Húsnæðismál. Almennar íbúðir. Skyldubundið mat stjórnvalda. Lögskýring.

(Mál nr. 11113/2021)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem staðfestar voru ákvarðanir Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um að synja beiðni A um stofnframlag vegna kaupa á tveimur íbúðum í tilteknu fjöleignarhúsi miðsvæðis í Reykjavík. Sú niðurstaða var einkum studd þeim rökum að íbúðirnar uppfylltu ekki lagaskilyrði um að vera „hagkvæmar“ þar sem fermetraverð þeirra væri hátt og íbúðirnar því dýrar í almennum samanburði. Athugun umboðsmanns laut að því hvort fullnægjandi grundvöllur hefði verið lagður að niðurstöðu nefndarinnar að lögum.

Umboðsmaður benti á að samkvæmt lögum um almennar íbúðir skyldi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun meta hverja umsókn um stofnframlag ríkisins með hliðsjón af því hvort það húsnæði sem ætti að byggja eða kaupa teldist hagkvæmt og uppfyllti þarfir íbúa. Af lögunum leiddi að skýra yrði skilyrðið um hagkvæmni almennra íbúða með hliðsjón af því meginmarkmiði laganna að unnt væri að leigja þeim þyrftu á því að halda viðeigandi íbúðir á viðráðanlegum kjörum.

Í samræmi við meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda yrði hagkvæmni almennra íbúða í skilningi laga um það efni ekki metin án þess að þau íbúðakaup sem um ræddi hverju sinni væru virt heildstætt með tilliti til annarra ákvæða laganna sem og þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem sett væru með stoð í þeim. Skipti þar miklu hvort unnt væri að ákveða leigufjárhæð almennra íbúða í samræmi við reglur laganna. Kaupverð íbúða réði þar ekki úrslitum þótt það hefði áhrif enda væri gert ráð fyrir að eigandi almennra íbúða hefði ákveðið svigrúm til að ákveða leigufjárhæð.

Umboðsmaður vísaði til þess að hvorki yrðið ráðið að hagkvæmni þeirra íbúða sem málið snerti hefði verið metin með tilliti til íbúðakaupanna heildstætt né þess hvort eiganda þeirra yrði fært að ákveða leigufjárhæð í samræmi við reglur laganna, heldur hefði verið lagt til grundvallar að þær væru ekki hagkvæmar þar sem fermetraverð þeirra væri hátt og þær því dýrar í almennum samanburði. Það var því niðurstaða umboðsmanns að mat á umsóknum A hefði ekki samræmst fyrirmælum laganna og úrskurður nefndarinnar ekki í samræmi við lög.

Það voru tilmæli umboðsmanns til nefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis, og hún leysti þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hefðu verið rakin í álitinu. Jafnframt var því beint til nefndarinnar, svo og Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, að taka framvegis mið af þessum sjónarmiðum.

  

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 1. nóvember 2021. 

  

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 20. maí 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 3. september 2020 í máli nr. 146/2020. Samkvæmt úrskurðarorði staðfesti nefndin ákvarðanir Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar 3. janúar þess árs um að synja beiðni A um stofnframlag vegna kaupa á tveimur íbúðum í tilteknu fjöleignarhúsi miðsvæðis í Reykjavík. Var niðurstaðan einkum studd þeim rökum að íbúðirnar uppfylltu ekki lagaskilyrði um að vera „hagkvæmar“ þar sem fermetraverð þeirra væri hátt og íbúðirnar því dýrar í almennum samanburði. Kvörtun A byggist á því að þessi afstaða samræmist ekki lögum.

   

II Málavextir

Samkvæmt skipulagsskrá A [...] er tilgangur A að kaupa, eiga og reka íbúðarhúsnæði fyrir öryrkja. Þar segir nánar að A leitist við að leigja húsnæðið gegn eins hóflegu gjaldi og kostur er og megi ekki leigja það öðrum en öryrkjum og stofnunum sem veita þeim þjónustu nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi. Tekjur A séu leigu­tekjur, fjármagnstekjur og framlög sem A berist, en A er sjálfseignarstofnun.

Á árinu 2019 sótti A um stofnframlag ríkisins á grundvelli laga nr. 52/2016, um almennar íbúðir, vegna 45 ótilgreindra íbúða sem A hugðist kaupa á árinu til að leigja öryrkjum og lýst var sem „aðgengilegum í nýjum lyftuhúsum“. A legði áherslu á að kaupa íbúðir í nýbyggingum, að hámarki 30% af stigagangi, til að ná fram félagslegri blöndun. Í umsókninni var einnig greint frá lánsfjármögnun sem A stæði til boða.

