Bréf

  

I

Ég vísa til erindis yðar frá 29. apríl sl. fyrir hönd [samtakanna] A þar sem þér kvartið yfir ákvörðun dómsmálaráðuneytisins, sbr. bréf dags. 19. apríl sl., um að synja A um gjafsókn vegna fyrirhugaðrar málshöfðunar samtakanna gegn Vegagerð ríkisins og Norðurþingi. Í kvörtuninni er haldið fram að sú forsenda ákvörðunarinnar sem kemur fram í bréfinu, að óheimilt sé að veita lögaðilum gjafsókn, sé ekki í samræmi við lög. Enn fremur er gerð athugasemd við afgreiðslu umhverfis- og auðlindaráðuneytisins á styrkumsókn samtakanna í janúar sl.

Með bréfi, dags. 9. ágúst sl., sem undirrituðum barst 13. ágúst var undirritaður settur sem umboðsmaður Alþingis til að fara með þetta mál.

   

II

Mælt er fyrir um gjafsókn í XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, með síðari breytingum. Gjafsókn verður því aðeins veitt að gjafsóknar­nefnd mæli með því, sbr. 4. mgr. 125. gr. laganna. Fjallað er um skilyrði fyrir veitingu gjafsóknar í 1. mgr. 126. gr. laganna. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Gjafsókn verður aðeins veitt ef málstaður umsækjanda gefur nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru eftirfarandi skilyrða er að auki fullnægt:

a. að fjárhag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, enda megi teljast eðlilegt að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé,

b. að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einka­hagi umsækjanda.“

Þá er í 2. mgr. 126 gr. sömu laga mælt fyrir um að ráðherra geti í reglugerð kveðið nánar á um skilyrði gjafsóknar, þ.m.t. hvenær nægilegt tilefni sé til þess að veita gjafsókn, þau atriði sem líta ber til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda og heimildir til þess að takmarka á gjafsókn skv. 1. mgr. 127. gr. sömu laga. Um þessi atriði gildir reglugerð nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar, með síðari breytingum.

Í bréfi dómsmálaráðuneytisins til yðar frá 19. apríl sl. þar sem tilkynnt var, með vísan til 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991, að eigi væri heimilt að verða við beiðni yðar um að veita A gjafsókn var birt umsögn gjafsóknarnefndar um málið frá 15. apríl sl. Í henni var erindi yðar um gjafsókn reifað og síðan sagði:

„Samkvæmt 126. gr. laga um meðferð einkamála verður einstaklingum einungis veitt gjafsókn en ekki lögaðilum, sbr. 2. gr. laga nr. 7/2005 og 8. gr. reglugerðar um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar nr. 45/2008. Með vísan til þessa skortir lagaheimild til þess að verða við beiðni um gjafsókn til handa lögaðila. Er því ekki unnt að mæla með gjafsókn.“

Af vísun gjafsóknarnefndar til 2. gr. laga nr. 7/2005 og 8. gr. reglugerðar nr. 45/2008 verður ráðið að afstaða nefndarinnar byggist meðal annars á að með breytingalögum nr. 7/2005 hafi umræddu ákvæði verið breytt á þann veg að samkvæmt orðalagi sínu fjallaði það einungis um heimild til þess að veita einstaklingum gjafsókn og að í 8. gr. reglugerðar nr. 45/2008 sé fjallað um skilyrði þess að mega veita eða synja einstaklingi um gjafsókn. 

Í kvörtun yðar er meðal annars bent á að samkvæmt orðanna hljóðan séu engar skorður settar við heimild til að veita lögaðila gjafsókn í 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 og að A telji að ekki sé unnt að draga þá afdráttarlausu ályktun sem gjafsóknarnefnd og dómsmálaráðuneytið geri í forsendum  synjunarinnar. Í þessu sambandi er einnig vísað til Árósasamningsins og útgefins leiðbeiningarits með honum þar sem tiltekið er að kæruleið innan stjórnsýslu sé ekki ætlað að koma í stað aðgangs almennings og samtaka hans að dómstólum. Vegna þessa og með hliðsjón af umsögn gjafsóknarnefndar tel ég rétt, sbr. kafla III.1 hér á eftir, að gera nokkra grein fyrir forsögu umrædds lagaákvæðis líkt og umboðsmaður Alþingis gerði í bréfi til aðila máls nr. 8879/2016 sem vikið er að í kvörtuninni. 

