Álit

I.

Hinn 21. desember 2000 leitaði maður sem kveðst heita A til mín og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 15. s.m. Í úrskurðinum staðfesti ráðuneytið synjun útlendingaeftirlitsins, dags. 15. nóvember 2000, „að svo stöddu“ á beiðni framangreinds einstaklings um dvalarleyfi hér á landi.

Ágreiningur málsins beinist fyrst og fremst að því hvort frásögn A, framkoma hans við meðferð málsins og önnur gögn þess hafi veitt fullnægjandi sönnur fyrir því að hann sé sá sem hann kveðst vera.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. maí 2001.

II.

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðherra 15. desember 2000 kemur fram um atvik málsins að A hafi komið til Íslands 27. júní 2000. Hafi hann gefið sig fram við útlendingaeftirlitið sama dag og óskað eftir hæli sem flóttamaður. Hafi hann sagst vera frá borginni Grosní í Tsjetsjeníu, hafa barist þar með skæruliðum og að hann væri á „svörtum lista hjá KGB“. Þá kemur fram í úrskurði ráðuneytisins að 2. september 2000 hafi A gengið í hjúskap með íslenskri konu og 19. s.m. hafi hann lagt fram beiðni um dvalarleyfi og vísað í því sambandi til hjúskaparstöðu sinnar. Hafi hann með bréfi 27. s.m. dregið umsókn sína um hæli sem flóttamaður til baka.

Hinn 2. október 2000 leitaði A til mín og kvartaði yfir töfum á afgreiðslu útlendingaeftirlitsins á beiðni hans um dvalarleyfi. Af því tilefni ritaði ég stofnuninni bréf, dags. 9. október s.á., þar sem ég fór fram á upplýsingar, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um hvað liði afgreiðslu á erindi A og hver væri að jafnaði afgreiðslutími slíkra beiðna. Svarbréf útlendingaeftirlitsins, dags. 19. október 2000, barst mér 24. s.m. Með bréfi til A, dags. 27. október 2000, tilkynnti ég honum um þá niðurstöðu mína að ekki hefðu verið slíkar tafir á afgreiðslu útlendingaeftirlitsins á beiðni hans um dvalarleyfi að ég teldi að stofnunin hefði þá brotið gegn 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Hinn 15. nóvember 2000 hafnaði útlendingaeftirlitið beiðni A. Í ákvörðun stofnunarinnar eru atvik málsins rakin frekar auk þess sem færð eru rök fyrir synjun á beiðni hans um dvalarleyfi. Í ákvörðuninni sagði meðal annars svo:

„Umsækjandi sótti um pólitískt hæli á Íslandi þann 27. júní 2000 hjá Útlendingaeftirlitinu (ÚTL). Samdægurs var haft samband við Lögregluna í Reykjavík (LR) sem tók skýrslu af umsækjanda. Við þá skýrslutöku gaf umsækjandi upp ofangreint nafn, fd. og ríkisfang, kvað móður og föður vera látin og að hann ætti engin systkini auk þess sem hann væri ógiftur og barnlaus. Umsækjandi kvað nöfn móður og föður vera [O] og [P]. Umsækjandi kvaðst hafa komið til Íslands með fiskibát frá Murmansk í Rússlandi en umsækjandi kvaðst ekki vita hverrar þjóðar skipið var. Umsækjanda var bent á að LR hefði upplýsingar sem stönguðust á við framburð hans en skv. upplýsingum LR hefði hann komið hingað til lands með flugi frá Frankfurt. Umsækjanda var bent á að skv. rannsóknum lögreglu hefði hann þekkst á myndum frá Keflavíkurflugvelli sem teknar voru við komu tiltekinnar flugvélar frá Frankfurt. Umsækjanda var boðið að tjá sig um niðurstöður fyrirliggjandi rannsókna en hann kvaðst ekki ætla að breyta framburði sínum, þrátt fyrir ofangreindar niðurstöður lögreglu um komu hans til landsins. Þann 19. júlí s.l. var umsækjandi boðaður til viðtals hjá LR vegna gagna er höfðu borist erlendis frá þess efnis að hann hefði fundist í skrám yfirvalda í Noregi og Svíþjóð sem umsækjandi um hæli þarlendis en undir öðru nafni og fæðingardegi. Umsækjandi neitaði að svara þeim spurningum lögreglu er vörðuðu meinta dvöl hans og umsókn um hæli í Noregi. Þann 2. september s.l. gekk umsækjandi í hjúskap með [F] og fór hjónavígslan fram í [...]. Samkvæmt könnunarvottorði lagði brúðgumi ekki fram nein þau gögn er gætu með óyggjandi hætti sannað hver hann væri og verður því ekki hægt að byggja á hjúskapnum einum sem sönnun þess hver umsækjandi raunverulega er eða hvaðan hann kemur. Þann 19. september s.l. lagði umsækjandi fram beiðni um dvalarleyfi á grundvelli ofangreinds hjúskapar og var því á þeim tíma með tvenns konar beiðnir til meðferðar hjá ÚTL, umsókn um hæli og umsókn um dvalarleyfi. Þann 27. september s.l. barst ÚTL bréf þar sem umsækjandi dró til baka umsókn sína um hæli. Þann 4. október s.l. var umsækjanda sent bréf þar sem hann var boðaður til viðtals hjá ÚTL vegna framkominnar beiðni um dvalarleyfi. Viðtalið átti að fara fram þann 12. október s.l. Umsækjandi óskaði eftir fresti á því viðtali og var ákveðið í samráði við eiginkonu umsækjanda að viðtalið skyldi fara fram þann 18. október s.l. Til þess viðtals mætti umsækjandi ásamt [G], sóknarpresti í [...] og [H], presti kaþólska safnaðarins að [...]. Umsækjanda var tjáð að viðtalið byggði á þeim grundvelli að ÚTL efaðist um hver hann væri og óskaði því aðstoðar hans við að sýna fram á það með eins óyggjandi hætti og unnt mætti vera. Umsækjanda var bent á að skv. gögnum frá Noregi og Svíþjóð væri hann þekktur þar á grundvelli fingrafara og ljósmynda, í Noregi á nafninu [R], fd. 11.11. 1969 í Grozny og í Svíþjóð á nafninu [S], fd. 11.11. 1969. Umsækjandi kvaðst þá hafa verið Noregi um miðjan mars 2000 og sótt um hæli, en hafa farið daginn eftir til Svíþjóðar og sótt um hæli þar. Umsækjandi kvað sænsk yfirvöld hafa tjáð honum að hann fengi ekki afgreiðslu á umsókn sinni, þar sem hann væri með beiðni til meðferðar í Noregi og hefði hann þá farið aftur til baka til Noregs. Umsækjandi kvaðst hafa dvalið í Noregi í tvær vikur en þá hafi hann dregið umsókn sína til baka þar í landi og séð um sig sjálfur. Umsækjanda var bent á að skv. uppl. frá Noregi væri umsókn hans enn til meðferðar þar í landi. Umsækjandi kvaðst hafa haft samband við lögmann þegar hann fór frá Noregi og beðið hann að draga umsókn sína til baka. Umsækjandi kvaðst hafa farið frá Noregi til Rússlands. Umsækjandi kvaðst síðan hafa farið frá Rússlandi til Þýskalands og hefði hann dvalið í Frankfurt í nokkra daga áður en hann kom til Íslands. Umsækjandi kvað sitt rétta „ID“ vera það sem kom fram í gögnum íslenska yfirvalda en sökum þess að hann óttaðist að vera endursendur til heimalands þegar hann var í Noregi og Svíþjóð, hefði hann gefið upp röng nöfn þar. Umsækjandi var spurður hvort hann gæti aflað sér skilríkja sem sönnuðu hver hann væri. Umsækjandi kvaðst ekki geta það. Umsækjandi kvaðst hafa heyrt á útvarpsstöð að Ísland viðurkenndi Checheníu sem sjálfstætt ríki og því hefði hann ekki óttast að gefa upp rétt nafn og fæðingardag hér á landi. Umsækjandi var inntur eftir því hvort framburður hans hjá lögreglu þann 29. júní s.l. varðandi stöðu, hagi og ástæðu flutnings frá heimalandi væri réttur. Umsækjandi kvað framburðinn réttan. Umsækjanda var boðið að bæta framburð sinn og kvaðst hann vilja bæta því við að hann væri lærður kraftlyftingarþjálfari. Umsækjandi var inntur eftir því hvort hann heimilaði ÚTL að fá gögn hans frá Noregi og Svíþjóð. Umsækjandi samþykkti að veita ÚTL umboð til gagnaöflunar. Þann 1. nóvember s.l. bárust gögn frá Svíþjóð og þann 9. nóvember s.l. bárust gögn frá Noregi. Ástæða þess að óskað var eftir þessum gögnum var að kanna hvort einhver atriði í frásögn umsækjanda þar væru sambærileg atvikum í frásögn hans hér á landi. Við skoðun gagna frá Noregi og Svíþjóð kom í ljós að þær upplýsingar sem umsækjandi veitti norskum og sænskum yfirvöldum voru ekki í samræmi við þann framburð sem hann hafði gefið hér á landi, fyrir utan að hann kvað foreldra sína látna, hann kvaðst ekki eiga systkini og að hann hefði aldrei verið kvæntur né ætti hann börn. Umsækjandi kvað hins vegar nöfn foreldra sinna vera [T] eða [U] og föður sinn [V], umsækjandi kvað þau hafa búið í gamla Promislovskij héraðinu, [...]. Umsækjandi kvaðst hafa gengið í grunnskóla í 11 ár og sérmenntað sig sem kraftlyftingaþjálfari. Umsækjandi kvaðst hafa starfað sem kraftlyftingaþjálfari frá 1987-1994. Í framburði umsækjanda hér á landi kvað hann móður sína heita [O] og föður heita [P], að þau hefðu búið á [X], Grozny og hann kvaðst hafa verið í grunnskóla og síðan starfað sem bílstjóri frá árinu 1993 og að hann væri kraftlyftingaþjálfari að mennt.

Lagarök:

Um dvalarleyfi gilda lög nr. 45/1965 um eftirlit með útlendingum.