Að beiðni Íbúðalánasjóðs, sem þá fór með framkvæmd laganna af hálfu ríkisins, um frekari gögn og upplýsingar sagði um fjármögnun íbúðanna að A myndi að hluta fjármagna kaupin með eigin fé. Líkt og áður hefði komið fram skilaði sjóðstreymi að minnsta kosti nánar tilgreindri fjárhæð til fjárfestinga á hverju ári. Að auki hefði stjórn A samþykkt að selja fasteignir fyrir ákveðna fjárhæð á árinu. A hygðist leggja til eigið fé við þessi kaup þannig að unnt væri að hafa sama leiguverð og vegna útleigu annarra íbúða A. Þá var tekið fram að sótt væri um 4% viðbótarframlag með það að markmiði að bjóða sama leiguverð og vegna annarra íbúða.

Úthlutunarnefnd stofnframlaga á vegum Íbúðalánasjóðs ákvað 28. október 2019 að samþykkja umsóknina að hluta. Í ákvörðuninni sagði að nefndin hefði samþykkt að veita vilyrði fyrir um 18% stofnframlagi vegna fyrirhugaðra kaupa á 18 íbúðum af 45, þ.e. 14 óstaðsettum íbúðum að tilgreindu stofnvirði, auk fjögurra íbúða á ákveðnum stað. Nefndin synjaði hins vegar um að veita 4% viðbótarframlag vegna kaupanna með vísan til þess að stofnframlag nægði til að tryggja að húsnæðiskostnaður yrði í samræmi við greiðslugetu væntanlegs leigjendahóps. Auk þess synjaði nefndin um að veita stofnframlag vegna 27 íbúða vegna forgangsröðunar fjármagns í samræmi við lögin. Að lokum var þess getið að umsóknin teldist ekki endanlega samþykkt fyrr en A hefði skilað kaupsamningum eða kauptilboðum til Íbúðalánasjóðs sem mæti hvort kaup uppfylltu lagaskilyrði, þ.á m. um hagkvæmni íbúða að því er snerti kaupverð og stærðarviðmið. Jafnframt kom fram að miðað við fyrirhugað leiguverð yrði A að greiða með rekstri íbúðanna til að tryggja sjálfbæran rekstur þeirra eða öðrum kosti að hækka leigu.

Með erindi 31. október 2019 sendi A Íbúðalánasjóði afrit af kaupsamningum um tvær íbúðir, en þær eru báðar í tilteknu fjöleignarhúsi miðsvæðis í Reykjavík. Samkvæmt samningunum nam kaupverð 44.000.000 og 44.500.000 krónum. Í eyðublöðum Íbúðalánasjóðs um yfirferð á samningunum sagði að kaupverð íbúðanna væri í takt við markaðsverð á svæðinu. Þar sem kaupverð hefði verið „langt yfir kaupverði“ samkvæmt áætlun hefðu kaupsamningarnir verið lagðir fyrir úthlutunarnefnd sem hefði synjað að veita stofnframlag. Um það sagði í fundargerð nefndarinnar 17. desember 2019 að fermetraverð væri í samræmi við fermetraverð á svæðinu, en það væri mjög hátt. Kauptilboð hefðu verið undirrituð þegar umsókn var metin en þau hefðu ekki verið send Íbúðalánasjóði til mats, heldur hefði samþykki nefndarinnar byggst á áætlun. Í matsferli hefði ekki verið upplýst um fyrirliggjandi kaupsamninga. Þá sagði að nefndin synjaði umsókninni með þeim rökum að íbúðirnar væru ekki hagkvæmar og kaupsamningar hefðu ekki verið settir í matsferli.

