Bréf

  

I

Ég vísa til erindis yðar fyrir hönd A frá 15. október 2019 þar sem þér kvartið vegna stjórnsýslu við ákvarðanatöku sam­göngu- og sveitarstjórnarráðherra um auglýsingu, ráðningarferli og skipun í embætti forstjóra Samgöngustofu á árinu 2019. 

Annað meginatriði kvörtunarinnar lýtur að því að ákvörðun ráðherra um að auglýsa embættið hafi ekki verið lögmæt. Hitt meginatriðið lýtur að mati og samanburði á hæfni umsækjenda um hið auglýsta embætti. Athuga­semdir yðar um það efni beinast einkum að stigagjöf hæfnisnefndar og mati ráðherra í lok ráðningarferlisins. Settar eru fram efasemdir um að hæfasti umsækjandinn hafi verið valinn.

Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 28. janúar 2020, óskaði umboðs­maður eftir gögnum málsins ásamt upplýsingum og skýringum um þar til­greind atriði. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 13. mars 2020. Þá var ráðuneytinu sent annað bréf, dags. 14. október sl., þar sem umboðs­maður óskaði eftir nánari skýringum á afmörkuðum atriðum. Svar ráðu­neytisins barst með bréfi, dags. 18. nóvember sl. Athugasemdir yðar við bréfin bárust 23. júní og 14. desember sl. Þar sem þér hafið fengið afrit af þessum bréfum tel ég óþarft að rekja efni þeirra nánar nema að því leyti sem nauðsynlegt er fyrir umfjöllun mína hér á eftir.

  

II

1

Embætti forstjóra Samgöngustofu var auglýst 16. mars 2019 og var umsóknarfrestur til 1. apríl sama ár. Í kvörtun A er eins og áður sagði gerð athugasemd við heimildir samgöngu- og sveitarstjórnar­ráð­herra til að auglýsa embættið umrætt sinn. Þar er meðal annars vísað til jafnræðis milli embættismanna þar sem forstöðumenn séu almennt endur­skipaðir án auglýsingar. Þá er gerð athugasemd við að ráðuneytið hafi ekki byggt ákvörðunina á málefnalegum sjónarmiðum. Ekki hafi verið gætt að því að upplýsa A með fullnægjandi hætti um hvaða ástæður hafi legið að baki ákvörðuninni og brotið hafi verið á réttindum A við meðferð málsins, einkum andmælarétti.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 119/2012, um Samgöngustofu, stjórn­sýslustofnun samgöngumála, skipar samgöngu- og sveitarstjórnar­ráð­herra forstjóra stofnunarinnar til fimm ára í senn. Samkvæmt ákvörðun fjár­mála- og efnahagsráðherra, sbr. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 13. tölul. 1. mgr. sömu greinar, telst forstjóri Samgöngustofu embættismaður og nýtur hann því réttinda og ber skyldur sem slíkur.

Meginreglan er sú að embættismenn eru skipaðir tímabundið til fimm ára, sbr. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996, og gildir sú regla um skipun A, sem rann út 5. ágúst 2019. Lýkur skipun embættismanns þannig að loknum skipunartímanum, sbr. 6. tölulið 1. mgr. 25. gr., ef hann fram­lengist ekki sjálfkrafa á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laganna. Skipun í embætti er því almennt tímabundin til fimm ára nema á annan veg sé mælt í lögum.

Af framangreindri meginreglu leiðir að ráðherra er heimilt að auglýsa embætti á nýjan leik að skipunartíma liðnum að gættum skilyrðum 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996. Verður að játa ráðherra sem veitingar­valds­hafa talsvert svigrúm við mat á því hvort hann kýs að nýta framan­greinda heimild og jafnframt við val á þeim sjónarmiðum sem hann kýs að leggja til grundvallar. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýslu­réttar þurfa þau sjónarmið sem ráðherra leggur til grundvallar framangreindri ákvörðun þó að vera málefnaleg, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis frá 28. ágúst 2015, í máli nr. 8555/2015. Þá hefur verið byggt á því að slík ákvörðun sé ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993. Sjá til hliðsjónar dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 3. desember 2019 í máli nr. E-4684/2019, sem staðfestur var með dómi Landsrétti 11. desember sl. í máli nr. 829/2019. Henni verður því að þessu leyti hvorki jafnað til uppsagnar starfsmanns né heldur áminningar eða ávirðinga á hendur þeim sem gegnir embættinu.

