I
Ég vísa til kvörtunar yðar 15. janúar 2020 yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 30. desember 2019 í máli nr. 80/2018. Með úrskurðinum hafnaði nefndin kröfu yðar um að ógilda þá ákvörðun Skorradalshrepps að leggja á yður afgreiðslu- og umsýslugjald að fjárhæð 208.600 krónur og gjald fyrir aukayfirferð að fjárhæð 11.000 krónur vegna óverulegrar breytingar á aðalskipulagi hreppsins 2010-2022 varðandi land X.
Ljóst er að Skorradalshreppur innheimtir gjöldin sem um ræðir á grundvelli liða 6.1., 6.3 og 6.5 gjaldskrár nr. 1001/2016, fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitingar og þjónustu skipulags- og byggingarfulltrúaembættis Skorradalshrepps, sem sett er á grundvelli 3. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Samkvæmt lið 6.1 í 6. gr. gjaldskrárinnar er tekið afgreiðslugjald við móttöku umsóknar um breytingu aðalskipulags að fjárhæð 10.500 kr. en samkvæmt lið 6.3 er tekið umsýslugjald að fjárhæð 190.000 kr. vegna óverulegra breytinga á aðalskipulagi. Í lið 6.5 er síðan kveðið á um að fyrir aukayfirferð skipulagsgagna sé tekið tímagjald, 10.500 kr. á klukkustund. Að teknu tilliti til verðlagsbreytinga í samræmi við breytingar á byggingavísitölu nam álagning gjaldsins samtals 218.600.
Með kvörtun yðar fylgið þér eftir fyrri kvörtun yðar frá 7. maí 2018 sem fékk númerið 9696/2018 í málaskrá skrifstofu umboðsmanns Alþingis. Í báðum kvörtunum er byggt á því að gjaldtaka Skorradalshrepps rúmist ekki innan gjaldtökuheimildar 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt lúta athugasemdir yðar að upplýsingagjöf hreppsins um gjaldið. Af samskiptum yðar við hreppinn, kæru yðar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og kvörtunum til umboðsmanns verður ráðið að athugasemdir yðar varða einkum, en þó ekki aðeins, gjaldtöku hreppsins samkvæmt lið 6.3, en sem fyrr segir lýtur sá liður að töku umsýslugjalds að fjárhæð 190.000, áður en breytingar samkvæmt byggingarvísitölu koma til.
Í tilefni af kvörtun yðar var úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ritað bréf 29. desember sl. sem nefndin svaraði 22. janúar sl. Athugasemdir yðar við svör nefndarinnar bárust 9. febrúar sl.
II
Sem fyrr greinir byggist kvörtun yðar einkum á því að þeir kostnaðarliðir sem gjaldtaka Skorradalshrepps byggðist á rúmist ekki innan gjaldtökuheimildar 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Í því ákvæði kemur fram að sé þörf á að vinna skipulagsáætlun eða gera breytingu á henni vegna leyfisskyldra framkvæmda geti sveitarstjórn innheimt gjald fyrir skipulagsvinnu sem nauðsynleg er vegna þeirrar framkvæmdar. Því næst segir að gjaldið skuli ekki nema hærri upphæð en nemi kostnaði við skipulagsgerðina og kynningu og auglýsingu skipulagsáætlunar.
Eins og nánar er vikið að í bréfi til nefndarinnar 29. desember sl. var ákvæðinu bætt við frumvarp sem varð að skipulagslögum að tillögu umhverfisnefndar Alþingis og var þá litið til ákvæðis í eldra frumvarpi til skipulagslaga. Í athugasemdum við það ákvæði sagði meðal annars að gjald samkvæmt ákvæðinu skyldi „ekki nema hærri upphæð en sem nemur kostnaði við gerð skipulagsuppdráttar og skipulagsgreinargerðar og kynningu og auglýsingu skipulagsáætlunar“. (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 3268.)
Með vísan til 3. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hefur verið sett gjaldskrá nr. 1001/2016, fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitingar og þjónustu skipulags- og byggingarfulltrúaembættis Skorradalshrepps. Samkvæmt 6. gr. hennar er skipulagsgjald fyrir veitta þjónustu og verkefni skipulagsfulltrúa, meðal annars fyrir undirbúning, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar sérfræðiþjónustu, yfirferð skipulagsgagna og skjalfærslu gagna. Þá segir að gjald miðist við eina yfirferð skipulagsgagna.
