Álit

I.

Hinn 27. febrúar 1997 bar B, héraðsdómslögmaður, fram kvörtun fyrir hönd A, yfir því að A hefði ekki verið gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri í kærumáli, sem lokið var með úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hinn 7. janúar 1997.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 25. mars 1998.

II.

Tilefni framangreinds úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var kæra C, veitingamanns, vegna þeirrar ákvörðunar sýslumannsins á Selfossi, að binda almennt vínveitingaleyfi honum til handa sérstökum skilyrðum um veitingatíma. Í úrskurði ráðuneytisins er lýst meðferð málsins og forsendum niðurstöðu sýslumanns í málinu, en þar kemur fram, að sýslumaður hafi meðal annars tekið sérstakt tillit til hagsmuna íbúa að Y-götu 2 við úrlausn málsins. Í forsendum og niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins segir svo:

„Kröfur kæranda beinast að ákvörðun sýslumanns og hafa ekki verið gerðar athugasemdir við meðferð hreppsnefndar í málinu. Af 1. mgr. 12. gr. áfengislaga leiðir einnig að jákvæð umsögn sveitarstjórnar bindur ekki lögreglustjóra, sem leyfisveitanda, hvorki hvað varðar niðurstöðu né áframhaldandi meðferð málsins.

[...]

Þegar sýslumaður tók hina kærðu ákvörðun og batt leyfi til handa kæranda hinum umdeildu skilyrðum, hafði kærandi stundað áfengisveitingar um tæplega eins og hálfs árs skeið með ótakmörkuðum veitingatíma áfengis skv. 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989 um sölu og veitingar áfengis, sbr. reglug. nr. 165/1993. Sýslumanni var því rétt, með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga, að kanna sérstaklega hvernig reynslan hefði verið af veitingarekstri í húsinu á umræddu tímabili og hvert ónæði hefði í reynd skapast af völdum meðferðar áfengis í húsinu. Verður við það miðað, að sýslumaður hafi þar átt að leggja hlutlægt mat á atriði svo sem hávaða, umgang og þau úrræði sem gripið hafði verið til, í því skyni að minnka ónæði. Fyrst að lokinni slíkri rannsókn var unnt að komast að niðurstöðu um það, hvort ónæði væri almennt meira en íbúar í skipulagðri íbúðarbyggð megi vænta og þar teljist eðlilegt.

Rannsókn sýslumanns varð þó með nokkuð öðrum hætti. Í fyrsta lagi beindist hún einkum að því að greina hagsmuni íbúa í næsta húsi við veitingastaðinn. Í því sambandi verður við það að miða, að með bréfi sínu dags. 2. maí 1996 hafi sýslumaður veitt íbúa að [Y-götu] 2, stöðu aðila í stjórnsýslumáli því er laut að meðferð á umsókn kæranda. Fól það m.a. í sér að við fyrirtöku þann 25. september 1996 var lögmanni íbúans gefinn kostur á, að koma að í málinu kröfum sínum sem hann hafði áður haft uppi við hreppsnefnd. Hvergi er þó í lögum að finna ráðagerð um að fleiri en einn eigi aðild að stjórnsýslumáli af þessu tagi, þ.e. umsókn um áfengisveitingaleyfi. Hins vegar má ljóst vera að hlutverk sveitarstjórnar skv. 1. mgr. i.f. 12. gr. áfengislaga, er meðal annars að gæta umhverfis- og grenndarhagsmuna, og var hreppsnefnd því rétt og skylt að afla álits íbúa. Verður ekki annað séð en hreppsnefnd hafi uppfyllt lagaskyldur sínar í þessum efnum og að íbúar í sveitarfélaginu hafi fengið gott tækifæri til þess að koma skoðunum sínum og upplýsingum á framfæri við opinbera aðila. Þess vegna orkar tvímælis að sýslumaður hafi leyft einum íbúa að komast að með kröfur sínar við meðferð á málinu og taka tillit til þeirra við endanlega ákvarðanatöku í málinu.