Samkvæmt gögnum málsins var A boðaður til fundar við samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra 28. janúar 2019. Í kvörtuninni segir að í upphafi fundarins hafi ráðherra tilkynnt honum að ákveðið hefði verið að auglýsa embætti forstjóra Samgöngustofu og væri það gert „af prinsipp ástæðum“. Í fundargerð ráðuneytisins um þennan fund er skráð að ráðherra hafi tilkynnt A að hann hygðist auglýsa for­stjóra­starfið og hafi í framhaldinu farið yfir nokkrar ástæður þeirra ákvörðunar. Ákvörðunin var jafnframt tilkynnt með bréfi frá 30. janúar sama ár.

Í svörum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis við fyrirspurn umboðsmanns, um hvaða sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðun að auglýsa embætti forstjóra Samgöngustofu, kemur fram að ráðherra hafi í aðdraganda hennar verið upplýstur um tiltekin mál sem ekki hefðu gengið vel á skipunartíma A. Þessi mál hafi öll verið rædd við hann á sínum tíma. Segir í bréfinu frá 13. mars 2020 að þegar komi að því að taka ákvörðun um hvort auglýsa eigi embætti sé litið til árangurs í starfsemi stofnana með hliðsjón af áætlunum og framgangi þeirra. Í til­viki Samgöngustofu hafi verið gerðar athugasemdir við ákveðin atriði „sem ekki höfðu verið unnar úrbætur á eða tók of langan tíma að fá fram úrbætur á“ og vísað var til fylgiskjals með upptalningu þar að lútandi. Hafi ráðherra metið það svo að rétt væri að auglýsa embættið af þessum ástæðum.

Í síðara bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns er gerð nánari grein fyrir með hvaða hætti málin sem höfðu ekki gengið vel að mati ráðu­neytisins voru rædd, hvert um sig, við A á sínum tíma. Þar segir að af þeim sjö atriðum sem ráðuneytið tiltók í fyrra bréfi hafi öll atriðin utan tvö verið rædd við A á fundinum 28. janúar 2019. Sam­kvæmt upplýsingum ráðuneytisins vörðuðu framangreind atriði öryggi­sút­tekt, gjaldskrá, ábendingar Ríkisendurskoðunar, forgangsröðun verk­efna, eftirlit og fleira.

Með vísan til þess sem að framan er rakið og þess svigrúms sem ráð­herra hefur við val á sjónarmiðum til grundvallar ákvörðun um hvort hann nýtir heimild 2. mgr. 23. gr. til að auglýsa embætti laust til umsóknar tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við að hann hafi kosið að byggja þar á upplýsingum um framgöngu for­stjórans í tilteknum málum sem varða beint starfsemi Samgöngustofu og gerð er grein fyrir í skýringum ráðuneytisins til mín ásamt tilheyrandi gögnum.

Þá kemur fram í svörum ráðuneytisins að á starfstíma núverandi samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra hafi ekki komið upp atvik varðandi aðra forstöðumenn sem hafi kallað á athugasemdir á borð við þær sem gerðar voru við forstjóra Samgöngustofu. Með vísan til þess og með hlið­sjón af  því að embættismenn geti almennt ekki haft réttmætar væntingar til þess að tímabundin skipun framlengist að skipunartíma loknum tel ég ekkert liggja fyrir um að ákvörðun ráðherra um að auglýsa embætti forstjóra Samgöngustofu hafi ekki samrýmst jafnræðisreglu stjórn­sýsluréttar eða hún byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Í þessu sambandi minni ég á að jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar er ætlað að tryggja samræmi og samkvæmni í lagaframkvæmd. Reglan leggur þá skyldu á herðar stjórnvalda að sambærileg mál skuli fá sambærilega úrlausn. Slíkar reglur fela hins vegar ekki í sér, eins og í þessu tilviki, að veitingarvaldshafa sé óheimilt að auglýsa eitt tiltekið embætti með vísan til þess eins að önnur embætti hafi ekki verið aug­lýst. Ákvörðun um að auglýsa embætti verður þvert á móti að taka mið af atvikum hverju sinni og leggur þá skyldu á veitingarvaldshafa að haga ákvörðun sinni í samræmi við mat á þeim atvikum.

