A kvartaði yfir því að henni hefði ekki verið veittur aðgangur að umsögn sem hún taldi að aflað hefði verið um hana áður en ráðið var í starf forstöðuþroskaþjálfa á skammtímavistun sem rekin var af svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á X en hún var annar tveggja umsækjenda um starfið.
Umboðsmaður tók fram að stjórnvaldi bæri almennt að haga málsmeðferð við ráðningu starfsmanna í þjónustu þess í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Væri þeim m.a. skylt að leiðbeina umsækjanda um rétt hans til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. laganna en ekki yrði séð að þessa hefði verið gætt í málinu.
Í skýringum svæðisskrifstofunnar sagði að leitað hefði verið upplýsinga um A m.a. hjá B sem hafði verið leiðbeinandi hennar í verkþjálfun. Kom þar fram að þær upplýsingar sem aflað var hjá henni hefðu ekki verið skráðar og því hefði ekki verið unnt að koma til móts við óskir A um aðgang að umsögn B eða annarra sem leitað hefði verið til. Þar sem ljóst var að upplýsingar um A sem aflað hafði verið hjá B hefðu haft verulega þýðingu við úrlausn málsins og komið í veg fyrir ráðningu hennar var að mati umboðsmanns ljóst að skylt hefði verið að skrá þær upplýsingar eins fljótt og unnt var samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Með hliðsjón af eðli þeirra upplýsinga taldi umboðsmaður ótvírætt að A hefði átt rétt á að fá að kynna sér minnisblað svæðisskrifstofunnar með framangreindum upplýsingum samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga ef það hefði legið fyrir. Var það niðurstaða umboðsmanns að svæðisskrifstofunni hefði borið að bæta úr því að þessar upplýsingar hefðu ekki legið skriflega fyrir eins fljótt og unnt var þegar ósk frá aðila máls, sem átti rétt á að fá að kynna sér þær upplýsingar, barst skrifstofunni.
Með vísan til athugasemda við 13. gr. stjórnsýslulaga taldi umboðsmaður að stjórnvaldi bæri að gefa umsækjanda um opinbert starf kost á því að kynna sér nýjar upplýsingar, sem það hefði aflað um hann og honum væri ekki kunnugt um, hefðu þær verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og væru honum í óhag. Umboðsmaður taldi ljóst með hliðsjón af eðli upplýsinga sem aflað hefði verið frá B að svæðisskrifstofunni hefði borið að eiga frumkvæði að því samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að veita A aðgang að þeim upplýsingum og kost á því að koma athugasemdum sínum við hana áður en ráðið var í starfið.
Með hliðsjón af niðurstöðu umboðsmanns og aðstæðum í þessu máli beindi umboðsmaður þeim tilmælum til svæðisskrifstofunnar að tekið yrði til athugunar hvort og þá hvernig hlutur A skyldi réttur kæmi fram ósk um það frá henni.
I.
Hinn 25. maí 2000 leitaði A til mín og kvartaði yfir málsmeðferð Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra H við ráðningu í starf forstöðuþroskaþjálfa á skammtímavistun sem rekin er af skrifstofunni. Laut kvörtun A að því að henni hefði ekki verið veittur aðgangur að umsögn sem hún telur að aflað hafi verið og byggt á við úrlausn málsins.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. maí 2001.
II.
Málsatvik eru þau að A sótti um framangreint starf forstöðuþroskaþjálfa ásamt einum öðrum umsækjanda. Í kvörtun A kemur fram að hún hafi verið kölluð í starfsviðtal vegna umsóknarinnar. Skömmu eftir viðtalið hafði hún samband við svæðisskrifstofuna og segir í kvörtuninni að sá starfsmaður skrifstofunnar sem A ræddi við hafi talið verulegar líkur á því að hún fengi starfið. Eftir væri þó að leita ummæla X, skólastjóra í Z-skóla, og Y, kennara við Kennaraháskóla Íslands. Viku síðar óskaði A símleiðis eftir frekari upplýsingum og fékk þá að vita að enn væri eftir að afla umsagna X og Y. Þegar hún hafi að viku liðinni hringt í þann starfsmann svæðisskrifstofunnar sem tók við hana starfsviðtal var henni tjáð að hún hefði fengið það slæma umsögn að nauðsynlegt væri að afla frekari upplýsinga um hana. Fáum dögum síðar var henni tjáð munnlega að hún fengi ekki starfið og væri framangreind umsögn ástæða þess. A barst bréf frá svæðisskrifstofunni, dags. 6. mars 2000, er var svohljóðandi:
„Við á Svæðisskrifstofu [H] sendum þér hér með til baka atvinnuumsókn þína og þökkum þér fyrir að sækja um starf [á] hennar vegum. Ekki verður að ráðningu að þessu sinni þar sem ráðið hefur verið í stöðuna.