  

III

1

Fjallað var um gjafsókn í 1. mgr. 172. gr. laga nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði. Samkvæmt ákvæðinu var heimilt að veita annars vegar einstökum mönnum gjafsókn og hins vegar tilteknum stofnunum og félögum. Ákvæðið hljóðaði svo: 

„Gjafsókn má veita, auk þess, sem sérstaklega kann að vera ákveðið í lögum:

1. Kirkjum, skólum, sjúkrahúsum, sem rekin eru á kostnað hins opinbera, hreppsfélögum, bæjarfélögum og stofnunum, sem hafa að markmiði umönnun sjúkra og aðra mannúðar- og líknarstarfsemi.
2. Einstökum mönnum, sem eru svo illa stæðir fjárhagslega, að þeir mega ekki án þess fjár vera frá framfærslu sinni eða sinna eða frá atvinnurekstri sínum, er fara mundi til málsins. Með beiðni um gjafsókn fylgi vottorð formanns niðurjöfnunar­nefndar um fjárhag og ástæður umsækjanda, og er skylt að láta slíkt vottorð í té tafarlaust og ókeypis.“

Samkvæmt ákvæðinu var gerður skýr greinarmunur á „einstökum mönnum“ og nánar tilteknum stofnunum og félögum. Skilyrðið um fjárhagslega stöðu var bundið við umsóknir einstakra manna. Af orðalagi 1. töluliðar ákvæðisins er jafnframt ljóst að einungis tilteknir lögaðilar gátu fengið gjafsókn á þeim grundvelli.

Í athugasemdum við 126. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 91/1991 var tekið fram að gert væri ráð fyrir nokkrum breytingum á almennum skilyrðum gjafsóknar. Breytingarnar væru í meginatriðum byggðar á sama grunni og ákvæði í frumvarpi til laga um opinbera réttaraðstoð, einkum 14. og 15. gr. þess. (Sjá þskj. 72 á 115. löggjafarþingi 1991-1992.)

Í frumvarpi til laga um opinbera réttaraðstoð var gert ráð fyrir því að „menn“ ættu rétt á slíkri aðstoð og markmið hennar væri meðal annars að leitast við að tryggja að réttindi „einstaklinga“ glötuðust ekki sökum lítilla efna. Þá var þar ekki mælt fyrir um gjafsókn til annarra aðila. Í athugasemdum við frumvarpið var m.a. tekið fram að ákvæði um gjafsókn til kirkna, skóla, sjúkrahúsa, hreppsfélaga og fleiri aðila og um skilyrði fyrir gjafsóknarleyfi til erlendra ríkis­borgara væru felld niður (Sjá þskj. 55 á 113. löggjafarþingi 1990.)

Við gildistöku laga nr. 91/1991 hljóðaði 1. mgr. 126. gr. svo:

„Gjafsókn verður aðeins veitt ef málsstaður umsækjanda gefur nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru eftirfarandi skilyrða er að auki fullnægt

a. að efnahag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, en við mat á efnahag hans má eftir því sem á við einnig taka tillit til eigna og tekna maka hans eða sambýlismanns eða eigna og tekna foreldra hans ef hann er yngri en 18 ára,

b. að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda.“

Ákvæðinu var breytt með lögum nr. 7/2005 og hljóðaði það svo eftir þær breytingar:

„Einstaklingi má veita gjafsókn ef fjárhag hans er þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða enda sé nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og eðlilegt megi teljast að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Dómsmálaráðherra getur með reglugerð kveðið nánar á um skilyrði gjafsóknar, þar með talið hvenær nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar, þau atriði sem líta ber til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda og heimildir til takmörkunar á gjafsókn skv. 1. mgr. 127. gr.“

Í báðum stafliðum upphaflegs ákvæðis 126. gr. laga nr. 91/1991 sem og í upphafi ákvæðisins var notað orðið „umsækjandi“ án þess að það væri skýrt frekar. Í almennum athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 7/2005 var breyting á ákvæðinu frá þágildandi lögum þó skýrð með eftirfarandi hætti: 