Með vísan til þessa verður að leggja til grundvallar að ákvörðun að auglýsa embætti forstöðumanns laust til umsóknar sem byggist mál­efna­legum rökum geti vel samræmst reglum stjórnsýsluréttarins. Að því er varðar mat á því hvort tilefni sé til þess að auglýsa embætti verður að játa ráðherra nokkurt svigrúm til ákvarðana, meðal annars með hlið­sjón af því hvernig til hefur tekist við rekstur og starfsemi viðkomandi stofnunar. Þetta er þó háð því að mat ráðherra, þegar á heildina er litið, sé innan þeirra marka sem lög bjóða og í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við ákvörðun samgöngu- og sveitar­stjórnarráðherra að auglýsa embætti forstjóra Samgöngustofu umrætt sinn. Við athugun mína á kvörtun A hef ég hins vegar talið rétt að kanna nánar hvort ráðherra hafi verið rétt að veita A kost á að tjá sig um mat þess og/eða upplýsingar sem það hafði undir höndum um frammistöðu hans í starfi forstjóra Samgöngustofu áður en hann ákvað að auglýsa starfið.

  

2

Ljóst er að verulegur ágreiningur er milli A og ráðuneytisins og ráðherra um efni þeirra samskipta milli aðila er varða þau mál sem að mati ráðuneytisins höfðu ekki gengið sem skyldi á meðan A gegndi embætti forstjóra. Sér í lagi greinir aðila á um það sem fram fór á fundi ráðherra og A 28. janúar 2019 einkum að hve miklu leyti ráðuneyti og ráðherra komu því meginsjónarmiði, að árangur A hefði ekki verið sem skyldi, á framfæri við hann áður en honum var tilkynnt sú ákvörðun að auglýsa eftir forstjóra Samgöngustofu. Í því sambandi hefur A byggt á því að brotið hafi verið gegn andmælarétti hans við meðferð málsins.

Í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 13. mars 2020, er því lýst sérstaklega að áður en ákvörðun var tekin um að auglýsa embætti forstjóra Samgöngustofu hafi ráðherra verið upplýstur um nokkur mál sem „höfðu ekki gengið vel á skipunartíma forstjóra og höfðu öll verið rædd við forstjóra á sínum tíma“. Í framhaldinu eru nefnd sjö tiltekin mál. Í bréfi ráðherra til mín 18. nóvember 2020 er því síðan haldið fram að fimm þessara mála hafi verið rædd við A á fundinum 28. janúar 2019. Í bréfi yðar til mín, dags. 14. desember sl., meðal annars, er þessari lýsingu ráðuneytisins á efni fundarins mótmælt og því lýst að A hafi verið með öllu grandlaus um þá neikvæðu afstöðu ráðherra til starfa hans sem kom fram í bréfi ráðherra til mín.

Að því marki sem ráðuneytið og A greinir á um það sem fór fram á fundinum 28. janúar 2019 í aðdraganda þess að ákveðið var að auglýsa embætti forstjóra Samgöngustofu og mat ráðherra á störfum hans, þá tel ég að rétt sé að leyst verði úr slíkum ágreiningi fyrir dómstólum. Sú afstaða mín er í samræmi við áralanga framkvæmd umboðsmanns um að best fari á því að dómstólar útkljái ágreining sem lýtur að sönnunaratriðum enda er við úrlausn slíkra mála iðulega nauðsyn á frekari sönnunarfærslu, til að mynda aðila- og vitnaskýrslum. Vísa ég í því sambandi til c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem fram kemur að varði kvörtun réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr geti umboðsmaður lokið máli með ábendingu um það. Eins og ákvæðið ber með sér er þar gengið út frá ákveðinni verkaskiptingu milli umboðsmanns og dómstóla og að mál geti verið þannig vaxin að heppilegra sé að leyst verði úr þeim fyrir dómstólum.

Með vísan til þess að sá ágreiningur sem er uppi að þessu leyti er þess eðlis að það kann að reyna á hvað telst sannað um samskipti ráðuneytisins og A, meðal annars á áðurnefndum fundi 28. janúar 2019, tel ég því að það verði að vera hlutverk dómstóla að fjalla um slíkan ágreining, ef A kýs að halda þessum hluta málsins til streitu. Ég árétta að með þessu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að bera málið undir dómstóla.

Þá tel ég að sömu sjónarmið eigi við að því marki sem ágreiningur er í málinu um hvernig ráðuneytið hafi upplýst A á sínum tíma um þau tvö atriði sem tiltekin eru í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns 13. mars 2020 sem dæmi um mál sem ekki gengu vel í forstjóratíð og ráðuneytið kveður ekki hafa verið rædd sérstaklega við A á fundinum. Tek ég í því sambandi fram að í fyrra bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns er byggt á því að umrædd mál hafi verið rædd við A á sínum tíma.

  

III

1

Kvörtun A lýtur jafnframt að mati og samanburði á hæfni umsækjenda um auglýst embætti forstjóra Samgöngustofu. Þar eru meðal annars gerðar athugasemdir við stigagjöf hæfnisnefndar og mat ráðherra í lok ráðningarferlisins þar sem settar eru fram efasemdir um að hæfasti umsækjandinn hafi verið valinn.

