Álit

I.

Hinn 3. september 1998 bar B, hæstaréttarlögmaður, fram kvörtun fyrir hönd A vegna gjaldskrár Löggildingarstofunnar nr. 122/1995, fyrir löggildingar, prófanir og kvarðanir. Beinist kvörtunin sérstaklega að gjöldum fyrir löggildingu og prófun á bílvog og vogarbúnaði í eigu hreppsins á árunum 1994, 1995 og 1996.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. apríl 2001.

II.

Á árunum 1994, 1995 og 1996 löggilti Löggildingarstofan og prófaði bílvog og vogarbúnað í eigu A og heimti gjald af hreppnum á grundvelli gjaldskrár stofnunarinnar, fyrsta árið samkvæmt gjaldskrá nr. 18/1993, fyrir löggildingu, kvörðun og eftirlit með mælitækjum og vogaráhöldum og síðari tvö árin samkvæmt gjaldskrá nr. 122/1995, fyrir löggildingar, prófanir og kvarðanir. Samkvæmt kvörtun málsins gerði Löggildingarstofa A reikninga af þessu tilefni að fjárhæð 107.850 kr. fyrir árin 1994 og árin 1995 og kr. 110.246 fyrir árið 1996. Greiddi hreppurinn þá með fyrirvara um að gjaldtakan ætti sér stoð í lögum.

Hinn 10. júní 1997 kærði A gjaldtöku Löggildingarstofunnar til viðskiptaráðuneytisins. Í kærunni mótmælti A gjaldtökunni með vísan til þess að gjaldskrá Löggildingarstofunnar skorti viðhlítandi lagaheimild og að gjöld fyrir löggildingu og prófun á vog og vogarbúnaði væru ekki í samræmi við kostnað stofnunarinnar við að veita þá þjónustu. Í kærunni segir meðal annars svo:

„[...]

Núgildandi gjaldskrá Löggildingarstofunnar fyrir löggildingu, prófanir og kvarðanir er frá 20. febrúar 1995, nr. 122/1995.

[...]

Ekki er dregið í efa að Löggildingarstofunni hafi verið heimilt að krefjast gjalds fyrir lögbundna-, veitta þjónustu. Fjárhæð gjaldtökunnar hafi á hinn bóginn í raun ekki verið í samræmi við þann kostnað sem til féll vegna löggildingarinnar, þ.e. vegna hins reglubundna eftirlits.

Í annan stað lítur kvörtun þessi að lögmæti gjaldskrár Löggildingarstofunnar nr. 122/1995 fyrir löggildingar, prófanir og kvarðanir, sem er sett skv. 18. gr. laga nr. 100/1992. Í 1. mgr. 18. gr. er kveðið á um það að við ákvörðun um gjaldskrá skal við það miðað að tekjur stofnunarinnar standi undir útgjöldum hennar.

Þjónustugjöld eru með hliðsjón af framansögðu skv. eðli sínu innheimt hjá þeim sem þjónustunnar nýtur til þess að standa straum af þeim kostnaði sem til fellur við að veita þjónustuna hjá þeim sem þjónustuna veitir.

Sé við það miðað að ákvörðun um gjaldskrá Löggildingarstofunnar skuli tekjur Löggildingarstofunnar standa undir útgjöldum hennar, þá skortir gjaldskrána viðhlítandi lagagrundvöll, því þá er innheimta „þjónustugjalda“ skv. gjaldskránni í eðli sínu skattheimta sem er til þess fallin að standa undir rekstri og kostnaði við sjálfstæða ríkisstofnun sem hefur skv. 15. gr. laga nr. 100/1992 um vog, mál og faggildingu, skv. lögum um Löggildingarstofuna margvíslegu hlutverki að gegna.

[...]“

Með bréfi, dags. 20. júní 1997, fór viðskiptaráðuneytið fram á að Löggildingarstofa léti ráðuneytinu í té athugasemdir sínar í tilefni af kæru A. Í umsögn Löggildingarstofu, dags. 18. júlí 1997, segir meðal annars svo:

„Heimild til töku þjónustugjalda takmarkast við það að gjaldið sé ekki hærra en nemur þeim kostnaði sem almennt eða að jafnaði er af því að veita þá þjónustu sem heimildin nær til. Gjaldtökuheimildina er að finna í 18. gr. laga nr. 100/1992 um vog, mál og faggildingu, en þar segir:

„Löggildingarstofan innheimtir gjöld fyrir þjónustu sína samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur. Við ákvörðun um gjaldskrá skal við það miðað að tekjur stofnunarinnar standi undir útgjöldum hennar.“

Afmörkun kostnaðarliða fer eftir lögskýringu á gjaldtökuheimildinni (sjá t.d. álit umboðsmanns frá 20. febrúar 1997), en í 18. gr. laga nr. 100/1992 er skýrt kveðið á um að fjárhæð þjónustugjalda í gjaldskrá skuli miða við að tekjur stofnunarinnar standi undir útgjöldum hennar.

Sá sem greiðir þjónustugjald getur yfirleitt ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita honum þjónustu sé reiknaður nákvæmlega út og honum gert að greiða gjald sem því nemur. Hann verður því almennt að sæta því að greiða þjónustugjald sem nemur þeirri fjárhæð, sem almennt kostar að veita umrædda þjónustu. Stjórnvöld geta þannig oftast reiknað út hvað það kostar að meðaltali að veita vissa þjónustu og tekið gjald samkvæmt því. Þessi skilningur er í samræmi við túlkun umboðsmanns Alþingis (sjá t.d. skýrslu umboðsmanns Alþingis 1995, bls. 407) og dómaframkvæmd hvað varðar útreikning þjónustugjalda.

Þar sem í máli þessu er ekki unnt að sundurgreina nákvæmlega einstaka kostnaðarliði vegna löggildingar einstakra bílvoga þá var tekið mið af meðaltali sem byggir á skynsamlegri áætlun. Niðurstaða Löggildingarstofu er eftirfarandi:

Í gjaldskrá Löggildingarstofu nr. 122/1995 er tekið fram að gjald fyrir að löggilda bílvog sé kr. 90.000.- og er þá um að ræða jafnaðargjald fyrir allt landið þannig að sama gjald er tekið fyrir löggildingu bílvogar í Reykjavík og á [A].

Umfang verksins metið skv. reynslu fyrri ára.

Ferðatími/akstur: 4 klst. að meðaltali.

Vinna, tveir menn í 5 tíma: 10 tímar.

Sundurliðun meðaltalskostnaðar:

Vinna 18 klst. á 5.000 kr. 90.000.-

Lóð og bíll 5 klst. á 2.000 kr. 10.000.-

Samtals: 100.000 kr.

Mat á kostnaði LS vegna útseldrar vinnu.

Reiknað er með að Lögmælifræðideild LS hafi til umráða ca. 12.000 klst. á ári. Af þessum tíma er áætlað að 60% séu reikningsfærðir eða ca. 7.200 klst. Þessar óreikningsfærðu klst. eru vegna undirbúnings og annarra starfa. Með hliðsjón af meðfylgjandi útreikningi kostar hver útseld klst. kr. 5.000,-. Kostnaður vegna lóða og bíls er metinn út frá heildarkostnaði lögmælifræðideildar, sbr. meðfylgjandi útreikning.

Hér að neðan er sett upp dæmi um kostnað af einstakri ferð fram og til baka til [A] ásamt vinnu við löggildingu bílvogar.

Umfang verksins miðað við ferð til [A]:

Ferðatími/akstur: 24 klst. fram og til baka.

Vinna, tveir menn í 5 tíma: 10 tímar.

Sundurliðun kostnaðar:

Vinna 58 klst. á 5.000 kr. 290.000.-

Lóð og bíll 5 klst. á 2.000 kr. 10.000.-

Samtals: 300.000.- “

Í umsögn Löggildingarstofunnar er gerð grein fyrir tekjum og gjöldum stofnunarinnar á árunum 1994, 1995 og 1996:

„Tekjur Löggildingar-

stofunnar 1996 1995 1994

Tekur lögmæli-

fræðideildar 44.583.699 kr. 40.569.838 kr. 40.908.412 kr.