Í öðru lagi sér þess ekki stað í málinu, að rannsókn sýslumanns hafi beinst að þeim úrræðum sem gripið hafði verið til, í því skyni að minnka ónæði. M.a. skortir á að fyrir hendi séu gögn um girðingu þá sem upplýst er að reist var á lóðamörkum. Ekkert mat hefur farið fram á því hversu vel girðingin er til þess fallin að einangra við lóð veitingastaðarins, ónæði sem óhjákvæmilega fylgir veitingarekstri.

Í þriðja lagi verður ekki séð, að kannað hafi verið hverju það geti skipt fyrir veitingarekstur kæranda að takmarka veitingatíma áfengis með þeim hætti sem gert var. Forsendur sýslumanns að þessu leyti voru þær að starfsemin byggist fyrst og fremst á veitingasölu, þ.e. matsölu til hópa. Af þeim sökum þótti sýslumanni atvinnufrelsi veitingamannsins [C] ekki verða settar of þröngar skorður þó svo leyfisveitandi meti það nauðsynlegt að takmarka veitingatíma áfengis frá því sem verið hefur.

Þessi staðhæfing sýslumanns er byggð á greinargerð, sem fulltrúi hans setti saman í tilefni af málinu. Óljóst er á hinn bóginn við hvaða gögn og frá hverjum, staðhæfingar sýslumanns styðjast við.

Augljóst er á hinn bóginn að takmarkanir þær sem sýslumaður ákvað, setja aflahæfi og þar með atvinnumöguleikum veitingamannsins þröngar skorður. Verður ekki annað séð en þessar takmarkanir snerti einnig matsölu til hópa, t.d. ferðamanna sem beiðast kunna veitinga þótt komið sé fram á kvöld. Sérstaklega þurfti því að rökstyðja á hvaða grundvelli hin íþyngjandi skilyrði voru valin.

Með það í huga, að hið umbeðna leyfi snertir þannig verulega mikilvæga hagsmuni verður að gera strangar kröfur til meðferðar á umsókn kæranda. Með vísan til þess sem hér að ofan greinir er það álit ráðuneytisins að rannsóknarreglu 10. gr. og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi eigi verið gætt sem skyldi, þegar sýslumaður tók þá ákvörðun, íþyngjandi fyrir kæranda, að binda áfengisveitingaleyfi honum til handa, skilyrðum um veitingatíma.

[...]

Með vísan til þess sem að ofan er rakið, er það niðurstaða ráðuneytisins, að vísa beri máli þessu til sýslumannsins á Selfossi, til þess að ljúka megi, lögum samkvæmt, meðferð á umsókn kæranda um endurnýjun á leyfi til áfengisveitinga.

Með vísan til meginreglu 3. mgr. 12. gr. áfengislaga skal framlengja almennt áfengisveitingaleyfi sem gefið var út kæranda til handa af sýslumanninum á Selfossi, dags. 28. mars 1995, þar til ákvörðun sýslumanns um endurnýjun liggur fyrir.“

Lögmaður A bendir á í kvörtuninni, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi ekki veitt A tækifæri til þess að koma að sjónarmiðum sínum, áður en kærumálið var afgreitt í ráðuneytinu. Telur hann líklegt, að niðurstaða ráðuneytisins hefði orðið önnur, hefðu sjónarmið A, sem rakin eru í kvörtuninni, komist að.

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 11. mars 1997, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar.