Við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að þau verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar ákvörðuninni.

Athugun umboðsmanns á því hvernig stjórnvöld rækja þessar skyldur markast hins vegar af lögbundnu hlutverki embættisins samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Eins og fram kemur í því ákvæði er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins.

Samkvæmt þessu hlutverki er umboðsmaður ekki í sömu stöðu við athugun sína og stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Þannig leiðir af eðli þess eftirlitshlutverks sem umboðsmaður hefur með höndum að það er ekki verkefni mitt að endurmeta sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur að leggja mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög. Þar undir fellur til dæmis athugun á því hvort stjórnvald hafi fylgt réttum málsmeðferðarreglum og byggt mat sitt á umsækjendum á fullnægjandi upplýsingum. Þá tekur athugunin jafnframt til atriða á borð við hvort stjórnvald hafi lagt málefnaleg og lögmæt sjónarmið til grundvallar ákvörðun og mati sínu og að ályktanir þess hafi ekki verið bersýnilega óforsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi gögn málsins.

Hafi stjórnvald hins vegar aflað sér fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun um skipun í embætti byggist á og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram í ljósi þeirra hefur um árabil verið lagt til grundvallar í störfum umboðsmanns sem dómstóla að stjórnvald njóti þá töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

  

2

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra skipaði þriggja manna nefnd til þess að meta hæfni umsækjenda og skyldi hún hafa til hliðsjónar reglur nr. 393/2012, um ráðgefandi nefndir er meta hæfni umsækjenda um embætti við stjórnarráð Íslands. Í 5. gr. reglnanna segir að við upphaf starfs hæfnisnefndar skuli ráðherra, að fenginni tillögu nefndarinnar, gera áætlun um ráðningarferli og að til grundvallar slíkri áætlun séu þeir þættir sem leiða megi af auglýsingu um starfið, þeim reglum sem um það gilda og öðrum málefnalegum sjónarmiðum.

Í auglýsingu um embætti forstjóra Samgöngustofu voru hæfniskröfur tilgreindar sem hér segir: 

• Háskólamenntun á meistarastigi sem nýtist í starfi.
• Árangursrík reynsla af stjórnun, rekstri, stefnumótun og áætlanagerð.
• Færni til að vinna að umbótum.
• Reynsla af alþjóðasamstarfi er kostur.
• Færni til tjáningar í ræðu og riti á íslensku.
• Góð hæfni til samvinnu og í samskiptum.

Þá kom fram í auglýsingunni að leitað væri að „framsýnum leiðtoga með brennandi áhuga á þróun og framtíð samgöngumála á Íslandi, metnað til að veita framúrskarandi þjónustu og ná árangi í þágu almennings og atvinnulífs“.

Í fyrirspurnum umboðsmanns var sjónum meðal annars beint að framangreindum hæfniskröfum í ljósi lögbundins hlutverks og verkefna Samgöngustofu. Annars vegar spurði umboðsmaður hvernig það samrýmdist lögbundnu hlutverki og verkefnum Samgöngustofu að gera ekki í auglýsingu um starf forstjóra kröfu eða telja það til kosta að þeir hefðu menntun eða þekkingu á þeim atriðum er vörðuðu sérhæfða starfsemi Samgöngustofu.   Hins vegar óskaði umboðsmaður eftir að gerð yrði grein fyrir hvort og þá hvernig nefndarmenn sem skipaðir voru í umrædda hæfnisnefnd hefðu haft góða þekkingu á starfsemi Samgöngustofu og þekkingu á viðfangsefnum stofnunarinnar, þar með talið hvort nefndarmenn hefðu haft reynslu af æðstu stjórnun opinberra stofnana af sambærilegu umfangi og eðli starfseminnar eins og í tilviki Samgöngustofu.

