Bréf

   

I

Vísað er til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis, dags. 25. mars 2021, yfir ráðningu í starf sérfræðings við skattrannsóknir við embætti skatt­rannsóknarstjóra ríkisins.

Í kvörtuninni kemur fram að þér teljið yður vera hæfari en þann umsækjanda sem ráðinn var. Athugasemdir yðar lúta einkum að mati stjórnvaldsins á starfsreynslu yðar, greiningarhæfni, reynslu yðar af rannsókn refsiverðra brota ásamt vanmati á huglægum atriðum, s.s. hæfni yðar til mannlegra samskipta. Þá vísið þér til þess að sá sem ráðinn var í starfið virðist áður hafa verið ráðinn tímabundið til starfa hjá skattrannsóknarstjóra án auglýsingar.

Í tilefni af kvörtun yðar var skattrannsóknarstjóra ritað bréf, dags. 27. apríl sl., þar sem m.a. var óskað eftir gögnum málsins og tilteknum upplýsingum og skýringum. Svör bárust 18. júní sl. Athuga­semdir yðar bárust 24. júní sl.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.

   

II

1

Meginatriði kvörtunar yðar lýtur að efnislegu mati á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslu­lögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undir­­búning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórn­völd eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opin­bert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er því sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun að því leyti sem ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa fyrrgreind sjónarmið að vera málefnaleg, svo sem kröfur um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórn­vald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórn­valdið ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að stjórnvald verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram á væntan­legri frammistöðu umsækjenda í starfinu og þá með vísan til þeirra sjónarmiða sem lögð hafa verið til grundvallar. Hafi stjórnvald aflað full­­nægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun byggist á og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram hefur verið litið svo á að stjórnvald njóti svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

Hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum nr. 85/1997 og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórn­völdum landsins, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í því sambandi legg ég á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem tekur ákvörðun um ráðningu í opinbert starf. Af þessu leiðir að það er ekki verkefni mitt að taka afstöðu til þess hvern hafi átt að ráða í tiltekið starf heldur ein­göngu að fjalla um hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið lögmæt.

  

2

Rökstuðningur stjórnvaldsins og gögn málsins bera það með sér að lögð hafi verið áhersla á fjölbreytta menntun umsækjenda sem nýst gæti í starfi, framúrskarandi greiningarhæfni umsækjenda, nákvæmni og öguð vinnu­brögð, góða færni í mannlegum samskiptum og getu til að vinna í teymum ásamt frumkvæði, sjálfstæði í starfi og getu til að vinna undir álagi. Þá hafi þekking á skattarétti verið talin æskileg og þekking og/eða reynsla af rannsóknum refsiverða brota kostur.

Af framangreindu verður ráðið að mat hafi verið lagt á umsækjendur starfsins bæði út frá hlutlægum atriðum og huglægum. Af því tilefni er rétt að taka fram að endanleg ákvörðun um hver úr hópi umsækjenda um opinbert starf skuli ráðinn, á grundvelli þess að teljast hæfastur umsækjenda, ræðst almennt af heildstæðu mati og samanburði milli þeirra sjónarmiða sem stjórnvald ákveður að byggja á. Heildarmat á hæfni umsækjenda byggist því ekki eingöngu á hlutlægum mælanlegum þáttum, eins og lengd starfsreynslu, heldur hefur umboðsmaður almennt talið að einnig sé málefnalegt að byggja á huglægum sjónarmiðum við ráðningar í opinber störf, s.s. persónulegum eiginleikum umsækjanda og frammistöðu í viðtali. Við heildstætt mat þarf veitingarvaldshafinn jafnframt að meta, á grundvelli eigin vitneskju eða mats eða á grundvelli upplýsinga frá öðrum, hvernig líklegt sé að sú reynsla og sú hæfni sem umsækjandi hefur til að bera muni nýtast í starfinu sem sótt er um. Tek ég fram að við mat á starfsreynslu verður stjórnvald að leggja mat á hvernig fyrir­liggjandi reynsla umsækjenda, þ.m.t. sá tími og þau viðfangsefni sem umsækjandi hefur fengist við í fyrri störfum, muni nýtast í hinu nýja starfi. Almennt er því t.d. ekki hægt að gera kröfu um að mat á til­tekinni starfsreynslu verði alfarið eða fyrst og fremst byggt á lengd starfstíma. Reglur stjórnsýsluréttarins gera fyrst og fremst kröfu um að þetta mat sé byggt á fullnægjandi grundvelli og að matið sé málefnalegt í samræmi við réttmætisregluna. Forsendan er því að stjórnvaldið hafi aflað sér full­nægjandi upplýsinga um þá umsækjendur sem til greina koma í starfið vegna þeirra atriða og sjónarmiða sem það ætlar að byggja á.

Af gögnum málsins má ráða að ráðningarferlinu hafi verið tvískipt á þann hátt að umsóknir hafi fyrst verið metnar á grundvelli skriflegra gagna út frá þeim viðmiðum sem fram kom í auglýsingu fyrir starfið og síðan hafi verið lagt mat á frammistöðu í starfsviðtali. Að loknu fyrsta mati var 22 umsækjendum af 84 alls, þ.á m. yður, boðið í fyrsta viðtal. Að loknu viðtali voru umsækjendur metnir eftir menntunar- og hæfnis­kröfum auglýsingar ásamt framkomu í starfviðtali og var 12 umsækjendum, þ. á m. yður, boðið í annað viðtal. Að loknu seinna viðtalinu var sjö um­sækjendum boðið starf.    