Samkvæmt lið 6.1 í 6. gr. gjaldskrárinnar nemur afgreiðslugjald við móttöku umsóknar um breytingu aðalskipulags að fjárhæð 10.500 kr. en 190.000 kr. vegna óverulegra breytinga á aðalskipulagi samkvæmt lið 6.3. Í lið 6.5 er síðan kveðið á um að fyrir aukayfirferð skipulagsgagna sé tekið tímagjald, 10.500 kr. á klukkustund. Að teknu tilliti til verðlagsbreytinga í samræmi við breytingar á byggingavísitölu voruð þér krafðar um samtals 218.600.
Í áðurnefndum úrskurði lagði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til grundvallar að fjárhæð umsýslugjaldsins samkvæmt lið 6.3 tæki mið af eftirfarandi kostnaðarliðum í samræmi við skýringar hreppsins þar um: Yfirferð framlagðrar tillögu með hliðsjón af leiðbeiningablöðum Skipulagsstofnunar; mat á því hvort tillaga að breytingu aðalskipulags sé óveruleg í samræmi við gátlista Skipulagsstofnunar; breytingatillaga rýnd með tilliti til aðalskipulags; tillagan undirbúin til formlegrar meðferðar hjá hreppnum; niðurstaðan auglýst í opinberum fjölmiðlum; gögn „plottuð“ og undirritun oddvita undirbúin; og gögn tekin saman fyrir Skipulagsstofnun ásamt erindi þar sem farið er yfir málsmeðferð og afgreiðslu málsins.
Þá lagði nefndin til grundvallar að afgreiðslugjald samkvæmt lið 6.1 félli undir skipulagsvinnu sem nauðsynleg væri vegna breytingar á aðalskipulagi. Enn fremur gerði nefndin ekki athugasemdir við að hreppurinn hefði innheimt gjald vegna aukayfirferðar skipulagsgagna samkvæmt lið 6.5 á þeim grundvelli að ráðgjafi yðar, sem hafi unnið breytingatillöguna, hefði þurft að fá ítrekaðar leiðbeiningar þar sem tillagan hefði á þeim tíma ekki verið tæk til meðferðar.
Um gjaldið sem var tekið af yður gilda almennar reglur stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld. Samkvæmt þeim reglum er stjórnvaldi í meginatriðum einungis heimilt að taka gjald fyrir beinan kostnað eða kostnað sem stendur í nánum, efnislegum tengslum við þá þjónustu sem gjaldið á að standa straum af kostnaði við samkvæmt gjaldtökuheimildinni, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar frá 1. desember 2016 í máli nr. 78/2016.
Þegar metið er hvort þeir kostnaðarliðir, sem vikið er að hér að framan og umrædd gjöld samkvæmt liðum 6.1, 6.3 og 6.5 byggðust á, hafi verið í nægum tengslum við „skipulagsgerðina“ og „kynningu og auglýsingu skipulagsáætlunar“ í skilningi 2. málsl. 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga verður að líta til þess að ég fæ ekki annað séð en að þörf hafi verið á þessum aðgerðum til að breyta aðalskipulagi hreppsins í samræmi við ósk yðar þar að lútandi. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins, þær röksemdir sem þér hafið byggt á í málinu og afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þeirra tel ég því ekki nægar forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að umræddir kostnaðarliðir sem búa að baki gjöldum samkvæmt liðum 6.1, 6.3 og 6.5 eigi sér viðunandi stoð í gjaldtökuheimild 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. ákvæði gjaldskrár nr. 1001/2016.
III
Athugun mín á kvörtun yðar hefur einnig lotið að því hvort sú gjaldtaka sem kvörtun yðar lýtur að hafi samrýmst almennum reglum stjórnsýsluréttar um að ákvörðun um fjárhæð þjónustugjalds verði að byggjast á traustum útreikningum á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Hefur athugun mín þá einkum beinst að því hvort Skorradalshreppur hafi lagt viðunandi grundvöll að undirbúningi gjaldskrár nr. 1001/2016 og þá hvort útreikningur hreppsins á kostnaði þjónustu sem fellur undir 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga hafi byggst á viðunandi mati eða áætlun til þess að nefndin gæti tekið afstöðu til þess hvort gjaldtakan hafi verið lögmæt. Í úrskurði nefndarinnar segir meðal annars svo um þetta atriði:
„Útreikningur gjaldsins, eins og hann er settur fram í svari sveitarfélagsins við fyrirspurn nefndarinnar, byggist á að margfalda áætlaðan fjölda vinnustunda skipulagsfulltrúa sem til þarf vegna óverulegrar breytingar aðalskipulags með tímagjaldi embættisins skv. gjaldalið 6.5. Með hliðsjón af þeim verkefnum sem þar eru upp talin, s.s. yfirferð framlagðrar tillögu skv. leiðbeiningablöðum Skipulagsstofnunar, undirbúning tillögunnar til formlegrar meðferðar hjá sveitarfélaginu, samantekt gagna fyrir Skipulagsstofnun auk annarra verkefna, verður að telja að sá útreikningur feli í sér skynsamlega áætlun.