[...].“
Í kvörtuninni kemur fram að A hafi eftir þetta ítrekað óskað símleiðis eftir því að fá aðgang að framangreindri umsögn og upplýsingar um frá hverjum hún væri en án árangurs. Þá ritaði hún svæðisskrifstofunni bréf, dags. 12. apríl 2000, þar sem hún óskaði eftir því að fá „öll gögn, skýrslur og ummæli“ sem tengdust umsókn hennar. Hinn 3. maí s.á. fékk hún svohljóðandi bréf frá svæðisskrifstofunni:
„Svæðisskrifstofu Málefna Fatlaðra [H] hefur borist bréf frá þér (dagsett 12. apríl) þar sem þú óskar þess að fá öll gögn, skýrslur og ummæli sem varða atvinnuumsókn þína.
Það upplýsist hér með að engin skrifleg gögn eru til er snerta umsókn þína um störf hjá Svæðisskrifstofu [H]. Bréf þess efnis að ráðið hefði verið í stöðuna og atvinnuumsókn þín var endursend þér 6. mars s.l.“
Frekari upplýsingar eða gögn fékk hún ekki um ráðninguna.
III.
Með bréfi, dags. 31. maí 2000, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Svæðisskrifstofa í málefnum fatlaðra á H skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og að skrifstofan léti mér í té öll gögn málsins, þ.á m. minnisblöð eða bókanir vegna þeirra upplýsinga sem aflað var um A. Væru slík gögn ekki fyrir hendi óskaði ég skýringa á því með hliðsjón af ákvæði 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá óskaðist upplýst hvort A hefði farið fram á að ákvörðun svæðisskrifstofunnar yrði rökstudd samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hvort skrifstofan hefði veitt slíkan rökstuðning í málinu.
Svarbréf svæðisskrifstofunnar barst mér 20. júní 2000 og er það svohljóðandi:
„Svæðisskrifstofa málefna fatlaðra [H] hefur þegar endursent umsókn [A] og öll gögn þar að lútandi.
Framkvæmdastjóri og aðstoðarmaður hans sáu um að afla munnlegra upplýsinga um hæfni [A] til starfans.
Upplýsingarnar voru ekki skráðar, og eru því engar skriflegar upplýsingar til á Svæðisskrifstofu um [A] eða umsókn hennar.
Upplýsinga var leitað hjá Kennaraháskóla Íslands þroskaþjálfaskor – leiðbeinanda í verknámi og skólastjóra [Z-skóla].
Ummælin frá [B] forstöðuþroskaþjálfa og fyrrum leiðbeinanda [A] voru þess eðlis og höfðu þá þýðingu fyrir úrlausn málsins sem raun ber vitni. Ummælin voru m.a. á þann veg að [A] hefði ekki þá færni og hæfni sem stjórnunarstarf krefst, væri ekki tilbúin til stjórnunarstarfa. Gagnvart verkefnum og skilum á verkefnum voru ummælin á þann veg að hún tæki leiðbeiningum illa, seinvirk, geymi fram á síðasta snúning og frágangur verkefna slakur.
[A] óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni og fékk hún símleiðis upplýsingar frá framkvæmdastjóra um að ummælin hefðu verið misgóð og að þau ummæli sem veitt voru höfðu þá þýðingu fyrir úrlausn málsins sem raun ber vitni.“
Með bréfi, dags. 20. júní 2000, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera við skýringar svæðisskrifstofunnar. Athugasemdir hennar bárust mér 25. september 2000. Þar kemur fram að hún hafi sjálf verið afar ósátt við þá starfsþjálfun sem hún hafi fengið hjá B 1998 til 1999. Segir hún að þjálfunin hafi einkennst af skipulagsleysi. Hafi verið til þess ætlast að leiðbeinandi héldi fund með nemanda á vikufresti þessar tólf vikur sem starfsþjálfunin tók. Raunin hafi hins vegar verið að hún hafi aðeins einu sinni hitt B á slíkum fundi og það eftir að hún hafði leitað atbeina umsjónarkennara síns um að koma á slíkum fundi. Í starfsnámslok fékk A slæma umsögn frá B en A gaf henni enn fremur slæma umsögn eins og segir í kvörtun hennar til mín.
IV.
1.
Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til stjórnsýslulaga kemur fram að í lögfræðinni hafi ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Gangi lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falli ákvarðanir þessar undir gildissvið þeirra. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Ber stjórnvaldi því almennt að haga málsmeðferð við ráðningu starfsmanna í þjónustu þess í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Gildir það meðal annars um leiðbeiningar til umsækjanda sem ekki er ráðinn um rétt hans til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga en ekki verður séð að slíkar leiðbeiningar hafi verið veittar í því máli sem hér er til umfjöllunar.
