I
Vísað er til kvörtunar yðar f.h. dóttur yðar, A, dags. 15. júní sl., er lýtur í fyrsta lagi að ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 9. febrúar sl., í máli nr. [...] þar sem beiðni hennar um að tilnefndir yrðu rannsóknarmenn samkvæmt 72. gr. laga nr. 138/1994, um einkahlutafélög, til að rannsaka nánar tiltekin atriði í starfsemi X ehf., var hafnað. Í kvörtuninni gerið þér athugasemd við að ráðuneytið hafi m.a. byggt ákvörðun sína í málinu á óundirrituðum yfirlýsingum stjórnar félagsins.
Í öðru lagi lýtur kvörtunin að úrskurði ráðuneytisins, dags. 14. júní sl., í máli nr. [...] þar sem staðfest var ákvörðun fyrirtækjaskrár um að hlutafafundir X ehf., sem haldnir voru 19. júní og 12. september 2019, hafi verið lögmætir, sem og þær ákvarðanir sem teknar voru á fundunum. Þá var fallist á með fyrirtækjaskrá að skilyrði fyrir endurupptöku á ákvörðun um skráningu tilkynningar og nýrra samþykkta X ehf., sem mótteknar voru 25. júní 2015, væru ekki fyrir hendi. Gerið þér athugasemdir við að ráðuneytið hafi litið til undirritaðrar fundargerðar félagsins vegna hluthafafundar sem haldinn var 19. júní 2019, sem þér teljið að hafi verið útbúin eftir að umræddum fundi hafi verið lokið.
Gögn málsins bárust mér samkvæmt beiðni þar um með bréfi, dags. 2. september sl.
II
1
Í máli nr. [...] var rannsóknarbeiðni yðar, f.h. dóttur yðar, afmörkuð við tvö atriði. Annars vegar laut hún að kaupum á einum hlut í X ehf. árið 2015, sem þér nefnið „13. hlut“, með millifærslu á reikning félagsins. Vísið þér til þess að með tölvubréfi yðar til félagsins, dags. 24. apríl 2015, hafið þér staðfest áhuga á kaupunum. Hins vegar laut beiðnin að kaupum B á fjórum hlutum í félaginu árið 2015 og því að hluthöfum hafi ekki verið boðið að neyta forkaupsréttar í samræmi við samþykktir félagsins.
Í 72. gr. laga nr. 138/1994, um einkahlutafélög, er fjallað um sérstakar rannsóknir. Samkvæmt 1. mgr. 72. gr. getur hluthafi á aðalfundi eða öðrum hluthafafundi, þar sem málið er á dagskrá, komið fram með tillögu um að fram fari rannsókn á stofnun félags, tilgreindum atriðum varðandi starfsemi þess eða ákveðnum þáttum bókhalds eða ársreiknings. Hljóti tillagan fylgi hluthafahóps sem ræður yfir minnst 1/10 hlutafjárins getur hluthafi í síðasta lagi einum mánuði frá lokum fundarins farið þess á leit við ráðherra að hann tilnefni rannsóknarmenn. Tilmælin skal taka til greina svo framarlega sem ráðherra telur nægilegar ástæður til þeirra. Ráðherra skal gefa stjórn félagsins og endurskoðendum þess og, þegar við á, þeim sem málið varðar tækifæri til að láta í ljós álitt sitt um kröfuna áður en hann tekur ákvörðun sína. Ráðherra ákveður fjölda rannsóknarmanna en meðal þeirra skulu vera bæði löggiltur endurskoðandi og lögfræðingur.
Samkvæmt 3. mgr. 72. gr. laganna skulu rannsóknarmennirnir gefa skriflega skýrslu til hluthafafundar. Þeir skulu fá greidda þóknun frá félaginu og skal hún ákveðin af ráðherra. Þess í stað er ráðherra þó heimilt að setja það skilyrði að sá er biður um rannsókn skuli setja tryggingu fyrir greiðslu kostnaðar. Félagið ber þá kostnaðinn endanlega. Greiði félagið ekki reikning innan þriggja mánaða frá dagsetningu hans glatar rannsóknarbeiðandi tryggingarfé sínu en á í þess stað kröfu á félagið.
Með 8. gr. laga nr. 93/2006, um breytingu á lögum um einkahlutafélög, var 72. gr. laganna breytt þannig að atkvæði þess eru ræður 1/10 hlutafjárins nægja til að óska eftir tilnefningu rannsóknarmanna í stað 1/4 áður. Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 93/2006 segir m.a. eftirfarandi:
„Örfá dæmi eru um að þessi heimild hafi verið nýtt undanfarin ár.
