Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar, dags. 23. júlí sl., þar sem þér kvartið yfir því að styðjast eigi við 18 ára gamalt umhverfismat við veglagningu þriðja áfanga Arnarnesvegar að Breiðholtsbraut. Í kvörtuninni vísið þér til þess að fjölmenn samtök íbúa í Reykjavík og Kópavogi, þ.á m. Vinir Vatnsendahvarfs sem þér séuð meðlimur í, hafi kallað eftir nýju umhverfismati en án árangurs. Þá hafið þér fyrir hönd hópsins sem og þér sjálf leitað til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála en erindum yðar verið vísað frá á þeim grundvelli að skilyrði kæruaðildar væru ekki uppfyllt. Kvörtunarefni yðar hafi þar með ekki fengið efnislega meðferð hjá stjórnvöldum.

II

Í tilefni af kvörtun yðar tek ég fram að í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er gengið út frá því að meginviðfangsefni umboðsmanns sé að taka við kvörtunum frá borgurunum og láta þeim í té álit um það hvort stjórnvöld hafi leyst með réttum hætti úr málum þeirra. Þannig er tekið fram í 2. mgr. 4. gr. laganna að hver sá sem telji sig hafa verið beittan rangsleitni af aðilum sem heyra undir eftirlit umboðsmanns Alþingis geti kvartað af því tilefni til umboðsmanns. Í þessu ákvæði felst að til þess að kvörtun verði borin fram við umboðsmann þarf að liggja fyrir ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi stjórnvalds sem beinist sérstaklega að þeim sem leggur fram kvörtun eða varðar beinlínis hagsmuni hans eða réttindi umfram aðra. Það er hins vegar ekki hlutverk umboðsmanns að láta fólki í té almennar lögfræðilegar álitsgerðir eða svara almennum spurningum varðandi tiltekin réttarsvið.

Í samræmi við framangreint getur athugun mín á kvörtun yðar ekki lotið að þeirri afstöðu stjórnvalda að styðjast við það mat á umhverfisáhrifum sem unnið var árið 2003 nema að því leyti sem til staðar er ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997. Þá leiðir af 3. mgr. 6. gr. laganna að athugun umboðsmanns beinist að jafnaði aðeins að úrlausn æðra stjórnvalds sem fjallað hefur um viðkomandi mál, ef slíkri úrlausn er á annað borð til að dreifa. Í ljósi þess hefur athugun mín á kvörtun yðar verið afmörkuð við afgreiðslu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

III

1

Í málinu liggur fyrir að 13. nóvember sl. barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Vegagerðinni um fyrirhugaða breytingu á áður kynntum áformum um gatnamót Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar í samræmi við 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Hin fyrirhugaða breyting fólst í því að í stað mislægra gatnamóta var gert ráð fyrir brú yfir Breiðholtsbraut og tengingu Arnarnesvegar við Breiðholtsbraut með gatnamótum í plani með umferðarljósum. Þá var gert ráð fyrir hljóðvörnum á brú og rampi. Í kjölfarið bárust Skipulagsstofnun umsagnir vegna hinna fyrirhuguðu breytinga, m.a. frá Vinum Vatnsendahvarfs. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 16. febrúar sl., var að niðurstaða stofnunarinnar sú að hin fyrirhugaða framkvæmd væri ekki líkleg til þess að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem nefnd væru í 2. viðauka laga nr. [106]/2000. Því væri framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Þá ákvörðun kærðu Vinir Vatnsendahvarfs sem og þér sjálf til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem vísaði kærunum frá með úrskurðum í málum nr. 32/2021 og 68/2021, dags. 25. maí og 8. júlí sl.

2

Í úrskurði í máli nr. 32/2021 vísaði úrskurðarnefnd [umhverfis- og auðlindamála] frá kæru Vina Vatnsendahvarfs á þeim grundvelli að hópurinn uppfyllti ekki þau skilyrði sem sett væru fyrir kæruaðild skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. [1]30/2011, um úrskurðarnefnd velferðarmála. Þá var tekið fram að það skapaði ekki kæruaðild þótt samtökin hefðu komið að athugasemdum við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 sættu ákvarðanir skv. 6. gr. laganna um matsskyldu framkvæmdar, sem tilgreind er í flokki B og flokki C í 1. viðauka við lögin, kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. [1]30/2011 um úrskurðarnefnd [umhverfis- og auðlindamála] segir að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta geti kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þáttökurétti almennings til úrskurðarnefndarinnar. Frá því skilyrði verður einungis vikið sé sérstaklega mælt fyrir um það í lögum. Af 2. málsl. 3. mgr. 4. gr., sbr. a-lið ákvæðisins, leiðir að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um nánar tilgreindar ákvarðanir er að ræða, þ. á m. ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, enda samrýmist það tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Þá segir m.a. í 4. mgr. 4. gr. að umhverfis- og útivistarsamtök skuli vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald.