Gögn málsins bárust mér með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 4. júní 1997. Í bréfi ráðuneytisins er vísað til 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, um ákvarðanir lögreglustjóra og umsögn hlutaðeigandi sveitarstjórnar um umsóknir um almennt leyfi til áfengisveitinga. Þá er tekið fram, að í áfengislögum og reglugerð nr. 425/1989, um sölu og veitingar áfengis, sé ekki að finna skilyrði, sem lúti beint að hagsmunum þriðja aðila. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins:

„Ráðuneytið hefur metið það svo, að ábyrgð og umsagnaraðild sveitarstjórna, skv. 12. gr. áfengislaganna, snúi m.a. að gæslu grenndarhagsmuna þeirra íbúa sveitarfélagsins, sem kunna að verða fyrir ónæði af rekstri áfengisveitingastaða. Með því að sveitarstjórnir fara með stjórnsýsluvald að þessu leyti verður jafnframt að gera kröfur til þess að málsmeðferð þeirra og umsögn fari eftir lögum. Hefur ráðuneytinu ekki sýnst að misbrestur sé þar á, heldur fremur að sveitarstjórnir fari almennt eftir málsmeðferðarreglum og veiti að lokinni málsmeðferð rökstudda og málefnalega umsögn. Þá virðist ráðuneytinu sem sveitarstjórnir gangi almennt eftir því að fá viðbrögð íbúa í nágrenni þess veitingastaðar sem óskað er eftir leyfi fyrir, og gæti þannig andmælaréttar skv. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Á hinn bóginn telur ráðuneytið, að eðli málsins samkvæmt, sé uppi önnur staða hvað varðar málsmeðferð lögreglustjóra. Ekki er að finna neina ráðagerð í áfengislögunum um annað, en leyfisbeiðandi eigi einn aðild að því stjórnsýslumáli sem rekið er fyrir lögreglustjóra, ef undan er skilin umsagnaraðild matsnefndar áfengisveitingahúsanna og viðkomandi sveitarstjórnar svo sem fyrr er rakið. Er það enda eðlilegt í ljósi þess, að lögreglustjóri er hinn formlegi leyfisveitandi, sem gætir þeirra almennu skilyrða sem í lögum greinir. Ekki verður séð að þau skilyrði lúti með sama hætti að hagsmunum þriðja manns og þau sjónarmið sem sveitarstjórn er rétt að gæta við málsmeðferð sína.

Er ráðuneytið fékk til meðferðar kærumál það sem kvörtun [A] lýtur að, þótti ljóst að viðkomandi sveitarstjórn hefði veitt honum fullnægjandi andmælarétt og að öðru leyti staðið rétt að meðferð þess máls sem lauk endanlega með samþykkt hreppsnefndar á fundi dags. 18. júlí 1996. Á hinn bóginn þótti ráðuneytinu það orka mjög tvímælis, að við áframhaldandi meðferð lögreglustjóra (sýslumanns) á málinu, var einum íbúa ([A]) leyft að komast að með kröfur sínar í málinu. Studdist afstaða ráðuneytisins við þá greiningu á lagaákvæðum sem hér að ofan greinir, og þar sem einnig þótti fært að álykta, að þessi tiltekni íbúi sem og aðrir, hefðu átt þess ríkan kost að gæta lögmætra hagsmuna sinna við meðferð málsins fyrir sveitarstjórn.

Var það mat ráðuneytisins að málsmeðferð lögreglustjóra væri gölluð í þessu atriði sem og nokkrum öðrum er gerð var nánari grein fyrir í forsendum úrskurðar kærumálsins. Þar sem [A] taldist ekki vera aðili þess máls sem lögreglustjóri tók ákvörðun í þann 24. september 1996, þótti ráðuneytinu sér hvorki rétt né skylt að veita honum andmælarétt eða önnur þau úrræði sem almennt fylgja aðild að stjórnsýslumáli.“

Athugasemdir lögmanns A í tilefni bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 2. júlí 1997. Þar segir:

„Af hálfu umbjóðanda míns er ekki hægt að fallast á þá skýringu ráðuneytisins, að með rannsókn umsagnaraðila á grenndarhagsmunum sé svo vel tryggt að sjónarmið umbjóðanda míns komist að í máli þessu að hann eigi ekki rétt á stöðu aðila gagnvart lögreglustjóra. Þó svo að nágrannar séu ekki nefndir sem beinir umsagnaraðilar er eðlilegt að telja að þeir sérstöku og verulegu hagsmunir sem umbjóðandi minn hefur af því hvort vínveitingaleyfi sé gefið út til [Z], valdi því að hann eigi aðild að málinu og hafi rétt til að koma sínum sjónarmiðum að.