„Ákvæði b-liðar er afar víðtækt og þykir ekki forsvaranlegt að verið sé að kosta málshöfðun eða málsvörn einstaklinga af almannafé á grundvelli svo almenns ákvæðis. Er því lagt til í 2. gr. frumvarpsins að það verði fellt brott þannig að almenna reglan verði sú að veiting gjafsóknar byggist fyrst og fremst á því að einstaklingur hafi ekki nægilega fjármuni til að gæta réttar síns fyrir dómstólum. Það er grundvallarskilyrði samkvæmt gildandi lögum að nægilegt tilefni sé til málsóknar. Til viðbótar þessu skilyrði er lagt til að metið verði hvort eðlilegt sé að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Það geta komið upp tilvik þar sem ekki er hægt að fullyrða að málsókn sé tilefnislaus, en óeðlilegt er að ríkissjóður kosti málsóknina svo sem nánar er skýrt í athugasemdum með 2. gr. frumvarpsins.“ (Sjá þskj. 190 á 131. löggjafarþingi 2004-2005.)

Eins og ráða má af tilvitnuðum athugasemdum er í þessari umfjöllun einungis vísað til þess að ákvæði b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 eigi við „málshöfðun eða málsvörn einstaklinga“. Eftir breytinguna með lögum nr. 7/2005 birtist sá skilningur á ákvæðinu með skýrum hætti í orðalagi þess.

Með 7. gr. laga nr. 72/2012 var ákvæði 126. gr. laga nr. 91/1991 breytt í núverandi horf. Í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 72/2012 segir m.a. að þau skilyrði sem lögð séu til með 1. gr. frumvarpsins, í a- og b-lið, séu þau sömu og samþykkt voru með einkamálalögunum árið 1991. Þá segir:

„Á 131. löggjafarþingi voru samþykkt lög nr. 7/2005, sem breyttu ákvæðum um gjafsókn í einkamálalögum, nr. 91/1991, og þjóðlendulögum, nr. 58/1998. Sú breyting var þá gerð að fellt var brott skilyrði gjafsóknar skv. b-lið 1. mgr. 126. gr., að úrlausn máls hefði verulega almenna þýðingu eða varðaði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda. Ákvæðið hafði þá verið í lögunum í um 12 ár án nokkurra vandkvæða í framkvæmd. Ástæða lagabreytingarinnar var sögð sú að ákvæðið væri afar víðtækt og ekki forsvaranlegt að kosta málshöfðun eða málsvörn einstaklinga af almannafé á grundvelli svo almenns ákvæðis.

Efni núgildandi ákvæðis þrengir verulega að möguleikum almennings til þess að leita réttar síns með málshöfðun gagnvart stjórnvöldum og opinberum aðilum í málum sem geta varðað einstaklinga og almenning miklu. Slíkar takmarkanir eru í andstöðu við hefðir sem hafa verið að þróast í öðrum lýðræðisríkjum. Með frumvarpinu er lagt til að fella umrætt skilyrði aftur inn í ákvæðið. Sú rýmkun sem lögð er til í frumvarpinu mun fela í sér að gjafsókn verður möguleg í málum sem eru mikilsverð réttlætismál fyrir hagsmuni einstaklinga og almennings, svo sem mál sem varða heimtu skaðabóta fyrir varanlega örorku þegar örorka er mikil en aflahæfi verulega skert, mál er varðar lífeyrisréttindi, atvinnuréttindi og eignarréttindi, mál er varða bætur fyrir missi framfæranda, mál vegna læknamistaka, mál um réttindi varðandi friðhelgi einkalífs og önnur mál er varða hefðbundin mannréttindi. Þá gæti gjafsókn skv. b-lið 1. mgr. verið veitt í málum einstaklinga gagnvart stjórnvöldum.“ (Sjá þskj. 1151 á 140. löggjafarþingi 2011-2012.)

Þrátt fyrir þessa umfjöllun og skýringar í tilefni af breytingunum á gjafsóknarheimildum sem vísa til einstaklinga er orðið „umsækjandi“ notað í texta núgildandi ákvæðis 126. gr. yfir þá sem fengið geta gjafsókn og í lok b-liðar 1. mgr. með þeirri viðbót að talað er um „einkahagi umsækjanda“.

