Álit

I.

Hinn 3. nóvember 1999 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta þar sem staðfest var ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra um niðurfellingu bótaréttar A frá 15. desember 1998. Telur hún að úrskurðurinn hafi ekki verið í samræmi við lög nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, og reglugerð nr. 740/1997, um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði, þar sem hún sé ekki sjálfstætt starfandi einstaklingur í skilningi reglugerðarinnar enda hafi hún aldrei staðið skil á tryggingagjaldi með reglubundnum hætti.

Ég lauk máli þessu með áliti dags. 30. apríl 2001.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra, dags. 16. desember 1998, var A tilkynnt að á fundi nefndarinnar 15. s.m. hefði verið ákveðið að taka hana af atvinnuleysisbótum. Í bréfinu segir meðal annars:

„Samkvæmt 7. gr. reglugerðar um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr atvinnuleysistryggingasjóði nr. 740/1997, er það skilyrði bótaréttar að umsækjandi hafi annars vegar tilkynnt lok sjálfstæðrar starfsemi til launagreiðendaskrár ríkisskattstjóra og hins vegar að virðisaukaskattskyldri starfsemi hafi verið hætt.

Samkvæmt upplýsingum frá Skattstofu Norðurlands vestra ert þú skráð fyrir rekstri og átt því ekki bótarétt og ert því hér með tekin af atvinnuleysisbótum.“

Með bréfi, dags. 18. janúar 1999, kærði A framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Taldi hún að málsmeðferð úthlutunarnefndarinnar hefði ekki verið í samræmi við stjórnsýslulög jafnframt sem hún taldi ákvörðunina haldna efnislegum annmarka þar sem hún félli ekki undir reglugerð nr. 740/1997, um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Úrskurðarnefndin tók kæru A fyrir á fundi sínum 15. febrúar 1999. Með bréfi nefndarinnar, dags. 16. febrúar 1999, var úthlutunarnefndinni tilkynnt um niðurstöðuna. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Úrskurðarnefnd taldi rétt að vísa málinu til baka til endurupptöku hjá úthlutunarnefnd. Er í því sambandi bent á að nauðsynlegt er við endurupptöku málsins að gætt verði ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sérstaklega hvað varðar andmælarétt. Skal kæranda með bréfi úthlutunarnefndar gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum og skýringum, m.a. hvað varðar stöðu sína sem sjálfstætt starfandi einstaklings gagnvart skattakerfinu.“

Var A sent afrit af þessu bréfi úrskurðarnefndarinnar. Í kjölfar þessarar niðurstöðu nefndarinnar sendi úthlutunarnefndin A bréf, dags. 24. febrúar 1999, þar sem meðal annars segir svo:

„Fram hefur komið ábending um að þér starfið við rekstur og hafið virðisaukaskattsnúmer á þinni kennitölu á sama tíma og þér fáið greiddar atvinnuleysisbætur samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997 með síðari breytingum.

Vegna þessa er hér með skorað á yður að koma á framfæri við úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta upplýsingum um stöðu yðar á vinnumarkaði, sérstaklega er óskað upplýsinga um umfang vinnu yðar og hvort þér hafið tekjur fyrir þessi störf og þá í hvaða formi.“

Í málinu liggja fyrir bréf A til úthlutunarnefndarinnar, dags. 25. febrúar 1999, 1. mars 1999 og 8. mars s.á. Í bréfunum tekur A fram að hún telji sig eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta frá 15. desember 1998 þar sem fyrri ákvörðun nefndarinnar um missi bóta hafi verið afturkölluð af úrskurðarnefndinni.

Á fundi úthlutunarnefndarinnar 9. mars 1999 var að nýju fjallað um mál A. Var niðurstaða nefndarinnar kynnt A með bréfi, dags. 12. mars 1999. Þar segir meðal annars svo:

„Á fundi úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra sem haldinn var þann 09.03.1999 var fjallað á ný um mál [A] [...] Lögð voru fram bréf frá 16.02., 24.02., 25.02., 01.03., og 08.03. 1999 til upplýsinga um málið. Nefndin staðfestir úrskurð sinn frá 15.12.1998 en þar kom fram að þér væruð með virðisaukaskattsnúmer og ættuð því ekki bótarétt. Úrskurður úthlutunarnefndar var eftirfarandi:

Úrskurður:

Samkvæmt 7. gr. reglugerðar um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr atvinnuleysistryggingasjóði nr. 740/1997, er það skilyrði bótaréttar að umsækjandi hafi annars vegar tilkynnt lok sjálfstæðrar starfsemi til launagreiðendaskrár ríkisskattstjóra og hins vegar að virðisaukaskattskyldri starfsemi hafi verið hætt.

Samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er yður heimilt að kæra framangreindan úrskurð til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Kærufrestur er þrír mánuðir frá móttöku tilkynningar um úrskurð þennan. Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta er til húsa hjá Vinnumálastofnun, Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík, sími 511-2500.

Yður er einnig bent á rétt yðar samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til að óska eftir því að úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta rökstyðji nánar framangreindan úrskurð. Er sá réttur óháður því hvort þér ákveðið að kæra úrskurð til úthlutunarnefndar.“

Með bréfi til úthlutunarnefndar, dags. 16. mars 1999, óskaði A eftir að úthlutunarnefndin rökstyddi framangreinda ákvörðun sína skriflega. Þá beiðni ítrekaði hún með bréfi, dags. 19. apríl 1999. Í kjölfar þess barst henni bréf frá úthlutunarnefndinni, dags. 27. apríl s.á. Í því segir meðal annars svo:

„Á fundi úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra sem haldin var þann 20.04.1999 var fjallað um bréf yðar frá 19.04.1999.

Nefndin samþykkti að vísa bréfinu til lögfræðings Vinnumálastofnunar.

Næsti fundur úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta verður eftir c.a. 2 vikur og verður mál þitt þá tekið fyrir aftur.“

Hinn 4. maí 1999 ritaði úthlutunarnefndin A bréf þar sem segir meðal annars svo:

„Í 1. tölul. 1. gr. reglugerðar um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði nr. 740/1997 er að finna eftirfarandi skilgreiningu á hugtakinu sjálfstætt starfandi einstaklingur. Orðrétt segir í ákvæðinu: Sá sem starfar við eigin rekstur, án tillits til félagsforms, í því umfangi að honum eða félagi er gert að standa mánaðarlega, eða með öðrum reglubundnum hætti samkvæmt ákvörðun skattyfirvalda, skil á tryggingagjaldi.

Í bréfum yðar til úthlutunarnefndar hafið þér ítrekað bent á að þar sem þér greiðið ekki tryggingagjald fallið þér ekki undir framangreinda reglugerð.

Úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta bendir á að með framangreindu ákvæði er ekki verið að taka afstöðu til þess hvort rekstur fyrirtækis standi undir greiðslu launa og tryggingagjalds heldur er fyrst og fremst verið að vísa til þess að hvort um tryggingaskylda starfsemi sé að ræða eða ekki. Samkvæmt lögum um tryggingagjald er meginreglan sú að öll vinna er tryggingaskyld. Hitt er að rekstur fyrirtækis kann að ganga það illa eða að umfang hans sé það lítið að ekki sé um reglulegar launagreiðslur að ræða. Er það þá skattyfirvalda að ákveða hvort viðkomandi fyrirtæki vegna taps eða af öðrum ástæðum beri að greiða tryggingagjald eða ekki. Slík niðurstaða breytir ekki þeirri niðurstöðu að um tryggingaskylda starfsemi er að ræða lögum samkvæmt. Af því leiðir að sá sem er í forsvari fyrir slíka starfsemi á ekki rétt á atvinnuleysisbótum á sama tíma og hann er í forsvari slíks rekstrar nema að uppfylltum þeim skilyrðum sem nánar er greint frá í umræddri reglugerð. Er í þessu sambandi bent á ákvæði 6. gr. reglugerðarinnar en þar segir í 5. tölul. að sjálfstætt starfandi einstaklingur verði, til að teljast atvinnulaus, að hafa tilkynnt lok rekstrar til opinberra aðila, sbr. 7. gr. Í 7. gr. er síðan sérstaklega kveðið á um hvenær tilkynning um lok rekstrar teljist fullnægjandi. Segir í ákvæðinu að til að tilkynning teljist fullnægjandi þurfi hún að bera með sér að lok sjálfstæðrar starfsemi hafi verið tilkynnt launagreiðendaskrá ríkisskattstjóra og að virðisaukaskattskyldri starfsemi hafi verið hætt.

Umsækjandi um atvinnuleysisbætur verður m.ö.o. að færa sönnur á að hann sé atvinnulaus; ekki atvinnulaus samkvæmt eigin mati, heldur atvinnulaus samkvæmt þeim formreglum sem kveðið er á um í framangreindri reglugerð. Samkvæmt upplýsingum Skattstjórans í Norðurlandsumdæmi vestra, sbr. bréf hans dags. 6. apríl s.l., eruð þér á skrá yfir virðisaukaskattskylda aðila og uppfyllið því ekki skilyrði 7. gr. reglugerðarinnar.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða úthlutunarnefndar að þér séuð sjálfstætt starfandi einstaklingur í skilningi framangreindrar reglugerðar og þar sem þér hafið ekki látið skrá yður af skrá skattstjóra yfir virðisaukaskattskylda aðili kvað úthlutunarnefnd upp þann úrskurð að þér ættuð ekki stöðu yðar vegna rétt á atvinnuleysisbótum samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar og reglugerð nr. 740/1997.“

Með bréfi, dags. 10. maí 1999, kærði A ákvörðun úthlutunarnefndarinnar til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Í kærunni ítrekaði A að hún teldi sig ekki falla undir ákvæði reglugerðar nr. 740/1997, um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Í bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. júní 1999, til A segir meðal annars svo:

„Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta tók fyrir kæru yðar á fundi sínum þann 31. maí s.l. vegna úrskurðar úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta á Norðurlandi vestra um niðurfellingu bótaréttar samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997.

Niðurstaða úrskurðarnefndar var á þá leið að úrskurður úthlutunarnefndar var staðfestur.

Úrskurður ásamt rökstuðningi verður sendur yður við fyrsta tækifæri.“

Hinn 25. júlí 1999 ritaði úrskurðarnefndin A bréf þar sem segir meðal annars svo:

„Hjálagt fylgir úrskurður ásamt rökstuðningi fyrir niðurstöðu úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Vísað er til fyrri tilkynningar úrskurðarnefndar dags. 1. júní s.l. um framangreinda niðurstöðu úrskurðarnefndar í máli þessu.“

Þá segir meðal annars svo í úrskurði nefndarinnar:

„[A] kærði með bréfi dags. 10. maí s.l. úrskurð úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Í kæru sinni ítrekar hún þá málsástæðu að hún falli ekki undir reglugerð nr. 740/1997 um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Umfang rekstrar að Litla Búrfelli sé það lítið að tryggingagjald sé undir staðgreiðslumörkum tryggingagjalds (reiknað endurgjald sé lægra en 179.427) og lagt á árið eftir. Krefst hún þess að úrskurður úthlutunarnefndar verði felldur úr gildi.

Niðurstaða

1.

Í l. tölul. 1. gr. reglugerðar um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði nr. 740/1997 er að finna eftirfarandi skilgreiningu á hugtakinu sjálfstætt starfandi einstaklingur. Orðrétt segir í ákvæðinu: „sá sem starfar við eigin rekstur, án tillits til félagsforms, í því umfangi að honum eða félagi er gert að standa mánaðarlega, eða með öðrum reglubundnum hætti samkvæmt ákvörðun skattyfirvalda, skil á tryggingagjaldi.“

Í bréfum kæranda til úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta og úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta hefur ítrekað verið bent á að þar sem hann greiði ekki tryggingagjald falli hann ekki undir framangreinda reglugerð.

Bent er á að með framangreindu ákvæði er ekki tekin afstaða til þess hvort rekstur fyrirtækis, hvort sem um einstaklingsrekstur eða annað félagsform er að ræða, standi undir greiðslu launa og tryggingagjalds. Vísar ákvæðið fyrst og fremst til þess að hvort um tryggingaskylda starfsemi er að ræða eða ekki. Samkvæmt lögum um tryggingagjald er meginreglan sú að öll vinna er tryggingaskyld. Þó að rekstur fyrirtækis gangi illa eða að umfang hans sé það lítið að ekki sé um reglulegar launagreiðslur að ræða skiptir það ekki máli í skilningi framangreindra reglna. Ákvörðun skattyfirvalda um það hvort viðkomandi fyrirtæki vegna taps eða af öðrum ástæðum beri að greiða tryggingagjald eða ekki breytir ekki þeirri niðurstöðu að um tryggingaskylda starfsemi er að ræða. Sá sem er í forsvari fyrir slíka starfsemi á ekki rétt á atvinnuleysisbótum á sama tíma og hann er í forsvari slíks rekstrar nema að uppfylltum þeim skilyrðum sem nánar er greint frá í áðurnefndri reglugerð.

Samkvæmt reglugerð nr. 740/1997 um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði telst sjálfstætt starfandi einstaklingur vera atvinnulaus þegar hann uppfyllir öll eftirtalin skilyrði, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar:

l. er hættur rekstri, sbr. 7. - 10. gr.,

2. hefur ekki tekjur af rekstri,

3. hefur ekki hafið störf sem launamaður,

4. er sannanlega í atvinnuleit og er reiðubúinn að ráða sig til allra almennra starfa,

5. hefur tilkynnt lok rekstrarins til opinberra aðila, sbr. 7. gr.

