Bréf

  

I

Ég vísa til erindis yðar frá 2. mars 2020 þar sem þér kvartið yfir undirbúningi og ákvörðun samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra um skipun í embætti forstjóra Samgöngustofu á árinu 2019. 

Kvörtunin lýtur einkum að því að auglýstar hæfniskröfur hafi ekki miðast nægilega við verkefni Samgöngustofu, að hæfnisnefnd hafi vikið óeðli­lega mikið frá viðmiðum auglýsingar og ágallar hafi verið á stiga­gjöf hennar, meðal annars að menntun yðar á sviði samgangna, þekking og áratugareynsla af sviðinu hafi ekki gefið yður stig umfram aðra umsækjendur, og gerð er athugasemd við mat ráðherra á svörum yðar í við­tali við hann samkvæmt skráðri samantekt.  

Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 14. október sl. óskaði umboðs­maður eftir upplýsingum og skýringum varðandi þar tilgreind atriði. Ráðu­­neytið svaraði með bréfi, dags. 25.  nóvember sl. og bárust athuga­semdir yðar við bréfið 7. janúar sl. Þá skal tekið fram að samhliða kvörtun yðar hefur umboðsmaður Alþingis haft til meðferðar aðra kvörtun vegna sömu ákvörðunar. Að einhverju leyti verður því vísað til svara ráðu­neytisins vegna þeirrar kvörtunar þegar um sameiginleg atriði er að ræða í því sem fer hér á eftir.

  

II

1

Við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórn­sýslu­lögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opin­bert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfs­reynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem við­komandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórn­valdið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niður­stöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvalds­fyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann um­sækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að þau verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megin­­áhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammi­stöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar ákvörðuninni.

Athugun umboðsmanns á því hvernig stjórnvöld rækja þessar skyldur markast hins vegar af lögbundnu hlutverki embættisins samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Eins og fram kemur í því ákvæði er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftir­lit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins.

Samkvæmt þessu hlutverki er umboðsmaður ekki í sömu stöðu við athugun sína og stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opin­bert starf. Þannig leiðir af eðli þess eftirlitshlutverks sem umboðs­maður hefur með höndum að það er ekki verkefni mitt að endurmeta sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur að leggja mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög. Þar undir fellur til dæmis athugun á því hvort stjórnvald hafi fylgt réttum málsmeðferðarreglum og byggt mat sitt á umsækjendum á full­­nægjandi upplýsingum. Þá tekur athugunin jafnframt til atriða á borð við hvort stjórnvald hafi lagt málefnaleg og lögmæt sjónarmið til grundvallar ákvörðun og mati sínu og að ályktanir þess hafi ekki verið bersýnilega óforsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi gögn málsins.

Hafi stjórnvald hins vegar aflað sér fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefna­legu sjónarmiðum sem ákvörðun um skipun í embætti byggist á og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram í ljósi þeirra hefur um árabil verið lagt til grundvallar í störfum umboðsmanns sem dómstóla að stjórnvald njóti þá töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

  

2

Embætti forstjóra Samgöngustofu var auglýst 16. mars 2019 og var umsóknarfrestur til 1. apríl sama ár. Samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðherra skipaði þriggja manna nefnd til þess að meta hæfni umsækjenda og skyldi hún hafa til hliðsjónar reglur nr. 393/2012, um ráðgefandi nefndir er meta hæfni umsækjenda um embætti við stjórnarráð Íslands. Í 5. gr. reglnanna segir að við upphaf starfs hæfnisnefndar skuli ráðherra, að fenginni tillögu nefndarinnar, gera áætlun um ráðningar­ferli og að til grundvallar slíkri áætlun séu þeir þættir sem leiða megi af auglýsingu um starfið, þeim reglum sem um það gilda og öðrum málefnalegum sjónarmiðum.

Í auglýsingu um embætti forstjóra Samgöngustofu voru hæfniskröfur tilgreindar sem hér segir: 

• Háskólamenntun á meistarastigi sem nýtist í starfi.
• Árangursrík reynsla af stjórnun, rekstri, stefnumótun og áætlanagerð.
• Færni til að vinna að umbótum.
• Reynsla af alþjóðasamstarfi er kostur.
• Færni til tjáningar í ræðu og riti á íslensku.
• Góð hæfni til samvinnu og í samskiptum.