Með bréfum 3. janúar 2020 tilkynnti Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, sem þá hafði tekið við verkefnum Íbúðalánasjóðs samkvæmt fyrrgreindum lögum nr. 52/2016, um synjun við veitingu stofnframlags vegna fyrrgreindra tveggja íbúða. Í efnislega samhljóða bréfum stofnunarinnar vegna íbúðanna sagði eftirfarandi:

„Í umsókn um stofnframlag var gert ráð fyrir að meðalkaupverð íbúða samkvæmt umsókn væru kr. 37.000.000,-. Af gögnum málsins má hins vegar sjá að kaupsamningur um íbúðina lá fyrir áður en ákvörðun um úthlutun stofnframlags var tekin og hefði því átt að uppfæra umsókn með upplýsingum um raunverð íbúðarinnar svo hægt væri að meta umsókn á þeim forsendum. Það er niðurstaða úthlutunarnefndar að kaup á íbúðinni við [...] fyrir 44.500.000,- kr. eða 639.146,- kr. á fermetra, geti ekki talist hagkvæm í skilningi laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir hvað verð varðar enda er kaupverð kr. 7.500.000,- yfir því sem samþykkt var. [Húsnæðis- og mannvirkjastofnun] synjar því um veitingu stofnframlags til kaupa á umræddri íbúð.“

A kærði þessar ákvarðanir til úrskurðarnefndar velferðarmála 25. mars 2020 og krafðist þess aðallega að nefndin breytti ákvörðunum stofnunarinnar og heimilaði að veita stofnframlag til kaupa á íbúðunum, en til vara að nefndin felldi ákvarðanirnar úr gildi.

Nefndin staðfesti ákvarðanir stofnunarinnar með úrskurði 3. september 2020. Þar kom fram að hún teldi að umsóknum A hefði ekki verið synjað á öðrum forsendum en þeim að kaup á íbúðunum gætu ekki talist hagkvæm í skilningi laga um almennar íbúðir hvað snerti verð. Um mat á hagkvæmni sagði að nefndin teldi að hver og ein íbúð yrði að uppfylla téð skilyrði þar sem almennt yrði leiguverð að standa undir öllum rekstrarkostnaði. Því næst sagði í forsendum úrskurðarins:

„Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála er ljóst að fermetraverð umræddra íbúða er hátt og íbúðirnar því dýrar í almennum samanburði. Því verður að fallast á mat [Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar] um að skilyrði laganna um hagkvæmni íbúða hafi ekki verið uppfyllt.“

  

III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar velferðarmála

Umboðsmaður ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála bréf 19. júní 2021. þar sem þess var óskað að nefndin veitti þær skýringar sem hún teldi að kvörtunin gæfi efni til. Nefndin var sérstaklega beðin um að upplýsa hvort eingöngu hefði verið litið til fermetraverðs íbúðanna, og að þær teldust dýrar í almennum samanburði, við mat á því hvort þær væru hagkvæmar í skilningi laga nr. 52/2016. Ef sú væri raunin var nefndin beðin um að skýra hvort og þá hvernig umsóknir A hefðu verið metnar með fullnægjandi hætti.

Svör nefndarinnar bárust 15. júlí 2021. Þar var lagagrundvöllur málsins rakinn og áréttað að líkt og kæmi fram í úrskurði nefndarinnar teldi hún að hver og ein íbúð yrði að uppfylla skilyrðið um hagkvæmni þar sem leiguverð yrði almennt að standa undir öllum rekstrarkostnaði hennar. Vegna þessa væri það „mat nefndarinnar að ekki [yrði] litið fram hjá kaupverði við mat á hagkvæmni“. Vísað hefði verið til þeirra meginsjónarmiða sem hefðu verið ráðandi við mat á því hvort íbúðirnar teldust hagkvæmar. Þar hefði komið fram að fermetraverð íbúðanna væri hátt og þær því dýrar í almennum samanburði, en að öðru leyti væri vísað til forsendna úrskurðarins um meginsjónarmið nefndarinnar.

 

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Skilyrðið um hagkvæmni almennra íbúða

Í 13. gr. laga nr. 52/2016, um almennar íbúðir, eins og þeim hefur síðar verið breytt, er fjallað um afgreiðslu umsókna um stofnframlag ríkisins. Meðal þess sem þar er kveðið á um er að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun skuli meta hverja umsókn með hliðsjón af því hvort það húsnæði sem á að byggja eða kaupa teljist hagkvæmt og uppfylli þarfir íbúa, sbr. 17. gr. laganna. Ákvæði 1. og 2. mgr. 17. gr. laganna eru svohljóðandi:

„Almennar íbúðir skulu vera eins hagkvæmar og aðstæður leyfa í því skyni að unnt verði að leigja þær á viðráðanlegum kjörum.