Aðrar tekjur 6.694.935 kr. 6.516.765 kr. 6.030.169 kr.

Samtals: 51.278.534 kr. 47.086.603 kr. 46.938.581 kr.

Gjöld Löggildingar-

stofunnar 1996 1995 1994

Skrifstofa 25.056.107 kr. 22.784.897 kr. 17.188.511 kr.

Lögmælifræði 22.234.960 kr. 20.990.888 kr. 15.113.555 kr.

Faggilding 6.134.836 kr. 5.409.392 kr. 6.817.371 kr.

Mælifræði 11.690.649 kr. 7.800.091 kr. 0 kr.

Markaðseftirlit 3.592.290 kr. 2.425.995 kr. 7.947.510 kr.

Samtals: 68.645.842 kr. 59.411.263 kr. 47.066.947 kr.

Gjöld lögmælifræði-

deildar 1996 1995 1994

Skrifstofa 80% 20.044.886 kr. 18.227.918 kr. 13.750.809 kr.

Lögmælifræði 22.234.960 kr. 20.990.888 kr. 15.113.555 kr.

Faggilding 0 kr. 0 kr. 0 kr.

Mælifræði 25% 2.922.662 kr. 1.950.023 kr. 1.986.878 kr.

Markaðseftirlit 0 kr. 0 kr. 0 kr.

Samtals: 45.202.508 kr. 41.168.828 kr. 30.851.241 kr.

Mismunur gjalda og tekna

lögmælifræði-

deildar: - 618.809 kr. - 598.990 kr. 10.057.171 kr.“

Viðskiptaráðuneytið lagði úrskurð á kæru A hinn 15. september 1997. Í úrskurðinum segir meðal annars eftirfarandi:

„Löggildingarstofa starfar á grundvelli laga nr. 155/1996 um Löggildingarstofu sbr. og V. kafla laga nr. 100/1992 um vog, mál og faggildingu. Löggildingarstofan er ríkisstofnun sem heyrir undir viðskiptaráðherra.

Lagaheimild Löggildingarstofu til gjaldtöku er að finna í 18. gr. laga nr. 100/1992 um vog, mál og faggildingu

[...]

Núgildandi gjaldskrá Löggildingarstofu fyrir löggildingu, prófanir og kvarðanir er frá 20. febrúar 1995, nr. 122/1995.

Fjárhæð gjaldtöku:

Það er almenn regla að þjónustugjöld skuli endurspegla þann kostnað sem hlýst af því að veita viðkomandi þjónustu. Þó er viðurkennt í stjórnsýslurétti að hina almennu reglu skuli ekki túlka þannig að þeim sem veitt er þjónusta eigi rétt á nákvæmum útreikningi á henni. Þannig segir eftirfarandi í áliti umboðsmanns Alþingis, máli nr. 1041/1994:

„Þegar ætlunin er að nýta gjaldtökuheimild að fullu, verður ákvörðun á fjárhæð gjaldsins að byggjast á traustum útreikningi á þeim kostnaði, sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Ef ekki er hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði, er heimilt að byggja þá á eðlilegri áætlun.“ (Skýrsla umboðsmanns Alþingis 1995, bls. 407(420).

Þá kemur eftirfarandi fram í áliti umboðsmanns, máli nr. 1659/1996:

„Sá sem greiðir þjónustugjald getur yfirleitt ekki vænst þess, að sá kostnaður, sem hlýst af því að veita honum þjónustu, sé nákvæmlega reiknaður út og honum gert að greiða gjald, sem honum nemur. Verða gjaldendur oftast að sæta því að greiða þjónustugjald, sem nemur þeirri fjárhæð, sem almennt kostar að veita viðkomandi þjónustu.“

Í bréfi Löggildingarstofunnar, dags. 18. júlí sl., sem vitnað er í hér að framan, kemur fram rökstuðningur fyrir fjárhæðum samkvæmt gildandi gjaldskrá. Með vísan til þess rökstuðnings er það mat ráðherra að hin kærða gjaldtaka uppfylli kröfur sem gerðar eru að stjórnsýslurétti samkvæmt framangreindu. Verður að telja að rökstutt hafi verið að fjárhæð þjónustugjaldanna sé byggð á eðlilegum og sanngjörnum útreikningum, og í ljósi þess sé það gjald sem innheimt er fyllilega í samræmi við þann kostnað sem til féll.

Lagagrundvöllur gjaldskrár:

Eins og að framan greinir er eðlilegt að þjónustugjöld séu innheimt hjá þeim sem þjónustunnar nýtur til þess að standa straum af þeim kostnaði sem til fellur við að veita þjónustuna.

Þessi meginregla verður þó ekki skýrð svo að annarri skipan verði ekki komið á með lögum. Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 1659/1996 segir eftirfarandi:

„Almennt verða þjónustugjöld ekki skýrð svo, að þeim sé ætlað að standa undir öllum rekstrarkostnaði stofnunar, nema það komi skýrt fram í lögum.“

Í umræddu tilfelli er slík lagaheimild fyrir hendi því skv. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/1992 um vog, mál og faggildingu skal við ákvörðun gjaldskrár miða við að tekjur stofnunarinnar standi undir útgjöldum hennar, þrátt fyrir að skýrt komi fram í lögunum að um þjónustugjöld sé að ræða en ekki skattlagningu. Samkvæmt ákvæðinu verður því ákvörðun um fjárhæð í gjaldskrá ekki einungis byggð á kostnaði við veitta þjónustu, heldur einnig því að samræmi sé á milli gjaldtöku og útgjalda Löggildingarstofu.

ÚRSKURÐARORÐ

Hin kærða gjaldtaka Löggildingarstofunnar stendur óhögguð.“

III.

Með bréfi, dags. 3. maí 1999, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að viðskiptaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins, eftir atvikum eftir að ráðuneytið hefði aflað frekari skýringa og upplýsinga frá Löggildingarstofu. Í bréfinu óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um eftirtalin atriði. Í fyrsta lagi hvaða kostnaðarliðum ráðuneytið teldi heimilt að standa straum af með gjaldtöku fyrir þjónustu samkvæmt 1. gr. gjaldskrár Löggildingarstofunnar nr. 122/1995. Í öðru lagi hvort fjárhæð gjalda í 1. gr. gjaldskrárinnar hefði verið ákveðin að undangenginni reikningslegri úttekt á þeim kostnaðarliðum sem væri heimilt að leggja til grundvallar við útreikning gjaldanna. Í þriðja lagi hvaða lagaheimild væri fyrir því að jafna kostnaði af löggildingu niður á eftirlitsskylda aðila á þann hátt að búseta hefði ekki áhrif. Í fjórða lagi hvaða kostnaðar sé vísað til í úrskurði ráðuneytisins, dags. 15. september 1997, þar sem tekið sé fram að „ákvörðun um fjárhæð í gjaldskrá [verði] ekki einungis byggð á kostnaði við veitta þjónustu, heldur einnig því að samræmi sé á milli gjaldtöku og útgjalda Löggildingarstofu“.

Mér bárust umbeðin gögn með bréfi viðskiptaráðuneytisins, dags. 1. október 1999. Um kvörtunarefnið segir í bréfinu:

„Löggildingarstofa starfar skv. lögum nr. 100/1992 um vog, mál og faggildingu. Hlutverk Löggildingarstofu er skilgreint í 15. gr. laganna og er meðal annars að löggilda mælitæki, hafa eftirlit með mælitækjum, löggilda vigtarmenn og sjá að öðru leyti um að lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim sé framfylgt. Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laganna skal Löggildingarstofa innheimta gjöld fyrir þjónustu sína samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur. Vegna sérfræðilegrar þekkingar á þeim sviðum sem Löggildingarstofu er ætlað að starfa á eru drög að gjaldskrá vegna þjónustu stofnunarinnar samin af starfsmönnum hennar. Það er aðeins á seinni stigum sem drögin eru borin undir ráðherra til skoðunar og staðfestingar.