Niðurstaða:

Skilyrði þess að útlendingum er veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli laga nr. 45/1965 um eftirlit með útlendingum er m.a. að:

a) útlendingur hafi gilt vegabréf sem heimili honum að snúa aftur til heimalands að dvalartíma loknum;

b) útlendingur geti kostað eigin framfærslu meðan á dvöl stendur, þar með talið hafi húsnæði til umráða;

c) útlendingur hafi gildan farseðil til baka;

d) útlendingur hafi fjölskyldutengsl við Ísland;

e) útlendingur sé ekki á brottvísunarskrá hérlendis eða erlendis;

f) útlendingur sæki um dvalarleyfi eða afli sér vegabréfsáritunar áður en hann kemur til landsins.

Umsækjandi uppfyllir nú b) og d) liði. Samkvæmt 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 er gagnkvæm framfærsluskylda á milli hjóna og ber því eiginkonu umsækjanda að sjá um framfærslu hans eins og á stendur. Í A. lið 13. gr. laga nr. 133/1994 um atvinnuréttindi útlendinga er að finna almenna reglu sem segir að ekki þurfi að sækja um atvinnuleyfi fyrir útlendinga sem eru makar íslenskra ríkisborgara. Skilyrði ákvæðisins eru þó þau að útlendingur þarf að afla sér dvalarleyfis. Ekki verður litið fram hjá því að umsækjandi kom ólöglega til Íslands og með samanburði á gögnum frá Noregi, Svíþjóð og Íslandi verður ekki fallist á að honum hafi tekist að leggja fram gögn eða framburð sem staðfesta eða sýna með trúverðugum hætti að hann sé sá sem hann kveðst vera. Hjúskapur umsækjanda með íslenskum ríkisborgara veitir honum því ekki sjálfstæðan rétt til dvalar hér á landi, er ekki sönnun á því hver umsækjandi er, en hjúskapurinn veldur þó því að framfærsluskylda hans er tryggð meðan hann er staddur hérlendis. Umsækjandi hefur lýst því yfir í viðtali hjá ÚTL að hann geti ekki aflað sér skilríkja frá heimalandi. Umsækjandi hefur enga tilraun gert til þess að afla sér skilríkja eða sönnunargagna sem upplýsa hver hann er og umsækjandi hefur ekki lagt fram gögn sem sýna fram á að hann hafi haft samband við stjórnvöld eða ættingja í heimlandi sem gætu staðfest hver hann er. Með vísan til þess að ekki liggur sannanlega fyrir hver umsækjandi er eða hvaðan hann kemur og að frásögn hans öll er mjög ótrúverðug er tekin svohljóðandi ákvörðun:

Ákvörðun:

Beiðni útlendings er kveðst heita [A] og vera ríkisborgari Checeníu, fæddum 4. nóvember 1974, er hann bar fram þann 18. september 2000 hjá Útlendingaeftirlitinu, þess efnis að honum verði veitt dvalarleyfi hér á landi á grundvelli hjúskapar hans við [F], til heimilis að [...], er hafnað að svo stöddu. Geti umsækjandi lagt fram gögn sem staðfesta hver hann er, skal ákvörðun þessi endurupptekin.

Bent er á að ákvörðun þessi er kæranleg til Dómsmálaráðuneytis, skv. kæruheimild 12. gr. a laga nr. 45/1965 um eftirlit með útlendingum. Skv. 2. mgr. 12. gr.a sömu laga, skal útlendingi bent á fyrrgreinda kæruheimild þegar ákvörðun er kynnt. Ætli útlendingur að nýta sér kæruheimildina skal hann lýsa kæru yfir innan 15 daga frá því að ákvörðunin var kynnt. Lýsa skal kæru fyrir þeim er kynnti útlendingi ákvörðunina.

[…]“

Í gögnum málsins er að finna afrit af „birtingu ákvörðunar“, dags. 17. nóvember 2000, þar sem fram kemur að A hafi ákveðið að kæra ofangreinda ákvörðun til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Hinn 15. desember 2000 tók ráðuneytið kæru A til úrskurðar. Í úrskurðinum segir meðal annars svo:

„I. Málsatvik.

Málsatvik eru ítarlega rakin í hinum kærða úrskurði. Kærandi kom til Íslands frá Frankfurt þann 27. júní 2000. Hann gaf sig fram við útlendingaeftirlitið þann sama dag og óskaði eftir pólitísku hæli. Hann kvaðst vera frá borginni Grosní í Tsjetsjeníu, hafa barist þar með skæruliðum og vera á svörtum, lista hjá KGB. Eins og greinir í hinum kærða úrskurði sagði kærandi rangt frá ferðaleið sinni til landsins og kvaðst hafa komið með fiskibáti frá Murmansk. Hann bar einnig að hann hefði ekki áður sótt um hæli annars staðar en undir rekstri málsins kom í ljós að hann hafði dvalið í Noregi og Svíþjóð undir nafninu [S] síðan í marsmánuði og höfðu verið tekin all ítarleg viðtöl við hann þar vegna umsókna um hælisvist. Kærandi kannaðist ekki við þetta fyrr en í viðtali hjá útlendingaeftirlitinu þann 18. október og var gagna þá aflað um mál hans í Noregi og Svíþjóð. Hafði hann þar gefið upp annan fæðingardag og önnur nöfn foreldra sinna. Auk þess hafði hann borið fyrir yfirvöldum í Noregi að hann hefði aldrei verið hnepptur í gæslu en í viðtali hjá lögreglu hérlendis þann 29. júní 2000 sem hann staðfesti í viðtali útlendingaeftirlitsins þann 18. október bar hann að hann hefði verið handtekinn af KGB vorið 1995. Honum hefði verið haldið í u.þ.b. mánuð, hann pyntaður og ofsóttur. Hann hafði horfið frá Noregi áður en hælisumsókn hans þar fékk afgreiðslu.

Þann 2. september s.l. gekk umsækjandi í hjúskap með íslenskri konu og þann 19. september s.l. lagði umsækjandi fram beiðni um dvalarleyfi á grundvelli ofangreinds hjúskapar. Í framhaldi af þessu barst útlendingaeftirlitinu bréf þann 27. september þar sem kærandi dró til baka umsókn sína um hæli.

II. Úrskurður útlendingeftirlitsins.

Í úrskurði útlendingaeftirlitsins er komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli nægjanlega þau almennu skilyrði sem áskilin eru til að fá dvalarleyfi hér á landi með því að hann er í hjúskap með íslenskum ríkisborgara. Á hinn bóginn er það niðurstaða stofnunarinnar að með vísan til þess að ekki liggi sannanlega fyrir hver kærandi er eða hvaðan hann kemur og að frásögn hans öll sé mjög ótrúverðug, en hann hafi enga tilraun gert til að afla gagna eða gera framburð sinn um þetta sennilegan, verði að hafna beiðninni að svo stöddu. Í úrskurðarorði er tekið fram að leggi kærandi fram gögn um hver hann er skuli ákvörðunin endurupptekin.

III. Krafa kæranda og rök hans.

Kærandi krefst þess að úrskurði útlendingaeftirlitsins í umræddu máli verði hnekkt og honum veitt dvalarleyfi. Hann hefur stutt kröfu sína við það að hann sé í hjúskap og búsettur hérlendis og því sé það skylda yfirvalda að veita honum dvalarleyfi. Þá hefur hann vísað til framburða sinna í Noregi og Svíþjóð um annað en nöfn, heimilisföng og fæðingardaga og staðhæft að í þeim séu að finna sterkar vísbendingar um að saga hans sé sönn.

IV. Meðferð málsins í ráðuneytinu

Með bréfi ráðuneytisins dags. 22. nóvember 2000 var þess farið á leit að kærandi sendi ráðuneytinu greinargerð vegna umræddrar kæru fyrir 5. desember. Svar kæranda barst ráðuneytinu þann 5. desember sl. og viðbótarathugasemdir hans bárust þann 8. desember.

Tveir prestar komu fyrir hönd kæranda til viðtals í ráðuneytinu þann 8. desember og aftur þann 12. desember. Þeim var kynnt að ráðuneytið óskaði þess að fá manninn í viðtal vegna málsins þann 14. desember í því skyni að fá hann til að gera munnlega nánar grein fyrir sér en hann hafði áður gert, svo og til að staðreyna að hann hefði lágmarks þekkingu á Tsjetsjeníu og því tungumáli sem þar er talað. Þann 13. desember virtist ráðuneytinu líklegt af yfirlýsingum kæranda í fjölmiðlum að hann hyggðist ekki ljá atbeina sinn til að gera framburð sinn sennilegan með þessum hætti. Var honum send viðtalsboðun í skeyti þann dag. Kærandi mætti ekki til viðtalsins, en fyrir hans hönd mættu lögmaður og prestur. Höfðu þeir engu við fyrri framburð mannsins að bæta.

V. Niðurstaða ráðuneytisins.

Mál þetta snýst einvörðungu um það, hvort kærandi hafi gert grein fyrir sér með þeim hætti að gefa megi út dvalarleyfi honum til handa, en samkvæmt 9. gr. laga nr 45/1965 er útlendingur skyldur til að til að færa sönnur á, að hann sé sá, er hann segist vera, ef lögreglan krefst þess í tilefni af upplýsingum, sem veittar hafa verið skv. 8. gr. eða af öðrum ástæðum. Kærandi hefur borið að hann hafi flúið hingað frá heimalandi sínu, Tsjetsjeníu en hann hafi verið skilríkjalaus með öllu á flóttanum og eigi enga möguleika á að afla staðfestinga á nafni sínu og öðrum persónuupplýsingum vegna stríðsins í landinu.

Það er mat ráðuneytisins að fallast verði á það með útlendingaeftirlitinu að framburður mannsins um þessi atriði sé ótrúverðugur í ljósi þess að hann hefur orðið margsaga. Þá er það til þess fallið að grafa undan framburði kæranda að hann hefur hunsað lögleg tilmæli ráðuneytisins um að mæta til viðtals til að gera grein fyrir sér en í stað þess að aðstoða þannig við lausn málsins hefur hann vísað til fyrri framburða sinna sem eru þó ósamræmanlegir í meginatriðum. Við þetta er því að bæta að saga kæranda er um sumt ákaflega ósennileg. Þannig virðist með ólíkindum að flóttamaður sem aldrei áður hefur farið til útlanda en flýr undan rússneskum yfirvöldum til Noregs og biður um pólitískt hæli, hverfi skyndilega þaðan til Rússlands þar sem hann útvegar sér fölsk skilríki til Íslandsfarar. Að öllu þessu athuguðu verður að telja óhjákvæmilegt að staðfesta úrskurð útlendingaeftirlitsins. Rétt er að árétta að þessi niðurstaða felur ekki sjálfkrafa í sér að kæranda verði vísað úr landi heldur einungis að hann fær ekki þá stöðu sem fylgir því að fá útgefið dvalarleyfi, en dvalarleyfi er forsenda þess að útlendingur fái útgefið atvinnuleyfi og að hann verði tekinn á þjóðskrá.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun er staðfest.“

III.

