I
Vísað er til kvartana sem þér komuð á framfæri 8. júlí 2020 fyrir hönd A og B. Þær beinast að úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála 15. ágúst 2019 í málum nr. 140/2019 og 141/2019 þar sem staðfestar voru ákvarðanir Reykjavíkurborgar um að synja þeim um greiðslu sérstakra húsaleigubóta, annars vegar fyrir tímabilið 1. september 2012 til 31. desember 2016, en hins vegar fyrir tímabilið 1. júní 2012 til 31. desember 2016.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar 28. ágúst 2020 var óskað eftir öllum gögnum málanna ásamt upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Svör úrskurðarnefndarinnar bárust 28. september 2020. Athugasemdir yðar bárust 3. nóvember þess árs.
Athugun embættis umboðsmanns í máli þessu hefur beinst að þeim matsviðmiðum sem ákvarðanir Reykjavíkurborgar byggðust á og þá einkum að því hvort viðmiðin hafi brotið gegn jafnræði eða takmarkað um of mat sveitarfélagsins með tilliti til raunverulegra aðstæðna A og B.
II
1
Líkt og fram kemur í téðum úrskurðum nefndarinnar kvað Hæstiréttur upp dóm 16. júní 2016 máli nr. 728/2015. Var niðurstaða réttarins sú að Reykjavíkurborg hefði verið óheimilt að synja umsækjanda um svokallaðar sérstakar húsaleigubætur á þeim grundvelli einum að hann leigði íbúð af BRYNJU - Hússjóði ÖBÍ. Í kjölfar dómsins mun Reykjavíkurborg hafa greitt þeim, sem leigðu húsnæði af sjóðnum í gildistíð reglna sveitarfélagsins þar um, sérstakar húsaleigubætur afturvirkt að því gættu að þeir uppfylltu skilyrði reglnanna að öðru leyti.
Líkt og fram kemur í kærum þeirra A og B, sem báðar hafa verið metnar til 75% örorku og hafa leigt húsnæði af BRYNJU - Hússjóði ÖBÍ um árabil, til úrskurðarnefndarinnar gera þær athugasemdir við mat Reykjavíkurborgar á rétti þeirra til greiðslu sérstakra húsaleigubóta á grundvelli reglna sveitarfélagsins. Telja þær að í þeim matsviðmiðum, sem fylgdu framangreindum reglum og byggt var á við mat þess á rétti þeirra til greiðslu sérstakra húsaleigubóta, hafi falist ólögmæt mismunun. Benda þær á að undir einum lið matsviðmiðanna, „staða umsækjanda“, hafi umsækjendur sem metnir höfðu verið til 75% örorku hlotið tvö stig en ellilífeyrisþegar þrjú stig. Báðar hlutu þær A og B alls átta stig í ofangreindu mati, en samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar áttu umsækjendur, þegar um var að ræða einstaklinga, hjón eða sambúðarfólk, sem hlutu níu stig eða fleiri rétt til þess að fá greiddar sérstakar húsaleigubætur.