Ég skil kvörtun A svo að hún telji sig eiga rétt til að fá aðgang að umsögn sem aflað var um hana vegna umsóknar hennar um starf forstöðuþroskaþjálfa hjá Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra H. Í skýringum skrifstofunnar til mín kemur fram að leitað hafi verið munnlega eftir upplýsingum um starfshæfni hennar meðal annars hjá fyrrverandi leiðbeinanda A í starfsnámi. Þessi umsögn hafi verið með þeim hætti að ekki hafi verið talið rétt að ráða hana í viðkomandi starf. Hins vegar voru ummæli umsagnaraðila ekki skráð og engin frekari gögn liggja fyrir um ráðningu í starfið. Hafi umsókn A meðal annars verið endursend án þess að afrit hafi verið tekið af henni. Skil ég skýringar svæðisskrifstofunnar svo að af þessum sökum hafi ekki verið unnt að koma til móts við óskir A um aðgang að gögnum málsins.
Í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Með hliðsjón af skýringum svæðisskrifstofunnar til mín er ljóst að upplýsingar sem fram komu í munnlegri umsögn B um starfshæfni A höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og komu þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Var svæðisskrifstofunni því skylt samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga að skrá þessar upplýsingar eins fljótt og unnt var.
Eins og ráða má af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga var það sett í því skyni að tryggja að upplýsingalög hefðu tilætluð áhrif. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3032.) Ákvæðið tryggir ekki síður að reglur IV. kafla stjórnsýslulaga, um andmælarétt aðila máls og aðgang hans að gögnum, hafi þau áhrif sem til er ætlast. Í 15. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um þá meginreglu að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Ákveðnar takmarkanir gilda þó um þann rétt samkvæmt 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Er meðal annars gert ráð fyrir því í 3. tölulið 1. mgr. 16. gr. laganna að réttur til aðgangs aðila máls nái ekki til vinnuskjala sem stjórnvald ritar til eigin afnota. Þó á aðili rétt til aðgangs að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Undanþágan nær því almennt ekki til upplýsinga sem stjórnvaldi er skylt að skrá hjá sér samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga þar sem það ákvæði tekur til munnlegra upplýsinga um málsatvik sem ekki liggja fyrir í öðrum gögnum máls. Þá tel ég ótvírætt að ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga feli ekki í sér takmörkun á rétti A til þess að kynna sér upplýsingar sem fram komu í umsögn B til svæðisskrifstofunnar.
Skriflegar upplýsingar um það sem fram kom í umsögn B um A lágu ekki fyrir fyrr en í bréfi svæðisskrifstofunnar til mín. Fram að því átti A ekki kost á því að kynna sér gögn með upplýsingum um það sem fram kom í umsögninni eða frá hverjum hún stafaði þar sem þess hafði ekki verið gætt að skrá þær upplýsingar, sbr. 23. gr. upplýsingalaga. Virðist því sem meðferð svæðisskrifstofunnar á þeim upplýsingum sem aflað var munnlega hafi tálmað því að A hafi getað nýtt sér þann rétt sem hún átti samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga til aðgangs að gögnum málsins. Í þessu sambandi vil ég þó taka fram að hafi stjórnvaldi verið skylt að skrá munnlegar upplýsingar samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga, en það látið hjá líða að gera svo, tel ég að því beri eftir fremsta megni og svo fljótt sem unnt er að bæta þar úr. Er það einkum brýnt berist ósk frá aðila máls um aðgang að gögnum sem þannig hefðu átt að liggja fyrir og hann á rétt á að fá að kynna sér. Ekki var leyst úr ósk A um aðgang að gögnum málsins í samræmi við þessi sjónarmið og tel ég það aðfinnsluvert.
2.
Í 13. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um það að aðili máls skuli eiga kost á því að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi rökstudd afstaða hans ekki þegar fyrir í gögnum málsins eða slíkt er augljóslega óþarft. Forsenda þess að aðili geti neytt þessa réttar, svo fullt gagn sé að, er að hanni hafi aðgang að gögnum máls, sbr. umfjöllun í kafla IV.1 hér að framan. Meginreglan er sú að aðili máls verður sjálfur að hafa frumkvæði að því að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Frá þessu gildir meðal annars sú undantekning sem fram kemur í athugasemdum í frumvarpi til stjórnsýslulaga við ákvæði það er varð að 13. gr. þeirra laga. Þar segir orðrétt:
„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.)