Í svörum ráðuneytisins við fyrra atriðinu er vísað til stjórnendastefnu ríkisins, að verkefni Samgöngustofu séu fjölbreytt og að samkvæmt erindisbréfi forstjóra sé meginhlutverk hans að annast daglega stjórn og rekstur stofnunarinnar þar sem helstu verkefni lúti meðal annars að stjórnun, skipulagi, stefnumótun og áætlunargerð, árangursmati og nýsköpun. Hlutverk forstjóra sé ekki að vera sérfræðingur á öllum sviðum stofnunarinnar. Þá segir að stofnunin þarfnist öflugs stjórnanda sem geti leitt hana áfram á tímum breytinga og sjálfvirknivæðingar, enda hafi Samgöngustofa á að skipa öflugum sérfræðingum og millistjórnendum sem hafi sérfræðiþekkingu á hinum fjölbreyttu verkefnum stofnunarinnar. Enn fremur segir:

„Það var því mat ráðherra að leggja fyrst og fremst áherslu á að finna stjórnanda sem hefði farsæla stjórnunarreynslu og væri líklegur til að geta leitt stofnunina áfram í síbreytilegu starfsumhverfi. Var áhersla lögð á að auglýsingin myndi laða fram sem fjölbreyttastan hóp hæfra umsækjenda. Var því ekki lögð áhersla á stjórnsýslureynslu umfram almenna reynslu af atvinnulífi.“

Í svörum við síðara atriðinu kemur fram að ráðherra hafi við skipun nefndarinnar lagt áherslu á að þar væru hlutlausir einstaklingar sem hefðu reynslu af stjórnun og stjórnsýslu og einnig hafi verið horft til þess að meðal nefndarmanna væri góð þekking á rekstri og mannauðsstjórnun. Gerð var grein fyrir menntun og bakgrunni einstakra nefndarmanna. Þá segir að ekki hafi þótt ástæða til að leggja áherslu á þekkingu þeirra á þáttum sem ekki voru settir fram sem krafa í auglýsingu. Í því sambandi er tekið fram að ekki hafi verið gerð krafa um þekkingu á viðfangsefnum Samgöngustofu í auglýsingunni nú frekar en þegar embættið var auglýst 2014. Enn fremur segir að tekið hafi verið mið af almennri reynslu af stjórnun vinnustaðar, óháð því hvort um hafi verið ræða starf sem laut að lögbundnum viðfangsefnum Samgöngustofu.

Í stjórnendastefnu ríkisins, sem birt var í júní 2019 eftir að hafa verið í mótun um nokkurt skeið, kemur fram áhersla á almennra stjórnunarfærni án sérstaks tillits til verkefna einstakra stofnana. Sér í lagi er þar vísað til leiðtogahæfni, árangursmiðaðrar stjórnunar og samskiptahæfni og að samræma skuli gerð auglýsinga. Í stjórnendastefnunni vísar leiðtogahæfni til ábyrgðar, framsýni, stefnumótunar og forystu. Árangursmiðuð stjórnun vísar til áætlanagerðar og forgangsröðunar, skilvirkrar stýringar verkefna, nýsköpunar og  hagkvæmni í rekstri. Þá er í samskiptahæfni vísað til upplýsingamiðlunar og gagnsæi, árangursmiðaðs samstarfs, jákvæðra og hvetjandi samskipta og uppbyggingar og þróunar mannauðs.

Sú áhersla á almenna stjórnunarreynslu umsækjenda sem birtist í framangreindum svörum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins á sér nokkra stoð í stjórnendastefnu ríkisins. Í því ljósi og með hliðsjón af skýringum ráðuneytisins og svigrúmi ráðherra til þess að ákveða þau sjónarmið sem hann leggur til grundvallar mati á umsækjendum, sbr. kafla III.1 hér að framan, tel ég mig ekki hafa forsendur til athugasemda við auglýstar hæfniskröfur. Þar hef ég einkum í huga að af gildandi rétti leiðir að ráðherra hefur í tilvikum sem þessum töluvert svigrúm við val um hvaða málefnalegu sjónarmið hann leggur til grundvallar við ákvarðanir sem þessar og þar með til að haga starfsemi Samgöngustofu í samræmi við þau stjórnunarlegu markmið sem hann telur nauðsynleg samkvæmt þeim lögum sem stofnunin starfar eftir. Af sömu ástæðum tel ég, og þá með hliðsjón upplýsingum sem veittar voru um menntun og bakgrunn einstakra nefndarmanna, ekki vera tilefni til frekari skoðunar á ákvörðun ráðherra um skipun hæfnisnefndar eða þeim sjónarmiðum sem hún byggðist á.

  

3

Í kvörtuninni eru gerðar margvíslegar athugasemdir við mat hæfnisnefndar, einkum varðandi vægi stjórnsýslureynslu og stigagjöf nefndarinnar til A og B fyrir einstaka þætti. Segir að vandséð sé hvernig málefnalegt mat hefði getað leitt til annars en að A stæði framar öðrum. 