Gjaldtaka er íþyngjandi fyrir þann sem fyrir henni verður og leiða sjónarmið um réttaröryggi borgaranna til þess að grundvöllur hennar verður allt frá upphafi að vera traustur. Þrátt fyrir að réttar upplýsingarnar um útreikning gjaldsins í lið 6.3 í gjaldskránni hafi ekki verið veittar kæranda þegar eftir þeim var óskað getur það eitt og sér ekki leitt til þess að álagning gjaldsins verði felld úr gildi. Þá verður að líta til þess að þótt ekki liggi fyrir nákvæm gögn til stuðnings svörum sveitarfélagsins liggur ekki annað fyrir en að útreikningur gjaldsins, auk þess að byggjast á skynsamlegri áætlun, hafi átt sér stað áður en ákvörðun um fjárhæðina var tekin. Er og til þess að líta að gjaldtakan byggist á skýrri lagaheimild 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga til gjaldtöku fyrir þjónustu sem innt er af hendi. Verður því ekki fallist á kröfu kæranda um að fella úr gildi álagningu sveitarfélagsins að þeim hluta hvað varðar gjaldalið 6.3.“
Eins og áður er rakið gerði úrskurðarnefndin heldur ekki athugasemdir við að kostnaður sem félli undir liði 6.1. og 6.5. í gjaldskránni teldist nauðsynlegur vegna skipulagsvinnu sem nauðsynleg væri vegna breytingar á aðalskipulagi í skilningi 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga.
Það leiðir af reglum stjórnsýsluréttar að útreikningar og gögn um fjárhæð þjónustugjalds verða að liggja fyrir áður en innheimta gjalda á grundvelli lagaheimildar, meðal annars með því að gjaldskrá er sett, fer fram. Með tilliti til réttaröryggis borgaranna og íþyngjandi eðlis gjaldtöku hins opinbera er því ekki nægjanlegt að stjórnvöld leggi fyrst til fullnægjandi útreikninga um þá kostnaðarliði sem gjaldtökuheimildin tekur til þegar og ef til ágreinings kemur um efnislegan grundvöll innheimtunnar. Sjá til dæmis álit umboðsmanns Alþingis frá 6. apríl 2001 í máli nr. 2534/1998.
Í þessu sambandi bendi ég enn fremur á að ákvörðun um álagningu þjónustugjalds er stjórnvaldsákvörðun, en af 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga leiðir meðal annars að stjórnvöldum ber að skrá upplýsingar um helstu forsendur slíkra ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Eins og rakið er í athugasemdum við ákvæði 27. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 er ákaflega mikilvægt vegna krafna til málefnalegrar stjórnsýslu að stjórnvöld gæti þess að þau sjónarmið sem ákvarðanir þeirra byggðust á séu fyrir hendi í aðgengilegu formi (sjá hér Alþt. 2012-2013, A-deild, þskjal. 223). Verður því að leggja til grundvallar að stjórnvöldum sé skylt að varðveita þá útreikninga og gögn sem ákvörðun um fjárhæð þjónustugjalds byggist á.
Í gögnum málsins, sbr. tölvupóst lögmanns sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. október, kemur fram að útreikningurinn sem átti sér stað fyrir samþykkt gjaldskrárinnar hafi byggst á óformlegu vinnugagni skipulagsfulltrúa en gagnið hafi ekki verið hluti þeirra gagna sem lögð voru fyrir skipulags- og byggingarnefnd og hreppsnefnd til samþykktar. Skipulagsfulltrúi hafi hins vegar setið fund skipulags- og byggingarnefndar og gert þar munnlega grein fyrir málinu og þeirri vinnu sem lögð hafði verið í það. Í tölvupósti lögmanns sveitarfélagsins til nefndarinnar 4. nóvember 2019 kom síðan fram að vinnugögn skipulagsfulltrúans hafi ekki verið þess eðlis að þau væru geymd heldur hafi þetta verið handunnir útreikningar á lausum blöðum sem hafi verið hent.