Almennar íbúðir skulu útbúnar og innréttaðar í samræmi við kröfur tímans og tekið skal mið af nýtingarþörfum til framtíðar litið eftir því sem við á.“

Hvorki í lögum nr. 52/2016 né þágildandi reglugerð nr. 555/2016, um stofnframlög ríkis og sveitarfélaga, húsnæðissjálfseignarstofnanir og almennar íbúðir, sem hér á við, er sérstaklega skilgreint hvað átt sé við með því að íbúðir skuli vera „hagkvæmar“. Leggja verður til grundvallar að samkvæmt almennri málvenju geti orðið merkt beinan fjárhagslegan ávinning eða sparnað en geti þó einnig vísað til þess að eitthvað sé hagfellt eða hentugt að teknu tilliti til annarra þátta eða markmiða. Tilvísun laganna til „hagkvæmni“ getur því, ein og sér, ekki ráðið úrslitum um hvort heimilt sé að líta til fleiri þátta en verðs íbúða þegar tekin er afstaða til þess hvort þær teljist hagkvæmar í skilningi laganna.

Hafa ber í huga að samkvæmt orðalagi 1. mgr. 17. gr. laganna er skilyrðið um hagkvæmni sett fram í samhengi við það sem „aðstæður leyfa í því skyni að unnt verði að leigja [almennar íbúðir] á viðráðanlegum kjörum“. Í því efni verður að leggja til grundvallar að átt sé við að íbúðir uppfylli þarfir þess hóps sem þeim er ætlað að þjóna, þ.á m. með tilliti til aðgengis og hvort þörf sé á leiguhúsnæði fyrir hlutaðeigandi á viðkomandi svæði, sbr. nánar 12. og 13. gr. laganna og 10. og 13. til 15. gr. fyrrnefndrar reglugerðar nr. 555/2016. Athugast í því samband að í áliti velferðarnefndar Alþingis, sem lagði til breytingar á framsetningu umrædds ákvæðis í því frumvarpi er varð að lögum nr. 52/2016, er þess getið að þótt leggja beri áherslu á hagkvæmni megi ekki slá af kröfum tímans um sómasamlegt húsnæði og hafðar verði í huga framtíðarþarfir, svo sem vegna breyttrar aldurssamsetningar þjóðarinnar (sjá þskj. 1266 á 145. löggj.þ. 2015-2016, bls. 10).

Samkvæmt framangreindu verður að skýra téð skilyrði um hagkvæmni með hliðsjón af því meginmarkmiði laganna að unnt sé að leigja þeim sem þurfa á því að halda viðeigandi íbúðir á „viðráðanlegum kjörum“, sbr. einnig 1. gr. laganna. Við nánari skýringu ákvæðisins hefur því einnig þýðingu að líta til þess hvaða reglur gilda um ákvörðun leigufjárhæðar íbúða sem fjármagnaðar eru samkvæmt lögunum.

  

2 Ákvörðun um leigufjárhæð almennra íbúða

Samkvæmt 18. gr. áðurgreindra laga nr. 52/2016 skal leigufjárhæð almennra íbúða ákveðin þannig að rekstur eiganda þeirra sé sjálfbær og hann geti staðið í skilum á greiðslum sem honum ber að inna af hendi á grundvelli laganna. Þetta efnisákvæði tók einnig breytingum að tillögu velferðarnefndar Alþingis frá því sem upphaflega var lagt til með því frumvarpi sem varð að lögunum.

Samkvæmt nefndarálitinu má rekja tillöguna til þess að þær reglur sem upphaflega var lagt til að ættu að gilda um ákvörðun leigufjárhæðar höfðu verið gagnrýndar. Um þá gagnrýni segir m.a. í nefndarálitinu að leiga fyrir nýjar íbúðir gæti orðið mjög há ef eigendum þeirra væri ókleift að nýta leigu af eldri og skuldlausum íbúðum til að styðja við afborganir lána af nýjum íbúðum. Það væri einnig visst réttlætismál að leigjendur greiddu sambærilega leigu fyrir sambærilegar íbúðir. Þá hefði verið bent á að jöfnun leiguverðs milli hverfa væri liður í félagslegri blöndun. Ef eigendum almennra íbúða væri óheimilt að nýta leigu af íbúðum í ódýrari hverfum til að styðja við leigu í dýrari hverfum væri hætt við því að leiga í dýrari hverfum yrði of há fyrir tekjulága leigjendur. Eigendurnir gætu þannig neyðst til að hafa aðeins íbúðir í ódýrari hverfum, en með því væri unnið gegn félagslegri blöndun. Til að bregðast við þessari gagnrýni lagði nefndin til að leigufjárhæð skyldi ákveða þannig að rekstur eigandans væri sjálfbær og hann gæti staðið í skilum (sjá áðurnefnt þskj. 1266, bls. 10).