Þá kom fram í auglýsingunni að leitað væri að „framsýnum leiðtoga með brennandi áhuga á þróun og framtíð samgöngumála á Íslandi, metnað til að veita framúrskarandi þjónustu og ná árangi í þágu almennings og atvinnu­lífs“.

Í fyrirspurnum umboðsmanns vegna fyrrnefndrar kvörtunar sem jafn­framt beindist að skipun í embætti forstjóra Samgöngustofu var sjónum meðal annars beint að framangreindum hæfniskröfum í ljósi lögbundins hlut­verks og verkefna Samgöngustofu. Annars vegar spurði umboðsmaður hvernig það samrýmdist lögbundnu hlutverki og verkefnum Samgöngustofu að gera ekki í auglýsingu um starf forstjóra kröfu eða telja það til kosta að þeir hefðu menntun eða þekkingu á þeim atriðum er varða sérhæfða starfsemi Samgöngustofu. Hins vegar óskaði umboðsmaður eftir að gerð yrði geri grein fyrir hvort og þá hvernig nefndarmenn sem skipaðir voru í umrædda hæfnisnefnd hefðu haft góða þekkingu á starfsemi Samgöngustofu og þekkingu á viðfangsefnum stofnunarinnar. Jafnframt hvort nefndarmenn hefðu haft reynslu af æðstu stjórnun opinberra stofnana að sambærilegu umfangi og eðli starfseminnar eins og í tilviki Samgöngustofu.

Í svörum ráðuneytisins við fyrra atriðinu er vísað til stjórnenda­stefnu ríkisins, að verkefni Samgöngustofu séu fjölbreytt og að samkvæmt erindisbréfi forstjóra sé meginhlutverk hans að annast daglega stjórn og rekstur stofnunarinnar þar sem helstu verkefni lúti meðal annars að stjórnun, skipulagi, stefnumótun og áætlunargerð, árangursmati og ný­sköpun. Hlutverk forstjóra sé ekki að vera sérfræðingur á öllum sviðum stofnunarinnar. Þá segir að stofnunin þarfnist öflugs stjórnanda sem geti leitt hana áfram á tímum breytinga og sjálfvirknivæðingar, enda hafi Samgöngustofa á að skipa öflugum sérfræðingum og millistjórnendum sem hafi sérfræðiþekkingu á hinum fjölbreyttu verkefnum stofnunarinnar. Enn fremur segir:

„Það var því mat ráðherra að leggja fyrst og fremst áherslu á að finna stjórnanda sem hefði farsæla stjórnunarreynslu og væri líklegur til að geta leitt stofnunina áfram í síbreytilegu starfs­umhverfi. Var áhersla lögð á að auglýsingin myndi laða fram sem fjölbreyttastan hóp hæfra umsækjenda. Var því ekki lögð áhersla á stjórnsýslureynslu umfram almenna reynslu af atvinnu­lífi.“

Í svörum við síðara atriðinu kemur fram að ráðherra hafi við skipun nefndarinnar lagt áherslu á að þar væru hlutlausir einstaklingar sem hefðu reynslu af stjórnun og stjórnsýslu og einnig hafi verið horft til þess að meðal nefndarmanna væri góð þekking á rekstri og mann­auðs­stjórnun. Gerð var grein fyrir menntun og bakgrunni einstakra nefndar­manna. Þá segir að ekki hafi þótt ástæða til að leggja áherslu á þekkingu þeirra á þáttum sem ekki voru settir fram sem krafa í auglýsingu. Í því sambandi er tekið fram að ekki hafi verið gerð krafa um þekkingu á viðfangsefnum Samgöngustofu í auglýsingunni nú frekar en þegar embættið var auglýst 2014. Enn fremur segir að tekið hafi verið mið af almennri reynslu af stjórnun vinnustaðar, óháð því hvort um hafi verið ræða starf sem laut að lögbundnum viðfangsefnum Samgöngustofu.