Hinn 28. desember 2000 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf og óskaði þess, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té afrit af gögnum málsins. Mér bárust gögn málsins með bréfi ráðuneytisins, dags. 4. janúar 2001. Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra svohljóðandi bréf, dags. 1. febrúar 2001:

„Í tilefni af ofangreindri kvörtun tek ég fram að samkvæmt 2. mgr. 66. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 4. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal með lögum skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Ég vek sérstaka athygli á því að í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 segir að með þessum fyrirmælum sé fyrst og fremst lögð sú skylda á löggjafann að setja lög til að girða fyrir að „framkvæmdarvaldið hafi ákvörðunarvald um þessi efni án skýrra lögákveðinna skilyrða“.

Áður er rakið að niðurstaða ráðuneytis yðar um að synja [A] um dvalarleyfi var alfarið byggð á 9. gr. laga nr. 45/1965 sem er svohljóðandi:

„Útlendingur er skyldur til að færa sönnur á, að hann sé sá, er hann segist vera, ef lögreglan krefst þess í tilefni af upplýsingum, sem veittar hafa verið skv. 8. gr. eða af öðrum ástæðum.“

Með vísan til framangreinds óska ég þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið lýsi nánar viðhorfi sínu til túlkunar á ákvæði 9. gr. laga nr. 45/1965 og þá sérstaklega sjónarmiðum um það í hvaða tilvikum skylda sú til sönnunar sem kveðið er um í ákvæðinu verði virk. Þá óska ég einnig eftir skýringum ráðuneytisins á því hvaða kröfur til sönnunar verði leiddar af ákvæðinu og þá hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytið tók tillit til þess við mat sitt á sönnunargildi framburðar [A] og þeirra gagna sem ráðuneytinu höfðu borist erlendis frá að hann óskaði upphaflega eftir pólitísku hæli á Íslandi. Í því efni óska ég einnig eftir upplýsingum um það að hvaða leyti þau gögn um [A] sem til staðar voru í ráðuneytinu við meðferð málsins hafi ekki með nægjanlegum hætti sýnt fram á það hver [A] er.

Þá óska ég þess að ráðuneytið skýri sérstaklega viðhorf sitt til þess hvort rétt sé að skýra lög nr. 45/1965 með þeim hætti, að teknu tilliti til áðurnefndrar 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar og tilvitnaðra lögskýringargagna með ákvæðinu um skýrleika lagaheimilda á þessu sviði, að ákvæði 9. gr. laga laganna mæli fyrir um fortakslaust skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis eins og því er beitt í máli [A] að virtu tilvitnuðu orðalagi þess og efni. Ef svo er óska ég eftir því að ráðuneytið skýri nánar sjónarmið sín um þetta atriði.

Í niðurstöðu úrskurðar útlendingaeftirlitsins í máli [A], dags. 15. nóvember 2000, kemur fram að skilyrði dvalarleyfis á grundvelli laga nr. 45/1965, sé meðal annars að útlendingur hafi „fjölskyldutengsl við Ísland“. Síðan segir að ekki verði fallist á að [A] hafi tekist að leggja fram gögn eða framburð sem staðfestu eða sýndu með trúverðugum hætti að hann væri sá sem hann kvæðist vera. Hjúskapur umsækjanda með íslenskum ríkisborgara veitti honum því ekki sjálfstæðan rétt til dvalar hér á landi. Samkvæmt gögnum málsins var kæra [A] til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins aðallega á því byggð að íslenskum yfirvöldum væri skylt að veita honum dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar og búsetu hans á Íslandi. Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins segir hins vegar að málið snúist aðeins um það hvort kærandi hafi gert grein fyrir sér með þeim hætti að gefa mætti út dvalarleyfi honum til handa en samkvæmt 9. gr. laganna sé útlendingi skylt að færa sönnur á að hann sé sá er hann segist vera. Samkvæmt þessu og með hliðsjón af því að kæra [A] til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var aðallega byggð á hjúskaparstöðu hans og búsetu hér á landi er þess jafnframt óskað að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytið bar samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að taka afstöðu til þess hvort aðstæður hans hér á landi, einkum sú staðreynd að [A] er kvæntur íslenskum ríkisborgara, hefðu þýðingu fyrir niðurstöðu málsins að teknu tilliti til þeirra lagareglna sem kunna að hafa haft þýðingu í máli hans, þ.e. 2. mgr. 66. gr. og 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og lög nr. 45/1965.“

Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 7. febrúar 2001, barst mér 12. s.m. Í bréfinu kemur eftirfarandi meðal annars fram:

„Vegna bréfs yðar er rétt að taka fram að ráðuneytið er á þeirri skoðun að jafnan þegar menn leggja fram umsókn um tiltekin réttindi hjá stjórnvöldum hvíli á þeim sú skylda að gera grein fyrir sér og eftir atvikum að sanna á sér deili. Réttindi sem stjórnvöld veita, þ.á.m. dvalarleyfi eru ávallt bundin við ákveðna persónu og hlýtur því eðli málsins samkvæmt að vera nauðsynlegt að fyrir liggi hver sú persóna er í raun sem réttindin eru bundin við. Hefur það þannig ætíð verið skilningur ráðuneytisins að þegar lög mæla fyrir um tiltekin gögn sem skila á inn ásamt umsókn sé augljóst að umsækjandi skuli jafnframt sanna á sér deili án þess að það sé sérstaklega tiltekið í viðkomandi lögum. Telur ráðuneytið að þetta eigi einnig við um málefni útlendinga og t.d. skattamál, án tillits til þess að í stjórnarskrá er kveðið á um að skipa skuli þeim málum með lögum.

Enda þótt vísað sé í 9. gr. laga nr. 45/1965 í úrskurði ráðuneytisins frá 15. desember 2000 verður þannig að líta til þess að sú lagagrein er ekki miðuð við útgáfu dvalarleyfis en er þessum skilningi til stuðnings að því leyti að þar er mælt fyrir um skyldu útlendings til að færa sönnur á hver hann er, jafnvel þótt hann hafi ekki borið upp nokkurt erindi við yfirvöld. Segir í greinargerð sem fylgdi ákvæðinu að um sé að ræða nýmæli sem „sjálfsagt þykir að hafa í lögunum“. Með vísan til þessa virðist ákaflega hæpið að túlka lögin svo, að við afgreiðslu á dvalarleyfum til útlendinga skuli vikið frá því alþekkta viðmiði að þeim sé skylt að gera grein fyrir sér og boðið upp á þann valkost að nefna eitthvert nafn og neita að tjá sig frekar um það.

Þegar hingað til lands kemur fólk sem orðið hefur að flýja heimaland sitt vegna náttúruhamfara, stríðsátaka eða ofsókna yfirvalda getur komið upp sú staða að ekki sé til að dreifa skilríkjum eða öðrum staðfestum upplýsingum um viðkomandi. Er þetta vel þekkt vandamál þegar umsóknir um pólitískt hæli eru teknar til afgreiðslu hjá yfirvöldum. Verður við afgreiðslu slíkra umsókna oft að leggja sjálfstætt mat á trúverðugleika þeirra frásagna sem umsækjendur bera fram um hverjir þeir séu og hvað hafi komið fyrir þá í heimalandi þeirra. Ef um er að ræða trúverðugan framburð verður jafnan að taka hann trúanlegan, jafnvel þótt hann styðjist ekki við sterk sönnunargögn. Það er þó viðurkennt sjónarmið að jafnvel þegar um er að ræða fólk sem orðið hefur fyrir slíkri reynslu verði að gera þá kröfu að það sýni í verki vilja til að renna stoðum undir framburð sinn.

Í kærumáli vegna umsóknar [A] um dvalarleyfi í ráðuneytinu var litið til þessara sjónarmiða og raunar í engu vikið frá þeim enda þótt hann hefði þá dregið til baka umsókn sína um pólitískt hæli. Í málinu kom fram með alveg óvenjulegum hætti andstaða umsækjanda um dvalarleyfi við að ljá atbeina sinn til að gera framburð sinn sennilegan. Var þó ærið tilefni til þess að fara fram á það við umsækjandann vegna þess hve fyrri framburðir hans voru misvísandi.

Að því er varðar þá spurningu yðar að hvaða leyti þau gögn um [A] sem til staðar voru í ráðuneytið við meðferð málsins hafi ekki með nægjanlegum hætti sýnt fram á það hver [A] er vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram: Þau gögn sem hér um ræðir voru eingöngu framburðir umsækjanda sjálfs. Þeim bar hvorki saman um nafn hans, fæðingardag né meginatriði um atvik þau sem leiddu til flótta hans frá Tjetsjeníu en fyrir lá að umsækjandi vildi ekki tjá sig frekar um þetta. Erfitt er að svara þessari spurningu frekar.

Í bréfi yðar er spurt um afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytinu hafi borið að taka afstöðu til þess hvort aðstæður hans hér á landi, einkum sú staðreynd að hann er kvæntur íslenskum ríkisborgara, hefðu þýðingu fyrir niðurstöðu málsins að teknu tilliti til viðkomandi lagareglna. Í úrskurði ráðuneytisins er rakin sú niðurstaða hins kærða úrskurðar að kærandi uppfylli skilyrði þess að fá dvalarleyfi hér á landi að öðru leyti en því að ekki sé vitað hver hann er og að hann hafi enga tilraun gert til að gera framburð sinn um þetta sennilegan. Verði því að svo stöddu að hafna beiðni hans um dvalarleyfi. Eru í niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins raktar ástæður þess að talið er óhjákvæmilegt að staðfesta þessa niðurstöðu. Þessi rökstuðningur er á því byggður að aðstæður mannsins hér á landi, þar á meðal hjúskapur hans, geti ekki verið grundvöllur einhvers konar undanþágu frá þeirri ótvíræðu skyldu hans að gera grein fyrir sér þegar hann sækir um dvalarleyfi á grundvelli hjúskaparins. Leikur tæpast vafi á þessari afstöðu við lestur rökstuðningsins.“

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra á ný bréf vegna málsins, dags. 27. febrúar 2001. Í bréfinu sagði ég meðal annars svo:

„Í svarbréfi ráðuneytisins sem barst mér 12. febrúar sl. er vísað til úrskurðar ráðuneytisins og sérstaklega áréttað að [A] uppfylli að öllu leyti skilyrði laga til að fá dvalarleyfi útgefið hér á landi þó að því undanskildu að „ekki sé vitað hver hann er og að hann hafi enga tilraun gert til að gera framburð sinn um þetta sennilegan“.