Sveitarfélagið metur heildarhagsmuni sveitarfélagsins og taldi að það væri sveitarfélaginu til góða að standa ekki gegn vínveitingaleyfi til [Z]. Hagsmunir einstaklings, eins og umbjóðanda míns, eru ekki aðeins hluti af heildarhagsmunum heldur einnig sérstakir hagsmunir þess einstaklings sem um ræðir. Sveitarfélagið hefur ekki heimild til að ráðstafa þeim hagsmunum með því að fallast á veitingu vínveitingaleyfis, með þeim afleiðingum að einstaklingurinn hafi ekki heimild til að koma skoðunum sínum á framfæri við lögreglustjóra og að lögreglustjóra sé ekki heimilt að taka við sjónarmiðum hans. Sveitarfélagið brást skyldu sinni og hefur auðvitað ekkert óafturkallanlegt umboð til að gæta hagsmuna umbjóðanda míns gagnvart lögreglustjóra í máli sem þessu. Aðild umbjóðanda míns er sjálfstæð og óháð umsögn sveitarfélagsins.

Við úrlausn stjórnsýslumáls á að leitast við að komast að réttri niðurstöðu. Til þess að það sé hægt þarf viðkomandi stjórnvald að hafa milliliðalausan aðgang að þeim sjónarmiðum sem eiga að ráða niðurstöðu. Grenndarsjónarmið og skipulagsmál tilheyra slíkum sjónarmiðum. Matið á því hvort umbjóðandi minn hafi andmælarétt snýst því eingöngu um mat á hagsmunum hans. Sýslumaðurinn á Selfossi kannaði aðstæður og komst að þeirri niðurstöðu að vegna nábýlisins yrði að veita umbjóðanda mínum stöðu sem aðila með andmælarétt. Athugasemdir til umsagnaraðila koma þessu máli hreinlega ekkert við, andmælaréttinn á að virða á öllum stigum stjórnsýslumáls sé hann yfirleitt fyrir hendi.“

IV.

Í máli því, sem hér um ræðir, kærði C, veitingamaður, ákvörðun sýslumannsins á Selfossi um að almennt vínveitingaleyfi honum til handa skyldi bundið sérstökum skilyrðum um veitingatíma. A kvartar yfir því, að honum hafi ekki verið veitt færi á að tjá sig um málið, áður en ráðuneytið lagði úrskurð á það, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en hann bjó í íbúðarhúsinu Y-götu 2, sem er við hliðina á húsinu X-götu 12, þar sem rekinn er veitingastaðurinn Z. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið byggir á hinn bóginn á því, að A hafi ekki átt aðild að málinu og hafi af þeim sökum ekki átt andmælarétt í því, enda sé andmælaréttur sá, sem mælt er fyrir um í 13. gr. stjórnsýslulaga, einvörðungu bundinn við aðila máls.

Sá þáttur málsins, sem hér verður tekinn til athugunar, snertir eingöngu það álitamál, hvort A hafi átt aðild að kærumáli því, sem borið var undir úrskurð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins af C, veitingamanni, vegna þeirrar ákvörðunar sýslumannsins á Selfossi, að binda almennt vínveitingaleyfi honum til handa sérstökum skilyrðum um veitingatíma.