Í stjórnendastefnu ríkisins, sem birt var í júní 2019 eftir að hafa verið í mótun um nokkurt skeið, kemur fram áhersla á almennra stjórnunarfærni án sérstaks tillits til verkefna einstakra stofnana. Sér í lagi er þar vísað til leiðtogahæfni, árangursmiðaðrar stjórnunar og samskiptahæfni og að samræma skuli gerð auglýsinga. Í stjórnenda­stefnunni vísar leiðtogahæfni til ábyrgðar, framsýni, stefnu­mótunar og forystu. Árangursmiðuð stjórnun vísar til áætlanagerðar og forgangs­röðunar, skilvirkrar stýringar verkefna, nýsköpunar og  hag­kvæmni í rekstri. Þá er í samskiptahæfni vísað til upplýsinga­miðlunar og gagnsæi, árangursmiðaðs samstarfs, jákvæðra og hvetjandi samskipta og upp­byggingar og þróunar mannauðs.

Sú áhersla á almenna stjórnunarreynslu umsækjenda sem birtist í framan­greindum svörum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins á sér nokkra stoð í stjórnendastefnu ríkisins. Í því ljósi og með hliðsjón af skýringum ráðuneytisins og svigrúmi ráðherra til þess að ákveða þau sjónarmið sem hann leggur til grundvallar mati á umsækjendum, sbr. kafla II.1 hér að framan, tel ég mig ekki hafa forsendur til athugasemda við aug­lýstar hæfniskröfur. Þar hef ég einkum í huga að af gildandi rétti leiðir að ráðherra hefur í tilvikum sem þessum töluvert svigrúm við val á því hvaða málefnalegu sjónarmið hann leggur til grundvallar við ákvarðanir sem þessar og þar með til að haga starfsemi Samgöngustofu í sam­ræmi við þau stjórnunarlegu markmið sem hann telur nauðsynleg sam­kvæmt þeim lögum sem stofnunin starfar eftir. Af sömu ástæðum tel ég, og þá með hliðsjón af upplýsingum sem veittar voru um menntun og bak­grunn einstakra nefndarmanna, ekki vera tilefni til frekari skoðunar á ákvörðun ráðherra um skipun hæfnisnefndar eða þeim sjónarmiðum sem hún byggðist á. Ég tek þó fram að ég hef með bréfi þessu ekki tekið að öðru leyti afstöðu til þess hvaða kröfur sé rétt að gera til þekkingar einstaklinga á starfsemi og viðfangsefnum stofnunar þegar þeim er ætlað að leggja mat á hæfni umsækjanda um starf hjá sömu stofnun.

  

3

Áðurnefnd hæfnisnefnd skilaði skýrslu til ráðherra 24. maí 2019. Í lokaorðum hennar segir að sameiginleg niðurstaða nefndarinnar að loknu heild­stæðu mati á menntun og hæfni, færni og öðrum eiginleikum um­sækjenda, samkvæmt þeim kröfum sem gerðar voru, sé að þér séuð í hópi fimm umsækjenda sem teljist mjög vel hæfir til að gegna embættinu og standi framar öðrum umsækjendum.

Í skýrslunni kemur fram að nefndin hafi unnið samkvæmt áætlun um ráðningarferlið sem lögð var fyrir ráðuneytið. Í áætluninni kemur fram að ráðherra skuli samþykkja matsramma, viðtalsgögn og lista yfir þá sem boða skuli í viðtöl. Mat nefndarinnar fór fram í tveimur skrefum, þ.e. fyrst voru umsækjendurnir 23 metnir á grundvelli umsóknargagna og þeir níu sem best komu út úr því voru fóru í viðtöl og tilheyrandi mat á grund­velli þess sem þar kom fram. Í báðum skrefum gaf nefndin umsækjendum stig fyrir einstaka þætti í matinu og reiknaði út heildar­stig í samræmi við fyrir fram ákveðið vægi þáttanna.

Í fylgiskjölum skýrslunnar kemur fram að umsækjendurnir fimm sem nefndin mat að stæðu framar öðrum umsækjendum fengu fleiri stig samanlagt úr báðum skrefum matsins en þeir fjórir sem ekki töldust í hópi mjög vel hæfra. Sá sem skipaður var í embættið, B, fékk flest stig en í niðurstöðum nefndarinnar var ekki gert upp á milli umsækjenda og þar er engin vísun til stigagjafarinnar. Segir í niður­stöðunum að allir fimm umsækjendurnir séu mjög vel hæfir til að takast á við starf forstjóra Samgöngustofu, „en á ólíkum forsendum“ sem gerð er stuttlega grein fyrir.