Er á það bent að sjálfstætt starfandi einstaklingar eiga ekki rétt á hlutabótum þó að tekjur af rekstri þeirra hafi dregist saman án þess að rekstri hafi verið hætt.

Við ákvörðun þess hvort að sjálfstætt starfandi einstaklingur sé atvinnulaus í skilningi reglugerðar nr. 740/1997 verður annars vegar að horfa til ytri ummerkja sem sanna raunverulega stöðvun starfsemi, sbr. 6. gr., og hins vegar til þeirrar meginreglu samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar sem kveður á um að árstíðabundin stöðvun starfsemi eða tímabundin hlé vegna verkefnaskorts eða af öðrum ástæðum veita sjálfstætt starfandi einstaklingum ekki rétt til atvinnuleysisbóta. Umsækjandi verður að uppfylla bæði þessi skilyrði til að eiga rétt á atvinnuleysisbótum.

Umsækjandi um atvinnuleysisbætur verður m.ö.o. að færa sönnur á að hann sé atvinnulaus; ekki atvinnulaus samkvæmt eigin mati, heldur atvinnulaus samkvæmt þeim formreglum sem kveðið er á um í framangreindri reglugerð. Sama á við þegar í ljós kemur að bótaþegi samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar er aðili að rekstri. Samkvæmt upplýsingum Skattstjórans í Norðurlandsumdæmi vestra, sbr. bréf hans dags. 6. apríl s.l., er kærandi á skrá yfir virðisaukaskattskylda aðila og uppfyllir kærandi því ekki skilyrði 7. gr. reglugerðarinnar.

2.

Kærandi hefur verið á atvinnuleysisbótum nær samfellt frá 2. september 1996. Samkvæmt yfirliti yfir launatekjur kæranda sem hann lagði sjálfur fram vegna áranna 1995, 1996 og 1997 var kærandi með launatekjur öll þess ár, frá kr. 134.430 til 851.331, auk reiknaðs endurgjalds. Ekki kemur fram hvaðan þessar tekjur stafa. Árið 1998 kveðst kærandi hins vegar ekki hafa haft neinar launatekjur en gerir ráð fyrir kr. 31.000 í reiknað endurgjald.

Úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta hefur ekki kannað sérstaklega hvort kærandi hafi á áðurnefndu tímabili, þ.e. árin 1996 og 1997 uppfyllt skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar fyrir bótarétti og þykir ekki ástæða að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta að gera athugasemdir við það.

3.

Meðferð þessa máls hefur dregist á langinn og skýrist það m.a. af því að undirbúningur að ákvörðun úthlutunarnefndar var ekki sem skyldi í ljósi ákvæða stjórnsýslulaga. Úr þessu hefur verið bætt að mati úrskurðarnefndar, sérstaklega með afhendingu úthlutunarnefndar á rökstuðningi fyrir úrskurði í máli þessu. Þá telur úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta það ekki varða ógildi úrskurðar úthlutunarnefndar þó ekki hafi verið leitað eftir skriflegu svari frá skattyfirvöldum um stöðu kæranda gagnvart skattyfirvöldum áður en úthlutunarnefnd kvað upp úrskurð sinn þann 15. desember 1998 þar sem vitneskja um stöðu kæranda hafði áður borist úthlutunarnefnd með óformlegri hætti. Er um upplýsingaskyldu skattyfirvalda gagnvart Atvinnuleysistryggingasjóði vísað til 26. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997.

4.

Með vísan til alls framanritaðs er það niðurstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta að kærandi sé stöðu sinnar vegna sjálfstætt starfandi einstaklingur í skilningi framangreindrar reglugerðar og þar sem hann hafi ekki tilkynnt lok rekstrar og óskað afskráningar af skrá Ríkisskattstjóra yfir virðisaukaskattskylda aðila á kærandi ekki rétt á atvinnuleysisbótum samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar og reglugerð nr. 740/1997. Er úrskurður úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra frá 15. desember 1998 í máli kæranda því staðfestur.

Úrskurðarorð:

Úrskurður úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra um niðurfellingu bótaréttar [A] frá 15. desember 1998 er staðfestur.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta bréf, dags. 11. janúar 2000, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega var óskað eftir að nefndin upplýsti og skýrði hvort hún hafi litið svo á að hún hafi tekið kæru A, dags. 18. janúar 1999, til úrskurðar og hvort nefndin hafi átt að gæta ákvæða 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um form og efni úrskurða við þá afgreiðslu. Þá var óskað eftir afstöðu nefndarinnar til gildis ákvörðunar þegar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga hafa verið virtar að vettugi, þ.m.t. andmælaréttur sbr. 13. gr., og til þess frá hvaða tíma niðurfelling bótaréttar samkvæmt úrskurði úthlutunarnefndar skuli taka gildi. Auk þessa óskaði ég eftir viðhorfi nefndarinnar til hæfis starfsmanns hennar til að koma að kærumálum ef leitað hefur verið til sama starfsmanns vegna sama máls á lægra stjórnsýslustigi. Að lokum óskaði ég eftir upplýsingum um það hvort nefndin hefði svarað erindum A um aðgang að gögnum málsins.

Mér barst svarbréf úrskurðarnefndarinnar, dags. 25. febrúar 2000, hinn 7. apríl 2000. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„[A], […] var á 100% atvinnuleysisbótum nær samfellt frá september 1996 þar til í desember 1998 en þá var henni tilkynnt sú ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta á Norðurlandi vestra, sbr. bréf nefndarinnar dags. 16. desember, að hún hafi verið tekin af atvinnuleysisbótum. Var sú ákvörðun rökstudd með vísan til upplýsinga frá Ríkisskattstjóra um að hún væri skráð fyrir virðisaukaskattsnúmeri og að slíkt væri óheimilt skv. 7. gr. reglugerðar nr. 740/1997 um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði. [A] kærði framangreinda ákvörðun með ódagsettu bréfi sem barst úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta í byrjun janúar 1999. Kæru sína um niðurfellingu á úrskurði úthlutunarnefndar byggði hún bæði á því að gallar hefðu verið á formlegri meðferð málsins sem og að niðurstaða úthlutunarnefndar hefði verið efnislega röng. Benti hún m.a. á að henni hafi ekki verið gefinn kostur á að neyta andmælaréttar síns áður en úthlutunarnefnd kvað upp úrskurð sinn né hafi rannsóknarreglu stjórnsýslulaga verið gætt. Kæran var tekin fyrir á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta þann 15. febrúar 1999 og ákveðið að senda málið til endurupptöku hjá úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta. Úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta tók málið aftur fyrir eftir að frekari gagna hafði verið aflað frá skattstjóra og eftir að hafa gefið [A] kost á að tjá sig skriflega um málið gagnvart nefndinni. Niðurstaða úthlutunarnefndar eftir að hafa farið yfir skýringar [A] var sú að fyrri úrskurður úthlutunarnefndar var staðfestur.

1. Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta tók kæru [A] sem barst nefndinni í byrjun janúar 1999 ekki til úrskurðar. Úrskurðarnefnd ákvað þess í stað að senda málið strax til úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta með ósk um að það yrði tekið upp og að við þá endurupptöku yrði gætt ákvæða stjórnsýslulaga um andmælarétt, sbr. bréf úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta dags. 16. febrúar 1999.

2. Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta getur fyrir sitt leyti tekið undir það sjónarmið að afgreiða hefði átt kæru [A] með úrskurði á grundvelli 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefnd leit svo á að þau gögn sem fylgdu kæru [A] til úrskurðarnefndar í janúar 1999 bæru þess ekki merki að úrskurður úthlutunarnefndarinnar hafi verið efnislega rangur. Með vísan til þess að um íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun var að ræða þótti hins vegar sá þáttur sem laut að stjórnsýslulegri meðferð málsins ekki nægilega vandaður. Sérstaklega þótti vanta sönnun um að [A] hefði verið gefin kostur á að tjá sig um málefnið áður en úthlutunarnefnd kvað upp úrskurð sinn. Af þeim sökum var málið sent úthlutunarnefnd, eins og áður segir, með ósk um að mál [A] yrði tekið fyrir á ný. Úthlutunarnefnd var tilkynnt um þessa ákvörðun með bréfi dags. 16. febrúar 1999 og var [A] sent afrit af bréfinu.

3. Spurt er um viðhorf úrskurðarnefndar um gildi stjórnvaldsákvarðana þegar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga hafa verið virtar að vettugi, þ.m.t. andmælaréttur sbr. 13. gr. þeirra laga. Þar sem verkefni úrskurðarnefndar er að fjalla um ákvarðanir sem úthlutunarnefndir atvinnuleysisbóta taka á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997 hlýtur svarið við þessari spurningu að vera byggt á eðli og framkvæmd framangreindrar löggjafar.

Í stuttu máli þá eru þau mál sem lögð eru fyrir úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta til ákvörðunar um bótarétt manna ávalt byggð á skriflegum gögnum; frá umsækjanda sjálfum, sbr. umsókn hans um atvinnu og atvinnuleysisbætur, frá vinnuveitanda, sbr. yfirlýsingu hans um starfstíma, starfshlutfall og ástæður starfsloka viðkomandi einstaklings, frá skattyfirvöldum, sbr. 26. gr. laga nr. 12/1997 þ.m.t. staðfesting á skilum á tryggingagjaldi, frá lækni, sbr. vottorð um vinnufærni bótaþega o.s.frv. Hlutverk úthlutunarnefndar er að kanna þessi gögn og ákveða hvort umsækjandi/bótaþegi eigi rétt á bótum, hver fjárhæð þeirra skuli vera eða ef svo ber undir hvort þessi gögn beri það með sér að viðkomandi einstaklingur uppfylli ekki skilyrði laga nr. 12/1997 fyrir bótarétti. Það heyrir til undantekninga að úthlutunarnefnd hafi mikið svigrúm við mat á framangreindum gögnum. Dæmi um þetta má þó nefna mat á upplýsingum um vinnufærni manna sem skilyrði bótaréttar, upplýsingar vinnuveitanda um ástæður starfsloka umsækjanda og skýringar bótaþega á því að hann hafi hafnað starfi sem honum er boðið fyrir milligöngu vinnumiðlunar.

Til undantekninga heyrir að bótaþega sé ritað bréf þar sem athygli hans er vakin á einhverjum atriðum sem geta valdið breytingum á rétti hans til bóta. Helgast það af því megineinkenni þessa kerfis sem að framan er lýst. Í framkvæmd er atvinnuleitanda/bótaþega gefinn kostur á að koma með skýringar af sinni hálfu með óformlegum hætti. Samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar ber atvinnuleitanda að mæta til skráningar hjá vinnumiðlun á eins til tveggja vikna fresti og er þá ávalt kostur að leggja fyrir hann spurningar um hvaðeina sem varðar atvinnuleit hans og önnur atriði sem áhrif geta haft á bótarétt viðkomandi. Sama gildir að vissu leyti gagnvart úthlutunarnefndum atvinnuleysisbóta. Er t.a.m. við það miðað að umsækjandi um atvinnuleysisbætur komi í eigin persónu með umsókn sína um atvinnuleysisbætur og geri eftir atvikum grein fyrir einstökum atriðum í umsókn sinni.

Sú afgreiðsla sem mál [A] fékk hjá Svæðisvinnumiðlun Norðurlands eystra var í samræmi við það verklag sem að framan er lýst. Starfsmenn vinnumiðlunar héldu því fram að réttarstaða [A] samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar hefði með ítrekuðum hætti verið skýrð út fyrir henni en hún hafi ávalt neitað að leiðrétta skráningu sína hjá skattstjóra. Það hafi því komið starfsmönnum í opna skjöldu að sjá kæru hennar til úrskurðarnefndar um að henni hefði ekki verið gefin kostur á að tjá sig um málið o.s.frv. Þeir hafi talið að ákvörðun úthlutunarnefndar hafi ekki verið byggð á mati heldur á reglubundnum samanburði á upplýsingum frá skattyfirvöldum og þeim reglum sem gilda um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga.

Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta lítur svo á að 13. gr. stjórnsýslulaga sé sjálfsögð regla í réttarríkinu. Hvernig hún er framkvæmd í einstökum tilvikum hljóti hins vegar að ráðast af eðli máls hverju sinni, s.s. hvort úthlutunarnefnd þurfi að taka ákvörðun byggða á mati eða hvort hún er byggð á samanburði gagna sem fyrir liggja. Ávalt sé kostur á að endurupptaka mál að beiðni viðkomandi einstaklings sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Það hafi verið gert í þessu máli.