Af orðalagi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 leiðir að um kæruaðild til nefndarinnar vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda fer að jafnaði eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins nema að því leyti sem sérreglur á borð við þá sem mælt er fyrir um í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. eiga við. Í stjórnsýslurétti er almennt litið svo á að aðili máls sé sá sem eigi beinna, sérstakra, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta við úrlausn máls. Meta verður heildstætt hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausn viðkomandi máls.

Að því er varðar félög er það sjálfstætt athugunarefni hvort játa eigi þeim kæruaðild ef þau eiga ekki sjálf einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn máls, aðild þeirra styðst ekki við sérstakt umboð frá aðila málsins eða sérstakt lagaákvæði þar sem vikið er frá almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Í stjórnsýslurétti hefur verið gengið út frá því að sú óskráða regla gildi að félag geti átt kæruaðild ef umtalsverður hluti félagsmanna þess á einstakra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls og gæsla þessara hagsmuna samrýmist yfirlýstum tilgangi og markmiðum félagsins. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 13. júní 2007 í máli nr. 4902/2007.

Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 32/2021 kemur fram að fyrirsvarsmenn Vina Vatnsendahvarfs hafi greint frá því að um væri að ræða óformleg samtök íbúa Breiðholts og Kópavogs. Þá væru yfir 340 meðlimir á Facebook-síðu hópsins, en þar sem ekki væri um að ræða formlega stofnuð samtök væru ekki til staðar þau gögn sem krafist væri samkvæmt 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í ljósi þess að Vinir Vatnsendahvarfs eru ekki formlega stofnuð samtök, með yfirlýstan tilgang og markmið, tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að vísa kærunni frá á þeim grundvelli að ekki væru uppfyllt skilyrði 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá bendi ég einnig á að þótt hópurinn hafi komið á framfæri athugasemdum við hinar fyrirhuguðu breytingar leiðir sú aðstaða ein og sér ekki til þess að hann teljist eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins hjá úrskurðarnefndinni, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 9. júní 2005 í máli nr. 20/2005. Ég fæ því ekki heldur séð að hópurinn hafi getað átt kæruaðild á öðrum grundvelli.

3

Með úrskurði í máli nr. 68/[2021] vísaði úrskurðarnefndin frá kæru yðar sem þér byggðuð á grenndarhagsmunum við hinar fyrirhuguðu framkvæmdir. Í úrskurðinum tók nefndin fram að málsrök yðar lytu fyrst og fremst að því að fram færi að nýju mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar vegna vegkafla á milli Rjúpnavegar í Kópavogi að Breiðholtsbraut í Reykjavík, en að það álitaefni hefði ekki verið til umfjöllunar í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar. Hin nýja útfærsla gerði ráð fyrir brú yfir Breiðholtsbraut og tengingu Arnarnesvegar við Breiðholtsbraut með gatnamótum í plani með umferðarljósum og hefði hin kærða matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar einskorðast við þá breytingu, auk breytinga á útfærslu Arnarnesvegar næst Breiðholtsbraut. Þá hefðuð þér einkum vísað til þess að umferð myndi aukast til muna og að af því hlytist mengun, auk neikvæðra áhrifa á hljóðvist.

Í úrskurðinum kemur svo eftirfarandi fram:

„Fasteignir kærenda eru í meira en hálfs kílómetra fjarlægð frá gatnamótunum og verða þau á sama stað og áður var gert ráð fyrir. Í því mati á umhverfisáhrifum sem lauk með úrskurði Skipulagsstofnunar árið 2003 var fjallað um aukna umferð og hljóðvist vegna heildarframkvæmdarinnar. Af gögnum má ráða að ný útfærsla hinna umdeildu gatnamóta verði umfangsminni og standi lægra í landi, auk þess að kalla hvorki á aukna umferð né lakari hljóðvist.

Að teknu tilliti til alls þessa þykja hagsmunir kærenda hvorki svo verulegir né svo tengdir ákvörðun Skipulagsstofnunar, um að ný útfærsla sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð áhrif og skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, að skapi þeim kæruaðild.“

Eftir að hafa kynnt mér úrskurð nefndarinnar sem og ákvörðun Skipulagsstofnunar, þ.á m. kort af umræddu svæði, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar. Hef ég þar einkum í huga að þeir grenndarhagsmunir sem þér byggðuð á lutu einkum að framkvæmdum sem ekki voru til umfjöllunar í hinni kærðu ákvörðun og að ekki verður annað ráðið en að hin fyrirhugaða breyting lúti að afmörkuðum hluta vegkaflans í meira en hálfs kílómetra fjarlægð frá fasteign yðar, sem muni jafnframt fela í sér umfangsminni framkvæmdir en fyrirhugað var.

IV

Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.