Í stjórnsýslulögum er ekki að finna skilgreiningu á hugtakinu „aðili máls“. Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir um þetta atriði:

„Hugtakið „aðili máls“ kemur fyrir á nokkrum stöðum í frumvarpinu og ber að skýra það rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um byggingarleyfi eða opinbert starf, heldur geti einnig fallið undir það þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar eða meðumsækjendur um starf. Ómögulegt er hins vegar að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það hvenær maður telst aðili máls og hvenær ekki, heldur ræðst það af málsatvikum hverju sinni. Það sem ræður úrslitum í því efni er það hvort maður teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, en það ræðst m.a. af því um hvaða svið stjórnsýslunnar er að ræða.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3282.)

Samkvæmt framansögðu er ljóst, að með hugtakinu „aðili máls“ er ekki einvörðungu átt við þá, sem eiga beinna hagsmuna að gæta, þótt það sé meginreglan, heldur geta þeir einnig fallið þar undir, sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, „svo sem nágrannar“. Við nánari afmörkun á því, hverjir talist geti aðilar máls, verður að líta til þess, hvort maður eigi sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Einnig verður að líta til þess, hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausnarefni málsins. Þá hefur þýðingu, á hvaða sviði stjórnsýslunnar málið er, þar sem blæbrigðamunur er á milli stjórnsýslusviða hvaða vægi framangreind sjónarmið hafa.

Hér er um að ræða mál vegna umsóknar um almennt vínveitingaleyfi, sem lögreglustjóri veitir á grundvelli 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, sbr. 6. gr. laga nr. 25/1989. Slíkt leyfi tengist atvinnurekstri þess, sem um slíkt leyfi sækir, og er bundið við nafn veitingamanns, sbr. 3. mgr. 12. gr. laganna. Leyfi má binda þeim skilyrðum, sem lögreglustjóri eða sveitarstjórn telja nauðsynleg.

Ég er sammála dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um það, að flest mál séu þannig vaxin, að ekki séu aðrir aðilar að stjórnsýslumáli, er snertir umsókn um vínveitingaleyfi, en veitingamaður sá, sem um leyfi sækir. Þá er ég einnig sammála dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um það, að meðal þeirra sjónarmiða, sem sveitarstjórn ber að byggja umsögn sína á, skv. 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, séu grenndarhagsmunir íbúa aðliggjandi fasteigna. Þá verður einnig að byggja á því, að lögreglustjóra beri að eigin frumkvæði að líta til grenndarsjónarmiða við úrlausn þess, hvort veita beri slík leyfi eða binda skuli slík leyfi skilyrðum. Þessi sjónarmið útiloka á hinn bóginn ekki, að við sérstakar aðstæður verði fleiri taldir aðilar að kærumálum út af útgáfu og efni ákvörðunar um vínveitingaleyfi en veitingamaður sá, sem um leyfi sækir.

Á þeim tíma, er umrædd ákvörðun um veitingu vínveitingaleyfis var tekin af lögreglustjóra, var ekki til neitt staðfest deiliskipulag, er tók til fasteignarinnar X-götu 12, þar sem Z er til húsa. Á aðalskipulagi, sem staðfest var að félagsmálaráðherra 20. janúar 1989 og í gildi var við útgáfu leyfisins, eru fasteignirnar X-götu 12 og Y-götu 2 á reit, sem skipulagður er sem íbúðarsvæði. Húsin á X-götu 12 og Y-götu 2 eru í gömlu og grónu hverfi á H, en þau voru byggð á árabilinu 1906-1913.

Í skipulagslögum nr. 19/1964, með síðari breytingum, sem í gildi voru, er vínveitingaleyfið var veitt, er stjórnvöldum veitt heimild til þess að skipuleggja framtíðarþróun byggðar og landnotkun á tilteknu svæði með sérstökum fyrirmælum, sem nefnd eru skipulag. Skipulag skv. skipulagslögum skal sett með tilteknum hætti, sbr. IV. og V. kafla skipulagslaga. Skal meðal annars auglýsa skipulagið opinberlega og gefa aðilum, sem hagsmuna hafa að gæta, færi á að koma að athugasemdum við tillögu að skipulagi. Þeir, sem ekki gera athugasemdir innan tilskilins frests, teljast samþykkja tillöguna, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning, hafi það orðið til með lögskipuðum hætti og verið birt í Stjórnartíðindum. Skal hér áréttað, að skipulag er í senn stjórntæki stjórnvalda um þróun byggðar og landnotkun og trygging borgaranna fyrir því, að allar framkvæmdir og landnotkun innan marka skipulags séu í samræmi við það.