4. Í lögum um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997 er ekki vikið að því við hvaða dagsetningu eigi að miða úrskurð um niðurfellingu bótaréttar samkvæmt úrskurði úthlutunarnefndar. Í framkvæmd er niðurfelling bótaréttar miðuð við þann dag þegar þau atvik verða sem samkvæmt ákvörðun úthlutunarnefndar geta leitt til niðurfellingar bótaréttar. Dæmi um þetta er sá dagur sem bótaþegi hafnar tilboði um starf fyrir milligöngu vinnumiðlunar sbr. 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

5. Lögfræðingi Vinnumálastofnunar var falið í ágúst 1997 að vera ritari úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Verkefni ritara felast í því að taka við kærum á úrskurðum úthlutunarnefnda atvinnuleysisbóta, afla eftir atvikum frekari gagna, m.a. frá kæranda, úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta, vinnumiðlun eða vinnuveitanda, undirbúa fundi, rita fundargerðir og útbúa drög að úrskurðum að fyrirsögn úrskurðarnefndar. Starfsmenn einstakra úthlutunarnefnda og svæðisvinnumiðlana hafa oft samband við ritara nefndarinnar vegna einstakra mála sem uppi eru. Við þau tilefni eru almennar upplýsingar gefnar um túlkun úrskurðarnefndar í sambærilegum málum. Þá hafa bótaþegar oft samband símleiðis við ritara úrskurðarnefndar og óska eftir leiðbeiningum um það hvernig beri að standa að gerð kæru o.s.frv. Slík samtöl leiða á stundum til þess að viðkomandi einstaklingur ákveður að senda úthlutunarnefnd bréf með skýringum sínum með ósk um að nefndin taki mál hans fyrir aftur. Aldrei er um bein samskipti milli ritara úrskurðarnefndar og einstakra nefndarmanna í úthlutunarnefndum atvinnuleysisbóta að ræða. Með vísan til framanritaðs telur úrskurðarnefndin að verkefni ritara séu með hefðbundnum hætti og hafi ekki áhrif á hæfi hans til að sinna verkefnum sínum fyrir úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta.

6. [A] óskaði eftir gögnum málsins með ódagsettu bréfi sem móttekið var þann 23. mars 1999. Fyrirliggjandi gögn málsins voru ljósrituð og send henni.“

Með bréfi, dags. 7. apríl 2000, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við framangreindar skýringar úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Þær athugasemdir bárust mér 27. apríl s.á.

IV.

1.

Kvörtun A beinist í fyrsta lagi að úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta frá 31. maí 1999 þar sem staðfest var ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra frá 15. desember 1998 um að fella niður bótarétt A. Telur hún að úrskurðurinn sé ekki í samræmi við lög nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, og reglugerð nr. 740/1997, um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði, þar sem hún sé ekki sjálfstætt starfandi einstaklingur í skilningi reglugerðarinnar enda hafi hún aldrei staðið skil á tryggingagjaldi með reglubundnum hætti. Þá beinist kvörtun A að ákvörðun úrskurðarnefndarinnar frá 15. febrúar 1999 þar sem nefndin vísaði máli A til endurupptöku hjá úthlutunarnefndinni. Í þriðja lagi beinist kvörtun A að hæfi starfsmanns úrskurðarnefndarinnar þar sem hann hafi komið að máli hennar sem lögfræðingur hjá Vinnumálastofnun þegar það var til meðferðar hjá úthlutunarnefndinni.

Kvörtun A beinist jafnframt að því að beiðni hennar til úrskurðarnefndarinnar um afhendingu málsgagna hafi ekki verið svarað. Í svarbréfi úrskurðarnefndar til mín frá 7. apríl 2000 vegna fyrirspurnar minnar af þessu tilefni kemur fram að úrskurðarnefndin hafi sent A fyrirliggjandi gögn málsins. Í ljósi þessa tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þennan þátt kvörtunar A.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, eiga launamenn og sjálfstætt starfandi einstaklingar, sem verða atvinnulausir rétt á bótum úr Atvinnuleysistryggingasjóði samkvæmt því sem fyrir er mælt í lögunum enda séu þeir í atvinnuleit og fullfærir til vinnu. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal félagsmálaráðherra að fenginni umsögn stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs setja nánari reglur um hvaða skilyrðum sjálfstætt starfandi einstaklingar skuli fullnægja til þess að njóta bóta úr sjóðnum. Meðal annars skulu settar reglur um hvaða skilyrðum menn verða að fullnægja til þess að teljast sjálfstætt starfandi og vera atvinnulausir. Samkvæmt 2. gr. laganna eiga þeir rétt til bóta sem fullnægja skilyrðum 1.-6. tölul. 1. mgr. hennar. Skal umsækjandi meðal annars vera orðin 16 ára en yngri en 70 ára, vera búsettur hér á landi, hafa óbundna heimild til þess að ráða sig til vinnu hér á landi og hafa á síðustu tólf mánuðum unnið samtals í a.m.k. 10 vikur miðað við fullt starf í tryggingagjaldsskyldri vinnu. Til að finna vinnuframlag sjálfstætt starfandi einstaklings skal miðað við skil á tryggingagjaldi af reiknuðu endurgjaldi síðustu tólf mánuði, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 2. gr. Þá skal umsækjandi í upphafi bótatímabils verið skráður sem atvinnulaus í þrjá daga samfellt, sbr. 5. tölul. sömu greinar. Þeir sem stunda vinnu í eigin þágu sem gefur þeim tekjur eða tekjuígildi er a.m.k. samsvarar hámarksbótum atvinnuleysistrygginga á hverjum tíma eiga þó ekki rétt á atvinnuleysisbótum, sbr. 6. tölul. 5. gr. laganna. Samsvari tekjurnar eða tekjuígildið ekki hámarksbótum atvinnuleysistrygginga má greiða mismun atvinnuleysisbóta og teknanna eða tekjuígildisins.

Samkvæmt 1. tölul. 1. gr. reglugerðar nr. 740/1997, um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði, merkir hugtakið „sjálfstætt starfandi einstaklingur“: „sá sem starfar við eigin rekstur, án tillits til félagsforms, í því umfangi að honum eða félagi er gert að standa mánaðarlega, eða með öðrum reglubundnum hætti samkvæmt ákvörðun skattyfirvalda, skil á tryggingagjaldi.“ Fjallað er um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga í II. kafla reglugerðarinnar og lok sjálfstæðrar starfsemi í III. kafla hennar. Samkvæmt 6. gr. telst „sjálfstætt starfandi einstaklingur“ vera atvinnulaus þegar hann uppfyllir öll þargreind skilyrði, þ.e. er hættur rekstri, sbr. 7.-10. gr., hefur ekki tekjur af rekstri, hefur ekki hafið störf sem launamaður, er sannanlega í atvinnuleit og er reiðubúinn að ráða sig til allra almennra starfa og hefur tilkynnt lok rekstrarins til opinberra aðila, sbr. 7. gr. reglugerðarinnar.

3.

Úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta, sem hér er til umfjöllunar, er á því byggður að A falli undir reglugerð nr. 740/1997, um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Í úrskurðinum segir meðal annars svo:

„Bent er á að með [1. tölul. 1. gr. reglugerðar nr. 740/1997] er ekki tekin afstaða til þess hvort rekstur fyrirtækis, hvort sem um einstaklingsrekstur eða annað félagsform er að ræða, standi undir greiðslu launa og tryggingagjalds. Vísar ákvæðið fyrst og fremst til þess að hvort um tryggingaskylda starfsemi er að ræða eða ekki. Samkvæmt lögum um tryggingagjald er meginreglan sú að öll vinna er tryggingaskyld. Þó að rekstur fyrirtækis gangi illa eða að umfang hans sé það lítið að ekki sé um reglulegar launagreiðslur að ræða skiptir það ekki máli í skilningi framangreindra reglna. Ákvörðun skattyfirvalda um það hvort viðkomandi fyrirtæki vegna taps eða af öðrum ástæðum beri að greiða tryggingagjald eða ekki breytir ekki þeirri niðurstöðu að um tryggingaskylda starfsemi er að ræða. Sá sem er í forsvari fyrir slíka starfsemi á ekki rétt á atvinnuleysisbótum á sama tíma og hann er í forsvari slíks rekstrar nema að uppfylltum þeim skilyrðum sem nánar er greint frá í áðurnefndri reglugerð.“

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, skal meðal annars í reglum félagsmálaráðherra kveðið á um það hvaða skilyrðum menn verða að fullnægja til þess að teljast sjálfstætt starfandi. Hugtakið „sjálfstætt starfandi einstaklingur“ er eins og áður greinir skilgreint í reglugerð nr. 740/1997. Samkvæmt þeirri skilgreiningu er þar um að ræða einstakling sem starfar við eigin atvinnurekstur án tillits til félagsforms í því umfangi að honum sé gert að standa mánaðarlega eða með öðrum reglubundum hætti samkvæmt ákvörðun skattyfirvalda skil á tryggingagjaldi. Skil á tryggingagjaldi með framangreindum hætti samkvæmt ákvörðun skattyfirvalda er því skilyrði fyrir því að einstaklingur heyri undir framangreinda reglugerð. Af þessu má draga þá ályktun að sé einstaklingi ekki gert að standa skil á slíku gjaldi er hann ekki sjálfstætt starfandi einstaklingur í skilningi reglugerðarinnar heldur telst hann launamaður í skilningi laga nr. 12/1997, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Skiptir því ekki máli hvort almennt séð sé um tryggingaskylda starfsemi að ræða eða ekki eða hvort viðkomandi aðili sé „á skrá yfir virðisaukaskattskylda aðila“ hjá skattstjóra eins og byggt er á í úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Þá vek ég athygli á því að samkvæmt 6. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 getur sá sem stundar vinnu í eigin þágu átt rétt á atvinnuleysisbótum samsvari tekjur hans eða tekjuígildi ekki hámarksbótum atvinnuleysistrygginga.

Umboðsmaður hefur í fyrri álitum sínum komist að þeirri niðurstöðu að úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta og úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta séu í störfum sínum við ákvörðun um veitingu eða synjun atvinnuleysisbóta bundnar af stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sbr. meðal annars álit umboðsmanns Alþingis frá 15. ágúst 1995 í máli nr. 960/1993, frá 1. september 1995 í máli nr. 1425/1995 og frá 14. maí 1998 í máli nr. 1927/1996.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Eins og kemur fram í úrskurðinum hefur A ítrekað bent á að þar sem hún greiði ekki tryggingagjald falli hún ekki undir framangreinda reglugerð. Ekki liggur fyrir afstaða úthlutunarnefndar eða úrskurðarnefndarinnar til þess hvort hún hafi greitt tryggingagjald með reglubundnum hætti. Í málinu liggja ekki fyrir tilskilin gögn um það hvort A hafi staðið skil á tryggingagjaldi með reglubundnum hætti, sbr. 1. tölul. 1. gr. reglugerðar nr. 740/1997 né upplýsingar um að þeirra hafi verið óskað af hálfu úrskurðaraðila. Er það skoðun mín að fyrirliggjandi upplýsingar og staðhæfingar umsækjanda í málinu hafi gefið úrskurðarnefndinni tilefni til að kanna og leggja mat á það hvort um sjálfstætt starfandi einstakling í skilningi reglugerðar nr. 740/1997 hafi verið að ræða sbr. það sem kom fram hér að framan um tryggingagjald. Í samræmi við það sem rakið var hér að framan kemur fram í áliti umboðsmanns Alþingis frá 14. maí 1998 í máli nr. 1927/1996 að þegar lagt er mat á það hvort um sjálfstæða starfsemi í skilningi reglugerðar nr. 304/1994 sé að ræða, sem er samhljóða núgildandi ákvæði í reglugerð nr. 740/1997 hvað þetta varðar, skipti meginmáli upplýsingar um umfang starfseminnar með tilliti til skyldu til þess að standa með reglubundnum hætti skil á tryggingagjaldi, sbr. 1. tölul. 1. gr. reglugerðarinnar. Verður því ekki gerð krafa um tilkynningu um lok starfsemi í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar nema tekin hafi verið afstaða til þess á grundvelli slíkra upplýsinga hvort um rekstur í framangreindum skilningi hafi verið um að ræða. Er ég því ósammála túlkun úrskurðarnefndarinnar á framangreindu ákvæði reglugerðarinnar. Tel ég að hún fari gegn skýru orðalagi ákvæðisins.

Með vísan til framangreinds tel ég að úrskurðarnefndinni hafi borið samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að afla frekari gagna um meintan rekstur A en upplýsingar um að A væri skráð fyrir virðisaukaskattsnúmeri hjá skattstjóra virðist hafa ráðið niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í málinu.

4.

Kvörtun A beinist í öðru lagi að ákvörðun úrskurðarnefndarinnar frá 15. febrúar 1999 þar sem tekin var ákvörðun um að „vísa málinu til baka til endurupptöku hjá úthlutunarnefnd“ á þeim grundvelli að skort hefði á að úthlutunarnefndin hefði gætt ákvæða stjórnsýslulaga við ákvörðun sína. Af kvörtun A má ráða að hún telji að úrskurðarnefndinni hafi ekki verið heimilt að vísa málinu til endurupptöku heldur hafi henni borið að ógilda ákvörðun úthlutunarnefndarinnar jafnframt sem henni hafi borið að rökstyðja ákvörðun sína.

Í málinu liggur fyrir að úrskurðarnefndin leit svo á að mál A hafi verið endurupptekið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga, sbr. svarbréf úrskurðarnefndarinnar sem barst mér 7. apríl 2000 Nánar tiltekið segir svo í bréfinu:

„[…] Ávalt [er] kostur á að endurupptaka mál að beiðni viðkomandi einstaklings sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Það [var] gert í þessu máli.“

Um endurupptöku máls eru ákvæði í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. þessarar málsgreinar. Er því umrædd heimild til endurupptöku bundin við að fram komi beiðni frá aðila máls. Stjórnvöld geta því ekki á grundvelli þessa ákvæðis beint því til lægra settra stjórnvalda að endurupptaka fyrri ákvarðanir. Ég vek athygli á því að þrátt fyrir að stjórnvöld hafi ekki heimild á grundvelli framangreinds ákvæðis til að fara fram á endurupptöku hafa þau heimild til að afturkalla lögmæta ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem þegar hefur verið birt þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða þegar ákvörðun er ógildanleg, sbr. 1. og 2. tölul. 25. gr. laganna.