Hinn 19. febrúar sl. kom [A] á fund starfsmanns míns. Á fundinum hélt [A] því fram að hann hefði átt fjögur viðtöl við starfsmenn útlendingaeftirlitsins, hið fyrsta við starfsmann sem hann mundi ekki nafnið á og þrjú viðtöl við [I], lögfræðing stofnunarinnar. Þá kvaðst hann hafa átt fund með [N], ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sama dag og ákvörðun útlendingaeftirlitsins lá fyrir, þ.e. 15. nóvember 2000.

Áður en ég tek mál [A] til lokaafgreiðslu og með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég eftir upplýsingum um hvort ofangreind viðtöl áttu sér stað og þá hvenær og við hvaða starfsmann. Þá óska ég eftir að upplýst verði hvort starfsmenn útlendingaeftirlitsins eða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem í hlut áttu rituðu minnisblöð um það sem fram fór á milli [A] og þeirra á þeim fundum en í því efni minni ég á fyrirmæli 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ef svo er óska ég eftir að mér verði send afrit af þeim. Tekið skal fram að í gögnum málsins er að finna bókun um viðtal við [A], dags. 18. október 2000, en undir það ritar meðal annars ofangreindur starfsmaður útlendingaeftirlitsins. Þá er að finna ódagsett afrit af bréfi sem undirritað er af sama starfsmanni sem „skrásetjara“ þar sem [A] virðist vera kynnt skilyrði dvalarleyfis á Íslandi.“

Hinn 23. mars sl. barst mér svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins af framangreindu tilefni. Með bréfinu fylgdi greinargerð útlendingaeftirlitsins, dags. 7. mars 2001. Í bréfi ráðuneytisins kemur fram að sama dag og úrskurður útlendingaeftirlitsins var birtur A hafi hann komið í ráðuneytið í fylgd eiginkonu sinnar og H. Hafi þau átt viðtal við ráðuneytisstjóra. Engar upplýsingar um hagi mannsins hafi hins vegar komið fram í þessu viðtali en þeim hafi verið bent á að unnt væri að kæra úrskurð útlendingaeftirlitsins til ráðuneytisins. Þá er loks áréttað í bréfinu að á þessum tíma hafi þau ekki átt neitt erindi óafgreitt í ráðuneytinu.

Í áðurnefndri greinargerð útlendingaeftirlitsins, dags. 7. mars 2001, segir meðal annars svo:

„[…] Samskipti mannsins og Útlendingaeftirlitsins (ÚTL) eru eftirfarandi: Þann 27. júní 2000 kom maðurinn á skrifstofu ÚTL og óskaði eftir hæli á Íslandi. Starfsmaður stofnunarinnar, B, ræddi við manninn sem kvaðst heita [A], vera fæddur í Grozny þann 4. nóvember 1974 og hafa verið búsettur að [X]. ÚTL hafði síðan samband við Lögregluna í Reykjavík sem sótti manninn og tók af honum frumskýrslur. Þann 18. september 2000 var lögð fram beiðni um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar (ekki 19. september eins og kemur fram í bréfi ÚTL til umboðsmanns Alþingis) og ræddi undirrituð þá við eiginkonu umsækjanda, sjá bréf ÚTL til umboðsmanns Alþingis dags. 19. október 2000. Hafi maðurinn rætt við einhvern starfsmann stofnunarinnar þann dag, þá hefur það verið í sambandi við framlagningu dvalarleyfisbeiðni og hann fengið almennar leiðbeiningar, en eiginkonu hans var vísað til viðtalsherbergis, þar sem undirrituð ræddi við hana. Undirritaður starfsmaður ÚTL, ræddi í fyrsta skipti við manninn þann 18. október 2000, ásamt túlk sem þýddi viðtalið, en í viðtalinu var töluð íslenska og rússneska, sjá meðfylgjandi skjal. Í því viðtali var manninum kynnt efni skjals sem ber heitið „Frumskilyrði hælis/dvalarleyfis“ og var sú kynning bókuð með feitletruðum texta: „Umsækjanda er kynnt ákvæði laga nr. 45/1965…, sbr. 6. gr. laganna“, jafnframt veitti maðurinn ÚTL umboð til gagnaöflunar í Noregi og Svíþjóð þennan sama dag. Maðurinn var síðan boðaður til ÚTL þann 17. nóvember s.á. þar sem undirrituð kynnti honum ákvörðun ÚTL þess efnis að beiðni hans um dvalarleyfi væri synjað, fór birting fram á íslensku en túlkur þýddi það sem fram fór á rússnesku. Að birtingu lokinni, þann 17. nóvember s.l. ræddi maðurinn við undirritaða með milligöngu túlksins en þær samræður snérust um framfærslu og hvort hann mætti eiga von á brottvísun frá Íslandi án þess að hann fengi að tjá sig um það. Það samtal var ekki bókað, enda um að ræða skýringar á efni ákvörðunar og skýringar á stöðu mannsins hér á landi. Það er ekki rétt að maðurinn hafi rætt við undirritaða þrisvar sinnum og var eingöngu um að ræða eitt viðtal þar sem hann var beðinn um að gera grein fyrir sér. Það er hins vegar rétt að maðurinn hefur rætt við annan starfsmann stofnunarinnar, þ.e. fyrrgreinda [B] og var það áður en að lögregla hóf rannsókn á máli hans.“

IV.

1.

Í máli þessu kvartar A yfir lögmæti úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 15. desember 2000 þar sem staðfest var ákvörðun útlendingaeftirlitsins frá 15. nóvember s.á. um að synja beiðni hans um dvalarleyfi hér á landi.

Í niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í úrskurði þess frá 15. desember 2000 er rakið að þetta mál snúist „einvörðungu um það, hvort [A] hafi gert grein fyrir sér með þeim hætti að gefa megi út dvalarleyfi honum til handa [...]“. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem barst mér 12. febrúar 2001 er samkvæmt þessu rakið að í úrskurði ráðuneytisins sé vísað til þeirra forsendna útlendingaeftirlitsins að A uppfylli skilyrði þess að fá dvalarleyfi hér á landi „að öðru leyti en því að ekki sé vitað hver hann er og að hann hafi enga tilraun gert til að gera framburð sinn um þetta sennilegan“. Það er því að mínu áliti ljóst að í máli þessu er í sjálfu sér ekki fyrir hendi ágreiningur um hvort A hafi uppfyllt lagaskilyrði til útgáfu tímabundins dvalarleyfis samkvæmt lögum nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, að öðru leyti en því að ráðuneytið taldi að hann hefði ekki gert fullnægjandi reka að því að sanna hver hann væri. Er það afstaða ráðuneytisins að af gögnum málsins sé ekki hægt að ráða annað en að frásögn A við meðferð máls hans hér á landi og í Noregi og Svíþjóð séu ótrúverðug. Liggi því ekki fyrir nægjanleg sönnun þess hver hann í rauninni er.

Þar sem ágreiningur þessa máls snýst samkvæmt framansögðu einkum um það hvort frásögn A við meðferð málsins, framkoma hans og önnur gögn, hafi í raun gefið tilefni til að ætla að hann væri sá sem hann kveðst vera tel ég nauðsynlegt að rekja hér í upphafi nánar atvik málsins eins og þau endurspeglast í efni þeirra gagna og upplýsinga sem mér hafa borist í tilefni af athugun minni á þessari kvörtun.

2.

Í bréfi útlendingaeftirlitsins til embættis lögreglunnar í Reykjavík, dags. 27. júní 2000, er rakið að sama dag hefði „maður sem kvaðst vera frá Grozni“ komið á skrifstofu stofnunarinnar. Hafi maðurinn munnlega borið fram beiðni um „pólitískt hæli“ á Íslandi. Í bréfi útlendingaeftirlitsins var farið þess á leit að lögreglan rannsakaði hver maðurinn væri, hvaðan hann kæmi og hverjar hefðu verið ferðaleiðir hans. Fram kemur í bréfinu að B, starfsmaður útlendingaeftirlitsins, hefði rætt við manninn þennan dag og hefði forstjóri stofnunarinnar verið viðstaddur. Hafi þar maðurinn kvaðst heita A, fæddur í Grozni 4. nóvember 1974 og með heimilisfang að X. Hafi hann borið að hann hefði komið til Íslands deginum áður, 26. júní 2000, á fiskibát sem siglt hafi verið frá Murmansk til austurstandar Íslands. Þá hefði A verið ekið frá bensínstöð „einhvers staðar á austfjörðum til Reykjavíkur“. Hefði ferðin tekið 3 klst. að hans sögn. Kvaðst A aðspurður ekki hafa nein skilríki meðferðis.

Í gögnum málsins er að finna skýrslu útlendingaeftirlitsdeildar lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 29. júní 2000, um yfirheyrslu yfir A. Þar kemur fram að A hafi mætt á skrifstofu deildarinnar í fylgd starfsmanns Rauða Kross Íslands og hafi einnig verið viðstödd C, dómtúlkur í rússnesku, sem hafi þýtt yfirheyrsluna fyrir umsækjanda. Gaf A upp sömu upplýsingar um nafn sitt og uppruna og áður er rakin auk þess að taka meðal annars fram að móðurmál hans væru rússneska og tsjetsjeneska og að hann væri trúlaus. Þá hafi komið fram að honum hafi, þegar hann var 16 ára, verið gefið út sovéskt vegabréf sem gefið hafi verið út til ríkisborgara fyrrum Sovétríkjanna fyrir ferðalög innanlands. Kvað hann hins vegar að það vegabréf hefði brunnið í Grosní árið 1995 þegar heimili hans var fyrir sprengjuárás. Kvaðst A ekki hafa átt vegabréf til ferða erlendis. Um önnur skilríki kvaðst A eiga tsjetsjenskt ökuskírteini sem hann hafi ekki haft með sér er hann fór þaðan. Kvað hann það hafa verið hættulegt fyrir sig að ferðast með það í Rússlandi. Aðspurður um hvort hann hefði sætt handtöku, gæsluvarðhaldi, stofufangelsi, ofsóknum og/eða áreiti heima fyrir kvaðst hann hafa verið handtekinn í Tsjetsjeníu, pyntaður og ofsóttur af KGB vorið 1995 og að honum hafi verið haldið í einhverjum kjallara af þeim í um það bil mánuð. Kvað hann fjölskyldu sína hafa keypt sig lausan. Hafi hann ekki verið handtekinn eftir það þrátt fyrir tilraunir þess efnis enda hafi hann verið á svörtum lista hjá KGB. Tók hann fram að ef þeir finndu hann yrði hann drepinn.

