Álit

I. Kvörtun.

Hinn 27. nóvember 1992 leituðu til mín nokkrir nafngreindir einstaklingar, og kvörtuðu yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 26. október 1992, þar sem staðfest var ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 14. mars 1991 um að leyfa byggingu einbýlishúss á lóðinni nr. 6 við X.

Í kvörtuninni segir m.a. svo:

"...

Er það gott réttarfar að yfirvöld breyti skipulagi í hverfi, sem er nær fullbyggt, til óhagræðis þeim íbúum hverfisins, sem byggðu sín hús eftir gildandi skipulagi og í góðri trú að ekki yrði því umturnað?

...

Okkur finnst athyglisvert að opinber aðili, byggingarnefnd Reykjavíkur, samþykkir uppdrátt, sem brýtur í bág við skipulagsákvæði. Þegar svo æðra stjórnvald leiðréttir gerðir nefndarinnar og nemur samþykktina úr gildi, þá lætur hún sér ekki segjast. Er þá skipulaginu breytt svo það falli að gerðum nefndarinnar.

Það eru þessar gerðir, sem við viljum vekja athygli á og finnst að sjálfsögðu skylt að leiðrétta, því séu þær löglegar þá eru þær samt siðlausar.

Þegar litið er til ráðstafana borgaryfirvalda vegna hússins á lóð nr. 6 við [X] kemur í ljós að þau hafa gert sér títt um þessa götu og hafa breytt skipulagsskilmálum við hana æ ofan í æ...."

II. Málavextir.

Af gögnum málsins kemur fram að hinn 14. desember 1989 veitti byggingarnefnd Reykjavíkur leyfi fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 6 við X. Hinn 1. júlí 1990 kærðu aðilar máls þessa ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur til félagsmálaráðuneytisins. Úrskurður ráðuneytisins í málinu gekk hinn 11. september 1990 og hljóðar hann svo:

"Hinn 1. júlí sl. barst ráðuneytinu erindi frá íbúum húsanna nr. 4, 6, 8, og 10 við [Y] og nr. 8 við [X] þar sem þeir fara fram á að ráðherra hlutist til um að framkvæmdir við nýbyggingu á lóðinni nr. 6 við [X] verði stöðvaðar og að hönnun hússins verði breytt þannig að það falli að gildandi skipulagi. Íbúarnir telja að með fyrirhugaðri nýbyggingu sé gróflega brotið á rétti þeirra. Allt bendi til að útsýni úr íbúðum þeirra skerðist verulega með tilkomu hennar. Grenndarkynning hafi ekki farið fram svo sem skylt sé þegar svo standi á sem í þessu máli.

Í framangreindu erindi er málavöxtum lýst svo:

"Samkvæmt gildandi skipulagsuppdrætti og byggingarskilmálum m.a. undirrituðum af [...] frá því í október 1966 með breytingum, síðast í janúar 1967, fengnum hjá embættismönnum Borgarskipulags Reykjavíkur er m.a. kveðið á um eftirfarandi:

Gólfhæð [X] 6 skal vera 5.3+/- 15 sm.

Aukaíbúð ekki stærri en 35 m2.

Stærð húss má vera allt að 220 m2 með bílskúr.

Mesta rishæð má vera 60 sm, enda sé vegghæð ekki meiri en 2.5 m.

[X] 6 er nú í byggingu og verður gólfplata hæðarinnar væntanlega steypt nú í fyrstu viku júlímánaðar.

Samkvæmt breyttum byggingarnefndarteikningum, samþykktum í byggingarnefnd Reykjavíkur 14. desember 1989 (en á þær vantar skurðmyndir sem ættu að sýna hæðarsetningu hússins) kemur eftirfarandi í ljós:

Gólfhæð hússins er gefin upp á útlitsmynd 5.90 við götu en hún reyndist vera s. k. v. mælingu mælingadeildar Borgarverkfræðings (júní 1990) 27 sm hærri og þess vegna verður gólfhæðin 82 sm +/- 15 sm hærri en leyfilegt er samkvæmt skipulaginu.

Í húsinu er tvær íbúðir og er aukaíbúðin 93.6 m2.