Hér er lagt til að ákvæðið standi óbreytt að öðru leyti en því að lagt er til að tillagan þurfi aðeins stuðning hluthafa sem ráða yfir 10% hlutafjárins til að hluthafi geti óskað eftir því að ráðherra tilnefni rannsóknarmenn. Tilgangurinn með breytingunni er að veita stjórnendum félaga aukið aðhald og auka minnihlutavernd og möguleika lítilla hluthafa til að bregðast við aðstæðum sem upp kunna að koma, t.d. ef grunur leikur á um að stjórn, stjórnendur eða stærri hluthafar hafi nýtt sér stöðu sína til að hagnast á kostnað félagsins eða talið er að stjórn eða stjórnendur sinni ekki skyldum sínum. Breytingin er í samræmi við umræðu sem orðið hefur um möguleika hluthafa á að láta rannsaka tiltekin atriði í starfsemi félags.“ (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 2671.)
Með 72. gr. laga nr. 138/1994 hefur hefur löggjafinn falið ráðherra mat á því hvort hluthafi hafi með tilmælum sínum fært fram nægilegar röksemdir fyrir því að rétt sé að tilnefna rannsóknarmenn sem þá er falið að kanna frekar þau málsatvik sem búa þeim að baki. Um matskennda stjórnvaldsákvörðun er að ræða þar sem ljá verður ráðherra tiltekið svigrúm við mat á því hvort tilmæli hluthafa feli í sér „nægilegar ástæður“ í skilningi ákvæðisins og þá í ljósi allra atvika. Þá ber ráðherra við ákvörðunartöku að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, s.s. réttmætisreglunni, en í samræmi við hana verður ákvörðun að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.
Af 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, leiðir að eftirlit umboðsmanns Alþingis beinist fyrst og fremst að því að hvort málsmeðferð stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög. Við þær aðstæður sem eru uppi í málinu lýtur athugun umboðsmann því einkum að því hvort fylgt hafi verið réttum málsmeðferðarreglum og hvort stjórnvald hafi lagt málefnaleg sjónarmið til grundvallar mati sínu. Ef svo er takmarkast frekari athugun umboðsmanns almennt við það að kanna hvort þær ályktanir sem stjórnvald hefur dregið af fyrirliggjandi gögnum málsins séu forsvaranlegar.
2
Af áðurlýstri 72. gr. laga nr. 138/1994 og þeim lögskýringargögnum sem liggja að baki ákvæðinu verður ráðið að tilgangur reglunnar sé einkum að veita stjórnendum félags aukið aðhald. Þá verður ráðið að með fyrrgreindum breytingarlögum nr. 93/2006 hafi verið stefnt að því að auka minnihlutavernd og möguleika minni hluthafa til að bregðast við aðstæðum sem upp kunna að koma. Með síðargreindu lögunum var hins vegar ekki gerð breyting á lagalegum grundvelli mats ráðherra við ákvörðun um tilnefningu rannsóknarmanna.
Af áskilnaði ákvæðisins um „nægilegar ástæður“ verður ráðið að ráðherra ber að gæta að jafnvægi milli möguleika minni hluthafa til að óska rannsóknar á starfsemi félags og hins vegar hagsmuna þess sem og annarra með tilliti til þeirra áhrifa sem slíkt inngrip kann að hafa. Þá ber einnig að hafa í huga að hlutaðeigandi félagi er skylt, séu rannsóknarmenn tilnefndir, að greiða rannsóknarmönnum „þóknun“ vegna starfa þeirra, sem ákveðin er af ráðherra, sbr. 3. mgr. 72. gr. laga nr. 138/1994. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 16. desember 2009 í máli nr. 5617/2009. Í ljósi tilgangs ákvæðisins getur ráðherra þó aldrei gert svo strangar kröfur að í reynd sé minni hluthöfum í reynd gert ókleift að nýta úrræðið.
Af úrskurði ráðuneytisins fæ ég ráðið að það hafi ljáð stöðu félagsins, tilgangi þess, þeim áhrifum sem rannsókn kynni að hafa á starfsemi félagsins sem og efnahag þess nokkuð vægi. Þannig var vísað til þess að um væri að ræða einkahlutafélag með litlar tekjur og gjöld og eina eign félagsins væri húseign sem metin væri á 6,2 milljónir króna. Var það mat ráðuneytisins að tilnefning rannsóknarmanna myndi hafa umtalsverð áhrif á starfsemi þess og stöðu. Þá væri fyrirsjáanlegt að umtalsverður kostnaður hlytist af rannsókninni sem félaginu bæri að standa straum af.