Kvörtun yðar lýtur einna helst að efnislegu mati á hæfni yðar og tiltekins umsækjanda sem ráðinn var í starf hjá skattrannsóknarstjóra. Í því sambandi vísið þér til þess að þér hafið lengri starfsreynslu við skattrannsóknir en sá sem ráðinn var. Þá byggið þér á að þér hafið margra ára reynslu af rannsókn refsiverðra brota ólíkt þeim sem starfið hlaut og enn fremur hafið þér í umsókn yðar sýnt fram á framúrskarandi greiningarhæfni.

Af gögnum málsins má ráða að rannsókn skattrannsóknarstjóra hafi, að loknu mati á hlutlægum gögnum, m.a. hvað varðar menntun og starfs­reynslu umsækjanda, falist í viðtölum við umsækjendur og verður því ráðið að upplýsingar sem fram komu í viðtölum og framkoma umsækjenda í þeim hafi skipt verulegu máli við matið. Í því sambandi er rétt að taka fram að í rökstuðningi kemur m.a. fram að sá sem starfið hlaut hafi komið vel fyrir í starfsviðtali.

Þegar svo háttar til að stjórnvald metur einn eða fleiri umsækjanda hæfasta með mati sem byggist að einhverju leyti á viðtölum við um­sækjendur verður endurskoðun umboðsmanns Alþingis að þessu leyti einkum byggð á þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu. Í máli þessu liggur fyrir nokkuð ítarleg skráning úr starfsviðtölum. Í ljósi framangreinds, einkum umfangs rannsóknar stjórnvaldsins, og því sem fram kemur í auglýsingu um starfsreynslu og persónulega eiginleika tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þennan þátt matsins.

Af gögnum málsins má jafnframt ráða að við ráðningu viðkomandi hafi ráðið úrslitum sú færni sem viðkomandi hafði sýnt í störfum sínum fyrir embættið. Í því sambandi tek ég fram að sú þekking og reynsla sem við­komandi hefur öðlast af fyrra starfi við embætti skattrannsóknar­stjóra verður ekki tekin af honum í þeim skilningi að almennt sé óheimilt að líta til starfsreynslu hans og frammistöðu í því starfi við heildar­mat á umsækjendum. Þá tel ég jafnframt ekki tilefni til að gera athugasemd við að viðkomandi hafi aðeins verið boðaður í fyrsta viðtal en ekki það síðara en samkvæmt skýringum frá stjórnvaldinu hafði seinna viðtalið fyrst og fremst þann tilgang að afla vitneskju um persónulega eiginleika umsækjanda. Hafði stjórnvaldið því fullnægjandi upplýsingar um framan­greind atriði eftir kynni sín af viðkomandi umsækjanda.    

Í ljósi þess sem að framan er rakið og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins fæ ég ekki annað ráðið en að ákvörðun um ráðningu í það starf sem hér um ræðir hafi verið byggð á heildstæðu mati á hæfni umsækjanda. Ég fæ ekki séð að þau sjónarmið sem ráðningin var byggð á hafi verið ómálefnaleg eða að tilefni sé til að gera athugasemd við innbyrðis vægi þeirra. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við það mat að viðkomandi umsækjandi hafi verið meðal þeirra starfsmanna sem voru taldir falla best að þeim sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar við ákvörðun um ráðninguna og við meðferð málsins enda hef ég ekki fullnægjandi forsendur til að fullyrða að það mat sem fram fór í hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt. Hér hef ég einkum í huga að þótt fallast megi á að þér hafið lengri starfsreynslu en sá sem starfið hlaut liggur fyrir að reynsla af skattarétti og þekking og/eða reynsla af rannsókn refsiverðra broti hafi verið ýmist talin æskileg eða kostur samkvæmt auglýsingu. Þá liggur fyrir að framangreint var aðeins einn af nokkrum hæfniþáttum sem matið byggðist á en ljóst er af aug­lýsingu fyrir starfið að stjórnvaldið hafði ákveðið að veita huglægum atriðum talsvert vægi við meðferð málsins. 

Með hliðsjón af því svigrúmi sem játa verður stjórnvaldi við ráðningu í opinbert starf er það því niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til að gera, í tilefni af kvörtun yðar, athugasemdir við ákvörðun skattrannsóknarstjóra um ráðningu í starf sérfræðings við skattrannsóknir.

 

3

Í kvörtun yðar gerið þér jafnframt athugasemdir við að sá sem starfið hlaut hafi gegnt óauglýstu starfi hjá skattrannsóknarstjóra frá september 2019 fram að þeim tíma sem hann sótti um starf sérfræðings við skattrannsóknir.

Í tilefni af framangreindu var skattrannsóknarstjóra ritað bréf þar sem óskað var tiltekinna skýringa og upplýsinga. Í skýringum skatt­rannsóknarstjóra kemur m.a. fram að viðkomandi hafi verið ráðinn tímabundið lengur en tvo mánuði án auglýsingar. Hins vegar er tekið fram í niðurlagi bréfsins að skattrannsóknarstjóri muni framvegis styðjast við þá framkvæmd að standi til að ráða starfsfólk til lengri tíma en tveggja mánaða verði þau störf auglýst. Í ljósi þess, og að virtri niðurstöðu minni að öðru leyti, tel ég því ekki tilefni til að fjalla efnislega um athugasemdir yðar hvað þetta atriði varðar enda gætu tilmæli mín til skattrannsóknarstjóra aldrei orðið önnur en að fara framvegis að gildandi lagareglum um auglýsingar á opinberum störfum. 

  

III

Ég tel að aðrar athugasemdir yðar í tengslum við ráðningarferlið gefi mér ekki tilefni til sérstakrar umfjöllunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um mál yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.