Hluti kjallara hússins á að vera fylltur.

Vegna ófullkominna byggingarnefndarteikninga þar sem vantar sniðmyndir og hæðartölur er rishæð mæld af teikningu og reyndist hún vera u.þ.b. 110 sm og vegghæð u.þ.b. 270 sm.

Stærð hússins er samkvæmt byggingarnefndarteikningu 317 m2 með bílskúr eða 97 m2 stærra en leyfilegt er samkvæmt gildandi skipulagi. Endurreiknað nýtingarhlutfall lóðarinnar (317/630) verður því 0.50 en má vera (220/630) 0.35."

Hinn 4. júlí sl. barst ráðuneytinu bréf frá skipulagsstjóra ríkisins þar sem hann með vísun til 4. mgr. 2. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 leitar úrskurðar ráðherra um hvort fella skuli úr gildi byggingarleyfi fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 6 við [X], sem byggingarnefnd Reykjavíkur hafi veitt 14. desember 1989, þar sem það að sínu mati brjóti í bága við samþykkta skipulagsskilmála frá október 1966. Í bréfi til byggingarfulltrúans í Reykjavík dags. sama dag mæltist skipulagsstjóri til þess að framkvæmdir við umdeilda nýbyggingu yrðu stöðvaðar. Afrit af því bréfi voru send til [...].

Ráðuneytið sendi erindi íbúa húsanna nr. 4, 6, 8 og 10 við [Y] og nr. 8 við [X] og framangreint bréf skipulagsstjóra til umsagnar byggingarnefndar og borgarstjórnar Reykjavíkur og skipulagsstjórnar ríkisins með bréfum dags. 3. og 5. ágúst sl. sbr. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr 54/1978 og 4. mgr. 2. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Umsagnir borgarstjórnar og byggingarnefndar Reykjavíkur, sem eru nær samhljóða, bárust ráðuneytinu með bréfum dags. 16. og 23. júlí sl. og umsögn skipulagsstjórnar í bréfi dags. 21. ágúst sl.

Í umsögn byggingarnefndar segir m.a.:

"Ljóst er, að samkv. leiðréttum teikningum er gólfplata götuhæðar hússins 55 cm hærri en skilmálar kveða á um. Á hinn bóginn er heildarhæð og umfang hússins ekki verulega meira, en búast mátti við með hliðsjón af skilmálunum. Húsið er t.d. allt innan byggingarreits, að frátöldum útsýnisglugga, sem fer örlítið út fyrir reit til vesturs (í átt að sjó).

Einn tilgangur deiliskipulagsins er að tryggja hagsmuni fasteignaeigenda, þannig t.d., að ekki verði byggt svo í grennd við eignir þeirra, að þeir bíði tjón af. Þeir hagsmunir, sem koma til álita við byggingu á lóðinni nr. 6 við [X] geta einungis varðað útsýni frá nálægum húsum. Sýnt hefur verið fram á með uppdráttum, að útsýni frá efri hæðum húsanna nr. 4, 6, 8 og 10 við [Y] skerðist nær ekkert við bygginguna. Sama á við um [X] 8, enda er nýbyggingin innan byggingarreits eins og fyrr segir. Hæð gólfplötu í húsinu út af fyrir sig, fjöldi gólffermetra, eða stærð aukaíbúðarinnar geta heldur ekki raskað hagsmunum nágrannanna. Nágrannar [X] 6 hafa ekki sýnt fram á, á hvern hátt hagsmunum þeirra er ógnað og er því forsenda kæru þeirra vandséð, en í 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54, 1978 er þeim einum veittur málskotsréttur, sem telja rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar. Af þessum ástæðum þótti byggingarnefnd heldur ekki ástæða til á sínum tíma, að efna til grenndarkynningar samkv. 2. mgr. gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð, en ekki er skylt að láta slíka kynningu fara fram, eins og ranglega er haldið fram í bréfi kærenda."