Í ljósi þess sem hér að framan er rakið um skilyrði þess að stjórnvöld geti endurupptekið ákvarðanir sínar tel ég að úrskurðarnefndinni hafi ekki verið heimilt að vísa máli A til endurupptöku hjá úthlutunarnefndinni á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Ég bendi hins vegar á að kæra A var byggð á heimild í 4. mgr. 16. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar. Á grundvelli þess ákvæðis var úrskurðarnefndinni skylt að endurskoða ákvörðun úthlutunarnefndarinnar og úrskurða í málinu í samræmi við 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 26. gr. sömu laga. Í þeim úrskurði hefði úrskurðarnefndin getað komist að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð úthlutunarnefndarinnar hefði ekki verið hagað í samræmi við stjórnsýslulög, þ.m.t. að andmælaréttar hafi ekki verið gætt, og ákvörðunin af því tilefni ógildanleg. Í þessu sambandi tel ég rétt að ítreka það að brot á 13. gr. stjórnsýslulaga þegar tekin er ákvörðun um niðurfellingu atvinnuleysisbóta telst verulegur annmarki sem leiðir til þess að ákvörðunin er ógildanleg. Skiptir í þessu sambandi ekki máli „eðli og framkvæmd“ laga nr. 12/1997 eins og úrskurðarnefndin heldur fram í bréfi sínu til mín frá 7. apríl 2000. Í samræmi við þetta hefði úrskurðarnefndin því getað í úrskurði beint því til úthlutunarnefndarinnar að taka málið upp að nýju og taka nýja ákvörðun. Hefði sú ákvörðun verið um niðurfellingu bótaréttar hefði þurft að leysa úr því með sjálfstæðum og rökstuddum hætti frá hvaða tímamarki hefði átt að koma til niðurfellingar bótaréttar. Sá tími réðst þá af því hvenær þau atvik áttu sér stað sem leiddu til niðurfellingarinnar að uppfylltum skilyrðum um þá málsmeðferð sem þurfti að vera undanfari slíkrar ákvörðunar.

5.

Kvörtun A beinist jafnframt að hæfi starfsmanns úrskurðarnefndarinnar.

Í 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að starfsmaður megi ekki taka þátt í meðferð máls á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Í athugasemdum við framangreint ákvæði í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars svo:

„Meginreglan í 4. tölul. er því sú að sé stjórnsýslusamband á milli tveggja starfa þar sem undir annað starfið getur fallið að hafa eftirlit eða endurskoðun í þágu réttaröryggis á þeim málum, sem falla undir hitt starfið, sé maður vanhæfur til að fjalla um sama mál í báðum þessum störfum. Undantekning frá framangreindri reglu er þó þar sem löggjöfin mælir beinlínis fyrir um að sami maður fari með mál á tveimur stjórnsýslustigum.

Ákvæði 4. tölul. koma ekki alltaf í veg fyrir að sami maður geti fjallað um sömu mál í tveimur störfum. Séu störfin ekki í stjórnsýslusambandi og umfjöllun og meðferð í öðru starfinu verður ekki talin til eftirlits eða endurskoðunar í þágu réttaröryggis á þeim málum, sem falla undir hitt starfið, getur sami maður fjallað um málið í báðum störfunum þrátt fyrir ákvæði 4. og 6. tölul. Hafi starfsmaður hins vegar við slíkar aðstæður komið fram í málinu, t.d. á mjög persónulegan hátt, gæti hann talist vanhæfur til þess að fara með málið á ný í öðru starfi á grundvelli 6. tölul.

Þegar starfsmaður á lægra stjórnsýslustigi leitar t.d. símleiðis eftir leiðbeiningum frá starfsmanni á æðra stjórnsýslustigi verður sá síðarnefndi ekki vanhæfur til að fjalla um málið á kærustigi hafi hann aðeins veitt leiðbeiningar um venjubundna túlkun á lagagrundvelli máls en ekki látið í ljós álit sitt um niðurstöðu máls. Þegar starfsmaður hefur tekið þátt í því að veita umsögn eða ráð telst hann almennt ekki vanhæfur til að taka þátt í meðferð máls á sama stjórnsýslustigi þar sem litið er á umsögnina sem einn lið í undirbúningi málsins. Sá sem veitt hefur umsögn eða að öðru leyti tekið þátt í undirbúningi máls á lægra stjórnsýslustigi telst hins vegar vanhæfur til meðferðar sama máls á æðra stjórnsýslustigi á grundvelli 4. tölul.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3287.)

Samkvæmt framangreindu má vanhæfur starfsmaður ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls. Því mega starfsmenn sem undirbúa mál fyrir fundi úrskurðarnefndarinnar ekki hafa tekið þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls á lægra stjórnsýslustigi, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1807/1996 frá 13. febrúar 1997.

Í bréfi úrskurðarnefndarinnar sem barst mér 7. apríl 2000 í tilefni af fyrirspurn minni um hæfi starfsmanns nefndarinnar kemur fram að lögfræðingur Vinnumálastofnunar sé starfsmaður nefndarinnar og að hans starf sé meðal annars fólgið í því að „taka við kærum [...], afla eftir atvikum frekari gagna, [...] undirbúa fundi, rita fundargerðir og útbúa drög að úrskurðum að fyrirsögn úrskurðarnefndar“ Hafi starfsmenn einstakra úthlutunarnefnda og svæðisvinnumiðlana oft samband við starfsmanninn vegna einstakra mála. Tekur úrskurðarnefndin fram að „aldrei [sé] um bein samskipti milli ritara úrskurðarnefndar og einstakra nefndarmanna í úthlutunarnefndum atvinnuleysisbóta að ræða“.

Í málinu liggur fyrir bréf úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra, dags. 27. apríl 1999, þar sem nefndin samþykkir að vísa bréfi A um beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun nefndarinnar til lögfræðings Vinnumálastofnunar. Þá liggur fyrir rökstuðningur nefndarinnar, dags. 4. maí s.á. undirritaður af formanni hennar í samræmi við 4. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Bendir A á að rökstuðningurinn sé nánast samhljóða rökstuðningi úrskurðarnefndarinnar í úrskurði hennar, dags. 25. júlí 1999. Með hliðsjón af atvikum þessa máls og athugun á framangreindum rökstuðningi umræddra stjórnvalda get ég í sjálfu sér fallist á að rökstuðningur fyrir þessum ákvörðunum sé áþekkur. Hins vegar tel ég með hliðsjón af ummælum í greinargerð sem rakin eru hér að framan og fullyrðingum nefndarinnar að ekki sé hægt að slá því föstu að starfsmaðurinn hafi komið að málinu á lægra stjórnsýslustigi með þeim hætti að það samrýmdist ekki 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Ég minni á að æðra stjórnvaldi er í sjálfu sér ekki óheimilt að vísa til eða taka upp rökstuðning lægra setts stjórnvalds í úrskurðum sínum í kærumálum þar sem á hann er fallist svo lengi sem sá rökstuðningur uppfyllir kröfur laga. Þá tel ég rétt að taka fram að það leiðir af þeim heimildum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, veita mér við framkvæmd starfa minna og eðlis þeirra að öðru leyti að jafnan er ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki efnislega afstöðu til fullyrðinga aðila um sönnunaratriði er varða umdeild málsatvik.