Áðurnefnd hæfnisnefnd skilaði skýrslu til ráðherra 24. maí 2019. Í lokaorðum hennar segir að sameiginleg niðurstaða nefndarinnar að loknu heildstæðu mati á menntun og hæfni, færni og öðrum eiginleikum umsækjenda, samkvæmt þeim kröfum sem gerðar voru, sé að fimm umsækjendur að A meðtöldum teljist mjög vel hæfir til að gegna embættinu og standi framar öðrum umsækjendum.

Í skýrslunni kemur fram að nefndin hafi unnið samkvæmt áætlun um ráðningarferlið sem lögð var fyrir ráðuneytið. Í áætluninni kemur fram að ráðherra skuli samþykkja matsramma, viðtalsgögn og lista yfir þá sem boða skuli í viðtöl. Mat nefndarinnar fór fram í tveimur skrefum. Fyrst voru umsækjendurnir 23 metnir á grundvelli umsóknargagna og þeir níu sem best komu út úr því fóru í viðtöl og tilheyrandi mat á grundvelli þess sem þar kom fram. Í báðum skrefum gaf nefndin umsækjendum stig fyrir einstaka þætti í matinu og reiknaði út heildarstig í samræmi við fyrir fram ákveðið vægi þáttanna.

Í fylgiskjölum skýrslunnar kemur fram að umsækjendurnir fimm sem nefndin mat að stæðu framar öðrum umsækjendum fengu fleiri stig samanlagt úr báðum skrefum matsins en þeir fjórir sem ekki töldust í hópi mjög vel hæfra. Sá sem skipaður var í embættið, B, fékk flest stig og næstur honum að stigum var A en í niðurstöðum nefndarinnar var ekki gert upp á milli umsækjenda. Segir í niðurstöðunum að allir fimm umsækjendurnir séu mjög vel hæfir til að takast á við starf forstjóra Samgöngustofu, „en á ólíkum forsendum“ sem gerð er stuttlega grein fyrir.

Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns, sbr. lið 3 b) í II. kafla bréfsins frá 13. mars 2019, kemur fram að ekki hafi verið talin ástæða til þess að leggja sérstaka áherslu á stjórnsýslureynslu umfram reynslu af atvinnulífinu hjá forstjóra og þar er jafnframt vísað til þess að í auglýsingu um embættið hafi engin krafa verið gerð um reynslu af stjórnsýslu.

Af gögnum um störf hæfnisnefndar verður ráðið að markmiðið með stigagjöf nefndarinnar hafi fyrst og fremst verið að nota útreiknuð heildarstig til viðmiðunar um hverjir kæmust áfram í ráðningarferlinu eftir hvort matsskref um sig hjá nefndinni. Með hliðsjón af þessu og að B og A voru í fyrsta og öðru sæti stigaraðarinnar verður ekki annað ráðið en að stigagjöfin hafi ekki haft áhrif á umsagnir nefndarinnar um B og A eða það lokamat hennar að þeir væru báðir meðal hæfustu umsækjenda.

Vegna athugasemdar í kvörtuninni um að málefnalegt mat hefði mjög líklega átt að setja A framar öðrum umsækjendum bendi ég á að hæfnisnefndin er ráðgefandi og henni er almennt ekki ætlað að tilgreina einhvern einn umsækjenda hæfastan heldur skal koma fram í skýrslu hennar „með rökstuddum hætti hvaða umsækjendur séu að mati nefndarinnar hæfastir, miðað við þau sjónarmið sem leggja ber til grundvallar við skipun í embættið“, sbr. 7. gr. reglna nr. 393/2012.

Með hliðsjón af áðurnefndu svigrúmi stjórnvalds við mat á umsækjendum um opinbert starf, sbr. kafla III.1 og III.2 í bréfi þessu, tel ég mig ekki hafa forsendur til athugasemda við matsgrundvöll hæfnisnefndar sem leiddi af auglýstum hæfniskröfum að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem fram komu í svörum og skýringum til umboðsmanns varðandi auglýsingu og skipan hæfnisnefndar. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins tel ég mig ekki heldur hafa forsendur til að gera athugasemdir við málsmeðferð nefndarinnar eða þá ályktun og niðurstöðu hennar að hinir fimm tilteknu umsækjendur stæðu öðrum framar og væru mjög vel hæfir til að gegna embætti forstjóra Samgöngustofu. Ég tek þó fram að ég hef með bréfi þessu ekki tekið að öðru leyti afstöðu til þess hvaða kröfur sé rétt að gera til þekkingar einstaklinga á starfsemi og viðfangsefnum stofnunar þegar þeim er ætlað að leggja mat á hæfni umsækjanda um starf hjá sömu stofnun.