Niðurstaða byggingarnefndar er sú að enda þótt vikið sé frá deiliskipulaginu í nokkrum atriðum, einkum að því er varðar gólfflatarmál hússins, sé frávikið ekki svo verulegt miðað við aðstæður, að hætta sé á að það raski á nokkurn hátt hagsmunum eigenda húsanna að [Y] 4, 6, 8, og 10 og [X] 8, eða annarra, og að þessi frávik geti því ekki réttlætt ógildingu byggingarleyfis fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 6 við [X].

Umsögn skipulagsstjórnar ríkisins er svohljóðandi:

"Skipulagsstjórn telur að hæðarafsetning og grunnflötur hússins gefi ekki tilefni til athugasemda, en hún telur þó að minnka beri kjallaraíbúð, þannig að hún samræmist skilmálum. Skipulagsstjórn telur nauðsynlegt að endurskoðaðir verði byggingarskilmálar óbyggðra lóða í hverfinu, m.a. með tilliti til kjallaraíbúða."

Niðurstaða ráðuneytisins:

Samkvæmt gr. 3.4.4. í byggingarreglugerð 292/1979 skal byggingarnefnd áður en hún veitir byggingarleyfi fyrir húsi ganga úr skugga um hvort byggingin sé í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 19/1964 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 54/1978.

Í byggingar- og skipulagsmálum sem áritaðir eru á deiliskipulagsuppdrátt sem samþykktur var í borgarráði 14. febrúar 1967 og skipulagsstjórn 27. s.m. og enn er í gildi er gert ráð fyrir að á lóðinni nr. 6 við [X] rísi einnar hæðar íbúðarhús, með leyfilegri 35 m2 aukaíbúð, alls 220 m2. Gólfflatarmál fyrirhugaðrar nýbyggingar, sem er um 317 m2 verður því rúmlega 40% meira en skilmálar segja fyrir um.

Samkvæmt skilmálunum á gólfhæð að vera 5,35 m + eða -15 cm en er 5,90 samkvæmt teikningu eða 55 cm of mikil.

Mesta hæð á risi skv. skilmálum má vera 60 cm enda sé vegghæð ekki meiri en 2,50 m en samkvæmt samþykktum teikningum virðist rishæðin vera yfir 100 cm og vegghæð um 2,70.

Með vísun til framanritaðs telur ráðuneytið, enda þótt útsýni frá nálægum húsum komi ekki til að skerðast nema að litlu leyti, að byggingarleyfið brjóti það verulega í bága við skipulags- og byggingarskilmála að því er varðar stærð og hæð nýbyggingarinnar að ekki verði komist hjá að fella það úr gildi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 14. desember 1989 um að veita byggingarleyfi fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 6 við [X] er úr gildi felld."

Í framhaldi af fyrrnefndum úrskurði félagsmálaráðuneytisins var hafist handa um að breyta skipulagi íbúðarhverfisins í Z í Reykjavík. Að ósk borgarstjórnar Reykjavíkur staðfesti skipulagsstjórn ríkisins breytingar á skipulagsskilmálum samkvæmt áður staðfestu deiliskipulagi af umræddu hverfi með vísan til 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, með síðari breytingum. Staðfesting á breytingu á skipulagi umrædds íbúðarhverfis var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 18. desember 1990, sbr. auglýsingu nr. 480/1990.

Hinn 14. mars 1991 samþykkti byggingarnefnd uppdrátt af húsi á lóðinni nr. 6 við X og er hann nánast eins og sá, sem það byggingarleyfi byggðist á, sem numið var úr gildi með úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 11. september 1990.

Hinn 31. júlí 1991 kærðu aðilar máls þessa umrætt byggingarleyfi á ný. Úrskurður í málinu gekk hinn 26. október 1992 og hljóðar hann svo:

"Hinn 2. ágúst 1991 barst ráðuneytinu erindi dags. 31. júlí s.á. frá íbúum húsanna nr. 4, 6, 8, og 10 við [Y] og nr. 8 við [X] vegna byggingar húss á lóðinni nr. 6 við [X]. Erindið var ítrekað með bréfi dags. 31. júlí 1992.