Í greinargerð rannsóknarlögreglumanns hjá lögreglunni í Reykjavík, dags. 13. júlí 2000, er rakið að A hafi verið yfirheyrður hjá lögreglunni þar sem komið hefði fram að hann óskaði eftir „hæli hér á landi þar sem hann væri að flýja ofsóknir og stríðsástandi í sínu heimalandi“. Í niðurstöðu sinni tekur rannsóknarlögreglumaðurinn fram að yfirheyrslan hefði ekki leitt í ljós „með neinni vissu“ hver A væri né heldur hvernig hann hefði komið til landsins. Honum hefði þó verið bent á að náðst hefðu myndir af honum í vegabréfaskoðun á Keflavíkurflugvelli skömmu eftir miðnætti 27. júní 2000 og það staðfesti að hann hefði komið með flugi til landsins. Hefði A hins vegar tekið fram að hann hefði engu við sinn fyrri framburð að bæta hvað varðaði komu hans til landsins. Þá segir svo í niðurstöðu rannsóknarlögreglumannsins:

„Samkvæmt tímasetningu á komu [A] í vegabréfaskoðun á Keflavíkurflugvelli var talið að hann hefði komið með flugi FI-525 frá Frankfurt og við rannsókn á farþegalista og farmiðum þeirra farþega sem með því flugi voru kom í ljós eitt nafn sem var líklegt að vera nafn það sem [A] gæti hafa ferðast á, en það var [D].

Send hafa verið fingraför og ljósmyndir af [A] til Ríkislögreglustjóra og óskað eftir aðstoð hans við að reyna að afla upplýsinga frá erlendum löggæslustofnunum um [A] og [D], en svör hafa ekki borist.“

Hinn 14. júlí 2000 óskaði starfsmaður hjá embætti ríkislögreglustjórans eftir upplýsingum hjá norskum og sænskum löggæsluyfirvöldum um A. Dagana 17. og 24. júlí s.á. bárust upplýsingar frá lögreglunni í Noregi og Svíþjóð að fingraför A væru þau sömu og tekin hefðu verið af manni, sem samkvæmt sænskum yfirvöldum væri nefndur S, fæddan 11. nóvember 1969 í Rússlandi, en R, fæddan sama dag í Grosní í Rússlandi, hjá norskum yfirvöldum.

Samkvæmt gögnum málsins ritaði útlendingaeftirlitið lögreglunni í Reykjavík bréf, dags. 17. júlí 2000, þegar framangreind gögn frá Noregi höfðu borist til stofnunarinnar. Í bréfinu var þess óskað að A yrði yfirheyrður á ný í tilefni af hinum nýju upplýsingum og hann meðal annars spurður um tímalengd dvalar hans í Noregi, hvar hann hefði dvalið, af hvaða ástæðum hann hefði farið frá Noregi, hvernig hann hefði kostað för sína til Íslands og hvort og þá hver hefði aðstoðað hann. Fram kom í bréfi útlendingaeftirlitsins að til skoðunar væri að „endursenda“ A til Noregs. Samkvæmt þessu var A yfirheyrður á ný 19. júlí 2000 hjá útlendingaeftirlitsdeild lögreglustjórans í Reykjavík. Fram kemur að viðstödd yfirheyrsluna hafi verið C, dómtúlkur í rússnesku. Þá hafi verið viðstaddur starfsmaður Rauða Kross Íslands. Við yfirheyrsluna neitaði A að svara flestum spurningum þeim sem fyrir hann voru lagðar um ferð sína til Íslands og dvöl hans í Noregi. Var hann meðal annars spurður um það hvort hann kannaðist við nafnið R. Hafi hann svarað því til að þetta væri tsjetsjenskt nafn en kvaðst ekki muna eftir að þekkja það en að það hljómaði kunnuglega.

Hinn 20. júlí 2000 ritaði útlendingaeftirlitið embætti ríkislögreglustjórans bréf þar sem fram kemur að staðfest hefði verið að A hefði sótt um hæli í Noregi 16. mars 2000 í Tanum, Ósló. Hefði hann gengið undir nafninu R. Samkvæmt gögnum frá Noregi hefði síðast verið vitað um A 26. apríl 2000 þegar hann hefði flutt inn á einkaheimili og þannig hætt að þiggja styrk sem hælisleitendum væri fenginn meðan mál þeirra væru í vinnslu. Hefði A fært heimilisfang sitt til E, til heimilis að [...], Ósló. Var af hálfu útlendingaeftirlitsins óskað eftir því að embætti ríkislögreglustjórans hefði milligöngu um að afla upplýsinga frá umræddum E með aðstoð norsku lögreglunnar.

Svarbréf barst útlendingaeftirlitinu af þessu tilefni frá ríkislögreglustjóranum 15. ágúst 2000 þar sem fram kemur að embættið hafi leitað til útlendingadeildar lögreglunnar í Ósló að því er varðar beiðni útlendingaeftirlitsins um að hafa tal af E. Hafi lögreglan í Ósló kannað ofangreint heimilisfang og íbúana sem þar byggju og hafi komið í ljós að umræddur E hefði verið skráður þar til heimilis. Ekki hefði verið að sjá að „[A]/[S]“ hefði búið á staðnum.

3.

Hinn 3. september 2000 kvæntist A konunni F, sbr. hjúskaparvottorð dagsett þann dag, undirrituðu af G, sóknarpresti í [...]. Í gögnum málsins er einnig að finna hjónavígsluskýrslu, dags. 2. s.m. Með bréfi starfsmanns alþjóðadeildar Rauða Kross Íslands, dags. 11. september 2000, til útlendingaeftirlitsins er vakin athygli stofnunarinnar á þessum breyttum högum A. Þá segir svo í bréfinu:

„Í ljósi þessarar nýju stöðu sækir [A] um dvalarleyfi hér á landi. Þá fellur sjálfkrafa úr gildi beiðni hans um pólitískt hæli hér á landi.“

Sama dag sendi starfsmaður Rauða Kross Íslands annað bréf til útlendingaeftirlitsins þar sem farið var fram á að A fengi íslenska kennitölu. Hinn 15. september 2000 gekkst A síðan undir heilbrigðisskoðun á heilsuverndarstöð Reykjavíkur. Fékk hann af því tilefni útgefið heilbrigðisvottorð hjá M, lungnalækni, þar sem fram kemur að læknisskoðun hafi „farið fram í samræmi við ákvæði sóttvarnarlaga“.

Með útfylltu eyðublaði, dags. 18. september 2000, sótti A formlega um „tímabundið dvalarleyfi“ hjá útlendingaeftirlitinu. Með bréfi á ensku, dags. 27. september 2000, til stofnunarinnar lýsti A því formlega yfir að hann félli frá umsókn sinni um pólitískt hæli sökum þess að hann hefði kvænst konunni F 2. september s.á. Vísaði hann þessu til stuðnings til hjónavígsluvottorðs, heilbrigðisvottorðs og ofangreindra tveggja bréfa Rauða Kross Íslands sem öll hefðu verið send útlendingaeftirlitinu.

Hinn 4. október 2000 boðaði útlendingaeftirlitið A til viðtals á skrifstofu stofnunarinnar. Fram kemur í boðunarbréfi útlendingaeftirlitsins til A að viðtalið sé vegna beiðni hans um „hæli og/eða dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar“. Viðtalið muni fara fram á íslensku og rússnesku og muni C, löggiltur túlkur á rússnesku, vera viðstödd viðtalið vegna þessa. Þá segir að A sé heimilt að hafa með sér lögmann eða talsmann á eigin kostnað.

Í gögnum málsins er að finna endurrit af viðtali, dags. 18. október 2000, sem A átti við starfsmenn útlendingaeftirlitsins. Viðstaddir viðtalið voru samkvæmt undirritun auk A, G, sóknarprestur, H, prestur á [...], I, starfsmaður útlendingaeftirlitsins og C, túlkur. Í endurritinu segir meðal annars svo:

„Útlendingur sem kveðst heita [A], fd., 04.11. 1974, Grosny í Chechenia er mættur hjá Útlendingaeftirlitinu (ÚTL) til viðtals vegna umsóknar hans um dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli hjúskapar við [F], sem hann lagði fram þann 19. september 2000 hjá ÚTL. Umsækjanda er sýnt bréf sem dags. er 27. september 2000 þar sem umsækjandi dregur til baka umsókn sína um hæli á Íslandi, hann er spurður hvort að undirskrift bréfsins sé frá honum komin. Hann játar því og er þar með staðfest að umsækjandi hefur dregið til baka beiðni sína um hæli á Íslandi sem pólitískur flóttamaður. Ástæða þessa viðtals er vegna fyrri framburða umsækjanda um hæli á Íslandi þann 27. júní 2000 og í lögregluskýrslum sem teknar voru af honum neitaði hann að tjá sig um atriði sem sýndu að hann er þekktur í Noregi og í Svíþjóð undir öðrum nöfnum og fæðingardegi, auk þess sem hann neitaði að tjá sig um ferðaleiðir en frásögn mannsins bar ekki saman við þau gögn sem lögreglan hafði yfir komu hans til landsins. Upplýsa verður hver maðurinn er áður en að umsókn hans um dvalarleyfi er tekin fyrir og því verður að bera þessi atriði undir manninn enn og aftur. Benda verður umsækjanda á að neitun á að tjá sig um atriði sem varða hann sjálfan verður túlkað umsækjanda í óhag, það er umsækjandans að sanna hver hann er og að hann eigi rétt á að fá dvalarleyfi á Íslandi. Neitun umsækjanda um að tjá sig um atburði verður ekki skilinn á annan veg en þann að hann hafi eitthvað að fela sem hann vill ekki að komi fram eða telur að sé sér svo í óhag að það sé honum fyrir bestu að þegja. Umsækjanda er jafnframt bent á að hann er ekki tekinn fyrir sem grunaður einstaklingur, en slíkir aðilar geta neitað að tjá sig um atburði. Umsækjanda ber að segja satt og rétt frá, sbr. ákvæði þeirra laga nr. 45/1965 sem nú eru kynnt umsækjanda.“

