömu aðstöðu og þér.
II
1
Samkvæmt gögnum málsins var aðlögunarsamningur milli sauðfjárbús yðar og Framleiðnisjóðs landbúnaðarins, dags. 4. desember 2019, reistur á VII. kafla þágildandi reglugerðar nr. 1261/2018, um stuðning við sauðfjárrækt, með síðari breytingum. Í 31. gr. reglugerðarinnar kemur fram að með gerð aðlögunarsamnings skuldbindi framleiðandi sig til að fækka vetrarfóðruðum kindum en þess í stað byggja upp nýjar búgreinar, búskaparhætti eða hasla sér völl á öðrum sviðum m.a. til þess að stuðla að nýsköpun og náttúruvernd. Samkvæmt 37. gr. fær framleiðandi stuðningsgreiðslur á samningstímanum í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar á gildistíma samningsins þótt hann stundi ekki sauðfjárrækt, þó að hámarki í fjögur ár.
Forsendur stuðningsgreiðslna sem aðlögunarsamningurinn frá 4. desember 2019 kveður á um, sbr. 3. gr. hans, eru sundurliðaðar sem „Gæðastýring“, „Svæðisbundinn stuðningur“ og „Beingreiðslur v. greiðslumarks“. Jafnframt er kveðið á um árlega fjárhæð undir hverju og einu þessara þriggja atriða, þó með fyrirvara um uppgjör ársins 2019, verðlagsbreytingar og fjárlög hvers árs á samningstímanum sem er fjögur ár. Í 8. gr. samningsins er og tekið fram að allar fjárhæðir séu með fyrirvara um samþykkt fjárlaga hvers árs. Um gæðastýringargreiðslurnar segir í 3. gr. aðlögunarsamningsins að þær miðist við „meðalframleiðslu áranna 2018 og 2019 enda standist framleiðandi skilyrði gæðastýringar á samningstímanum“.
Fyrir liggur að umræddar viðbótargreiðslur til sauðfjárbænda voru hluti af fé sem fjárlög fyrir árið 2021 kváðu á um að varið skyldi til þess að koma til móts við skaðleg áhrif COVID-19 fyrir íslenska bændur. Við ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um hlutdeild hvers og eins sauðfjárbús í þessum greiðslum var haft samráð við Bændasamtök Íslands og Landssamtök sauðfjárbænda. Sú ákvörðun fól í sér að stærstur hluti greiðslnanna var miðaður við innlagt kjöt innan gæðastýringar á árinu 2020 sem viðmið.
Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns er vísað til gildandi reglugerðar, þ.e. reglugerðar nr. 1253/2019, um stuðning við sauðfjárrækt, og bent á að aðlögunarsamningur kveði einungis á um að viðkomandi aðilar haldi ákveðnum greiðslum svo sem kveðið er á um 3. gr. samnings yðar. Ekki séu forsendur til að líta svo á að um aðila, sem hafa gert aðlögunarsamninga, gildi sömu reglur og um innleggjendur afurða á samningstíma. Með hliðsjón af þessum skýringum og að virtu efni aðlögunarsamnings yðar frá 4. desember 2019, svo og öðrum gögnum málsins, tel ég að ákvörðun ráðuneytisins um hvernig umræddri viðbótargreiðslu til sauðfjárbænda í mars sl. skyldi varið hafi ekki haft óhjákvæmileg áhrif á efndir samningsins af hálfu íslenska ríkisins enda verður að telja að ákvörðunin sé almennt séð óviðkomandi slíkum aðlögunarsamningum.
2
Í 20. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, er kveðið á um að eigendur búfjár, sem fargað er samkvæmt fyrirmælum yfirvalda, eigi rétt á bótum úr ríkissjóði. Samkvæmt 2. mgr. lagagreinarinnar skulu bæturnar „svara til verðgildis afurða og rekstrartaps sem sannanlega leiðir af eyðingu dýranna“.
Í reglugerð nr. 651/2001, um útrýmingu á riðuveiki og bætur vegna niðurskurðar, með síðari breytingum, eru nánari ákvæði um hvernig bætur vegna niðurskurðar af völdum riðu skuli ákveðnar, sér í lagi afurðatjónsbætur, sbr. 13. grein reglugerðarinnar. Þar kemur fram í 1. mgr. að miða skuli við meðalafurðir sauðfjár á lögbýli síðustu þrjú ár fyrir niðurskurð samkvæmt skattframtölum og innleggsseðlum. Í 2. mgr. er fjallað um útreikning afurðatjónsbóta og kemur þar m.a. fram að þar undir falli beingreiðslur, gæðastýringargreiðslur, býlisgreiðslur og svæðisbundinn stuðningur. Um gæðastýringargreiðslurnar segir að þær skuli miðast við sömu framleiðsluforsendur og afurðatjónsbætur. Samkvæmt því skulu meðalafurðir síðustu þriggja ára eftir hverja kind sem fargað er reiknaðar til verðs á hverju fjárleysisári, þ.e. árlega reiknast upp ákveðið afurðamagn í samræmi við það fé sem skorið var niður og bætur greiddar samkvæmt því að viðkomandi ári.
Með vísan til framangreindra laga og reglna kveðst ráðuneytið, í skýringum til umboðsmanns, líta á bændur sem gert er að skera niður sauðfé vegna riðu, sem framleiðendur á tímabili afurðatjónsbóta þrátt fyrir að þá sé ekki um að ræða innlegg afurða. Af svörum og skýringum ráðuneytisins verður enn fremur ráðið að þessi forsenda hafi legið til grundvallar því að ákveðið var að bændur, sem fengið höfðu bætur vegna niðurskurðar af völdum riðu, skyldu fá hlutdeild í umræddum viðbótargreiðslum í samræmi við reiknaða gæðastýrða kjötframleiðslu ársins 2020.
Við mat á því hvort mál teljist sambærileg í lagalegu tilliti, og beri því að hljóta sambærilega úrlausn, njóta stjórnvöld ákveðins svigrúms með tilliti til þess hvaða málefnalegu sjónarmið eru lögð til grundvallar. Samkvæmt því sem rakið hefur verið um grundvöll greiðsla með gæðastýringu sem viðmið annars vegar og til bænda sem orðið hafa að þola niðurskurð sauðfjár vegna riðu hins vegar, er ljóst að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið mat aðstæður sem ósambærilegar í lagalegu tilliti.
Við mat á fyrrgreindum aðstæðum verður að horfa til þess að annars vegar er um það að ræða að búendur gangi til samninga af fúsum og frjálsum vilja um tilteknar greiðslur en í hinu síðara lögákveðinn rétt búenda til bótagreiðslna vegna íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar. Í þessu ljósi tel ég ekki unnt að slá því föstu að í téðu mati ráðuneytisins felist ólögmæt mismunun. Af því leiðir jafnframt að ég tel yður ekki eiga lögvarða kröfu til hlutdeildar í umræddum viðbótargreiðslum með vísan til jafnræðissjónarmiða.
III
Í samræmi við framangreindar niðurstöður í köflum II.1 og II.2 er það er álit mitt að ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 15. apríl sl. um að synja yður um hlutdeild í sérstakri viðbótargreiðslu til sauðfjárbænda hafi hvorki brotið gegn ákvæðum aðlögunarsamnings frá 4. desember né jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.
Með vísan til alls þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.