    

5

Á lokastigi ráðningarferlisins tók samgöngu- og sveitarstjórnar-ráðherra viðtal við þá fimm umsækjendur sem hæfnisefndin mat mjög vel hæfa. Í bréfi með rökstuðningi til A fyrir skipun B í forstjóraembættið, dags. 7. júní 2019,  segir að í viðtalinu hafi verið spurt nánar út í þann árangur sem umsækjendur sáu fyrir sér að þeir vildu ná á skipunartímanum og hvað þeir myndu vilja leggja áherslu á til að byrja með í starfi. Þá kemur fram að það verið mat ráðherra að B væri best til þess fallinn að gegna embættinu eftir að hafa rætt við umsækjendurna fimm.

Um framangreind viðtöl liggja fyrir minnispunktar um svör umsækjenda við spurningum ráðherra ásamt samantekt ráðherra um hvert og eitt viðtalanna með undirfyrirsögninni „hvernig kom viðkomandi fyrir, hvernig voru svörin, talaði viðkomandi af þekkingu sem nýtist til að stýra stórri stofnun“. Samantektirnar um viðtölin við B og A eru eftirfarandi:

„Rólyndismaður, ber af sér góðan þokka – reynslu af að koma inn í ólík svið. Nefndi þjónustu, hagkvæmni, [rekstur] nokkrum sinnum. Breytingar fram undan – tæknin. Kom vel að áskorunum til skamms og lengri tíma. Leggur áherslu á að fá fólk með sér. Skipuritið – finnst flókið, skiptir máli að hrista stofnunina betur saman. Stjórna með fólk en hikar ekki við að taka ábyrgðina – [...] dæmið. Nefndi yfirboðara sína – njóta trausts þeirra, upplýsa þá sem bera honum vel söguna. Þægileg nærvera. Ekki með lærða frasa – kemur frá honum af fenginni reynslu. Maður sem hefur þekkingu, reynslu, veit hvað hann getur og veit að honum er treyst.  Er hann sjálfur. Nefnir dæmi sem hann kemur með frá sjálfum sér. Talaði um sýnina. Virkaði vel á bæði [...] og ráðherra. Segir í ferilskrá hafa reynslu af alþjóðlegu umhverfi.“ (B)

„Kom aldrei inn á þjónustu stofnunarinnar. Gæðamanagement system; þarf að  bæta mikið þar. Vísaði mikið í SFR Könnunina en niðurstöðurnar ekki jafn góðar og hann lætur út fyrir“ (A)

Í kvörtun yðar er gerð athugasemd við að í samantektunum sé eingöngu fjallað um jákvæð atriði í samantekt um viðtal við B en í samantekt um viðtal við A einungis um neikvæð atriði og að ekki verði séð að sömu aðferðir eða mælikvarðar hafi verið notaðir í þeim. Segir að það fái ekki staðist að ráðherra hafi á grundvelli viðtalsins haft fullnægjandi upplýsingar til að meta að B væri hæfari en A. 

Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns kemur fram að ráðherra taldi „mikilvægast að skipa í embættið einstakling sem hefði farsæla reynslu af stjórnun“ og að með spurningum sínum vildi hann varpa skýrara ljósi á hvernig fyrri stjórnunarreynsla umsækjenda myndi nýtast í starfi forstjóra Samgöngustofu og þá einkum varðandi „öryggi, þjónustu og framsýni þegar kæmi að verkefnum Samgöngustofu, ásamt því að hlúa að innri starfsemi“. Í skýringunum segir enn fremur um fyrirkomulag og framgang viðtala:

„Allir umsækjendur fengu 20 mínútur með ráðherra. Þeim var gerð grein fyrir því í upphafi ásamt því hver fjöldi spurninga væri. Reynt var að vera ekki leiðandi í viðtalinu og horft var til þess að umsækjendur hefðu frumkvæðið að því að tala um það sem þeir teldu skipta mestu máli út frá hverri spurningu. Líkt og sést á ritun viðtals A hjá ráðherra náðist einungis að spyrja hann einnar spurningar. Ekki gafst rými til að spyrja frekar út í ákveðin atriði þar sem hann tók orðið í byrjun og hélt því þar til tíminn var búinn.“

Af framangreindum upplýsingum úr rökstuðningi og skýringum ráðuneytisins verður ráðið að við endanlegt mat hafi ráðherra lagt áherslu á að skipa í embættið einstakling sem hefði farsæla reynslu af stjórnun sem jafnframt væri líklegur til þess að stuðla að árangri í störfum forstjóra Samgöngustofu. Þá kemur fram í skýringum ráðuneytisins, sbr. 4. tölul. í síðara bréfi þess, að stjórnunarreynsla tók mið af „almennri reynslu af stjórn vinnustaðar, óháð því hvort um hafi verið að ræða starf sem laut að lögbundnum viðfangsefnum Samgöngustofu“. Áhersla ráðherra á stjórnun með þessum hætti verður ekki talin vera í ósamræmi við auglýsingu, sbr. kröfuna um árangursríka reynslu af stjórnun, rekstri, stefnumótun og áætlanagerð.