Af gögnum um störf hæfnisnefndar verður ráðið að markmiðið með stigagjöf nefndarinnar hafi fyrst og fremst verið að nota útreiknuð heildarstig til viðmiðunar um hverjir kæmust áfram í ráðningarferlinu eftir hvort matsskref um sig hjá nefndinni. Með hliðsjón af þessu og að þér voruð í einu af fimm efstu sætum stigaraðarinnar verður ekki annað ráðið en að stigagjöfin hafi ekki haft áhrif umsagnir nefndarinnar um einstaka umsækjendur eða það lokamat hennar að þér væruð meðal hæfustu umsækjenda. Þá bendi ég á að hæfnisnefndin er ráðgefandi og henni er almennt ekki ætlað að tilgreina einhvern einn umsækjenda hæfastan heldur skal koma fram í skýrslu hennar „með rökstuddum hætti hvaða umsækjendur séu að mati nefndarinnar hæfastir, miðað við þau sjónarmið sem leggja ber til grundvallar við skipun í embættið“, sbr. 7. gr. reglna nr. 393/2012.

Með hliðsjón af áðurnefndu svigrúmi stjórnvalds við mat á um­sækjendum um opinbert starf, sbr. kafla II.1 og II.2 í bréfi þessu, tel ég mig ekki hafa forsendur til athugasemda við matsgrundvöll hæfnis­nefndar sem leiddi af auglýstum hæfniskröfum að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem fram komu í svörum og skýringum til umboðsmanns varðandi auglýsingu og skipan hæfnisnefndar. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins tel ég mig ekki heldur hafa forsendur til að gera athugasemdir við málsmeðferð nefndarinnar eða þá ályktun og niðurstöðu hennar að hinir fimm tilteknu umsækjendur stæðu öðrum framar og væru mjög vel hæfir til að gegna embætti forstjóra Samgöngustofu.

  

4

Á lokastigi ráðningarferlisins tók samgöngu- og sveitarstjórnar-ráðherra viðtal við þá fimm umsækjendur sem hæfnisefndin mat mjög vel hæfa. Í bréfi með rökstuðningi til annars umsækjanda fyrir skipun B í forstjóraembættið, dags. 7. júní 2019,  segir að í viðtalinu hafi verið spurt nánar út í þann árangur sem umsækjendur sáu fyrir sér að þeir vildu ná á skipunartímanum og hvað þeir myndu vilja leggja áherslu á til að byrja með í starfi. Þá segir að eftir að hafa rætt við umsækjendurna fimm hafi það verið mat ráðherra að B væri best til þess fallinn að gegna embættinu.

Um framangreind viðtöl liggja fyrir minnispunktar um svör um­sækjenda við spurningum ráðherra ásamt samantekt ráðherra um hvert og eitt viðtalanna með undirfyrirsögninni „hvernig kom viðkomandi fyrir, hvernig voru svörin, talaði viðkomandi af þekkingu sem nýtist til að stýra stórri stofnun“. Samantektirnar um viðtölin við yður og B eru eftirfarandi:

„Hefur brennandi áhuga, tilbúin að fórna. Þekkir samgöngu­málin. Endurtók svolítið. Hæf kona – mjög fær tekist vel í RNSA, t.d að samþætta. Minni reynsla sem stjórnandi. Leitandi - tala við fólkið og safna. Vantar sjálfstraustið. Í samanburði við [B] vantar upp á stjórnendareynslu og þetta authoritivity.“ A

„Rólyndismaður, ber af sér góðan þokka – reynslu af að koma inn í ólík svið. Nefndi þjónustu, hagkvæmni, rekstri nokkrum sinnum. Breytingar fram undan – tæknin. Kom vel að áskorunum til skamms og lengri tíma. Leggur áherslu á að fá fólk með sér. Skipuritið – finnst flókið, skiptir máli að hrista stofnunina betur saman. Stjórna með fólk en hikar ekki við að taka ábyrgðina – [...] dæmið. Nefndi yfirboðara sína – njóta trausts þeirra, upplýsa þá sem bera honum vel söguna. Þægileg nærvera. Ekki með lærða frasa – kemur frá honum af fenginni reynslu. Maður sem hefur þekkingu, reynslu, veit hvað hann getur og veit að honum er treyst.  Er hann sjálfur. Nefnir dæmi sem hann kemur með frá sjálfum sér. Talaði um sýnina. Virkaði vel á bæði [...] og ráðherra. Segir í ferilskrá hafa reynslu af alþjóðlegu umhverfi.“ (B)

Í kvörtun yðar er gerð athugasemd við að samkvæmt samantektinni um yður telji ráðherra yður skorta sjálfstraust og „authoritivity“ en alþekkt sé að það sé einkenni á stjórnunarstíl kvenna að hafa samráð, saman­borið við karla sem stjórni meira eins og einræðisherrar.