Samkvæmt endurriti af viðtalinu var A fyrst spurður um fullt nafn, síðasta heimilisfang og ríkisfang. Var hann beðinn að skrifa niður þessar upplýsingar á „chechenísku“. Fram kemur meðal annars að A hafi sagst heita A, [...], fæddan 4. nóvember 1974, síðast til heimilis að X, Grosní í Tsjetsjeníu. Segir síðan að „umsækjandi [hafi skrifað] á rússnesku þar sem stafagerð [sé] sú sama en [að hann hafi skrifað] stuttan texta á checenísku“. Því næst var A spurður út um ósamræmi á milli þess framburðar hans hjá lögreglunni í Reykjavík að hann væri trúlaus og þeirrar tilgreiningar í hjónavígsluvottorði að hann væri mótmælandi. Þá var hann spurður um ósamræmið á milli þess nafns sem hann hefði notað hér á landi og fæðingardags og þeirra nafna og fæðingardags sem fram kæmu í niðurstöðum fingrafararannsókna í Noregi og Svíþjóð sem borist hefðu íslenskum yfirvöldum, þ.e. nöfnin R í Noregi og S í Svíþjóð, og fæðingardagurinn 11. nóvember 1969. Sem svar við þessu af hálfu A kemur eftirfarandi fram í endurritinu:

„Umsækjandi kveðst hafa verið í Noregi um miðjan mars og sótt um hæli þar en fór daginn eftir til Svíþjóðar og sótti um hæli þar, en eftir að sænsk yfirvöld höfðu tjáð honum að hann fengi ekki afgreiðslu á umsókn, þar sem hann væri með beiðni í gangi frá Noregi þá fór hann aftur til baka til Noregs. Umsækjandi kveðst hafa búið í Noregi í tvær vikur en þá hafi hann dregið umsókn sína til baka og séð um sig sjálfur. Umsækjanda er bent á að skv. uppl. frá Noregi sé umsókn hans enn í gangi. Umsækjandi kveðst hafa haft samband við lögmann þegar hann fór frá Noregi og beðið hann að draga umsóknina sína til baka. Umsækjandi kveðst hafa farið til Rússlands. Umsækjandi fór síðan frá Rússlandi til Þýskalands og var í Frankfurt í nokkra daga áður en hann kom til Íslands. Umsækjandi segir sín réttu kennsl vera þau sem koma fram í gögnum íslenskra yfirvalda en hann hafi verið hræddur þegar hann var í Noregi og Svíþjóð um að vera endursendur og því gefið upp rangt nafn þar. Umsækjandi er spurður hvort hann geti aflað sér skilríkja sem sanna hver hann er. Umsækjandi kveðst ekki geta það. Umsækjandi kveðst hafa heyrt á útvarpsstöð að Ísland viðurkenni Checheníu sem sjálfstætt ríki og því hefði hann ekki óttast að gefa upp rétt nafn og fæðingardag. Umsækjandi kveðst hafa svarað því til við yfirheyrslu hjá lögreglu að hann héldi í heiðri öllum trúarbrögðum. Umsækjanda er bent á að skýrslan hafi verið lesin fyrir hann og hann skrifað undir hana sem rétta. Umsækjandi kveðst þá e.t.v. ekki hafa tekið eftir þessu.“

Í lok viðtalsins tók A fram samkvæmt endurritinu að hann væri lærður kraftlyftingaþjálfari. Þá kvaðst hann aðspurður samþykkja að veita útlendingaeftirlitinu umboð til þess að fá send frá Noregi og Svíþjóð þau gögn um hann sem tiltæk væru. Ritaði hann af því tilefni undir bréf þess efnis, dags. 18. október 2000, til útlendingaeftirlitsins. Samkvæmt þessu óskaði útlendingaeftirlitið með bréfum, dags. 19. og 20. október 2000, eftir því við norsk og sænsk yfirvöld eftir öllum gögnum um meðferð þeirra á beiðnum A um hæli þar eða dvalarleyfi. Umbeðin gögn frá sænska útlendingaeftirlitinu, bárust útlendingaeftirlitinu með myndsendi 1. nóvember 2000. Þar sem samsvarandi gögn frá Noregi höfðu ekki borist ritaði starfsmaður útlendingaeftirlitsins norska útlendingaeftirlitinu, Utlendingsdirektoratet, bréf, dags. 8. nóvember 2000, og óskaði á ný eftir nefndum gögnum og bárust þau 9. s.m.

Í gögnum þeim sem bárust útlendingaeftirlitinu frá Migrationsverket í Svíþjóð er meðal annars að finna umsókn A, þá undir nafninu R, dags. 17. mars 2000. Sama dag var A færður til vistunar hjá „Asylenheten Arlanda“ þar sem tekin var skýrsla af honum. Fram kemur meðal annars í þeirri skýrslu að í viðtali við lögregluyfirvöld hafi A sagst vera frá Tsjetsjeníu og að öll skilríki hans hafi eyðilagst í stríði. Nánar kvaðst hann hafa flúið heimaland sitt vegna þess að hann óttaðist að verða fangelsaður og pyndaður vegna þátttöku sinnar í uppreisn þjóðar sinnar gegn rússneskum yfirvöldum á árunum 1991-1994. Gerði hann grein fyrir ferðum sínum við skýrslugjöfina.

Í gögnum málsins er einnig að finna skýrslu A vegna yfirheyrslu yfir honum 5. apríl 2000 hjá lögreglunni í Ósló, Noregi. Lýsti hann á ný ferðaleið sinni til Svíþjóðar. Þá bar hann að foreldrar sínir hefðu verið J, fæddur 1945, og K, fædd 14. október 1948. Hefði faðir sinn verið hermaður í sovéska hernum fram til ársins 1991 en frá árinu 1992 hefði hann starfað fyrir forseta Tsjetsjeníu, Dudajev, sem starfsmaður öryggisdeildar. Hafi faðir hans verið drepinn 31. janúar 1994 þegar Rússland réðst inn í Grosní. Um móður sína kvað A að hún hefði látist 15. janúar 2000 þegar gerð hafi verið sprengjuárás á Grosní. Við skýrslutökuna kvað A hafa verið í tilteknum skóla í borginni Grosní á árunum 1976-1985 og í öðrum skóla í sömu borg á árunum 1985-1987. Á tímabilinu 1987-1994 kvað A sig hafa verið leiðbeinanda og síðar þjálfara hjá íþróttaklúbbnum Borivesnik í Grosní. Eftir þetta hafi hann ekki fengið vinnu vegna stríðsins í landinu. Um fjölskyldu sína kvað A nánar að móðir hans hefði verið rússneskur gyðingur en faðir hans Tsjetsjeni. Heima hjá sér hafi þau talað saman á rússnesku en heima hjá afa sínum og ömmu hafi verið talað saman á tsjetsjenísku. Fyrir utan það kvaðst A tala ensku en það hafi hann lært af móður sinni sem hafi verið enskukennari.

Í lok yfirheyrslunnar gerði A grein fyrir upphafi stríðsins í Tsjetjseníu árið 1991, íbúatölu landsins og höfuðborgarinnar Grosní. Lýsti hann upphafi valdatímabils Dudajev og stöðu forsetans í rússneska hernum fyrir þann tíma og hvar hann var staðsettur. Þá gerði hann nánar grein fyrir öðrum nafngreindum mönnum sem komið höfðu við sögu í stríð Tsjetsjena við rússnesk stjórnvöld og tilgreindum atburðum.

4.

Hinn 15. nóvember 2000 tók útlendingaeftirlitið ákvörðun um að hafna beiðni A um tímabundið dvalarleyfi. Forsendur og niðurstaða stofnunarinnar eru teknar orðrétt upp í kafla II hér að framan. Með bréfi, dags. 17. nóvember 2000, kærði A þá niðurstöðu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Hinn 22. nóvember 2000 ritaði starfsmaður ráðuneytisins A bréf á ensku þar sem honum var tilkynnt um móttöku ráðuneytisins á kæru hans. Var honum tjáð að ef hann hefði einhverjar frekari athugasemdir fram að færa eða ný gögn sem hann hefði áhuga á að láta ráðuneytinu í té áður en það úrskurðaði í málinu væri óskað eftir því að hann gerði það skriflega eigi síðar en 5. desember 2000. Með bréfi, dags. 28. nóvember 2000, til dóms og kirkjumálaráðuneytisins óskaði H, prestur, eftir því að gera tilteknar athugasemdir vegna framkominnar kæru A. Taldi hann meðal annars að A hefði fimm sinnum borið að hann væri frá Tsjetsjeníu. Hefði hann tvisvar verið „prófaður“ í því efni í Noregi, tvisvar í Svíþjóð og einu sinni í Reykjavík. Hinn 5. desember 2000 ritaði A dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf þar sem hann kvaðst ekki hafa meira að sanna. Upplýsti hann ráðuneytið um að hann og kona hans ættu von á barni. A ritaði ráðuneytinu á ný bréf, dags. 8. s.m., þar sem hann vísaði til þess að hann hefði veitt norskum og sænskum yfirvöldum fjórum sinnum allar mögulegar upplýsingar um hver hann væri og fortíð sína. Hefði hann og við meðferð mála sinna í Svíþjóð og Noregi notið leiðsagnar tveggja lögmanna sem hefðu aflað upplýsinga um hann og fortíð hans í Tsjetsjeníu. Hélt hann því fram að eina ósamræmi í framburðum hans þar og hér á landi væri nafn það sem hann hefði notað en allar aðrar upplýsingar sem hann hefði gefið hefðu ávallt verið þær sömu og væru þær réttar.