Af lögskýringargögnum, sbr. einnig 26. gr. þágildandi reglugerðar nr. 555/2016, verður enn fremur ráðið að leigufjárhæð skuli ákveða með það fyrir augum að hún endurspegli innbyrðis notkunarvirði almennra íbúða í eigu leigusala. Um „notkunarvirði“ segir í lögskýringargögnum að með því hugtaki sé átt við að taka skuli tillit til umhverfis og eiginleika íbúðar, en ekki einungis stærðar hennar og herbergisfjölda. Þannig verði við ákvörðun leigu litið til þess hvort íbúð hafi sérstaka kosti umfram aðrar íbúðir, svo sem vegna staðsetningar hennar, umbúnaðar eða annarra atriða sem gera hana æskilegri kost en aðrar (sjá þskj. 643 á 145. löggj.þ. 2015-2016, bls. 33-34).

  

3 Mat á hagkvæmni almennra íbúða

Samkvæmt framangreindu og í samræmi við meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda verður hagkvæmni almennra íbúða samkvæmt 17. gr. laga nr. 52/2016 ekki metin án þess að þau íbúðakaup sem um ræðir hverju sinni séu virt heildstætt með tilliti til annarra ákvæða laganna sem og þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru með stoð í þeim. Svo sem áður greinir skiptir þar miklu hvort unnt sé að ákveða leigufjárhæð almennra íbúða í samræmi við áðurlýstar reglur laganna. Þótt kaupverð íbúða hafi áhrif í því efni er einnig ljóst að það ræður ekki úrslitum, enda er gert ráð fyrir því að eigandi almennra íbúða hafi ákveðið svigrúm til að ákveða leigufjárhæð. Í því sambandi er mælt fyrir um að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun meti fyrirhugaða leigufjárhæð íbúðar á grundvelli umsóknar, en með henni skal m.a. leggja fram viðskiptaáætlun fyrir hverja íbúð þar sem gerð er grein fyrir leiguverði og sett fram áætlun um þróun þess.

Hvergi er kveðið á um það í lögum nr. 52/2016 að kaupverð almennra íbúða eða fermetraverð þeirra skuli vera undir ákveðinni fjárhæð, andstætt því sem t.d. á við um stofnframlag vegna byggingar íbúðarhúsnæðis samkvæmt lögunum. Athugast í því sambandi að í 12. gr. þágildandi reglugerðar nr. 555/2016, og samsvarandi ákvæði gildandi reglugerðar nr. 183/2020, er mælt fyrir um hámarksbyggingarkostnað. Um kaupverð íbúða segir hins vegar eingöngu að það skuli meta með tilliti til þess hvort það sé í samræmi við markaðsverð, sbr. 13. gr. beggja reglugerða. Áður er fram komið að stjórnvöld töldu því skilyrði fullnægt um kaupverð þeirra íbúða sem mál þetta lýtur að.

Samkvæmt áðurröktum úrskurði 3. september 2020 féllst úrskurðarnefnd velferðarmála á það mat Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að umræddar íbúðar væru ekki hagkvæmar þar sem ljóst væri að fermetraverð þeirra væri hátt og íbúðirnar því dýrar í almennum samanburði. Af úrskurðinum, sem og skýringum nefndarinnar til umboðsmanns, verður því hvorki ráðið að hagkvæmni íbúðanna hafi verið metin með tilliti til íbúðakaupanna heildstætt né þess hvort eiganda þeirra yrði fært að ákveða leigufjárhæð í samræmi við áðurlýstar reglur laganna. Það er því niðurstaða mín að mat á téðum umsóknum A hafi ekki samræmst fyrirmælum 17. gr. laga nr. 52/2016.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála 3. september 2020 í máli nr. 146/2020 hafi ekki verið í samræmi við lög nr. 52/2016, um almennar íbúðir. Það athugast að með þeirri niðurstöðu hefur þó engin afstaða verið tekin til þess hvort umræddar íbúðir hafi uppfyllt skilyrði 17. gr. laganna eða hvort önnur skilyrði fyrir því að samþykkja umsóknirnar hafi verið uppfyllt.

Það eru tilmæli mín til nefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis, og hún leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt er því beint til nefndarinnar, svo og Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, að taka framvegis mið af þessum sjónarmiðum.