Í kvörtun lögmannsins er því m.a. haldið fram að kostnaður Löggildingarstofu vegna þjónustu hennar sé í engu samræmi við innheimt gjald. Þetta kemur einnig fram í kæru til ráðuneytisins, dags. 10. júní 1997, þar sem segir að ekki sé dregið í efa að Löggildingarstofunni hafi verið heimilt að krefjast gjalds fyrir lögbundna og veitta þjónustu en fjárhæð gjaldtökunnar hafi ekki verið í samræmi við þann kostnað sem til féll vegna löggildingarinnar. Þessi fullyrðing er hins vegar hvorki í kærunni né í kvörtuninni studd haldbærum gögnum. Eins og fram kom í úrskurði ráðuneytisins, dags. 15. september 1997, gaf Löggildingarstofa sundurliðun á kostnaði við löggildingu bílvoga og gerði grein fyrir umfangi verksins miðað við ferð til [A]. Ráðuneytið sá ekki ástæðu til að draga þann útreikning í efa. Jafnframt vísar ráðuneytið í umsögn Löggildingarstofu, dags. 15. september s.l., þar sem reiknaður var út beinn kyrrstöðukostnaður sem til fellur vegna bílvoga eingöngu og borinn saman við tekjur vegna þeirrar löggildingar. Af því dæmi er ljóst að tekjur vegna löggildinga af þessu tagi standa ekki undir kyrrstöðukostnaði og allur rekstrarkostnaður því greiddur af ríkissjóði.

Jafnframt beinist kvörtun [A] að lögmæti gjaldskrár Löggildingarstofu nr. 122/1995, sem sett er með heimild í 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/1992 [...]

Heldur kærandi því fram að ef við það sé miðað að ákvörðun um gjaldskrá Löggildingarstofu skuli standa undir útgjöldum hennar, þá skorti gjaldskrána viðhlítandi lagagrundvöll því innheimtan sé þá í eðli sínu skattheimta.

Innheimta þjónustugjalda er háð því skilyrði að einföld lagaheimild standi til gjaldtökunnar og fyrir komi sérgreint endurgjald. Þá er það skilyrði slíkrar gjaldtöku að fjárhæð sú sem innheimt er má ekki vera hærri en sem nemur þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita hið sérgreinda endurgjald. Til þess að heimilt sé að innheimta skatta verður að liggja fyrir gild skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrár. Í skjóli skattlagningarheimilda getur hið opinbera með einhliða ákvörðun knúið tiltekna hópa einstaklinga eða lögaðila til að inna af hendi greiðslur til ríkissjóðs eftir almennum efnislegum mælikvarða án þess að láta af hendi sérgreint endurgjald. Þannig eru þjónustugjöld í eðli sínu ólík skatti sem felur í sér almenna tekjuöflun fyrir ríkissjóð án tillits til sérgreinds endurgjalds.

Ákvæði 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/1992 felur ekki í sér skattlagningarheimild heldur heimild til töku gjalds fyrir veitta þjónustu. Í 2. ml. greinarinnar segir berum orðum að við ákvörðun gjaldskrár skuli við það miðað að tekjur stofnunarinnar standi undir útgjöldum hennar. Í ákvæðinu er því kveðið á um að við innheimtu gjalda fyrir þjónustu skuli taka mið af kostnaði stofnunarinnar við að veita þjónustuna. Það sem eftir stendur er hvort raunveruleg ákvörðun gjaldsins hafi verið í samræmi við kostnaðinn við að veita hana.

Þegar fundið er gjald fyrir tiltekna þjónustu hefur verið talið nægja að finna þá fjárhæð sem almennt kostar að veita umrædda þjónustu ef ekki er hægt að reikna gjaldið nákvæmlega. Við ákvörðun fjárhæðar gjaldsins verður að byggja á traustum útreikningi á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita viðkomandi þjónustu. Ef ekki er hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði er talið heimilt að byggja gjaldtökuna á raunhæfri áætlun. Sá háttur hefur verið hafður á þegar gjöld vegna umræddrar þjónustu Löggildingarstofu eru ákveðin, sbr. meðfylgjandi umsögn og útreikning Löggildingarstofu.“

Að því er snerti þau atriði sem fyrirspurn mín beindist sérstaklega að segir meðal annars svo í bréfi ráðuneytisins:

„[1.]

Löggildingarstofa lítur svo á að í 1. mgr. 18. gr. laga um mál, vog og faggildingu felist almenn heimild stjórnvalds til innheimtu þjónustugjalda fyrir afmarkaða þjónustu sem látin er í té af hálfu viðkomandi stjórnvalds. Eðli málsins samkvæmt taki slík gjaldtaka til áætlaðs kostnaðar við þjónustuþáttinn í samræmi við almennar eða sértækar kostnaðarviðmiðanir. Við ákvörðun gjaldaliða í gjaldskrá fyrir meðal annars löggildingar er tekið tillit til meðaltalskostnaðar við einstaka þjónustuþætti. Við kostnaðarmat í einstökum þjónustuflokkum, skv. 1. gr. gjaldskrár nr. 122/1995, er tekið tillit til áætlaðs vinnuframlags auk þátttöku viðkomandi aðgerðar í fjárfestinga- og grunnkostnaði og þátttöku í umsjónar- og yfirstjórnarkostnaði. Þannig er 1. gr. gjaldskrárinnar ætlað að taka til almenns breytilegs kostnaðar og þátttöku í föstum kostnaði.

[2.]

Við setningu gjaldskrár nr. 122/1995 lá fyrir að innheimt þjónustugjöld skv. 1. gr., einkum löggildingarflokkar nr. 1-6 og 7-11, fælu í sér almennan breytilegan kostnað, þ.e. vinnuframlag við aðgerðina ásamt viðeigandi föstum kostnaði. Er þá við útreikning tekið tillit til meðaltals vinnuframlags annars vegar og viðmiðunargjaldskrár hins vegar. Löggildingaraðgerðir sem krefjast sérhæfðs búnaðar og meira vinnuframlags er með sama hætti áætluð hlutdeild viðkomandi aðgerðar í föstum og breytilegum kostnaði við þjónustuna. Ekki hefur tíðkast að gera sérstakar áætlanir eða kostnaðarútreikninga né formlegir útreikningar legið fyrir við gerð gjaldskrár stofnunarinnar. Í umsögn Löggildingarstofu kemur fram að ætla megi að tillögugerð um gjaldtökuna sem kvörtunin beinist að hafi byggst á úttektum sem leitt hafi í ljós að gjaldtakan væri innan viðmiðunarmarka. Í umsögn Löggildingarstofu er að finna slíka útreikninga og er ljóst að téð gjaldtaka stendur engan veginn undir kyrrstöðukostnaði og er þá allur rekstrarkostnaður ótalinn. Samkvæmt útreikningum virðist sem löggilding bílvoga hafi verið stórlega niðurgreidd af ríkissjóði.

[...]

[4.]

Í umsögn Löggildingarstofu kemur m.a. fram að þegar vísað sé til þess, að umrætt „löggildingargjald sé jafnaðargjald fyrir allt landið“ sé átt við að sama gjald gildi alls staðar á landinu. Ekki beri að skilja það svo, að gjaldinu sé jafnað út í þeim skilningi, að almennt sé aðilum í einum landshluta gert að greiða kostnað fyrir þá sem æskja löggildingar í öðrum landshlutum. Þá kemur fram að við ákvörðun um að beita meðaltalskostnaðaraðferð, þ.e. að hafa eitt gjald sem gildir fyrir allt landið, sé litið til þess að skoðun vigtarbúnaðar, löggilding og annað lögskylt eftirlit fer að jafnaði fram í reglubundinni ferð löggildingarmanna um landið. Síðan segir: „Þannig telst það vart málefnalegt að líta á hverja ferð sem sértæka aðgerð, heldur fremur að litið sé á eftirlitsaðgerðina sem heildstæða, og jafnaðargjald því lagt á með þeim hætti sem lýst hefur verið.“ Einnig er minnt á að samkvæmt gjaldskrá nr. 122/1995, er heimilt að krefja um greiðslu fyrir sérferðir samkvæmt sérstökum reikningi og er þá miðað við tímagjald auk útlagðs kostnaðar.

[5.]