Hvað varðar kaup dóttur yðar á „13. hlut“ í félaginu leit ráðuneytið til yfirlits yfir bankareikning sem hefur að geyma þær greiðslur sem þér teljið hafa verið fyrir kaupum á hinum umrædda hlut. Þá vísaði ráðuneytið til tölvubréfs yðar til þáverandi gjaldkera félagsins, dags. 24. apríl sl., þar sem þér lýstuð yfir kaupum á einum hlut í félaginu. Það var hins vegar mat ráðuneytisins að í ljósi þess að samkvæmt ársreikningi félagsins fyrir árið 2104 væri hún skráð fyrir 11 hlutum við lok þess árs, og þar sem hún væri skráð fyrir 12 hlutum í árslok 2015 samkvæmt ársreikningi þess árs, fengi það ekki betur séð en að sá hlutur sem fjallað væri um í umræddu tölvubréfi hefði verið skráður á hana fyrir reikningsárið 2015. Að því er varðar kaup B á hlutum í félaginu og það að hluthöfum hafi ekki verið gefið færi á að neyta forkaupsréttar síns vísaði ráðuneytið einkum til þess að horfa yrði til þess að á framhaldsaðalfundi félagsins 23. apríl 2016 hefði bæði hlutaskrá og ársreikningur vegna reikningsársins 2015, þar sem B hafi verið skráð á meðal hluthafa, verið samþykkt athugasemdalaust. Svo sem áður greinir var það niðurstaða ráðuneytisins að ekki væru nægilegar ástæður til að tilnefna rannsóknarmenn á grundvelli 72. gr. laga nr. 138/1994.
Eftir að hafa kynnt mér úrskurð ráðuneytisins, gögn málsins og þá með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið um eftirlit umboðsmanns í málum sem þessum, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við fyrrgreinda niðurstöðu ráðuneytisins. Hef ég þar einkum í huga að ekki verður ráðið af úrskurðinum að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar mati ráðuneytisins. Þá tel ég ekki fram komið að dregnar hafi verið óforsvaranlegar ályktanir af gögnum málsins. Hvað varðar athugasemdir yðar um að litið hafi verið til óundirritaðra yfirlýsinga félagsins tek ég fram að í úrskurðinum er áréttað af hálfu ráðuneytisins að gögnin hafi verið óundirrituð. Hvað sem því líður verður ekki ráðið af úrskurðinum að umrædd gögn hafi ráðið úrslitum um niðurstöðu ráðuneytisins. Tel ég því ekki efni til þess að taka þennan þátt málsins til frekari skoðunar.
III
1
Í úrskurði ráðuneytisins frá 14. júní sl. var staðfest ákvörðun fyrirtækjaskrár um að hluthafafundir X ehf. sem haldnir voru 19. júní og 12. september 2019 hafi verið lögmætir sem og þær ákvarðanir sem þar voru teknar. Þá var fallist á með fyrirtækjaskrá að skilyrði fyrir endurupptöku ákvörðunar um skráningu tilkynningar og nýrra samþykkta X ehf., sem mótteknar voru 25. júní 2015, væru ekki fyrir hendi. Í kvörtun yðar byggið þér á því að fundargerð félagsins vegna þess hlutafafundar sem haldinn var 19. júní 2019 hafi verið hagrætt og ekki útbúin og undirrituð fyrr en mánuðum eftir fundinn.
Í ljósi þessara athugasemda yðar tek ég fram að þegar sleppir skjallegum gögnum er umboðsmaður Alþingis ekki í sömu stöðu og dómstólar þegar reynir á sönnun atvika. Ég hef þá í huga að við slíka sönnunarfærslu kann að reyna á munnlega framburði og mat á þeim. Eins og atvikum málsins er háttað í máli yðar, þar sem ágreiningur er um hvort umræddri fundargerð hafi verið hagrætt eða ekki, eru þar af leiðandi verulegar takmarkanir á því að ég geti tekið afstöðu til fullyrðinga yðar um hin umdeildu atvik. Í samræmi við þetta tel ég að ágreiningur yðar, eins og hann horfir við mér, sé fremur þess háttar að eðlilegt sé að dómstólar leysi úr honum, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997. Ég tek þó fram að með þessu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til þess af yðar hálfu að leggja málið fyrir dómstóla eða hver væri líkleg niðurstaða dómsmáls þar um.
2
Að því er varðar endurupptökubeiðni A tek ég fram að fjallað er um endurupptöku stjórnsýslumála í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum gögnum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr., eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. sömu málsgreinar. Þá segir í 2. mgr. 24. gr. að eftir að þrír mánuðir séu liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul 1. mgr., eða aðila mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verði beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Þá getur málsaðili, að slepptum fyrirmælum 24. gr. stjórnsýslulaga, átt rétt til endurupptöku máls á grundvelli ólögfestra reglna.
Af fyrrgreindri ákvörðun fyrirtækjaskrár og úrskurði ráðuneytisins fæ ég ráðið að X ehf. hafi ekki veitt samþykki sitt fyrir endurupptöku málsins. Í ljósi þess að endurupptökubeiðni yðar var lögð fram hjá fyrirtækjaskrá 6. október 2019 liggur fyrir að sá þriggja mánaða frestur sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga var þá þegar liðinn. Eftir að hafa kynnt mér úrskurð ráðuneytisins tel ég því ekki tilefni til að gera athugasemdir við niðurstöðu þess um að ekki væru skilyrði til að endurupptaka málið á grundvelli lögfestra eða ólögfestra reglna. Þá tel ég mig enn fremur ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu ráðuneytisins að ekki væru skilyrði til að afturkalla ákvörðunina á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga.
IV
Með vísan til alls þess sem að framan hefur verið rakið lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.