Erindinu sem var dags. 31. júlí 1991 fylgdi ljósrit af óundirrituðu bréfi til félagsmálaráðherra dags. 20. júní 1991. Í þessu fylgibréfi segir að byggingarnefnd Reykjavíkur hafi þann 14. mars 1991 samþykkt uppdrátt af húsi á lóðinni nr. 6 við [X], sem sé nánast eins og sá sem numinn hafi verið úr gildi með úrskurði félagsmálaráðuneytisins uppkveðnum 11. september 1990. Samþykkt þessa uppdráttar sýnist bera fyrir borð hagsmuni íbúa að [Y] 4, 6, 8, og 10 og [X] 8, ekki síður en fyrri samþykkt nefndarinnar og því sýnist vera full ástæða til að nema hana úr gildi eins og þá fyrri.

Ráðuneytið sendi framangreint erindi til umsagnar byggingarfulltrúa með bréfi dags. 15. ágúst 1991 og óskaði eftir að fá öll nauðsynleg gögn um málið og upplýsingar um hverju það sætti að samþykkja byggingarleyfi svo til óbreytt frá því sem félagsmálaráðuneytið hafði áður fellt úr gildi.

Erindið var einnig sent til umsagnar byggingarnefndar Reykjavíkur og skipulagsstjórnar ríkisins með bréfum dags. 7. ágúst 1992 sbr. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. Umsögn byggingarnefndar barst ráðuneytinu með bréfi byggingarfulltrúa dags. 28. ágúst 1992 og umsögn skipulagsstjórnar í bréfi Skipulags ríkisins dags. 11. september 1992.

Í svari byggingarfulltrúa til ráðuneytisins dags. 23. ágúst 1991 segir að ákvörðun byggingarnefndar frá 14. desember 1989, um að veita byggingarleyfi fyrir húsi á lóðinni nr. 6 við [X], hafi verið felld úr gildi með úrskurði félagsmálaráðuneytisins dags. 11. september 1990. Niðurlagsorð úrskurðarins hljóði svo:

"Með vísun til framanritaðs telur ráðuneytið, enda þótt útsýni frá nálægum húsum kæmi ekki til með að skerðast nema að litlu leyti, að byggingarleyfið brjóti það verulega í bága við skipulags- og byggingarskilmála að því er varðar stærð og hæð nýbyggingarinnar að ekki verði komist hjá því að fella það úr gildi."

Í bréfi byggingarfulltrúa segir ennfremur að skipulagsnefnd hafi ákveðið eftir ábendingum skipulagsstjórnar ríkisins að endurskoða byggingarskilmála óbyggðra lóða í hverfinu og hafi nýjir skilmálar verið samþykktir í skipulagsnefnd 22. október 1990 og borgarráði 23. s.m. Byggingarnefnd hafi þann 14. mars 1991 veitt nýtt byggingarleyfi fyrir húsi á lóðinni nr. 6 við [X] með nær óbreyttum uppdráttum enda hafi þeir þá uppfyllt breytta skilmála.

Í umsögn byggingarnefndar segir m.a. svo:

"Hinn 14. desember 1989 samþykkti byggingarnefnd teikningar af húsi á umrædda lóð. Íbúar við [Y] og [X] kærðu þá samþykkt til félagsmálaráðherra, sem að fenginni umsögn byggingarnefndar og skipulagsstjórnar ríkisins felldi samþykkt byggingarnefndar úr gildi með úrskurði hinn 11. september 1990 á þeirri forsendu, að samþykktin samrýmdist ekki staðfestu deiliskipulagi. Í umsögn skipulagsstjórnar til ráðherra var á það bent, að nauðsynlegt væri að endurskoða byggingarskilmála óbyggðra lóða í hverfinu, m.a. með tilliti til kjallaraíbúða. Af þessu tilefni var skipulagi íbúðahverfis í [Z] breytt... sbr. auglýsingu nr. 480, 1990.