Í skýringum ráðuneytisins í bréfinu til umboðsmanns, dags. 25. nóvember sl., kemur fram að ráðherra taldi „mikilvægast að skipa í embættið einstakling sem hefði farsæla reynslu af stjórnun“ og að með spurningum sínum vildi hann varpa skýrara ljósi á hvernig fyrri stjórnunarreynsla umsækjenda myndi nýtast í starfi forstjóra Samgöngustofu og þá einkum varðandi „öryggi, þjónustu og framsýni þegar kæmi að verkefnum Samgöngustofu, ásamt því að hlúa að innri starfsemi“. Í skýringunum segir enn fremur um fyrirkomulag og framgang viðtala að allir umsækjendur hafi fengið 20 mínútur með ráðherra. Þeim hafi verið gerð grein fyrir því í upphafi ásamt því hver fjöldi spurninga væri. Reynt hafi verið að vera ekki leiðandi í viðtalinu og horft til þess að umsækjendur hefðu frumkvæðið að því að tala um það sem þeir teldu skipta mestu máli út frá hverri spurningu.

Af framangreindum upplýsingum úr rökstuðningi og skýringum ráðu­neytisins verður ráðið að við endanlegt mat hafi ráðherra lagt áherslu á að skipa í embættið einstakling sem hefði farsæla reynslu af stjórnun sem jafnframt væri líklegur til þess að stuðla að árangri í störfum for­stjóra Samgöngustofu. Þá kemur fram í skýringum ráðu­neytisins til umboðsmanns að stjórnunarreynsla tók mið af „almennri reynslu af stjórn vinnu­staðar, óháð því hvort um hafi verið að ræða starf sem laut að lög­bundnum viðfangsefnum Samgöngustofu“. Áhersla ráðherra á stjórnun með þessum hætti verður ekki talin vera í ósamræmi við auglýsingu, sbr. kröfuna um árangursríka reynslu af stjórnun, rekstri, stefnumótun og áætlana­gerð.

Eins og að framan greinir hefur umboðsmaður játað stjórnvöldum nokkurt svigrúm við mat á því hvaða einstaklingur í hópi umsækjenda um opinbert starf eða embætti sé hæfastur til að gegna því. Þegar litið er til gagna málsins með hliðsjón af skýringum ráðuneytisins tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við hvernig staðið var að mati ráðherra á þeim umsækjendum sem taldir voru hæfastir til að gegna embættinu. Ég hef hér einkum í huga að umrædd ákvörðun var byggð á víðtæku mati á mörgum þáttum eftir yfirferð á umsóknum um starfið þar sem þeir fimm sem töldust hæfastir voru boðaðir í viðtal hjá ráðherra. Ekki verður annað ráðið en að þar hafi umsækjendum gefist kostur á að koma sjónarmiðum á framfæri til viðbótar því sem byggt var í umsóknum þeirra sem voru liður í að ráðherra gæti áttað sig á stöðu þeirra inn­byrðis.

Með hliðsjón af framangreindu og því svigrúmi sem ráðherra hefur tel ég ekki unnt að fullyrða að sú ályktun hans að B væri best til þess fallinn að gegna embætti forstjóra Samgöngustofu hafi verið bersýnilega óforsvaranleg miðað við þau sjónarmið og áherslur sem til grundvallar lágu. Að öllu framangreindu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við ákvörðun ráðherra um skipun í embættið. Að öðru leyti tel ég ekki að umrætt kvörtunarefni gefi tilefni til frekari athugasemda af minni hálfu. Ég ítreka í því sambandi að það er ekki mitt hlutverk að endurmeta sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í starf forstjóra Samgöngustofu heldur að leggja mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun ráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög

  

III

Með vísan til þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Undirritaður hefur farið með þetta mál frá 1. nóvember sl. sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

 

 

Kjartan Bjarni Björgvinsson