Hér er aðeins átt við að við útreikning gjaldskrár skuli ekki aðeins skoðaður beinn kostnaður við þjónustuna heldur einnig sá kostnaður sem liggur að baki, þ.e. kostnaður við rekstur. Til nánari skýringar er vísað til svars við 1. lið fyrirspurnar yðar.“

Bréfi ráðuneytisins fylgdi bréf Löggildingarstofunnar til viðskiptaráðuneytisins ásamt tillögu að nýrri gjaldskrá, dags. 6. janúar 1995, og umsagnir stofnunarinnar um stjórnsýslukæru A, dags. 18. júlí 1997, annars vegar og kvörtun hreppsins, dags. 15. september 1999, hins vegar. Í bréfi Löggildingarstofunnar til viðskiptaráðuneytisins frá 6. janúar 1995 er meðal annars óskað eftir því að viðskiptaráðherra samþykki breytingar á gjaldskrá stofnunarinnar nr. 18/1993.

Í umsögn Löggildingarstofu, dags. 15. september 1999, kemur fram að gjald fyrir löggildingu á bílvog sé ákveðið á grundvelli kostnaðar vegna vinnu starfsmanna stofnunarinnar annars vegar og tækjakostnaðar hins vegar. Um meðaltalsgjald sé að ræða miðað við að tveir starfsmenn vinni í 5 klst. og ferðist í 4 klst.; samtals 18 klst. Notkun á tækjum miðist við 5 klst. Kostnaður lögmælifræðideildar árin 1994 og 1995 hafi verið að meðaltali 36 milljónir kr. Sé miðað við 7.200 reikningsfærða tíma þurfi tímagjald að vera 5.000 kr. Þannig sé kostnaður vegna vinnu starfsmanna samtals 90.000 kr. Þá sé kostnaður vegna tækjabíls 5 klukkustundir á 2.000 kr. eða samtals 10.000 kr. Alls sé því kostnaður af löggildingu bílvogar 100.000 kr., sem sé nokkru hærra en álagt gjald fyrir umrædda þjónustu. Þá er vísað til þess að árlegur kyrrstöðukostnaður vegna bílvoga nemi 4.478.000 kr. miðað við afskriftir og kvörðun á mælilóðum, afskriftir á vörubifreið og dráttarvagni og húsaleigu- og fjármagnskostnað. Hér á landi séu 40 bílvogir og gjald fyrir löggildingu á bilinu 100.000-110.000 kr. Tekjur vegna löggildinga á bílvogum standi því ekki undir kyrrstöðukostnaði og hafi löggilding þeirra verið niðurgreidd af ríkissjóði.

Með bréfi, dags. 5. október 1999, óskaði ég eftir því við A að hreppurinn sendi mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af svarbréfi viðskiptaráðuneytisins, dags. 1. október 1999. Í bréfi A, dags. 9. desember 1999, segir að skýringar viðskiptaráðuneytisins gefi ekki tilefni til frekari athugasemda af hálfu hreppsins.

IV.

1.

Á árunum 1994, 1995 og 1996 löggiltu og prófuðu starfsmenn Löggildingarstofu bílvog (burðarþol 60.000 kg) og vogarbúnað (burðarþol 500-2000 kg) í eigu A og greiddi hreppurinn tiltekin gjöld fyrir þjónustuna. Byggðist gjaldtaka stofnunarinnar árið 1994 á gjaldskrá nr. 18/1993, fyrir löggildingu, kvörðun og eftirlit með mælitækjum og vogaráhöldum en fyrir árin 1995 og 1996 á gjaldskrá nr. 122/1995, fyrir löggildingar, prófanir og kvarðanir.

Af hálfu A er því annars vegar haldið fram að umrædd gjaldtaka hafi verið ólögmæt enda hafi fjárhæð gjaldtökunnar „í raun ekki verið í samræmi við þann kostnað sem til féll vegna löggildingarinnar, þ.e. vegna hins reglubundna eftirlits“, eins og greinir í kvörtun lögmanns hreppsins, dags. 31. ágúst 1998. Þá er því haldið fram að draga megi í efa lögmæti gjaldskrár Löggildingarstofu nr. 122/1995 sem sett var á grundvelli 18. gr. laga nr. 100/1992, um vog, mál og faggildingu, enda hafi verið á því byggt við gerð hennar að tekjur Löggildingarstofu stæðu undir útgjöldum hennar.

2.

Samkvæmt 14. gr. laga nr. 100/1992 er Löggildingarstofa sjálfstæð ríkisstofnun er lýtur yfirstjórn viðskiptaráðuneytisins. Ákvæði um hlutverk stofnunarinnar samkvæmt lögum nr. 100/1992 er í 15. gr. laganna. Þar er mælt fyrir um að hlutverk stofnunarinnar sé að löggilda mælitæki, hafa eftirlit með mælitækjum, löggilda vigtarmenn og sjá að öðru leyti um að lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim sé framfylgt. Jafnframt skal stofnunin annast öflun, varðveislu og viðhald landmæligrunna, annast kvörðun mæligrunna og mælitækja og útgáfu vottorða þar að lútandi. Ennfremur skal Löggildingarstofa stunda faggildingu, veita stjórnvöldum og öðrum ráðgjöf um faggildingu og mælifræðileg málefni og stuðla að útbreiðslu þekkingar hér á landi á þeim sviðum. Þá skal stofnunin vera í fyrirsvari fyrir Íslands hönd í alþjóðlegu samstarfi um mælifræðileg málefni og á sviði faggildingar og hafa samstarf við aðra aðila sem fást við verkefni á sviði mælifræði og faggildingar.

Ákvæði um löggildingu mælitækja eru í III. kafla laga nr. 100/1992. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna er skylt að löggilda öll mælitæki sem notuð eru hér á landi til að mæla stærðir sem hafa áhrif á verð eða afgjald í hvers konar viðskiptum með vöru og þjónustu og skatt- og gjaldstofna. Í 10. gr. laga nr. 100/1992 er mælt fyrir um að eigendur eða vörslumenn löggildingar- og eftirlitsskyldra mælitækja skuli sjá til þess að tækin sæti reglubundnu eftirliti og fullnægi þeim kröfum sem til þeirra eru gerðar í lögunum og reglugerðum settum á grundvelli þeirra.

Um heimild Löggildingarstofu til að innheimta gjöld fyrir þjónustu sína eru svofelld ákvæði í 18. gr. laga nr. 100/1992:

„Löggildingarstofan innheimtir gjöld fyrir þjónustu sína samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra setur. Við ákvörðun um gjaldskrá skal við það miðað að tekjur stofnunarinnar standi undir útgjöldum hennar.

Þess skal ávallt gætt að tekjum Löggildingarstofunnar af löggildingu mælitækja og annarri lögbundinni starfsemi sé ekki varið til að standa straum af kostnaði við þjónustu sem öðrum aðilum er einnig heimilt að veita.“

Ákvæði 1. mgr. 18. gr. verður ekki skilið á annan veg en að um sé að ræða heimild til gjaldtöku vegna þess kostnaðar sem Löggildingarstofa hefur af því að sinna lögboðnum þjónustuverkefnum á grundvelli laga nr. 100/1992. Hefur hún því að geyma einfalda lagaheimild til töku svonefndra þjónustugjalda en ég tek fram að ekki er í sjálfu sér uppi ágreiningur um þetta atriði á milli A og viðskiptaráðuneytisins, sbr. bréf viðskiptaráðuneytisins til mín 1. október 1999.

Af dómaframkvæmd Hæstaréttar, sbr. m.a. dóm 5. nóvember 1998 í máli nr. 50/1998, og álitum umboðsmanns Alþingis m.a. 30. desember 1999 í málunum 2584/1998 og 2585/1998, 7. júlí 1999 í máli nr. 2219/1997, 24. júní 1998 í máli nr. 1517/1995, má ráða að gjaldtökuheimild, á borð við 18. gr. laga nr. 100/1992, hefur verið talin fela í sér að gjald það sem stjórnvald innheimtir má ekki vera hærra en sem nemur þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til. Þegar um slík þjónustugjöld er að ræða hefur því grundvallarþýðingu að afmarka með skýrum og glöggum hætti þá kostnaðarliði sem felldir verða undir viðkomandi gjaldtöku. Þá leiðir af eðli þjónustugjalda að ráðstöfun þeirra er bundin með lögum þannig að einungis er heimilt að verja slíkum gjöldum til að greiða þá kostnaðarliði sem heimilt er að leggja til grundvallar við útreikning á fjárhæð gjaldanna.