Samantektirnar um viðtöl ráðherra við B og A eru vissulega með ólíku sniði, eins og bent er á í kvörtuninni. Samkvæmt því sem skráð var um svör B og A fjölluðu þeir báðir um öryggismál, framtíðarþróun og innri starfsemi. Þar kemur einnig fram að A vísaði til gagna sem fylgdu umsókn hans og að B vék að mikilvægi þjónustuhlutverks Samgöngustofu. Ekki verður séð að A hafi í ráðherraviðtalinu verið spurður um viðhorf hans til þjónustuhlutverks Samgöngustofu en í viðtali við hæfnisnefnd vék hann að nýsköpun í þjónustu í svari um mikilvægasta hlutverk Samgöngustofu. Einnig kemur fram í gögnum sem fylgdu umsókn A að með nýju skipuriti Samgöngustofu 2017 hafi þjónustueining fengið aukið vægi.

Eins og að framan greinir hefur umboðsmaður játað stjórnvöldum nokkurt svigrúm við mat á því hvaða einstaklingur í hópi umsækjenda um opinbert starf eða embætti sé hæfastur til að gegna því. Þegar litið er til gagna málsins með hliðsjón af skýringum ráðuneytisins tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við hvernig staðið var að mati ráðherra á þeim umsækjendum sem taldir voru hæfastir til að gegna embættinu. Ég hef hér einkum í huga að umrædd ákvörðun var byggð á víðtæku mati á mörgum þáttum eftir yfirferð á umsóknum um starfið þar sem þeir fimm sem töldust hæfastir voru boðaðir í viðtal hjá ráðherra. Þrátt fyrir að samantekt úr viðtölum við B og A hafi ekki tilgreint sambærileg atriði þá hafði A jafnframt gefist kostur á að koma sambærilegum sjónarmiðum á framfæri í umsókn sinni, sem hann vísaði til í viðtalinu, og viðtali hjá hæfnisnefndinni sem voru liður í að ráðherra gæti áttað sig á stöðu þeirra innbyrðis.

Eins og rakið er í köflum II.1 og II.2 hér að framan kom fram í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns að ráðuneytið hefði við ákvörðun sína um auglýsa embætti forstjóra Samgöngustofu áður en skipunartími A rann sitt skeið litið til mála sem ráðuneytið taldi ekki hafa gengið vel í forstjóratíð hans og að A hafi verið upplýstur um þessi atriði. Sem fyrr segir er því mótmælt af hálfu A að hann hafi fengið upplýsingar um þessa afstöðu ráðuneytisins þegar ákvarðanir voru teknar um að auglýsa embættið og síðan skipa í það að nýju.

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að ráðuneytið hafi litið til þessara mála við mat á umsækjendum um embætti forstjóra Samgöngustofu. Telji A aftur á móti að svo hafi verið er það eins og áður sagði afstaða mín að það verði að vera verkefni dómstóla að leysa úr því. Hef ég þá sem fyrr í huga þann ágreining sem er uppi um hvort ráðuneytið hafi gert A viðvart um þessi atriði og upplýst um hverju það taldi áfátt við störf hans, sbr. umfjöllun mína í kafla II.2 hér að framan.

Með hliðsjón af framangreindu, sem og því sem fram kemur í kafla II.2 í bréfi þessu, um mat ráðherra á störfum A, tel ég ekki unnt að fullyrða að sú ályktun ráðherra að B væri best til þess fallinn að gegna embætti forstjóra Samgöngustofu hafi verið bersýnilega óforsvaranleg miðað við þau sjónarmið og áherslur sem til grundvallar lágu. Að öllu framangreindu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við ákvörðun ráðherra um skipun í embættið. Að öðru leyti tel ég ekki að umrætt kvörtunarefni gefi tilefni til frekari athugasemda af minni hálfu. Ég ítreka í því sambandi að það er ekki mitt hlutverk að endurmeta sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í starf forstjóra Samgöngustofu heldur að leggja mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun ráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög

  

IV

Með vísan til þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Undirritaður hefur farið með þetta mál frá 1. nóvember sl. sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

  

  

Kjartan Bjarni Björgvinsson