Eigandi lóðarinnar nr. 6 við [X] sótti á ný um byggingarleyfi og var það samþykkt í byggingarnefnd 14. mars 1991. Á fundi nefndarinnar 30. maí 1991 voru bókaðar leiðréttingar á stærðum hússins. Rúmlega 3 mánuðum eftir að byggingarleyfið var samþykkt, eða 20. júní 1991, kærðu íbúar við [Y] og [X] á ný, eins og fyrr segir, en beindu kærunni ranglega til félagsmálaráðherra í stað umhverfisráðherra, sbr. lög nr. 47, 1990. Úr þessu bættu kærendur með bréfi til umhverfisráðherra, dags. 31. júlí 1991, sem með fylgdi afrit af kæru þeirra frá 20. júní. Með bréfi ráðuneytisins til byggingarfulltrúa, dags. 15. ágúst 1991, var óskað eftir upplýsingum um hverju það sætti, að byggingarnefnd hafi "samþykkt að nýju við óbreyttar aðstæður byggingarleyfi að húsi þar sem áður var búið með úrskurði félagsmálaráðuneytis að fella byggingarleyfið úr gildi", eins og í bréfinu sagði. Jafnframt var óskað gagna, er málið vörðuðu. Með bréfi byggingarfulltrúa til umhverfisráðuneytisins, dags. 23. ágúst 1991, og fylgiskjölum með því, var rækileg grein gerð fyrir þeim breyttu forsendum, sem lágu til grundvallar samþykkt byggingarnefndar 14. mars 1991, og ber að skoða það bréf byggingarfulltrúa sem hluta af þessari umsögn. Svo sem þar greinir, er byggingarleyfið í fullu samræmi við hið breytta skipulag. Kæra íbúanna við [Y] og [X], sem samkvæmt framansögðu byggðist á ókunnugleika á gildandi skipulagi, getur því ekki leitt til ógildingar byggingarleyfisins."

Í umsögn skipulagsstjórnar er lýst aðdraganda þess að byggingarskilmálum fyrir íbúðarhverfi í [Z] var breytt 28. nóvember 1990 og síðan segir orðrétt:

"Byggingarnefnd veitti á ný byggingarleyfi fyrir íbúðarhúsi á lóðinni nr. 6 við [X] enda uppfylltu uppdrættir nýja skilmála.

Skipulagsstjórn telur að byggingarnefnd hafi verið í fullum rétti er hún veitti byggingarleyfið og sér ekki ástæðu til frekari aðgerða."

Niðurstaða ráðuneytisins.

Að ósk borgarstjórnar Reykjavíkur staðfesti skipulagsstjórn ríkisins þann 24. október 1990, sbr. 3. og 4. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, breytingar á byggingar- og skipulagsskilmálum samkvæmt áður staðfestu deiliskipulagi íbúðarhverfis í [Z] og voru þeir birtir í B-deild Stjórnartíðinda sbr. auglýsingu nr. 480/1990.

Það er mat ráðuneytisins að nýbygging að [X] 6, sbr. áritaða uppdrætti byggingarfulltrúa, brjóti ekki í bága við núgildandi byggingar- og skipulagsskilmála fyrir íbúðahverfi í [Z] og beri ekki fyrir borð hagsmuni kærenda.

Samþykkt byggingarnefndar frá 14. mars 1991, um að leyfa byggingu einbýlishúss með aukaíbúð og innbyggðri bílgeymslu úr steinsteypu á lóðinni nr. 6 við [X], skal því óbreytt standa."

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 3. desember 1992 ritaði ég umhverfisráðuneytinu bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 10. desember 1992, bárust mér umbeðin gögn.

Hinn 18. desember 1992, ritaði ég ráðuneytinu á ný bréf og óskaði þess, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til fyrrnefndrar kvörtunar. Ég óskaði þess sérstaklega að ráðuneytið gerði grein fyrir því, hvort breytingartillögu þeirri, sem síðar var staðfest 28. nóvember og birt hinn 18. desember 1990 í B-deild Stjórnartíðinda (augl. nr. 480/1990), hefði fylgt yfirlýsing sveitarstjórnar um það, að hún tæki að sér að bæta það tjón, er einstakir aðilar kynnu að verða fyrir við breytinguna, sbr. 4. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Svar umhverfisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 27. janúar 1993, og segir þar m.a. svo:

"Úrskurðurinn var byggður á því að uppdrættirnir, sem byggingarnefnd samþykkti 14. mars 1991 brytu ekki í bága við gildandi byggingar- og skipulagsskilmála í [Z]. Þess ber að geta að byggingar- og skipulagsskilmálum var breytt með auglýsingu nr. 480/1990 hinn 28. nóvember 1990. Jafnframt var það mat ráðuneytisins að nýbyggingin myndi ekki koma til með að bera fyrir borð hagsmuni kærenda eins og þeir sjálfir orða það í fylgibréfi með kæru sinni dags. 31. júlí 1992.