Af þessum skýringum lögmannsins verður ekki séð að stjórnsýsla Skorradalshrepps hafi að öllu leyti samrýmst þeim kröfum sem gerðar eru samkvæmt almennum reglum um útreikning þjónustugjalda. Á hinn bóginn liggur fyrir að hreppurinn skýrði útreikninga sína að baki gjaldi samkvæmt lið 6.3 frekar við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni. Í því sambandi veitti hreppurinn skýringar í ágúst, október og nóvember 2019 í tilefni af fyrirspurnum nefndarinnar, auk þess að leggja fram upplýsingar úr bókhaldi hreppsins um kostnað af skipulags- og byggingarmálum sveitarfélagsins frá 1. janúar 2017 til 31. desember 2017, eða ári eftir að umrædd gjaldskrá var sett, sem lögmaður hreppsins lagði fram við meðferð málsins ásamt umsögn sinni.
Ég fæ ekki annað séð af úrskurði nefndarinnar en að nefndin hafi dregið þá ályktun af gögnum málsins að útreikningar hafi legið fyrir áður en fjárhæð þeirra gjalda sem kæra yðar laut að var ákveðin og að gjaldtakan hafi byggst á skýrri lagaheimild. Var þá meðal annars litið til þeirra upplýsinga sem hreppurinn hafði veitt um grundvöll gjaldsins og þann kostnað sem hafði fallið til við afgreiðslu umsókna, leyfisveitingar og þjónustu skipulags- og byggingarfulltrúaembættis Skorradalshrepps við meðferð málsins hjá nefndinni. Af úrskurði nefndarinnar sem og skýringum hennar til umboðsmanns 22. janúar sl. verður því ráðið að það hafi verið afstaða hennar að ekki væru slíkir annmarkar á gjaldtökunni að þessu leyti að rétt hafi verið að fallast á kröfu yðar um ógildingu á álagningu þeirra gjalda sem stjórnsýslukæra yðar laut að.
Með vísan til þeirra gagna sem fyrir lágu við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að gjaldtaka sveitarfélagsins í máli yðar hafi verið umfram þann kostnað sem hlaust af því að veita þjónustuna og heimilt var að innheimta á grundvelli 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga. Tel ég því ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá afstöðu nefndarinnar að ekki væru efni til þess að fallast á kröfu yðar um að álagning afgreiðslu- og umsýslugjalds og gjalds fyrir aukayfirferð yrðu felld úr gildi. Hef ég þá jafnframt litið til þess að almennt hefur verið viðurkennt að stjórnvöldum sé heimilt að byggja útreikning þjónustugjalda á skynsamlegri áætlun á kostnaði við þjónstuna sem gjaldið á að standa undir, ef ekki er hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði (sjá hér meðal annars til hliðsjónar bréf umboðsmanns Alþingis frá 28. nóvember 2018 í máli nr. 9688/2018, sem er birt á vefsíðu umboðsmanns, www.umbodsmadur.is). Í ljósi umfjöllunar minnar um skyldu stjórnvalda til að skrá forsendur ákvarðana sinna hef ég þó ákveðið að ástæða sé til að senda Skorradalshreppi afrit af þessu bréfi til upplýsingar ásamt meðfylgjandi bréfi.
IV
Með vísan til þess sem er rakið að framan hef ég lokið athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Undirritaður var settur umboðsmaður Alþingis 1. nóvember sl. á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Bréf umboðsmanns til Skorradalshrepps, dags. 31. mars. 2021, hljóðar svo:
Umboðsmaður Alþingis hefur að undanförnu haft til meðferðar kvörtun A yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 30. desember 2019 í máli nr. 80/2018. Með úrskurðinum hafnaði nefndin kröfu A um að ógilda þá ákvörðun Skorradalshrepps að leggja á hana afgreiðslu- og umsýslugjald að fjárhæð 208.600 krónur og gjald fyrir aukayfirferð að fjárhæð 11.000 krónur vegna óverulegrar breytingar á aðalskipulagi hreppsins 2010-2022 varðandi land X.
Eins og kemur fram í bréfi mínu til A, sem fylgir hér í ljósriti, hef ég ákveðið að fjalla ekki frekar um kvörtun hennar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þrátt fyrir það tel ég að stjórnsýsla hreppsins í málinu hafi ekki að öllu leyti samrýmst þeim kröfum sem gerðar eru samkvæmt almennum reglum um útreikning þjónustugjalda, sjá einkum III. kafla bréfsins.
Ég tel því tilefni til að vekja athygli hreppsins á þeirri umfjöllun og kem þeirri ábendingu á framfæri að það sem þar kemur fram verði framvegis haft í huga í stjórnsýslu hreppsins.
Kjartan Bjarni Björgvinsson