Í úrskurðum nefndarinnar er þeirri afstöðu lýst að afgreiðslur Reykjavíkurborgar vegna umsókna A og B hafi verið í samræmi við reglur sveitarfélagsins um sérstakar húsaleigubætur og matsviðmið. Þá segir í úrskurðum nefndarinnar:
„Við mat á því hvort skilyrði til greiðslu sérstakra húsaleigubóta hafi verið uppfyllt fór fram einstaklingsbundið og heildstætt mat eftir fyrirframgefnum kvarða. Ekkert hefur komið fram sem bendir til annars en að það að ellilífeyrisþegi fái þrjú stig en örorkulífeyrisþegi tvö byggist á málefnalegum og hlutlægum forsendum. Úrskurðarnefndin telur því að greiðslur sérstakra húsaleigubóta hafi verið veittar á jafnræðisgrundvelli og fellst ekki á þá málsástæðu kæranda að mismunun felist í afgreiðslu Reykjavíkurborgar.“
Að frátaldri „stöðu umsækjanda“ vísuðu umrædd viðmið Reykjavíkurborgar einnig til stöðu maka og fjölda barna í reglulegri umgengni eða með lögheimili hjá umsækjanda ef við átti, tekna á ársgrundvelli og félagslegra aðstæðna, þar sem m.a. var horft til félagslegs vanda hans eða fjölskyldu. Um þann mun á stigagjöf undir liðnum „staða umsækjanda“ sem gerður var á örorkulífeyrisþegum annars vegar og ellilífeyrisþegum hins vegar kom eftirfarandi fram í greinargerðum Reykjavíkurborgar vegna meðferðar málanna fyrir nefndinni:
„Þó svo að [örorkulífeyrisþegar og ellilífeyrisþegar] njóti að mörgu leyti sambærilegra greiðslna er ekki um sambærilega hópa að ræða að mati velferðarráðs Reykjavíkurborgar enda byggist matið ekki einungis á þeim greiðslum sem einstaklingar fá. Þegar reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur voru settar var það mat velferðarráðs Reykjavíkurborgar að rétt væri að meta ellilífeyrisþega til þriggja stiga en örorkulífeyrisþega til tveggja stiga á grundvelli þess að ellilífeyrisþegar væru oft í viðkvæmari stöðu sökum aldurs og að um væri að ræða hóp sem þyrfti á meiri aðstoð að halda en örorkulífeyrisþegar sem oft á tíðum hafa aukna möguleika til tekjuöflunar. Þá er staða örorkulífeyrisþega ekki í öllum tilvikum eins varanleg og ellilífeyrisþega þar sem að mat á örorku er yfirleitt tímabundið en tímalengd fer eftir aðstæðum hverju sinni.“
2
Reykjavíkurborg var í gildistíð laga nr. 138/1997, um húsaleigubætur, sem hér eiga við, skylt að veita leigjendum, sem áttu þar lögheimili, aðstoð í formi greiðslna sem nefndust húsaleigubætur, sbr. 1. og 2. mgr. 2. gr. laganna. Samkvæmt 1. gr. laganna var markmið þeirra að lækka húsnæðiskostnað tekjulágra leigjenda og draga úr aðstöðumun á húsnæðismarkaðnum. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laganna voru grunnfjárhæðir greiðslnanna ákveðnar í reglugerð sem ráðherra setti að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga. Á grundvelli 4. mgr. 5. gr. laganna var Reykjavíkurborg jafnframt heimilt að veita þeim, sem uppfylltu skilyrði reglna sveitarfélagsins þar um, aðstoð í formi greiðslna umfram grunnfjárhæðirnar. Var þetta lagagrundvöllur umræddra „sérstakra húsaleigubóta“.
Á meðal skilyrða fyrir því að sérstakar húsaleigubætur yrðu greiddar einstaklingi var, sem fyrr greinir, að umsækjandi hefði hlotið a.m.k. 9 stig samkvæmt matsviðmiðum þeirra reglna sem borgin hafði sett um þetta efni. Líkt og áður greinir tóku matsviðmiðin til stöðu umsækjanda en auk þess stöðu maka, tekna á ársgrundvelli, fjölda barna í reglulegri umgengni eða með lögheimili hjá umsækjanda og loks félagslegra aðstæðna hans. Síðasti liður matsviðmiðanna laut að húsnæðisstöðu, sérstökum aðstæðum barna, félagslegs vanda umsækjanda eða fjölskyldu hans og félagslegri endurhæfingu.
3
Samkvæmt framangreindu var í lögum nr. 138/1997 ekki mælt fyrir um „sérstakar húsaleigubætur“ að öðru leyti en því að sveitarfélögum var heimilt að veita aðstoð umfram þær grunnfjárhæðir sem ákveðnar voru samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laganna. Fólu greiðslur bótanna því í sér aðstoð sem Reykjavíkurborg var að lögum heimilt að veita en ekki skylt. Í því ljósi og að teknu tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, verður að leggja til grundvallar að Reykjavíkurborg hafi haft verulegt svigrúm til að ákveða nánari útfærslu bótanna og skilyrði fyrir viðtöku þeirra, þó þannig að það fyrirkomulag sem ákveðið væri bryti ekki í bága við lög og almennar reglur stjórnsýsluréttarins, þ.á m. reglurnar um jafnræði og skyldubundið mat.