Í gögnum málsins er að finna „minnisblað“ starfsmanns dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 12. desember 2000, þar sem fram kemur að prestarnir H og L hafi komið til viðtals vegna málsins. Hafi starfsmaðurinn greint frá stöðunni „að því er [varðaði] möguleikann á framsali til Rússlands“. Hafi niðurstaða verið sú að slíkt virtist vera „ákaflega fjarlægt miðað við sögu mannsins og þá staðreynd að hann [væri] í hjúskap hérlendis“. Hefði síðan verið farið yfir stöðu málsins og ákveðið að A yrði fenginn í viðtal þar sem til staðar væri túlkur. Með símskeyti, dags. 13. desember 2000, var A og eiginkonu hans tilkynnt um að fyrirhugað væri að fá hann til viðtals í ráðuneytinu vegna málsins kl. 13.00 fimmtudaginn 14. desember 2000. Í gögnum málsins er að finna bókun starfsmanns dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. desember 2000, þar sem fram kemur að A hafi ekki mætt til umrædds viðtals. Lögmaður hans hafi hins vegar mætt fyrir hans hönd og tekið fram að A hafi talið að öll sjónarmið hans í máli hefðu þegar komið fram við meðferð málsins, bæði hérlendis og í Noregi og Svíþjóð.

Hinn 15. desember 2000 úrskurðaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið síðan í máli A og staðfesti hina kærðu ákvörðun útlendingaeftirlitsins. Forsendur og niðurstaða ráðuneytisins af því tilefni eru teknar upp í kafla II hér að framan.

V.

1.

Kvörtun A til mín beinist að því að ekki hafi verið réttmætt af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að staðfesta ákvörðun útlendingaeftirlitsins þar sem fyrir hafi legið allar þær upplýsingar sem hann gat gefið til staðfestingar á því hver hann væri. Þá hafi upplýsingarnar verið fullnægjandi til þess að hægt væri að staðreyna sannleiksgildi frásagnar hans.

Að mínu áliti eru ekki forsendur til þess að gera athugasemdir við þá afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að stjórnvöldum sé að jafnaði heimilt að gera kröfu til þess að sá sem leggur að eigin frumkvæði fram umsókn um tiltekin réttindi, sem stjórnvöld veita lögum samkvæmt, geri grein fyrir sér og geri eftir atvikum eðlilegar ráðstafanir til að verða við beiðnum stjórnvalda um persónulegar upplýsingar sem teljast nauðsynlegar og eðlilegar til að taka megi afstöðu til umsóknar viðkomandi í samræmi við kröfur laga á hlutaðeigandi sviði. (Sjá hér til hliðsjónar Office of the United Nations High Commissioner for Refugees: „Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees“. Genf (1992), bls. 189-205.)

Liggi hins vegar fullnægjandi upplýsingar fyrir í gögnum málsins til þess að stjórnvaldið geti að lögum staðreynt eða lagt mat á þau atriði sem nauðsynleg eru til að afgreiða umsóknina er stjórnvaldi ekki rétt að áskilja frekari upplýsingagjöf af hálfu umsækjanda. Hvað telst fullnægjandi í þessu sambandi verður að meta með tilliti til þeirra lagareglna sem í gildi eru á viðkomandi réttarsviði og þeirra almennu sjónarmiða sem leidd verða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í þessu sambandi, og með tilliti til athugunar minnar á þeim kröfum sem leiddar verða af lögum um skyldur og úrræði stjórnvalda til að rannsaka mál af þessu tagi, hef ég sérstaklega haft það í huga að um meðferð umsókna útlendinga um hæli sem flóttamenn hér á landi eða um tímabundið dvalarleyfi gilda lög um eftirlit með útlendingum nr. 45 frá 1965. Lög þessi eru um margt óskýr og hafa jafnvel ekki að geyma tiltekna afstöðu löggjafans til grundvallaratriða um meðferð mála útlendinga hér á landi. Þannig er sem dæmi ekki að finna í lögunum skýra og glögga upptalningu á skilyrðum fyrir veitingu hælis af stjórnmálalegum ástæðum eða útgáfu dvalarleyfis. Þá er heldur ekki beinlínis kveðið á um það í lögum nr. 45/1965 hvaða úrræði hlutaðeigandi stjórnvöld sem með þessi mál fara hafa til að rannsaka og upplýsa mál þar sem vafi leikur á því hver útlendingur í rauninni er sem óskar hér hælis sem pólitískur flóttamaður eða sem óskar dvalarleyfis. Raunar er ekki með beinum hætti mælt fyrir um skyldu útlendings við slíkar aðstæður að leggja fram fullnægjandi sönnur á því hver hann er, sbr. þó að nokkru sjónarmið sem ráða má af efnisákvæðum 1. mgr. 9. gr. og 4. mgr. 10. gr. laganna. Er heldur engin grein gerð fyrir þeim reglum sem gilda eiga um sönnunarbyrði við þær aðstæður.

Ég vek þó í þessu sambandi athygli á því að samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 45/1965 skal með rannsókn mála út af brotum gegn lögunum fara að hætti opinberra mála. Í 2. mgr. sömu greinar er mælt svo fyrir að ef að öðru leyti sé nauðsynlegt að rannsaka hagi útlendra manna hér vegna einhverra atriða sem lúta að framkvæmd laganna skuli það einnig fara að hætti opinberra mála. Af þessu leiðir að mínu áliti að líta beri svo á að lög nr. 45/1965 séu á því reist að ef fram kemur umsókn útlendings, sem staddur er hér á landi á ólögmætum grundvelli, um hæli á grundvelli stjórnmálalegra ástæðna eða beiðni um dvalarleyfi, og hlutaðeigandi getur ekki fært fram viðhlítandi sönnur á því hver hann er eða hvaðan hann kemur, beri útlendingaeftirlitinu að óbreyttum lögum að beina rannsókn slíks máls í þann farveg sem mælt er fyrir í lögum nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laganna.

Frá því að lög nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, voru sett hefur orðið sú breyting á lagalegu umhverfi þessara mála að með 4. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 var tekið upp í síðari málsliðar 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 ákvæði um að með lögum skuli skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/1995 kemur fram um þetta ákvæði að með því sé „fyrst og fremst lögð sú skylda á löggjafann til að setja lög til að girða fyrir að framkvæmdarvaldið hafi ákvörðunarvald um þessi efni án skýrra lögákveðinna skilyrða“. Síðan segir að löggjafinn hafi á hinn bóginn „frjálsar hendur um efni slíkra skilyrða innan þeirra marka sem leiðir af almennum jafnræðisreglum og þjóðréttarlegum skuldbindingum“, sbr. sem dæmi reglur um málsmeðferð í tengslum við brottvísun útlendinga í 1. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og 13. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2088.)

Ég tek fram að með tilliti til orðalags síðari málsliðar 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar og tilvitnaðra athugasemda úr lögskýringargögnum verður að mínu áliti að gera talsverðar kröfur til þess að í almennum lögum sé meðal annars tekin afstaða með skýrum og glöggum hætti til þess hvaða form- og efnisreglur, m.a. reglur um skilyrði og sönnun, eigi að gilda um meðferð beiðna útlendinga um dvalarleyfi. Nefndu stjórnarskrárákvæði er ætlað að tryggja réttaröryggi útlendinga sem taka þá ákvörðun að koma til Íslands og hefur það í raun að geyma áréttingu á gildi og áhrifum lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins á tilteknu sviði.

Í máli A er uppi sú sérstaða að hann hefur eftir komu sína til Íslands gengið í hjúskap með F, íslenskum ríkisborgara, sem búsett er hér á landi. Þótt í ákvörðun útlendingaeftirlitsins og úrskurði ráðuneytisins sé komist að þeirri niðurstöðu að A uppfylli nægjanlega þau almennu skilyrði sem sett eru til að fá dvalarleyfi hér á landi með því að vera í nefndum hjúskap tel ég að við úrlausn á réttarstöðu hans í þessu máli kunni hugsanlega að vera nauðsynlegt að hafa að auki til hliðsjónar þau sjónarmið sem verða leidd af fyrirmælum 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 9. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, og 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, um friðhelgi fjölskyldunnar. Ég bendi ennfremur á að með tilliti til framangreindra sjónarmiða um skort á skýru og glöggu lagalegu umhverfi í þessum málum, að virtu efni laga nr. 45/1965, fæ ég ekki annað séð en að við úrlausn þessa máls kunni einnig að vera nauðsynlegt að taka til athugunar áhrif fyrirmæla síðari málsliðar 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar á efni og atvik málsins.

Með tilliti til framangreindra sjónarmiða um gildandi löggjöf á þessu sviði er það niðurstaða mín að ekki sé að lögum fyllilega ljóst hversu langt stjórnvöldum sé heimilt að ganga um sönnunarkröfur í tilvikum eins og því sem uppi er í máli A. Hins vegar sést af umfjöllun minni hér að framan um aðdraganda og atvik þessa máls, eins og þau birtast í þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð, að nokkurt ósamræmi hefur verið í frásögnum A bæði hér á landi og í Noregi og Svíþjóð. Af minni hálfu verður því ekki annað fullyrt en að nokkur vafi hafi leikið á því hvort A hafi verið sá sem hann kvaðst vera þegar dóms- og kirkjumálaráðuneytið lagði úrskurð á mál hans 15. desember 2000. Ég tel jafnframt að útlendingaeftirlitið og síðar ráðuneytið hafi gert eðlilegan reka af sinni hálfu til að upplýsa málið. Var það hins vegar niðurstaða ráðuneytisins að á skorti að A hefði gert næga grein fyrir sér til þess að gefa mætti út dvalarleyfi honum til handa.

Eins og ákvæðum laga nr. 45/1965 er nú háttað eru stjórnvöldum fengnar víðtækar heimildir til mats um það hvort veita eigi útlendingi dvalarleyfi hér á landi og án þess að leiðbeiningar um það mat sé að finna í lögunum. Leiðir þessi aðstaða til þess að ég tel ekki rétt að umboðsmaður Alþingis láti uppi álit sitt á mati stjórnvalda í vafatilviki eins og því sem hér er fjallað um að virtum þeim upplýsingum sem fyrir liggja um umsækjanda um dvalarleyfi.

2.

Ákvæði 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, kveða á um það með hvaða hætti umboðsmanni sé heimilt að ljúka meðferð kvartana sem honum hafa borist. Samkvæmt c-lið 2. mgr. 10. gr. getur umboðsmaður lokið máli með ábendingu um að kvörtun varði réttarágreining sem eigi undir dómstóla og eðlilegt sé að þeir leysi úr. Þá er svo fyrir mælt í d-lið sömu greinar að umboðsmaður geti lagt til við dómsmálaráðherra að veitt verði gjafsókn í máli sem heyri undir starfssvið umboðsmanns og hann telur rétt að lagt verði fyrir dómstóla til úrlausnar.