Það verður ekki beinlínis ráðið af orðalagi 18. gr. laga nr. 100/1992 hvaða kostnaðarliðir falla innan ramma ákvæðisins annað en að um sé að ræða „þjónustu“ stofnunarinnar. Í kafla II.3 í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 100/1992 er „meginefni frumvarpsins“ rakið. Þar segir að í frumvarpinu sé löggilding mælitækja og vigtarmanna falin Löggildingarstofunni sem sé ríkisstofnun. Sá möguleiki sé hins vegar fyrir hendi samkvæmt frumvarpinu að Löggildingarstofan feli öðrum aðilum með sérþekkingu á þessu sviði að taka að sér að ganga úr skugga um að mælitæki mæli rétt og gefi út vottorð eða setji á mælitæki auðkenni um að svo sé. Slíkt yrði þó ávallt gert í umboði Löggildingarstofunnar og viðkomandi aðilar háðir eftirliti hennar, t.d. með því að hljóta faggildingu. Þá segir í frumvarpinu að hlutverk stofnunarinnar sé fyrst og fremst að annast verkefni á sviði lögformlegrar mælifræði. Sé henni heimilað að veita almenna þjónustu á þessu sviði en þó sé skýrt tekið fram að tekjur hennar af lögbundinni þjónustu, einkum löggildingu, megi ekki nota til að niðurgreiða slíka þjónustu. Með því væri komið í veg fyrir að Löggildingarstofan fengi óeðlilega samkeppnisstöðu á þessu sviði þar sem hún kynni að keppa við aðra aðila. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 333.)

Í athugasemdum við 18. gr. frumvarps þess er varð að sama ákvæði í lögum nr. 100/1992 segir að eðlilegt sé að gætt sé ýtrustu hagkvæmni í rekstri Löggildingarstofunnar þannig að gjaldtaka hennar verði ekki íþyngjandi fyrir íslenskt atvinnulíf. Í athugasemdum við 15. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um hlutverk Löggildingarstofunnar er fjallað um sjónarmið að baki 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins:

„Greinin þarfnast ekki sérstakra skýringa að öðru leyti en því að ekki er gert ráð fyrir að Löggildingarstofan hafi einkarétt á að annast kvörðun mæligrunna og mælitækja hér á landi og útgáfu vottorða þar að lútandi. Þvert á móti er hér um að ræða starfsemi sem einkaaðilar geta auðveldlega sinnt. Hins vegar þykir eðlilegt að heimila Löggildingarstofunni að sinna verkefnum af þessu tagi þannig að hún geti veitt hana ef einkaaðilar kjósa að gera það ekki. Til að koma í veg fyrir óeðlilega samkeppnisstöðu Löggildingarstofunnar á þessu sviði er í 18. gr. frumvarpsins lagt til að henni sé óheimilt að nota tekjur af löggildingu mælitækja og annarri lögbundinni starfsemi til að standa straum af kostnaði við þjónustu sem öðrum aðilum er einnig heimilt að veita.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 338-399.)

Áður er rakið að með bréfi, dags. 3. maí 1999, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að viðskiptaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Í bréfinu óskaði ég meðal annars sérstaklega eftir upplýsingum um hvaða kostnaðarliðum ráðuneytið teldi heimilt að standa straum af með gjaldtöku fyrir þjónustu samkvæmt 1. gr. gjaldskrár Löggildingarstofunnar nr. 122/1995. Í svarbréfi ráðuneytisins um þetta atriði, dags. 1. október 1999, sagði svo:

„Löggildingarstofa lítur svo á að í 1. mgr. 18. gr. laga um mál, vog og faggildingu felist almenn heimild stjórnvalds til innheimtu þjónustugjalda fyrir afmarkaða þjónustu sem látin er í té af hálfu viðkomandi stjórnvalds. Eðli málsins samkvæmt taki slík gjaldtaka til áætlaðs kostnaðar við þjónustuþáttinn í samræmi við almennar eða sértækar kostnaðarviðmiðanir. Við ákvörðun gjaldaliða í gjaldskrá fyrir meðal annars löggildingar er tekið tillit til meðaltalskostnaðar við einstaka þjónustuþætti. Við kostnaðarmat í einstökum þjónustuflokkum, skv. 1. gr. gjaldskrár nr. 122/1995, er tekið tillit til áætlaðs vinnuframlags auk þátttöku viðkomandi aðgerðar í fjárfestinga- og grunnkostnaði og þátttöku í umsjónar- og yfirstjórnarkostnaði. Þannig er 1. gr. gjaldskrárinnar ætlað að taka til almenns breytilegs kostnaðar og þátttöku í föstum kostnaði.“

Af framangreindu, og með tilliti til þess að lagaheimildir til töku þjónustugjalda verða almennt ekki skýrðar rúmt, ber að mínu áliti að túlka gjaldtökuheimild 18. gr. laga nr. 100/1992 með þeim hætti að virtu orðalagi hennar að hún taki til þeirrar lögbundnu „þjónustu“ Löggildingarstofu sem mælt er fyrir um í lögum nr. 100/1992, þ.e. að löggilda mælitæki, sbr. III. kafla laganna, að annast faggildingu, sbr. IV. kafla sömu laga og að löggilda vigtarmenn samkvæmt 19. gr. laganna. Ég tek þó fram að við nánari skýringu og efnislega afmörkun ákvæðisins verður að mínu áliti að hafa í huga framangreind sjónarmið úr lögskýringargögnum um aðdraganda og tilgang 2. mgr. 18. gr. laga nr. 100/1992.

Ég minni á að samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/1992 skal innheimta gjalda vegna þeirrar þjónustu sem Löggildingarstofa innir af hendi fara fram í samræmi við ákvæði gjaldskrár sem ráðherra setur. Samkvæmt þessu gaf viðskiptaráðherra út gjaldskrá Löggildingarstofunnar nr. 18/1993 og var þá felld úr gildi gjaldskrá stofnunarinnar nr. 606/1991. Gjaldskrá nr. 18/1993 var síðan leyst af hólmi með gjaldskrá Löggildingarstofunnar nr. 122/1995. Hin nýja gjaldskrá var í flestum atriðum óbreytt þó að því undanskildu meðal annars að 24,5% virðisaukaskatti var bætt við fjárhæðir hennar.

Þegar löggjafinn tekur þá ákvörðun að veita stjórnvaldi lagaheimild til töku þjónustugjalda á borð við 18. gr. laga nr. 100/1992 verður á grundvelli sjónarmiða um réttaröryggi borgaranna að gera tilteknar kröfur til framkvæmdar viðkomandi stjórnvalds á fyrirmælum gjaldtökuheimildarinnar. Ef orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn gefa ekki skýra og glögga vísbendingu um þá kostnaðarliði sem ákvæðið heimilar að taka gjöld fyrir verður stjórnvaldið í fyrsta lagi að afmarka með skýringu á ákvæðinu, t.d. með samanburðarskýringu við önnur ákvæði laganna um hlutverk og starfsemi viðkomandi stofnunar og lögskýringargagna, hvaða kostnaðarliðir verða taldir falla undir gjaldtökuheimildina. Þegar stjórnvald hefur lokið afmörkun sinni að þessu leyti leiðir eðli lagaákvæðisins sem einfaldrar heimildar löggjafans til töku þjónustugjalda til þess að stjórnvald þarf að taka til við að reikna út með traustum og vönduðum hætti umfang fjárhæðar einstakra kostnaðarliða til þess meðal annars að borgurunum gefist raunhæft tækifæri, með tilliti til réttaröryggissjónarmiða, að ganga úr skugga um að þeir séu ekki að borga meira fyrir þá þjónustu sem viðkomandi stofnun veitir þeim en það kostar stofnunina að inna hana af hendi, sbr. hér til hliðsjónar sjónarmið í áliti umboðsmanns Alþingis frá 30. desember 1999 í máli nr. 2125/1997.