  

2

Eins og fram kemur í kvörtun A til umboðsmanns útilokar orðalag b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 ekki að lögaðili geti fallið undir ákvæðið þar sem vísað er til „umsækjanda“. Sá skilningur á ákvæðinu er og í betra samræmi við 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 6. gr. mannréttinda­sáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, um aðgang að dómstólum enda nær vernd þeirra ákvæða einnig til lögaðila (sjá hér til hliðsjónar ákvörðun Mannréttindadómstólsins í máli VP Diffusion Sarl gegn Frakklandi frá 26. ágúst 2008 og ákvörðun dómstólsins í máli CMVMC O‘Limov gegn Spáni frá 24. nóvember 2009).

Orðið „umsækjandi“ í 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 er þó eitt og sér ekki skýrt um hvernig afmarka skuli gildissvið laganna að þessu leyti. Að því er varðar orðalag b-liðar 1. mgr. 126. gr. kemur einnig til að í upphafi stafliðarins er notað orðalagið „að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu“ en síðan er bætt við „eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda.“ Síðari hlutinn vísar þannig til einka­haga viðkomandi og það orðalag verður almennt að túlka svo að átt sé við einstaklinga enda þótt upphaf stafliðarins beri þess merki að vera rýmra að þessu leyti.

Með vísan til þess sem rakið er í kafla III.1 verður að mínu áliti ekki dregin sú ótvíræða ályktun að það hafi verið ætlun löggjafans að láta hið breytta orðalag, þ.e. notkun orðsins „umsækjandi“, leiða til þess að undir gjafsóknarheimildina féllu lögaðilar og þar með félagasamtök sem starfa að málefni sem getur haft „verulega almenna þýðingu“.

Í þessu sambandi tel ég að einnig verði að líta til þess að á vettvangi Alþingis hefur það verið álitamál hvernig beri að túlka beri gjafsóknar­heimild laganna. Til merkis um það vísa ég til þess að 4. apríl 2016 var lagt fram á Alþingi stjórnarfrumvarp til breytinga á ákvæðum laga nr. 91/1991 sem fjalla um gjafsókn. Þar voru m.a. lagðar til breytingar á orðalagi 1. og 2. mgr. 126. gr. laganna. Fram kom í athugasemdum við frumvarpið að með því yrði skýrt kveðið á um að ríkissjóður greiddi ekki málskostnað fyrir lögaðila. Í athugasemd við 2. gr. frumvarpsins þar sem fjallað var um þá breytingu sem gerð var með lögum nr. 72/2012 sagði til dæmis:

„Ákvæðið eins og það er í dag er ekki nægilega skýrt og rétt þykir að aðaláherslan liggi á því að ríkissjóður greiði eingöngu málskostnað vegna þeirra sem ekki hafa fjárhagslegt bolmagn til að greiða þann kostnað sjálfir [...] og jafnframt kveða skýrt á um að gjafsókn sé veitt einstaklingum en ekki lögaðilum.“

Í athugasemdum við frumvarpið var umsögnum sem komið höfðu fram við undirbúning þess lýst, þar á meðal frá Landvernd. Þar er meðal annars vísað til ákvæða Árósasamningsins og um mikilvægi þess að í íslenskum lögum sé heimild til þess að veita samtökum almennings á sviði umhverfis­verndar gjafsókn (Sjá þskj. 1085 á 145. löggjafarþingi 2015-2016.)

Af meðferð málsins á Alþingi verður ráðið að þar hafi verið byggt á því að gjafsóknarheimildin tæki til einstaklinga og af því tilefni kom meðal annars fram breytingartillaga um að heimilt yrði að veita samtökum almennings á sviði umhverfismála sem uppfylltu ákveðin lagaskilyrði gjafsókn. Meiri hluti þingnefndar lagði til að frumvarpið yrði samþykkt óbreytt að þessu leyti. Frumvarpið og breytingartillagan gengu til þriðju umræðu en hlutu ekki frekari afgreiðslu á 145. löggjafar­þingi. Frumvarpið hefur ekki verið endurflutt.

Í ljósi þess sem ég hef rakið hér að framan tel ég mig ekki hafa fullnægjandi forsendur til að gera athugasemd við þá afstöðu sem kemur fram í umsögn gjafsóknar­nefndar að samkvæmt 126. gr. laga nr. 91/1991 verði einstaklingum einungis veitt gjafsókn en ekki lögaðilum. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu að ekki hafi verið mælt með gjafsókn á þeim grundvelli í máli A. 