Almennt verður að gera ráð fyrir því að c-liður 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 eigi fyrst og fremst við um þau mál sem að meginstefnu til snúast um sönnun á tilteknum atvikum og aðstæðum enda þótt þau eigi að öðru leyti undir starfssvið umboðsmanns Alþingis að lögum. Ástæðan er sú að þegar úrlausn máls veltur á trúverðugleika framburðar einstaklinga og eftir atvikum á mati á sannleiksgildi gagna gerir löggjöfin beinlínis ráð fyrir því að dómstólar leysi úr slíkum ágreiningi. Hefur þannig meðal annars verið gert ráð fyrir því í lögum um meðferð mála fyrir dómi, eins og lögum nr. 91/1991, um meðferð einkamála, og lögum nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, að dómstólar hafi tiltæk ákveðin úrræði til að skera úr erfiðum sönnunarvanda. Aðstaða umboðsmanns Alþingis að lögum er hins vegar ekki sú sama og dómstólanna. Athugun umboðsmanns beinist að þeim gögnum sem fyrir hendi eru hjá þeim innlendu stjórnvöldum sem eiga hlut að máli og varða það mál sem til úrlausnar er.

Í þessu efni er einnig rétt að minna hér á að umboðsmaður Alþingis hefur að lögum ekki réttarskipandi vald í einstökum málum sem hann hefur til meðferðar. Getur hann því ekki tekið ákvarðanir sem binda enda á þann ágreining sem fyrir liggur. Hafa verður hins vegar í huga að hagsmunir aðila máls og eðli úrlausnarefnisins geta við ákveðnar aðstæður verið þess eðlis að rétt sé að máli sé ráðið til lykta eins fljótt og unnt er með ákvörðun aðila, eins og dómstóla, sem hefur yfir að ráða beinu réttarskipandi valdi að lögum.

Úrlausn um dvalarleyfi A hér á landi varðar mikilvæg persónuleg réttindi hans sem einstaklings og sem hluta af þeirri fjölskyldu sem hann hefur stofnað til með hjúskap sínum við íslenskan ríkisborgara. Í ákvörðun útlendingaeftirlitsins kemur fram að beiðni A um dvalarleyfi hér á landi „er hafnað að svo stöddu“ og geti hann lagt fram gögn sem staðfesta hver hann er skuli ákvörðunin endurupptekin. Af hálfu A hefur komið fram að hann telur sig ekki geta lagt fram frekari gögn um hver hann er. Þá er í máli hans uppi sú staða, sem algeng er í málum einstaklinga sem koma til lands sem flóttamenn, að ekki er kostur á eða talið ráðlegt með tilliti til hagsmuna viðkomandi einstaklings að afla gagna eða upplýsinga um hann frá meintu heimalandi.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið áréttar í úrskurði sínum frá 15. desember sl. að af synjun um að fá útgefið dvalarleyfi leiði ekki sjálfkrafa að A verði vísað úr landi heldur fái hann ekki dvalarleyfi sem sé forsenda þess að útlendingur fái útgefið atvinnuleyfi og að hann verði tekinn á þjóðskrá. Staða A hér á landi nú er því sú að stjórnvöld virðast ekki amast við dvöl hans hér á landi að sinni enda sé kona hans framfærsluskyld gagnvart honum. Honum er hins vegar fyrirmunað að fá atvinnu og afla þannig tekna til eigin framfærslu og fjölskyldu sinnar. Sama gildir um aðrar athafnir þar sem krafist er persónuskilríkja eða skráningar hér á landi. Ég tek það fram að ég fæ ekki séð að lög geri ráð fyrir þessari stöðu útlendings sem komið hefur til landsins þegar sleppir þeim tíma sem stjórnvöld eru að fjalla um mál hans og þá sérstaklega þegar hann hefur myndað þau tengsl við landið sem leiðir af hjúskap við íslenskan ríkisborgara sem búsettur er hér á landi.

Með hliðsjón af því sem ég hef rakið hér að framan fæ ég ekki annað séð en að eðli þess ágreiningsefnis sem fyrir liggur í þessu máli og ennfremur sérstök atvik málsins leiði til þess að rétt sé og eðlilegt að dómstólar skeri endanlega úr um hvort leggja verði til grundvallar að A sé sá sem hann segist vera og þá hvaða kröfur verði að lögum gerðar til sönnunar í þeim efnum meðal annars með tilliti til þjóðréttarlegra skuldbindinga. Ég minni á að þessi niðurstaða er þó að sjálfsögðu háð því að ekki sé tilefni til þess að endurupptaka málið af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á grundvelli nýrra upplýsinga um A enda óski hann enn eftir efnislegri umfjöllun um umsókn hans um dvalarleyfi hér á landi.

Komi til þess að A óski eftir að fara þá leið að leggja mál sitt fyrir íslenska dómstóla bendi ég á, eins og rakið hefur verið hér að framan, að úrlausn stjórnvalda byggist á mati þeirra á sannleiksgildi fyrirliggjandi gagna og frásagna. Lög veita litla sem enga vísbendingu um á hverju þetta mat skuli byggjast og að auki kemur til sú réttarstaða sem leiðir af hjúskaparstöðu A. Ég minni á að A hefur stutt mál sitt sjónarmiðum um að hann geti ekki snúið til þess ríkis sem hann segir heimaland sitt vegna ótta við ofsóknir. Íslenska ríkið hefur undirgengist alþjóðlegar skuldbindingar um ákveðin réttindi fólks í slíkri stöðu sem leiða að auki til þess að gæta þarf sérstaklega að meðferð þessara mála af hálfu stjórnvalda. Ákvæði síðari málsliðar 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. þá breytingu sem gerð var með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, var sett til að fylgja eftir þessum skuldbindingum íslenska ríkisins og gera ákveðnar kröfur til lagasetningar um þessi málefni. Í dómsmáli til úrlausnar um fyrirliggjandi úrskurð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kynni því að verða ráðið til lykta réttarágreiningi sem hefði verulega almenna þýðingu auk þess að hafa mikla þýðingu fyrir einstaklingsbundna hagsmuna A af úrlausn málsins.

Ég tel í þessu sambandi rétt að minna hér á að frumvarp til nýrra laga um útlendinga var lagt fram af hálfu dóms- og kirkjumálaráðherra á Alþingi 7. desember sl. (þingskjal nr. 454) en það frumvarp hefur ekki hlotið afgreiðslu.

3.

Vegna þeirra atriða sem ég hef rakið um atvik og aðstæður í þessu máli og þess erfiða sönnunarvanda sem fyrir liggur tel ég að hér sé fyrir hendi sú aðstaða að tilefni sé til þess að ég beiti þeirri heimild sem mér er veitt í d-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr 85/1997, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 16. október 1997 í máli nr. 1897/1996. Hef ég því ákveðið að mæla með því við dóms- og kirkjumálaráðherra að A verði veitt gjafsókn ef hann óskar eftir henni í tilefni af ákvörðun hans um að höfða mál gegn íslenska ríkinu þar sem eftir atvikum myndi reyna á lögmæti úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli hans.

Ég minni í þessu sambandi á að það er grundvallaregla íslensks réttar að sérhver maður sem staddur er hér á landi eigi rétt á aðgangi að dómstólum landsins, sbr. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Með vísan til orðalags stjórnarskrárákvæðisins og lögskýringargagna að baki því tel ég að leggja verði til grundvallar við skýringu og beitingu ákvæðisins að rétturinn til aðgangs að dómstólunum eigi jafnt við um íslenska ríkisborgara sem og útlendinga sem staddir eru hér á landi á lögmætum forsendum. Þá tel ég ekki tilefni til að túlka 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar það þröngt, með tilliti til orðalags ákvæðisins og athugasemda í greinargerð frumvarps þess er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, að útlendingur sem komið hefur hingað til lands á ólögmætum forsendum geti ekki átt aðgang að dómstólum. Tel ég þvert á móti að líta verði svo á að hann geti átt stjórnarskrárvarinn rétt til að bera mál sitt undir dómstóla a.m.k í þeim tilvikum þegar sakarefni dómsmáls snýr að ágreiningi á milli hans og stjórnvalda um hvort viðurkenna beri að lögum rétt hans til veru hér á landi.

VI.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af framangreindu er ekki aðeins um það að ræða í þessu máli að ágreiningur þess sé takmarkaður við mat á því hvort tiltekin atvik teljist sönnuð og þá hvaða sönnunarreglum beri að beita af því tilefni heldur lúta þau að álitaefni þar sem reynir á lagaleg áhrif þess að gildandi lög á þessu sviði eru ærið fábrotin og óskýr að teknu tilliti til fyrirmæla stjórnarskrárinnar og þjóðréttarlegra skuldbindinga. Verður samkvæmt þessu og öðru því sem rakið hefur verið hér að framan að ganga út frá því að mínu áliti að eðlilegt sé að dómstólar skeri úr ágreiningi þessa máls komi ekki til endurupptöku málsins af hálfu dóms- og kirkjumálaráðherra. Hef ég því, eins og áður greinir, ákveðið að ljúka umfjöllun minni um kvörtun A með ábendingu um að réttarágreiningur máls þessa eigi undir dómstóla, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Með tilliti til atvika málsins og einkum sérstakra aðstæðna A er það einnig niðurstaða mín að rétt sé að ég nýti í þessu máli þá heimild sem mér er fengin í d-lið 2. mgr. 10. gr. sömu laga. Hef ég því ákveðið að mæla með því við dóms- og kirkjumálaráðherra að hann veiti A gjafsókn, komi fram ósk þess efnis frá honum í samræmi við ákvæði XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, í tilefni af ákvörðun hans um að höfða mál fyrir dómi til að fá skorið úr þeim ágreiningi sem mál þetta fjallar um.

VII.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 18. janúar 2002, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins, dags. 23. janúar 2002, segir meðal annars svo:

„Samkvæmt upplýsingum úr málaskrá barst ráðuneytinu bréf frá [B] hdl., dags. 24. maí 2001, þar sem hann sótti um gjafsókn f.h. [A]. Með símbréfi, dags. 11. júní sama ár, var gjafsóknarbeiðnin dregin til baka og voru [A] endursend gögn málsins þann 12. júní 2001.

Ráðuneytinu hefur ekki borist önnur gjafsóknarbeiðni frá [A].“