Svo sem áður er fram komið var í matsviðmiðum Reykjavíkurborgar gerður greinarmunur á stigagjöf örorkulífeyrisþega og ellilífeyrisþega undir einum lið af fimm, þ.e. undir liðnum „staða umsækjanda“. Í jafnræðisreglunni felst að samskonar mál skuli hljóta sambærilega meðferð og úrlausn, en af því leiðir að leysa ber úr ósambærilegum málum með ólíkum hætti. Ljóst er að staða örorkulífeyrisþega annars vegar og ellilífeyrisþega hins vegar er ekki fyllilega sambærileg, hvorki lagalega né með tilliti til raunverulegra aðstæðna. Í ljósi þess svigrúms til mats sem Reykjavíkurborg naut við útfærslu sérstakra húsaleigubóta með setningu stjórnvaldsfyrirmæla þar um tel ég mig því ekki hafa forsendur til að slá því föstu að sá greinarmunur á umræddum tveimur hópum sem hér var gerður hafi brotið gegn jafnræði.
Umræddur greinarmunur var aðeins gerður undir einum lið af fimm í matsviðmiðunum. Að þessu virtu verður ekki litið svo á að með umræddri útfærslu skilyrðanna hafi í reynd verið komið í veg fyrir að aðstæður umsækjenda, sem metnir höfðu verið til 75% örorku, væru metnar heildstætt í hverju og einu tilviki. Er þá m.a. horft til þess að matsviðmiðin tóku einnig til tekna umsækjenda og annarra atriða tengdum félagslegri stöðu.
Samkvæmt framangreindu get ég ekki fallist á að umrætt fyrirkomulag Reykjavíkurborgar hafi brotið gegn jafnræði eða þrengt þannig að mati á einstökum umsóknum um sérstakar húsaleigubætur að brotið væri gegn lögum nr. 138/1997 eins og þau verða skýrð með hliðsjón af meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Eru því ekki efni til að gera athugasemdir við niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að þessu leyti.
4
Í ljósi forsendna áðurnefndra úrskurða nefndarinnar athugast að samkvæmt 1. mgr. 22. gr., sbr. 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ber í rökstuðningi að vísa til þeirra réttarreglna sem úrskurður byggist á. Að því marki sem úrlausn byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við það. Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í greininni sé ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi hann að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hafi orðið sú sem raun varð. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þurfi að vera svo að hann uppfylli framangreind skilyrði. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi, en meiri kröfur verði hins vegar að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum. Þá sé og rétt að rökstyðja ítarlega þær ákvarðanir sem eru mjög íþyngjandi (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3302-3303).
Í niðurstöðuköflum téðra úrskurða nefndarinnar er 7. gr. umræddra reglna Reykjavíkurborgar tekin upp í heild sinni, en þar var m.a. mælt fyrir um tilskilinn stigafjölda samkvæmt fyrrgreindum matsviðum, og þeirri afstöðu nefndarinnar lýst að afgreiðsla Reykjavíkurborgar hafi verið í samræmi við skilyrði ákvæðisins og fram hafi farið einstaklingsbundið og heildstætt mat. Loks segir í úrskurðunum að ekkert hafi komið fram sem bendi til annars en að mismunandi stigagjöf örorkulífeyrisþega og ellilífeyrisþega undir einum matsliðnum hafi byggst á málefnalegum og hlutlægum sjónarmiðum.
Þótt fallast megi á efnislega niðurstöðu nefndarinnar, svo sem áður greinir, tel ég engu að síður að nokkuð hafi skort á að úrskurðarnefndin gerði nægjanlega grein fyrir nánari forsendum sínum að þessu leyti. Er þá einkum höfð í huga sú ályktun nefndarinnar að áðurgreind matsviðmið hefðu samræmst jafnræði og ekki komið í veg fyrir að framkvæmt hefði verið heildstætt mat á aðstæðum þeirra A og B með tilliti til lagagrundvallar sérstakra húsaleigubóta.
Í ljósi framangreinds fæ ég því ekki séð að rökstuðningur úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 140/2019 og 141/2019 hafi verið fyllilega í samræmi við þær kröfur um efni rökstuðnings úrskurða í kærumálum sem leiða af fyrrnefndum ákvæðum stjórnsýslulaga. Þessi annmarki á málsmeðferð nefndarinnar í málum A og B haggar þó ekki fyrrgreindri niðurstöðu um lögmæti ákvarðana Reykjavíkurborgar.
III
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. a- og b-liði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.