Ráðuneytið tók ekki efnislega afstöðu til framangreindra breytinga á byggingar- og skipulagsskilmálunum, en haft var í huga að þær voru gerðar samkvæmt 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, en sú málsmeðferð felur í sér að sveitarstjórn tekur að sér að bæta það tjón sem einstakir aðilar kunna að verða fyrir í [Z].

Kannað hefur verið hvort yfirlýsing um þá ábyrgð hafi fylgt með tillögu sveitarstjórnar um breytingarnar til skipulagsstjórnar svo sem skylt er samkvæmt 4. mgr. sömu greinar.

Samkvæmt upplýsingum skipulagsstjóra ríkisins og skjalavarðar í félagsmálaráðuneytinu liggur sú yfirlýsing ekki fyrir. Af því tilefni var óskað eftir því við borgarráð, í bréfi dags. 16. desember sl., að ráðuneytinu yrði látin í té slík ábyrgðaryfirlýsing. Orðið hefur verið við þeirri ósk sbr. bréf borgarstjóra dags. 30. desember, sem fylgir hér með í ljósriti."

Með framangreindu bréfi umhverfisráðuneytisins fylgdi bréf borgarstjórans í Reykjavík, dags. 30. desember 1992, og hljóðar það svo:

"Vísað er til bréfs umhverfisráðuneytisins frá 16. þ.m., varðandi skipulagsskilmála í [Z].

Skipulagsstjórn ríkisins staðfesti 24. október 1990 breytingar á skipulagsskilmálum í [Z] skv. 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga, en breytinganna var óskað á fundi borgarráðs 23. október 1990.

Borgarsjóður tekur á sig ábyrgð gagnvart hugsanlegum skaðabótakröfum, sem leiða kunna af breytingunum, í samræmi við 4. mgr. 19. gr. skipulagslaga."

Með bréfi, dags. 2. febrúar 1993, gaf ég aðilum málsins kost á að gera athugasemdir við bréf umhverfisráðuneytisins. Mér bárust athugasemdir aðila málsins með bréfi, dags. 20. febrúar 1993.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 8. júní 1993, sagði svo:

"1.

Í skipulagslögum nr. 19/1964, með síðari breytingum, er stjórnvöldum veitt heimild til þess að skipuleggja framtíðarþróun byggðar og landnotkun á tilteknu svæði með sérstökum fyrirmælum, sem nefnd eru skipulag. Skipulag skv. skipulagslögum skal sett með tilteknum hætti, sbr. IV. og V. kafla skipulagslaga. Skal m.a. auglýsa skipulagið opinberlega og gefa aðilum, sem hagsmuna hafa að gæta, færi á að koma að athugasemdum við tillögu að skipulagi. Þeir, sem ekki gera athugasemdir innan tilskilins frests, teljast samþykkja tillöguna, sbr. 2. málslið 1. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning, hafi það orðið til með lögskipuðum hætti og verið birt í Stjórnartíðindum, sbr. 5. mgr. 18. gr. skipulagslaga og 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Eftir birtingu skipulags verða allar byggingarframkvæmdir innan marka skipulagssvæðis að vera í samræmi við skipulagið. Breytingar, sem ekki teljast óverulegar, verða ekki gerðar á skipulagi, nema að undangenginni sams konar málsmeðferð og höfð var á setningu þess, sbr. 1. mgr. 19. gr. skipulagslaga.

Þar sem skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning um framtíðarnot tiltekins svæðis og er almennt ætlaður langur gildistími, verður að vanda til þess. Hönnun og bygging mannvirkja er meðal annars reist á forsendum, sem fram koma í skipulagi. Verður almenningur því að geta treyst því, að festa sé í framkvæmd skipulags og að því verði almennt ekki breytt, nema veigamiklar ástæður mæli með því. Ber þar að taka tillit til réttmætra hagsmuna þeirra, er breyting skipulags varðar. Skal hér áréttað, að skipulag er í senn stjórntæki stjórnvalda um þróun byggðar og landnotkun, og trygging almennings fyrir því, að allar framkvæmdir innan marka skipulags séu í samræmi við það.

2.

Eins og nánar greinir í II. kafla hér að framan, felldi félagsmálaráðuneytið úr gildi byggingarleyfi fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 6 við X með úrskurði dags. 11. september 1990, þar sem byggingarleyfið braut í bága við skipulags- og byggingarskilmála fyrir stærð og hæð fyrirhugaðrar byggingar. Í umsögn skipulagsstjórnar, sem aflað var í tilefni af kæru fyrrnefnds byggingarleyfis, segir m.a. svo: "Skipulagsstjórn telur nauðsynlegt að endurskoðaðir verði byggingarskilmálar óbyggðra lóða í hverfinu, m.a. með tilliti til kjallaraíbúða." Engin rök koma fram í umsögninni fyrir þessari ályktun skipulagsstjórnar. Var þó sérstök ástæða til, þar sem almennt ber að forðast skipulagsbreytingar, nema veigamiklar ástæður mæli með þeim. Eftir þetta var hafist handa um að breyta skipulagi íbúðarhverfisins í Z í Reykjavík. Að ósk borgarstjórnar Reykjavíkur staðfesti skipulagsstjórn ríkisins breytingar á skipulagsskilmálum samkvæmt áður staðfestu deiliskipulagi af umræddu hverfi með vísan til 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Þegar breyta þarf gildandi skipulagi, er það meginreglan að fylgja ber sömu málsmeðferð við breytinguna og við ákvörðun skipulags, sbr. 1. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Sú undantekning er þó gerð, að skv. 3. mgr. 19. gr. laganna er heimild til breytinga með mun einfaldari málsmeðferð, ef breytingarnar uppfylla það skilyrði að vera það óverulegar, að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. 19. gr. laganna. Er þá nægilegt, að sveitarstjórn geri tillögu til skipulagsstjórnar um breytingarnar. Tillögunni skal fylgja yfirlýsing sveitarstjórnar um það, að hún taki að sér að bæta það tjón, er einstakir aðilar kunna að verða fyrir við breytinguna. Ef skipulagsstjórn fellst á breytinguna, staðfestir hún hana og tilkynnir umhverfisráðuneytinu, sem sér um að birta hana í Stjórnartíðindum, sbr. 4. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Við mat á því, hvort breyting á skipulagi verður talin óveruleg, ber m.a. að líta til lögskýringargagna. Í athugasemdum við frumvarp að skipulagslögum kemur fram, að það sé í aðalatriðum samhljóða frumvarpi, sem skipulagsnefnd ríkisins samdi og lagt var fyrir Alþingi 1961-1962 (Alþt. 1963, A-deild, bls. 255). Í síðastgreindu frumvarpi voru nær samhljóða ákvæði í 2. og 3. mgr. 24. gr. þess og í 3. og 4. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Í athugasemdum við 24. gr. frumvarpsins segir svo:

"Um 2. og 3. mgr. er það að segja, að ástæðulaust virðist að krefjast skilyrðislaust sömu formsatriða um smábreytingar á skipulagi og um meiri háttar breytingar. Hins vegar virðist nauðsynlegt, að hér sé höfð á gát og sveitarstjórn sýni fulla varúð í þessu sambandi. Þess vegna er sett ákvæðið í 3. mgr." (Alþt. 1961, A-deild, bls. 1093.)

Meta verður hverju sinni, hvort breyting sé óveruleg eða ekki, meðal annars með tilliti til skipulagsins í heild og þeirra markmiða, sem að var stefnt. Hafi tiltekið svæði t.d. verið skipulagt sem útivistarsvæði eða opið svæði, myndi breyting á því í íbúðarsvæði almennt teljast veruleg breyting. Þá skiptir umfang breytingarinnar máli og þá einkum hversu marga hún snertir og með hvaða hætti. Í þessu sambandi hefur þýðingu, hve mikil áhrif breyting hefur á skipulagða nýtingu, útlit og sérkenni umrædds svæðis. Með tilliti til framangreindra ummæla í lögskýringargögnum, verður að telja að óheimilt sé að skýra ákvæði 3. mgr. 19. gr. laganna rúmt. Þegar verulegur vafi leikur á því, hvort tiltekin breyting á skipulagi teljist óveruleg, er rétt að sýnd sé varúð og farið með breytinguna eftir meginreglu 1. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Meðal helstu breytinga deiliskipulagsins skv. auglýsingu nr. 480/1990 má nefna nokkra stækkun húsanna, þ. á m. leyfilegra aukaíbúða. Þá er einnig um að ræða allnokkra hækkun á leyfilegri hæð húsanna. Engu að síður er meginreglan sú, að á hinum óbyggðu lóðum megi aðeins reisa einnar hæðar íbúðarhús, ef frá er talin lóðin nr. 10 við Z, en þar má reisa 1 1/2-2 hæða íbúðarhús.

Hæð húsa er þáttur, sem almennt er til þess fallinn að hafa veruleg áhrif á útlit og sérkenni hverfis. Breytingin á deiliskipulaginu skv. auglýsingu nr. 480/1990 hafði hins vegar ekki í för með sér fjölgun á hæðum íbúðarhúsanna, ef frá er talin lóðin nr. 10 við Z, heldur hækkun á hámarkshæð einnar hæðar íbúðarhúsa. Af þessum sökum þykir mega fallast á það, með tilliti til skipulagsins og sérkenna hverfisins, að eðli breytinganna og umfang sé með þeim hætti, að breytingarnar geti talist óverulegar í skilningi 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Þrátt fyrir þessa niðurstöðu tel ég þó rétt að benda á það, að ekki hefði verið óeðlilegt að farið hefði verið með umrædda breytingu eftir 1. mgr. 19. gr. skipulagslaga, svo að íbúum umrædds hverfis gæfist kostur á að gera athugasemdir við breytingartillöguna, ekki síst þar sem ljóst var, að skiptar skoðanir voru um skipulag svæðisins og töluvert margar breytingar höfðu verið gerðar á skipulagi þess. Að framkomnum athugasemdum hefðu skipulagsyfirvöld haft betri yfirsýn yfir viðhorf þeirra, sem bjuggu í umræddu hverfi, og því haft betri grundvöll til þess að taka tillit til réttmætra hagsmuna þeirra. Íbúum hefði einnig með því verið tryggt, að málið yrði afgreitt með atbeina ráðherra.

3.

Samkvæmt bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 27. janúar 1993, lá yfirlýsing borgarstjórnar ekki fyrir um það, að hún tæki að sér að bæta það tjón, er einstaklingar kynnu að verða fyrir við breytingu á áður staðfestu deiliskipulagi í Z, sbr. auglýsingu nr. 480/1990, þrátt fyrir að breytingin væri á grundvelli 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Þar sem það er fortakslaust skilyrði fyrir breytingu á skipulagi skv. 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 að fyrir liggi slík ábyrgðaryfirlýsing, sbr. 4. mgr. 19. gr. laganna, verður að telja það annmarka á meðferð málsins hjá skipulagsstjórn ríkisins að fallast á og staðfesta umrædda breytingu, án þess að umrædd ábyrgðaryfirlýsing lægi fyrir. Þar sem yfirlýsingarinnar hefur nú verið aflað og ekki er sérstaklega kvartað yfir þessum annmarka, tel ég ekki ástæðu til að fjalla nánar um hann.

4.

Niðurstaða mín er því sú, að í tilefni af kvörtun þeirri, sem hér hefur verið fjallað um, sé ekki tilefni til annarra athugasemda en að framan greinir. Tekið skal fram, að í áliti þessu hefur ekki verið tekin afstaða til þess, hvort aðilar máls þessa kunni að eiga bótarétt vegna breytingar á skipulagi íbúðarhverfis í Z í Reykjavík skv. auglýsingu nr. 480/1990."