6.

Í 4. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er sérstaklega tekið fram að úrskurðum í kærumálum skuli ávallt fylgja rökstuðningur. Einnig er mælt fyrir um þessa reglu í 4. tölul. 31. gr. um form og efni úrskurða í kærumálum þar sem segir að rökstyðja skuli niðurstöðu máls samkvæmt 22. gr. Í athugasemdum við 21. gr. frumvarps þess er varð að framangreindum lögum segir meðal annars svo:

„Í 4. mgr. kemur fram að úrskurðum í kærumálum skuli ávallt fylgja rökstuðningur og gildir þá einu um hvers konar ákvörðun er að ræða, t.d. hvort hún er að öllu leyti ívílnandi. Þessi regla kemur einnig fram í 4. tölul. 31. gr. Ákvæði 4. mgr. felur í sér undantekningu frá þeirri meginreglu, sem fram kemur í 1.-3. mgr., að aðeins skuli rökstyðja ákvarðanir eftir á, að beiðni aðila máls.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3302.)

Af framangreindu má ráða að stjórnvöldum er skylt að veita samhliða rökstuðning í úrskurðum í kærumálum.

Um mikilvægi þess að rökstuðningur fylgi úrskurðum má benda á eftirfarandi ummæli í athugasemdum við V. kafla fyrrgreinds frumvarps:

„Út frá sjónarmiðum um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni verður að telja mikilvægt að stjórnvaldsákvörðunum fylgi rökstuðningur. […]

Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun stuðlar hann einnig að því að aðili máls fái í raun skilið niðurstöðu þess þar sem hann getur staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Rökstuðningur fyrir ákvörðun getur því orðið til þess að aðili máls uni ákvörðun þótt hún sé honum óhagstæð. Af rökstuðningi getur aðila líka orðið ljóst að starfsmaður, sem tekið hefur ákvörðun, hafi verið í villu um staðreyndir máls eða að ákvörðun sé haldin öðrum annmarka. Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun á aðili máls auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort leita eigi eftir endurupptöku málsins […] eða bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3299.)

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. júní 1999, var A tilkynnt niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í kærumáli hennar sem tekin var á fundi hennar 31. maí s.á. Var sérstaklega tekið fram að úrskurðurinn ásamt rökstuðningi yrðu sendur henni „við fyrsta tækifæri“. Það var ekki fyrr en með bréfi, dags. 25. júlí 1999, sem úrskurður nefndarinnar var svo sendur henni. Samkvæmt þessu liðu rúmlega sjö vikur frá því nefndin tók umrædda ákvörðun á fundi sínum sem tilkynnt var A með bréfi daginn eftir og þar til henni var sendur sjálfur úrskurðurinn ásamt rökstuðningi. Þessi vinnubrögð úrskurðarnefndarinnar verður að átelja þar sem þau fóru gegn skýrum fyrirmælum stjórnsýslulaga um samhliða rökstuðning úrskurða í kærumálum, sbr. 4. mgr. 21. gr. og 31. gr. stjórnsýslulaga.

7.

Í málinu liggur fyrir að A óskaði með bréfi, dags. 16. mars 1999, eftir að úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra rökstyddi ákvörðun sína frá 9. mars s.á. Ítrekaði hún beiðni sína 19. apríl s.á. Í kjölfar þess barst henni bréf frá úthlutunarnefndinni, dags. 27. apríl s.á., þar sem fram kom að samþykkt hefði verið að vísa bréfi hennar til lögfræðings Vinnumálastofnunar. Þá var tekið fram að næsti fundur nefndarinnar yrði eftir u.þ.b. tvær vikur og yrði mál hennar þá tekið fyrir. Ekki var hún upplýst um ástæður þessara tafa. Umbeðinn rökstuðningur var sendur A með bréfi formanns nefndarinnar, dags. 4. maí 1999, eða hátt í sjö vikum eftir að ósk hennar um rökstuðning barst nefndinni fyrst.

Með hliðsjón af 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 8. gr. sömu laga og gögnum málsins tel ég að A hafi átt rétt á rökstuðningi fyrir ákvörðuninni innan 14 daga frá því að erindið barst úthlutunarnefndinni. Var dráttur sá sem varð á því að svara erindinu því í andstöðu við lög. Ég minni á að þau rök sem ákvörðun stjórnvalds er hverju sinni byggð á eiga að liggja fyrir þegar ákvörðun er tekin. Framangreindar lagareglur hljóða aðeins um birtingu rökstuðnings og efni hans við birtinguna.

V.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta frá 31. maí 1999, þar sem staðfest var ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra um að taka A af atvinnuleysisbótum, hafi verið ólögmætur. Þá er það niðurstaða mín að ákvörðun úrskurðarnefndarinnar frá 15. janúar 1999 hafi ekki verið í samræmi við 24. gr. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að lokum er það niðurstaða mín að úrskurðarnefndinni hafi borið að rökstyðja ákvörðun sína samhliða, sbr. 4. mgr. 21. gr. og 31. gr. stjórnsýslulaga.

Beini ég þeim tilmælum til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta að hún taki mál A fyrir að nýju, komi fram ósk um það frá henni, og taki við þá málsmeðferð mið af niðurstöðum mínum í áliti þessu.

Að síðustu geri ég athugasemd við þann drátt sem varð hjá úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra á því að svara beiðni A um rökstuðning.

VI.

Í tilefni af áliti mínu leitaði A til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta og óskaði eftir endurupptöku málsins. Féllst úrskurðarnefndin á það og kvað upp úrskurð í málinu 30. júlí 2001. Í úrskurðarorði segir svo:

„Úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta frá 31. maí 1999 er staðfestir ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland í máli [A] frá 15. desember 1998 skal standa óhaggaður.“

Hinn 16. ágúst 2001 leitaði A til mín að nýju og kvartaði yfir efni úrskurðar úrskurðarnefndarinnar (mál nr. 3305/2001). Ég lauk því máli með bréfi til A, dags. 7. maí 2002, enda hafði úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta þá kynnt mér að hún hefði ákveðið að endurupptaka framangreindan úrskurð og leggja nýjan úrskurð á málið, dags. 22. apríl 2002. Fram kom að í þeim úrskurði hefði nefndin ákveðið að fella úr gildi fyrri úrskurð sinn, sem A kvartaði yfir til mín, og beint því til úthlutunarnefndarinnar að taka mál A fyrir á ný.