Ef upplýsingum og gögnum um framangreinda þætti í framkvæmd stjórnvalda á lagaheimildum til töku þjónustugjalda er ekki til að dreifa er erfiðleikum bundið fyrir borgarana og sjálfstæða eftirlitsaðila á borð við umboðsmann Alþingis, og eftir atvikum dómstóla, að leggja mat á það hvort framkvæmd stjórnvalda hafi verið innan efnislegra marka viðkomandi gjaldtökuheimildar. Ég tek fram í þessu sambandi að slíkur útreikningur og gögn þar um verða að liggja fyrir áður en innheimta gjalda á grundvelli viðkomandi lagaheimildar, m.a. með setningu gjaldskráa, fer fram. Réttaröryggi borgaranna að teknu tilliti til íþyngjandi eðlis lagaheimilda hins opinbera til töku þjónustugjalda yrði fyrir borð borið ef fallist yrði á að nægjanlegt væri að stjórnvöld leggðu fyrst til fullnægjandi útreikninga um þá kostnaðarliði sem heimildin tæki til þegar og ef til ágreinings kæmi um efnislegan grundvöll innheimtunnar.

Þegar lagaheimild til töku þjónustugjalda, eins og 18. gr. laga nr. 100/1992, mælir fyrir um að stjórnvald setji eða gefi út almenn stjórnvaldsfyrirmæli, s.s. gjaldskrá, vegna töku gjalda fyrir þá þjónustu sem undir hana fellur gerir heimildin beinlínis og eðli málsins samkvæmt ráð fyrir vönduðum og traustum kostnaðarútreikningi hlutaðeigandi stjórnvalds áður en slík fyrirmæli eru sett. Samkvæmt þessu var viðskiptaráðherra skylt samkvæmt 18. gr. laga nr. 100/1992 að láta gera slíkan útreikning eða að ganga úr skugga um að slíkur útreikningur lægi fyrir á kostnaði þeirrar þjónustu sem heimilt væri að taka gjald fyrir á grundvelli 18. gr. laga nr. 100/1992 áður en hann setti gjaldskrár nr. 18/1993 og nr. 122/1995 sem á reynir í þessu máli. Þá varð ráðherra að gæta þess að þær reikningslegu forsendur sem lagðar væru til grundvallar við gerð og setningu nefndra gjaldskráa væru í samræmi við þær almennu reglur sem gilda um beitingu gjaldtökuheimilda á borð við 18. gr. laga nr. 100/1992 þar á meðal að gjald fyrir þjónustu stofnunarinnar væri ekki hærra en sá kostnaður sem almennt hlytist af því að veita umrædda þjónustu.

Í 1. gr. gjaldskrár Löggildingarstofunnar nr. 122/1995 er að finna ákvæði um gjöld fyrir löggildingar þar á meðal á bílavogum og vogarbúnaði. Með tilliti til efnis kvörtunar A kemur fram í gjaldskránni að gjald fyrir löggildingu á bílvog sem hafi burðarþol allt að 60 tonnum sé 90.000 kr. án virðisaukaskatts og gjald fyrir löggildingu á vogarbúnaði sem hafi burðarþol á bilinu 500 til 2.000 kg. sé 17.850 kr. án virðisaukaskatts. Þá er í 4. gr. gjaldskrárinnar að finna svohljóðandi ákvæði:

„Innifalið í gjaldskrá eru laun, ferðir og uppihald starfsmanna Löggildingarstofunnar, notkun tækja stofnunarinnar og þess búnaðar sem notaður er við prófun á löggildingarhæfi.

Aðstoð mælitækiseiganda, svo sem handlang og flutningur lóða og mælitækja á staðnum, kostnaður við að opna hús og veita starfsmönnum Löggildingarstofunnar aðgang að mælitækjum, útvegun aukaþyngda og annað slíkt skal borinn af mælitækiseiganda.“

Í ofangreindu bréfi mínu til viðskiptaráðuneytisins, dags. 3. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum um hvaða gögn hefðu legið fyrir í ráðuneytinu um kostnað Löggildingarstofu við löggildingu á vogarbúnaði og hvort fjárhæðir í 1. gr. gjaldskrárinnar hefðu verið ákveðnar að undangenginni reikningslegri úttekt á þeim kostnaðarliðum sem heimilt væri að leggja til grundvallar við útreikning gjaldanna. Í svarbréfi viðskiptaráðuneytisins, dags. 1. október 1999, kom fram að það hefði ekki tíðkast að gera sérstakar áætlanir eða kostnaðarútreikninga og að formlegir útreikningar hefðu ekki legið fyrir við gerð gjaldskrár Löggildingarstofu. Jafnframt kom fram að í umsögn stofnunarinnar, dags. 15. september 1999, hefði komið fram „að ætla [mætti] að tillögugerð um gjaldtökuna [hefði] byggst á úttektum sem leitt [hefðu] í ljós að gjaldtakan væri innan viðmiðunarmarka“. Samkvæmt þessu og að virtum öðrum þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð í þessu máli fæ ég ekki annað séð en að skort hafi á að traust og vönduð reikningsleg úttekt á þeim kostnaðarliðum sem taldir væru falla undir 18. gr. laga nr. 100/1992 hafi verið gerð áður en henni var beitt. Raunar tel ég ljóst að ekki hafi legið fyrir mat á umfangi og eðli þeirrar þjónustu sem gjaldskráin átti að ná til auk þess sem ekki hafi verið tekin skýr afstaða af hálfu viðskiptaráðuneytisins til þess hvaða kostnaðarliðir yrðu taldir falla undir gjaldtökuheimild 18. gr. laga nr. 100/1992. Að mínu áliti var framkvæmd ráðuneytisins á umræddri gjaldtökuheimild því í ósamræmi við þau sjónarmið sem ég rakti hér að framan um þær skyldur sem slíkar lagaheimildir leggja á viðkomandi stjórnvöld í því skyni að tryggja réttaröryggi borgaranna. Af þessu leiðir einnig eðli málsins samkvæmt að það er vandkvæðum bundið fyrir mig að fullyrða nokkuð um það hvort sú gjaldtaka Löggildingarstofu á árunum 1994, 1995 og 1996 vegna löggildingar á bílvog og vogarbúnaði í eigu A, sem á reynir í þessu máli, hafi í raun verið í samræmi við þann kostnað sem stofnunin hafði af því að veita þá þjónustu.

3.

Í tilefni af stjórnsýslukæru A til viðskiptaráðuneytisins, dags. 10. júní 1997, óskaði ráðuneytið eftir því að Löggildingarstofa léti í té athugasemdir sínar í tilefni af kærunni. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 18. júlí 1997, sem tekin er upp í kafla II hér að framan, er leitast við að skýra af því tilefni hvaða reikningslegu forsendur gátu legið til grundvallar gjaldtöku Löggildingarstofu í umræddu tilviki samkvæmt gjaldskrá nr. 122/1995. Ég tel ekki ástæðu til að rekja efni umsagnar stofnunarinnar hér nánar að því undanskildu að nefna að við mat á kostnaði vegna „lóða og bíls“ kemur fram að hann sé metinn út frá heildarkostnaði lögmælifræðideildar stofnunarinnar. Þá minni ég á að í áðurnefndu bréfi mínu til viðskiptaráðuneytisins, dags. 3. maí 1999, óskaði ég meðal annars að upplýst yrði til hvaða kostnaðar væri vísað í úrskurði ráðuneytisins, dags. 15. september 1997, þar sem tekið væri fram að „ákvörðun um fjárhæð í gjaldskrá [yrði] ekki einungis byggð á kostnaði við veitta þjónustu, heldur einnig því að samræmi [væri] á milli gjaldtöku og útgjalda Löggildingarstofu“.

Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 1. október 1999, segir um þetta atriði að hér sé „aðeins átt við að við útreikning gjaldskrár skuli ekki aðeins skoðaður beinn kostnaður við þjónustuna heldur einnig sá kostnaður sem liggur að baki, þ.e. kostnaður við rekstur“. Er til nánari skýringar meðal annars vísað til þess að „eðli málsins samkvæmt taki [gjaldtaka samkvæmt 18. gr. laga nr. 100/1992] til áætlaðs kostnaðar við þjónustuþáttinn í samræmi við almennar eða sértækar kostnaðarviðmiðanir. Við ákvörðun gjaldaliða í gjaldskrá fyrir meðal annars löggildingar [sé] tekið tillit til meðaltalskostnaðar við einstaka þjónustuþætti. Við kostnaðarmat í einstökum þjónustuflokkum, skv. 1. gr. gjaldskrár nr. 122/1992, [sé] tekið tillit til áætlaðs vinnuframlags auk þátttöku viðkomandi aðgerðar í fjárfestinga- og grunnkostnaði og þátttöku í umsjónar- og yfirstjórnarkostnaði. Þannig [sé] 1. gr. gjaldskrárinnar ætlað að taka til almenns breytilegs kostnaðar og þátttöku í föstum kostnaði“.

Ég minni á að samkvæmt síðari málsl. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/1992 ber ráðherra við ákvörðun um gjaldskrá að miða við að „tekjur stofnunarinnar standi undir útgjöldum hennar“. Hinn 18. október 1996 skipaði fjármálaráðherra nefnd til að kanna hvort gildandi lög um heimtu ýmissa gjalda fullnægðu þeim kröfum sem breytt ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sbr. og 40. gr. stjórnarskrárinnar, gera til skattlagningarheimilda. Í skýrslu nefndarinnar frá febrúar 1999 er vikið að tilvitnuðu orðalagi umrædds ákvæðis laga nr. 100/1992 á bls. 40-41. Þar segir að „ef innheimta [eigi] fyrir öllum kostnaði, þ.e. öllum rekstrarkostnaði stofnunar [þurfi] að taka það fram berum orðum. Jafnframt [þurfi] að taka fram með hvaða hætti skipta eigi þessum kostnaði á gjaldendur“ enda eigi hver gjaldandi „ekki að borga meira en sem nemur kostnaði þeirrar þjónustu sem honum er veitt“.

Þar sem 18. gr. laga nr. 100/1992 er ekki skattlagningarheimild í merkingu 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 verður að leggja til grundvallar að almennt sé óheimilt að byggja fjárhæðir gjaldskrár, sem settar eru á grundvelli ákvæðisins, á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun. Samkvæmt þessu er eins og fyrr er rakið grundvallaratriði við beitingu einfaldra lagaheimilda til töku þjónustugjalda að gjaldandi sé ekki látin greiða kostnað umfram þann kostnað er leiðir af hinu sérgreinda endurgjaldi sem felst í þeirri þjónustu sem stofnunin veitir honum, sbr. dóm Hæstaréttar 5. nóvember 1998 í máli nr. 50/1998.

Samkvæmt orðalagi 18. gr. laga nr. 100/1992 er gjaldtakan bundin við þá þjónustu sem stofnunin sinnir samkvæmt lögunum. Ég tel því að skýra verði síðari málslið 1. mgr. 18. gr. laganna þannig að gjaldtakan „standi undir útgjöldum“ við þá þjónustu sem veitt er en ekki öðrum útgjöldum stofnunarinnar. Gjaldtaka umfram það þyrfti að byggjast á skattlagningarheimild auk þess sem markmiðum 2. mgr. 18. gr. verður ekki náð nema greiðslur þjónustugjalda séu með þessum hætti aðeins látnar standa undir útgjöldum við þá þjónustu sem veitt er einstökum notendum. Ég tek fram að með þessu er ekki girt fyrir að ráðherra sé heimilt við afmörkun á efnislegu umfangi þeirra kostnaðarliða sem heimilt er að mæta með þjónustugjöldum að taka tillit til þess fasta kostnaðar við rekstur Löggildingarstofu sem er í nánum og beinum efnislegum tengslum við þá þjónustu sem veitt er á grundvelli laganna og fellur undir gjaldtökuheimild 18. gr. Á þetta t.d. við um það með hvaða hætti ætla eigi einstökum þjónustuþáttum hlutdeild í almennum skrifstofurekstri stofnunarinnar. Ég legg hins vegar áherslu á að slík afmörkun að öðru leyti kann að reynast vandmeðfarin ef ekki liggur fyrir traustur og vandaður útreikningur á öllum rekstrarþáttum stofnunarinnar og samspili slíkra þátta og þeirrar þjónustu sem stofnunin veitir í einstökum tilvikum. Því tek ég aftur fram að leggja verður til grundvallar að ráðuneytið hafi ekki fullnægt kröfum þeim sem gerðar eru til beitingar gjaldtökuheimilda 18. gr. laga nr. 100/1992 þegar það setti gjaldskrár nr. 18/1993 og nr. 122/1995. Ég legg á það áherslu að ekki verður heldur séð að með umsögn Löggildingarstofunnar, dags. 18. júlí 1997, hafi verið færð fram skýr og glögg útlistun á því hvernig háttað sé samspili þeirra fjárhæða sem lagðar hafa verið til grundvallar við löggildingu bílvoga samkvæmt gjaldskrá nr. 122/1995 og hins fasta rekstrarkostnaðar stofnunarinnar.

4.

Í umsögn Löggildingarstofu til viðskiptaráðuneytisins, dags. 18. júlí 1997, sem áður er rakin, kemur fram að umrætt gjald fyrir að löggilda bílvog sé „jafnaðargjald fyrir allt landið þannig að sama gjald [sé] tekið fyrir löggildingu bílvogar í Reykjavík og á [A]“. Í ljósi þessa óskaði ég í bréfi mínu til viðskiptaráðuneytisins, dags. 3. maí 1999, eftir upplýsingum um það hvaða lagaheimild væri fyrir því að jafna kostnaði af löggildingu niður á eftirlitsskylda aðila á þann hátt að búseta hefði ekki áhrif. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín 1. október 1999 kemur fram að þegar vísað hafi verið til þess af hálfu Löggildingarstofu að umrætt gjald sé jafnaðargjald fyrir allt landið hafi verið átt við „að sama gjald gildi alls staðar á landinu“. Þá segir svo í bréfi ráðuneytisins:

„Ekki beri að skilja það svo, að gjaldinu sé jafnað út í þeim skilningi, að almennt sé aðilum í einum landshluta gert að greiða kostnað fyrir þá sem æskja löggildingar í öðrum landshlutum. Þá kemur fram að við ákvörðun um að beita meðaltalskostnaðaraðferð, þ.e. að hafa eitt gjald sem gildir fyrir allt landið, sé litið til þess að skoðun vigtarbúnaðar, löggilding og lögskylt eftirlit fer að jafnaði fram í reglubundinni ferð löggildingarmanna um landið. [...] Þannig telst það vart málefnalegt að líta á hverja ferð sem sértæka aðgerð, heldur fremur að litið sé á eftirlitsaðgerðina sem heildstæða, og jafnaðargjald því lagt á með þeim hætti sem lýst hefur verið. [...] Einnig er minnt á að samkvæmt gjaldskrá nr. 122/1995, er heimilt að krefja um greiðslu fyrir sérferðir samkvæmt sérstökum reikningi og er þá miðað við tímagjald auk útlagðs kostnaðar.“