Í máli þessu koma ekki til athugunar þau leyfi, sem fyrirsvarsmenn Z hafa fengið til rekstrarins að X-götu 12. Á hinn bóginn er ljóst, að fasteignin X-gata 12 var á svæði, sem skipulagt var sem íbúðarsvæði skv. aðalskipulagi og ekkert staðfest deiliskipulag var til, er tók til fasteignarinnar. Af þessum sökum höfðu ekki verið teknar almennar skipulagsákvarðanir í formi aðalskipulags og deiliskipulags, sem allir voru bundnir af, um notkun fasteignarinnar X-götu 12 undir þjónustustarfsemi. Ljóst er af gögnum málsins, að inngangur í veitingastaðinn Z er einungis 7,9 metra frá íbúðarhúsinu Y-götu 2, en svefnherbergisgluggi á því húsi er á móts við inngang í veitingastaðinn. A hefur haldið því fram, að mikið ónæði sé vegna hávaða frá gestum, sem eru að yfirgefa eða koma á veitingastaðinn. Meðal gagna málsins eru lögregluskýrslur, sem teknar hafa verið vegna kvartana íbúa að Y-götu 2 yfir hávaða frá viðskiptavinum veitingastaðarins Kaffi Lefolii. Af gögnum málsins er ljóst, að allt frá því er fyrst var sótt um vínveitingaleyfi í húsinu að X-götu 12 hefur verið hreyft mótmælum af hálfu íbúa að Y-götu 2 vegna þessara sérstöku staðhátta. Í hvert skipti, sem hreppsnefnd H-hrepps hefur fengið málið til umsagnar, hafa þessir augljósu grenndarhagsmunir íbúa Y-götu 2 ávallt komið til sérstakrar umfjöllunar, þar sem íbúar Y-götu 2 eiga vegna staðhátta meiri hagsmuna að gæta en aðrir nágrannar X-götu 12. Við veitingu eldra leyfis til áfengisveitinga óskaði t.d. hreppsnefnd H-hrepps sérstaklega eftir því við lögreglustjóra, „að tekið [yrði] tillit til athugasemda íbúa að Y-götu 2, sem er næsta íbúðarhús við veitingastaðinn í aðeins 8 m fjarlægð“, eins og segir í bréfi hreppsnefndar H-hrepps til lögreglustjóra, dags. 22. febrúar 1995. Við afgreiðslu umsóknar C, veitingamanns, um vínveitingaleyfi virðist A hafa verið talinn aðili málsins, enda hafði lögmaður hans samband við lögreglustjóra að fyrra bragði og hélt fram máli hans.

Ég tel ástæðu til að minna á, að í stjórnsýslurétti er lagt til grundvallar, að aðilar að kærumálum geti í sumum tilvikum verið fleiri en þeir, sem voru aðilar að málinu á fyrsta stjórnsýslustigi.

Þegar framangreind sjónarmið eru virt, verður að telja með tilliti til þess, hvernig mál þetta er vaxið, að A hafi átt sérstakra og það verulegra hagsmuna að gæta við ákvörðun um útgáfu og efni vínveitingaleyfis C, að líta hafi átt á hann sem aðila kærumálsins. Af þeim sökum tel ég, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi átt að tilkynna honum um meðferð kærumálsins og veita honum færi á að tjá sig um málið, áður en úrskurður var upp kveðinn, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga.