I
Vísað er til kvörtunar yðar frá 23. september 2019 sem beinist að utanríkisráðuneytinu og kjörræðismanni Íslands [...] á Spáni. Kvörtunin lýtur að borgaraþjónustu ráðuneytisins vegna aðstoðar við barnsmóður yðar og samskiptum yðar við kjörræðismanninn í því sambandi, en þér teljið hann hafa farið út fyrir hlutverk sitt. Jafnframt gerið þér athugasemdir við að hafa ekki fengið aðgang að tilteknu gagni sem þér hafið óskað eftir.
Utanríkisráðuneytinu var ritað bréf, dags. 19. desember 2019, þar sem óskað var eftir tilteknum upplýsingum og skýringum. Svarbréf ráðuneytisins barst 23. desember 2020. Yður voru send afrit framangreindra bréfa og athugasemdir yðar vegna málsins bárust 23. mars sl.
Það leiðir af lagareglum um störf umboðsmann Alþingis að athugun hans á máli beinist almennt að ákvörðunum eða athöfnum æðra stjórnvalds á viðkomandi sviði, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Af því leiðir að umfjöllun mín verður annars vegar afmörkuð við það hvort ráðuneytið hafi með fullnægjandi hætti gætt að yfirstjórnar- og eftirlitshlutverki sínu samkvæmt 3. gr. laga nr. 39/1971, um utanríkisþjónustu Íslands, í tilefni af kvörtun sem þér beinduð til ráðuneytisins vegna atvika málsins. Hins vegar mun umfjöllun mín snúa að afgreiðslu utanríkisráðuneytisins á beiðni yðar um aðgang að gögnum.
Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.
II
1
Samkvæmt skýringum utanríkisráðuneytisins og fyrirliggjandi gögnum málsins barst ráðuneytinu aðstoðarbeiðni [...] frá Bjarkarhlíð f.h. barnsmóður yðar. Ráðuneytið hafði samband við kjörræðismanninn sama dag og fól honum það verkefni að veita barnsmóður yðar aðstoð við að hafa samband við spænsku lögregluna ef óska þyrfti eftir liðsinni spænskra yfirvalda við að koma barni yðar heim til Íslands.
Hlutverk utanríkisþjónustunnar er að veita ríkisborgurum vernd og aðstoð gagnvart erlendum stjórnvöldum, stofnunum og einstaklingum, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 39/1971, um utanríkisþjónustu Íslands. Yfirstjórn utanríkisþjónustunnar er hjá ráðuneytinu og það hefur eftirlit með því að lögum og reglugerðum um framkvæmd utanríkismála sé framfylgt, sbr. 1. mgr. 3. gr. sömu laga. Þá kemur fram í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 39/1971 að ræðismenn séu ýmist úr hópi fastra starfsmanna utanríkisþjónustunnar, sendiræðismenn, eða valdir til starfa fyrir utanríkisþjónustuna, kjörræðismenn. Nánar er síðan fjallað um kjörræðismenn í III. kafla Vínarsamnings um ræðissamband, sbr. lög nr. 4/1978, um aðild Íslands að alþjóðasamningi um ræðissamband, en þar kemur fram að ræðisstörf séu m.a. fólgin í því að veita ríkisborgurum sendiríkis, jafnt einstaklingum sem lögaðilum, aðstoð og fyrirgreiðslu, sbr. e-lið 5. gr.
Ljóst er að í svokölluðum aðstoðarmálum hefur kjörræðismönnum ekki verið falið vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur felst hlutverk þeirra í slíkum málum fyrst og fremst í því að veita Íslendingum ýmiss konar aðstoð vegna vanda þeirra erlendis. Þar kemur m.a. til að almennt er ætlast til þess að kjörræðismenn þekki vel til aðstæðna í móttökuríki og hafi þar góð tengsl. Þeir geti því veitt ýmsar leiðbeiningar og upplýsingar auk þess að aðstoðaða við samskipti við þarlend stjórnvöld.
Utanríkisráðherra skipar kjörræðismenn og á þeim grundvelli hefur utanríkisráðuneytið eftirlit með framgöngu þeirra í starfi, sbr. einnig 3. gr. laga nr. 39/1971. Að virtri stöðu og hlutverki kjörræðismanna hefur ráðherra, við mat á því hvort tilefni sé til viðbragða gagnvart tilteknum kjörræðismanni í tilefni af kvörtun sem beinist að störfum hans, svigrúm til mats með tilliti til atvika og þeirra lagareglna sem á reynir. Eftirlit umboðsmanns Alþingis felst fyrst og fremst í því að taka til athugunar hvort fylgt hafi verið réttum málsmeðferðarreglum við meðferð erindisins, s.s. hvort mat ráðuneytisins hafi byggst á fullnægjandi upplýsingum, hvort málefnaleg og lögmæt sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar ákvörðun og ályktanir hafi ekki verið bersýnilega óforsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi gögn. Athugun á viðbrögðum ráðuneytisins við kvörtun yðar hefur tekið mið af þessu.
2
Samkvæmt gögnum málsins brást ráðuneytið við kvörtun yðar yfir starfsháttum kjörræðismannsins með því að kalla eftir umsögn hans sem barst 7. febrúar 2019. Yður var að svo búnu gefinn kostur á athugasemdum 3. apríl 2019. Í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 17. júlí 2019, kom fram að ráðuneytið teldi ekki ástæðu til að gera athugasemdir við verklag kjörræðismannsins. Auk umsagnar kjörræðismannsins lágu þá m.a. fyrir sjónarmið yðar og afrit af „Whats-app samskiptum“ kjörræðismannsins við yður. Liggur þannig fyrir að málið var rannsakað og yður kynnt niðurstaðan bréflega.
Eftir að hafa kynnt mér athugasemdir yðar, fyrirliggjandi gögn málsins og skýringar ráðuneytisins tel ég mig ekki geta fullyrt annað en að ráðuneytið hafi lagt fullnægjandi mat á verklag kjörræðismannsins í tengslum við kvörtun yðar og hvernig borgaraþjónusta ráðuneytisins var innt af hendi í umræddu aðstoðarmáli. Að virtu svigrúmi ráðuneytisins til mats á því hvernig veita ber ríkisborgurum vernd og aðstoð, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 39/1971, tel ég mig þar af leiðandi ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við afgreiðslu ráðuneytisins á kvörtun yðar.
3
Af kvörtun yðar verður einnig ráðið að þér séuð ósáttir við viðbrögð borgaraþjónustunnar við tilkynningu yðar um að ráðist hefði verið á yður og son yðar á hóteli yðar í [...]. Eins og ég skil kvörtunina teljið þér að ólík viðbrögð kjörræðismannsins og ráðuneytisins við beiðnum yðar og barnsmóður yðar um aðstoð feli í sér mismunun.
Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns kom fram að það hefði talið sig hafa tekið afstöðu til aðkomu bróður barnsmóður yðar með óbeinum hætti með úrlausn sinni 17. júlí 2019. Ráðuneytið lýsti því að það hefði skilgreint það sem fram fór á milli aðila sem samskiptaágreining og hafnað því að fjalla um þessi samskipti sem líkamsárás en að það hefði þó mátt taka afdráttarlausar til orða í bréfinu til yðar.
Ljóst er að atvik málsins horfa ekki með sama hætti við yður annars vegar og kjörræðismanninum og ráðuneytinu hins vegar. Möguleikar umboðsmanns Alþingis til að kanna málsatvik eru fyrst og fremst bundnir við þau skjallegu gögn sem umboðsmaður getur aflað frá stjórnvöldum og skýringar sem stjórnvöld veita honum af því tilefni. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins og skýringar ráðuneytisins tel ég, með hliðsjón af svigrúmi ráðuneytisins til mats á viðeigandi aðstoð við þær aðstæður sem voru uppi, ekki forsendur til að taka kvörtun yðar að þessu leyti til frekari athugunar.
III
Við meðferð kvörtunarmálsins hjá utanríkisráðuneytinu óskuðuð þér m.a. eftir afriti af tölvubréfi sem kjörræðismaðurinn kvaðst í umsögn sinni til ráðuneytisins hafa fengið sent í byrjun [...] þar sem aðstoðar hans í málinu var óskað. Ég skil kvörtun yðar, að því marki sem hún beinist að afgreiðslu ráðuneytisins á beiðni yðar um aðgang að gögnum, á þann hátt að hún beinist að afstöðu ráðuneytisins til afhendingar á þessu tölvubréfi.
Í bréfi ráðuneytisins til yðar frá 17. júlí 2019 kom fram að ráðuneytið hefði ekki undir höndum tölvubréf sem hefði „eingöngu [farið] milli aðstoðarbeiðanda og ræðismannsins“. Jafnframt lýsti ráðuneytið þeirri afstöðu að ræðismanninum bæri ekki skylda til að veita yður aðgang að þeim tölvupóstsamskiptum vegna ákvæða 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Af þessu tilefni bendi ég á að hvorki verður séð að utanríkisráðuneytið hafi haft forsendur til að taka afstöðu til réttar yðar til aðgangs að tölvupósti sem það hafði ekki undir höndum né að ákvörðun þar að lútandi hafi byggst á réttum lagagrundvelli. Eins og áður greinir gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993 þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Þar sem kjörræðismönnum hefur ekki verið falið vald til að taka slíkar ákvarðanir gat réttur yðar til aðgangs að umræddu gagni því ekki byggst á stjórnsýslulögum. Á það jafnframt við um afgreiðslu ráðuneytisins 6. september 2019 þar sem vísað var til stjórnsýslulaga og ráðuneytið „[heimilaði] að yður [væru] látin í té öll þau gögn á málinu sem ekki [væru] vinnuskjöl stjórnvalds í skilningi 3. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og [væri] þar um að ræða tvö skjöl“.
Eftir stendur hugsanlegur réttur yðar til aðgangs að gögnum á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 og þá hvort afstaða ráðuneytisins til beiðninnar geti, hvað sem líður vísan þess til reglna stjórnsýslulaga, stuðst við þær takmarkanir sem mælt er fyrir um í þeim lögum. Samkvæmt 20. gr. laganna er heimilt að bera synjun á beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Af því leiðir jafnframt að áður en umboðsmaður Alþingis getur fjallað um efnislega úrlausn stjórnvalda um rétt til aðgangs að gögnum á grundvelli upplýsingalaga verður úrskurður nefndarinnar að liggja fyrir, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997.
Mér er kunnugt um að þér leituðuð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með kæru 9. ágúst 2019 vegna téðrar synjunar en að málinu var vísað frá 28. október 2019 með úrskurði nr. 841/2019. Í úrskurðinum var vísað til þess að af hálfu ráðuneytisins hefði komið fram að gagnið væri ekki fyrirliggjandi en að öðru leyti taldi nefndin kæruna falla utan gildissviðs upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna, þar sem um væri að ræða stjórnsýslumál sem þér væruð aðili að. Ég fæ þó ekki séð að þér hafið upplýst umboðsmann um þessa niðurstöðu eða gert athugasemdir við hana heldur hafa athugasemdir yðar beinst að meðferð utanríkisráðuneytisins á gagnabeiðninni.
Á sama hátt og á við um afgreiðslu utanríkisráðuneytisins á gagnabeiðni yðar verður ekki ráðið að úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 841/2019 hafi verið reistur á réttum lagagrundvelli að þessu leyti. Aftur á móti ljáði nefndin því einnig þýðingu að umrætt tölvubréf er ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu. Ástæða þess að ég tek þetta fram er sú að réttur almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt 5. gr. laga nr. 140/2012 tekur til fyrirliggjandi gagna tiltekins máls sem og aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Í frumvarpi því er varð að lögunum segir að það sé skilyrði að gagn sé fyrirliggjandi hjá þeim sem fær beiðni um aðgang til afgreiðslu. Réttur til aðgangs að gögnum nái þannig aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á því tímamarki þegar beiðni um aðgang er sett fram (sjá þskj. 223 á 141. löggjafarþingi 2012-2013, bls. 41-42).
Staða málsins er því sú að þrátt fyrir framangreinda annmarka á afgreiðslu gagnabeiðni yðar er, að virtum lagagrundvelli málsins, ekki líklegt að frekari athugun þess af minni hálfu geti, og þá eftir að hafa veitt úrskurðarnefnd um upplýsingamál kost á að skýra málið, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, leitt til þess að ég beini tilmælum til nefndarinnar um að taka mál yðar til endurskoðunar enda hef ég engar forsendur til að rengja að utanríkisráðuneytið hafi ekki undir höndum tölvubréf sem hafi „eingöngu [farið] milli aðstoðarbeiðanda og ræðismannsins“ hinn 7. janúar 2019. Athugun mín á þeim gögnum málsins sem ráðuneytið afhenti umboðsmanni hefur þó gefið mér tilefni til að benda yður á eftirfarandi.
Í umsögn kjörræðismannsins í tilefni af kvörtun yðar segir: „I received an e-mail giving the details from Mrs. [B] who is arriving in [...] and she probably will need my assistance in a case about her son [C].“ Ég skil kvörtun yðar á þá leið að það sé þetta tiltekna tölvubréf sem þér viljið fá aðgang að og ráðuneytið hefur lagt til grundvallar að hafi farið milli aðstoðarbeiðanda og kjörræðismannsins. Í þeim gögnum sem ég hef undir höndum liggur hins vegar fyrir tölvubréf frá borgaraþjónustu utanríkisráðuneytisins [...]. Af efni þess verður ekki annað ráðið en að með því hafi kjörræðismaðurinn fyrst verið upplýstur um aðstoðarbeiðnina og hann verið beðinn um að koma barnsmóður yðar til aðstoðar. Ástæða þess að ég bendi yður á þetta er að sé það réttur skilningur að gagnabeiðni yðar hafi verið byggð á því sem fram kom í umsögn kjörræðismannsins tel ég ekki útilokað að um sé að ræða misskilning hjá utanríkisráðuneytinu á þá leið að tölvubréfið sem þér óskið eftir hafi farið milli aðstoðarbeiðanda og kjörræðismannsins. Ef tilvísun í umsögn ræðismannsins var í tölvupóstsamskiptum borgaraþjónustunnar og kjörræðismannsins er ljóst að slíkt tölvubréf liggur fyrir í gögnum málsins. Þér getið því freistað þess að óska eftir aðgangi að því gagni hjá ráðuneytinu sem ber þá að taka afstöðu til þeirrar beiðni á grundvelli upplýsingalaga. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort þér eigið rétt á aðgangi að umræddu bréfi samkvæmt þeim reglum.
IV
Með vísan til framangreinds læt ég máli þessu lokið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.