Ég tek fram að þegar litið er til þess að ekki var til staðar útreikningur á kostnaði Löggildingarstofu þegar umræddar gjaldskrár voru settar tel ég að ekki séu forsendur til þess að ég taki afstöðu til reikningslegrar útfærslu þeirrar sem fram kemur í ofangreindri umsögn Löggildingarstofu um þetta atriði og tilvitnaðra skýringa viðskiptaráðuneytisins. Ég minni þó á og legg á það áherslu að það leiðir af eðli þjónustugjalda að fjárhæð þeirra á að endurspegla eftir fremsta megni raunverulegan kostnað stjórnvaldsins á að inna umrædda þjónustu af hendi. Endurspeglast þetta sjónarmið og vægi þess fyrir mat á lögmætri beitingu slíkra gjaldtökuheimilda í nýlegum dómi Hæstaréttar frá 5. nóvember 1998 í máli nr. 50/1998. Almennt verður því að leggja til grundvallar að lagaákvæði um töku þjónustugjalda veiti ekki heimild til að jafna út þeim kostnaði sem af þjónustunni leiðir á milli einstakra gjaldenda. Ástæðan er sú að af slíkri framkvæmd leiðir eðli málsins samkvæmt að einstakir gjaldendur greiða meira fyrir þjónustuna heldur en það kostar í raun að veita hana í því tiltekna tilviki eða almennt undir sömu kringumstæðum. Í þessu sambandi og að virtum atvikum þessa máls tek ég aðeins fram að miðað við þá sundurliðun á kostnaði Löggildingarstofu fyrir löggildingu bílvoga sem fram kemur í umsögn hennar, dags. 18. júlí 1997, og að teknu tilliti til þeirra forsendna sem þar eru lagðar til grundvallar, þ.e. að talsverður hluti kostnaðarins felist í „ferðatíma/akstri“, verður ekki annað séð en að kostnaður við að veita slíka þjónustu í Reykjavík gæti í ákveðnum tilvikum verið talsvert minni en kostnaður af því að veita slíka þjónustu í öðrum bæjarfélögum á landsbyggðinni. Þá tek ég fram að ég fæ ekki heldur séð, miðað við þær reikningslegu forsendur sem koma fram í umsögn Löggildingarstofu, að enda þótt jafnaðargjaldið sé byggt á því að skoðun vigtarbúnaðar, löggilding og lögskylt eftirlit fari að jafnaði fram í reglubundinni ferð löggildingarmanna um landið verði fallist á að 18. gr. laga nr. 100/1992 veiti heimild til að leggja slíkt gjald á með þeim hætti að allir gjaldendur greiði það sama óháð búsetu. Ég tel því að það þurfi að taka tillit til kostnaðar við þjónustu í tilviki hvers og eins sem hana notar og þá í samræmi við þá hagkvæmni sem næst með því að veita þjónustuna sem hluta af reglubundinni ferð löggildingarmanna um landið.

Niðurstaða.

V.

Ég hef í þessu áliti ekki tekið afstöðu til þess hvort gjaldtaka Löggildingarstofu vegna löggildingar á bílvog og vogarbúnaði í eigu A á árunum 1994, 1995 og 1996 hafi í raun verið í samræmi við 18. gr. laga nr. 100/1992. Eins og ég hef áður rakið leiðir skortur á traustum og vönduðum undirbúningi viðskiptaráðuneytisins og vöntun á áreiðanlegum útreikningum á einstökum kostnaðarliðum til þess að ómögulegt er fyrir mig að fullyrða að fjárhæðir þær sem hreppnum var í raun gert að greiða í umræddum tilvikum hafi verið í málefnalegu og eðlilegu samræmi við kostnað þeirrar þjónustu sem Löggildingarstofan veitti af því tilefni.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín í þessu máli að eins og atvikum er háttað verði ekki annað ráðið en að misbrestur hafi verið á því að gjöld samkvæmt nefndum gjaldskrám hafi verið ákvarðaðar á nægilega traustum grunni í samræmi við þau sjónarmið um ákvörðun þjónustugjalda sem ég hef rakið hér að framan. Ég beini því þeim tilmælum til viðskiptaráðuneytisins að það taki í fyrsta lagi skýra afstöðu til þess, í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef rakið hér að framan, hvaða kostnaðarliðir ráðuneytið telji að falli undir 18. gr. laga nr. 100/1992. Þá beini ég í öðru lagi þeim tilmælum til ráðuneytisins að það láti fara fram trausta og vandaða úttekt á þeim kostnaði sem leiðir af þeirri þjónustu sem talin verður falla undir nefnda gjaldtökuheimild. Að svo búnu beini ég þeim tilmælum til viðskiptaráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá lögmanni hreppsins eða forsvarsmönnum þess, og leggi mat á fjárhagslegt samræmi þeirra gjalda sem Löggildingarstofan lagði á hreppinn á árunum 1994, 1995 og 1996 og þeirra reikningslegu niðurstaðna sem fram koma við ofangreinda athugun ráðuneytisins. Komi í ljós að gjaldtaka stofnunarinnar í umræddum tilvikum hafi verið hærri en sá kostnaður sem ofangreind úttekt leiðir í ljós beini ég loks þeim tilmælum til ráðuneytisins að það leiti leiða til að rétta hlut A.

VI.

Með bréfi til viðskiptaráðuneytisins, dags. 18. janúar 2002, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði tekið skýra afstöðu til þess hvaða kostnaðarliði það teldi falla undir 18. gr. laga nr. 100/1992, um vog, mál og faggildingu, og hvort það hefði látið fara fram úttekt á þeim kostnaði sem leiddi af þeirri þjónustu sem talin yrði falla undir nefnda gjaldtökuheimild. Þá óskaði ég upplýsinga um hvort forsvarsmenn A hefðu leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2002, segir meðal annars svo:

„Vegna fyrstu og annarrar spurningar hér að ofan vill ráðuneytið taka fram að verulegar breytingar hafa orðið á framkvæmd löggildingar og eftirlits á vogum frá þeim tíma er [málið] varðar. Á þeim tíma annaðist Löggildingarstofa sjálf allt eftirlit og innheimti gjald á grundvelli gjaldskrár Löggildingarstofu fyrir löggildingar, prófanir og kvarðanir nr. 122/1995. Gjaldskrá nr. 122/1995 var felld úr gildi með gjaldskrá nr. 243/1998 sem nær eingöngu til mjög takmarkaðra tilvika. Þegar gjaldskrá nr. 122/1995 féll úr gildi tók ennfremur gildi gjaldskrá Löggildingarstofu fyrir löggildingargjald frá prófunarstofum nr. 245/1998. Breytingarnar felast í stórum dráttum í því að Löggildingarstofa hefur með heimild í 17. gr. laga nr. 100/1992 um vog, mál og faggildingu falið einkarekinni faggiltri skoðunarstofu að annast á sína ábyrgð löggildingar og eftirlit í flestum tilvikum. Gerir hin faggilta skoðunarstofa samning við eftirlitsskylda aðila þar sem m.a. er samið um verð fyrir þjónustuna.

Á árinu 2001 var í iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu unnið að umfangsmikilli greinargerð um skattlagningar- og gjaldtökuákvæði allra laga sem heyra undir ráðuneytið, þ.m.t. laga nr. 100/1992 um vog, mál og faggildingu. Liggur hún nú fyrir í formi draga sem fylgja hjálögð. Um er að ræða undirbúningsvinnu vegna heildarendurskoðunar á viðkomandi lagaákvæðum.“

Síðan er lýst tillögu að breytingu á 18. gr. laga nr. 100/1992, um vog, mál og löggildingu. Í framhaldi af því segir í bréfi ráðuneytisins:

„Að mati ráðuneytisins er ástæða til að skýra frekar gildandi lagaheimild í 18. gr. laga nr. 100/1992 um vog, mál og faggildingu, í samræmi við tilvitnaða greinargerð og endurskoða gjaldskrár sem settar hafa verið með stoð í þeirri lagagrein. Er unnið að þessu í ráðuneytinu og stefnt að framlagningu frumvarps á næsta haustþingi. Vegna þess hve undirbúningsvinna að endurskoðun lagaákvæðanna reyndist tímafrek og þar sem mjög stór verkefni hafa verið á borði ráðuneytisins næst ekki eins og að var stefnt að leggja fram frumvarp á yfirstandandi þingi.

Ráðuneytið vill taka sérstaklega fram að þeir starfshættir eru nú viðhafðir í ráðuneytinu við samþykkt gjaldskráa vegna þjónustugjalda að óskað er ítarlegra upplýsinga um þá kostnaðarliði sem gjaldskrá er ætlað að standa undir og sundurliðun á kostnaði vegna þeirra. Áður en gjaldskrá er staðfest er farið yfir í ráðuneytinu hvort viðeigandi lagaheimild leyfi tilgreinda kostnaðarliði.

Vegna þriðju spurningar yðar skal upplýst að [A] hefur ekki leitað til ráðuneytisins í kjölfar álits yðar.“