Ég tek þó fram að rétt eins og ráðherra þessara mála taldi þörf á að leggja fram lagafrumvarp sem tæki af allan vafa í þessu efni þá er ekki um það að ræða að ég telji umsögn gjafsóknarnefndar byggjast á skýrum og ótvíræðum lagareglum heldur leiðir forsaga þessara lagareglna, laga­framkvæmd og orðalag núgildandi ákvæða sem og ummæli í frumvarpi til þessarar niðurstöðu minnar.

Líkt og áður greinir hafa A jafnframt byggt á því að túlka verði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 með hliðsjón af Árósa­samningnum. Í 1. mgr. 9. gr. samningsins segir að sérhver samningsaðili skuli, innan þeirra marka sem landslög leyfa, tryggja að hver maður sem telur að beiðni hans um upplýsingar samkvæmt 4. gr. hafi verið sniðgengin, ranglega hafnað, hvort heldur að hluta til eða í heild, svarað á ófullnægjandi hátt eða hún hafi að öðru leyti ekki fengið meðferð í samræmi við ákvæði þeirrar greinar, hafi aðgang að endurskoðunarleið fyrir dóm­stólum „eða“ öðrum óháðum og hlutlausum aðila sem er settur á fót með lögum.

Í umsögnum gjafsóknarnefndar og skýringum ráðu­neytisins í öðru máli hefur verið byggt á því að af hálfu Íslands hafi verið farin sú leið að tryggja endurskoðunarleið samkvæmt samningnum fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. lög nr. 130/2011, en ekki dómstólum. Með hliðsjón af því orðalagi ákvæðisins sem hér hefur verið rakið, þar sem gert er ráð fyrir að samningsaðilar hafi val um hvaða leið er farin, tel ég því að tilvísun A í samninginn geti ekki breytt framan­greindri niðurstöðu minni.

   

IV

Vegna athugasemdar við afgreiðslu umhverfis- og auðlindaráðuneytisins á umsókn A um rekstrarstyrk tek ég fram að þegar stjórnvald tekur ákvarðanir sem byggjast á faglegu mati og sérþekkingu beinist athugun umboðsmanns Alþingis fyrst og fremst að því hvort byggt hafi verið á málefnalegum sjónarmiðum við matið, hvort forsvaranlegar ályktanir hafi verið dregnar af gögnum málsins við ákvörðun í því og hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins og, eftir atvikum, viðeigandi sérlagaákvæði. Umboðsmaður leggur hins vegar eðli máls samkvæmt ekki sjálfstætt mat á hvaða félagasamtök eigi að fá úthlutað almennum rekstrarstyrk frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu eða hversu háir slíkir einstakir styrkir eigi vera.  

Í rökstuðningi ráðuneytisins til A, dags. 16. apríl sl. er vísað til reglna ráðherra frá 28. nóvember 2019 um almenna rekstrarstyrki til félagasamtaka sem starfa að umhverfismálum. Reglurnar eru birtar á vefsíðu ráðuneytisins og þar koma fram almenn skilyrði sem uppfylla þarf og auk þess viðmið í sjö liðum um mat á upphæð styrkja. Í auglýsingu vegna umræddrar styrkúthlutunar sagði að markmið styrkjanna væri að stuðla að opnum og frjálsum skoðanaskiptum um umhverfis- og auðlindamál og að efla almenna vitund um gildi umhverfismála.

Að framangreindum atriðum virtum tel ég ekki forsendur til athugasemda af minni hálfu við upphæð rekstarstyrks umhverfis- og auðlindaráðuneytisins til A í janúar sl. Sér í lagi tel ég með vísan til niðurlags kafla III.2, um val á endurskoðunarleið með tilliti til ákvæða Árósasamningsins, ekki tilefni til athugasemda við að ráðuneytið hafi ekki við ákvörðun styrkupphæðar haft hliðsjón af að samtökin kynnu að stofna til dómsmáls þess er getur í I. kafla.

   

V

Með vísan til alls framangreinds tel ég ekki ástæðu til að taka kvörtun yðar til frekar meðferðar og lýkur þar með athugun minni á máli þessu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég biðst jafnframt velvirðingar á því að vegna þeirra anna sem verið hafa í aðalstarfi mínu hefur meðferð þessa máls tekið lengri tíma en ég ætlaði.

  

  

 Kjartan Bjarni Björgvinsson