Samkvæmt framansögðu ber handhafa veitingarvalds almennt að gefa umsækjanda um opinbert starf kost á því að kynna sér nýjar upplýsingar, sem stjórnvaldið hefur aflað um umsækjanda og honum er ekki kunnugt um, hafi þær verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og eru umsækjanda í óhag. Vísa ég ennfremur í þessu sambandi til dóms Hæstaréttar frá 15. maí 1997, í máli nr. 310/1996 (H 1997:1544) sem fjallar um andmælarétt og rannsókn máls við veitingu á opinberu starfi sem og álita minna frá 22. júní 2000 í máli nr. 2795/1999 og frá 27. júní 2000 í máli nr. 2569/1998. Annmarki að þessu leyti kann að leiða til skaðabótaskyldu hins opinbera, sbr. framangreindan dóm Hæstaréttar.
Eins og getið er í kafla IV.1 hér að framan er ljóst að upplýsingar sem fram komu í umsögn B um A höfðu verulega þýðingu við úrlausn á því hvern skyldi ráða til starfans. Þá er ljóst af skýringum svæðisskrifstofunnar til mín að þessar upplýsingar voru A í óhag og komu í veg fyrir að hún yrði ráðin. Í 13. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að ekki þurfi að veita aðila máls kost á að tjá sig um efni máls liggi afstaða hans og rök fyrir í gögnum þess eða slíkt sé augljóslega óþarft. Ég fæ ekki séð að þessar undantekningar eigi við um rétt A til að koma að athugasemdum sínum við umsögn B. Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki annað séð en að svæðisskrifstofunni hafi borið að eiga frumkvæði að því að veita A aðgang að umsögn B og kost á því að koma athugasemdum sínum við hana áður en ráðið var í starfið. Samrýmdist málsmeðferð skrifstofunnar því að mínu áliti ekki meginreglu 13. gr. stjórnsýslulaga.
V.
Niðurstaða
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra H hafi borið að skrá upplýsingar sem fram komu um starfshæfni A í umsögn B, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Virðist sem meðferð svæðisskrifstofunnar á þeim upplýsingum sem aflað var munnlega um A hafi tálmað því að hún hafi getað nýtt sér þann rétt sem hún átti samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga til aðgangs að gögnum málsins. Þegar svæðisskrifstofunni barst ósk frá A um aðgang að gögnum sem áttu að liggja fyrir tel ég að skrifstofunni hafi borið eftir fremsta megni og svo fljótt sem unnt var að bæta þar úr. Er það niðurstaða mín að ekki hafi verið leyst úr ósk A um aðgang að gögnum málsins með hliðsjón af þessum sjónarmiðum og tel ég það aðfinnsluvert. Þá er það niðurstaða mín að svæðisskrifstofunni hafi verið skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að eiga frumkvæði að því að gefa A kost á því að koma að athugasemdum sínum við umsögn B áður en ráðið var í starfið. Að lokum tek ég fram að ekki verður séð að A hafi verið veittar leiðbeiningar um rétt hennar til að fá ráðninguna rökstudda, sbr. 1. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.
Eins og atvikum er háttað í máli þessu, og þá einkum með hliðsjón af þeirri þýðingu sem umsögn B virðist hafa haft um það hvorn af tveimur umsækjendum skyldi ráða í hið lausa starf, tel ég rétt að beina þeim tilmælum til Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra H að tekið verði til athugunar hvort og þá hvernig hlutur A skuli réttur komi fram ósk þar um frá henni.
VI.
Með bréfi til svæðisskrifstofu málefna fatlaðra H, dags. 26. nóvember 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til svæðisskrifstofunnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari svæðisskrifstofunnar, dags. 3. janúar 2001, segir meðal annars svo:
„[A] hefur ekki leitað til Svæðisskrifstofu frá því 12. apríl 2000 þar sem hún fór fram á að fá öll gögn, skýrslur og ummæli sem tengdust máli hennar. [A] starfaði hjá Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra [H] síðast liðið sumar frá 1. júní til 31. ágúst 2001 sem yfirmaður heimiliseiningar að [...]. Á þeim tíma var [A] í nánu sambandi við starfsmenn svæðisskrifstofu og því hæg heimatökin til að óska eftir aðgangi að þeim gögnum sem til eru varðandi umsókn hennar um forstöðumannsstarfið við skammtímavistina [...]. Engin ósk skrifleg né munnleg barst frá [A] um aðgang að gögnum.
Svæðisskrifstofa hefur tekið tilmælum Umboðsmanns Alþingis um skráningu upplýsinga og aðrar athugasemdir sem gerðar voru sbr. upplýsingalögin nr. 50/1996 og þakkar tilmælin.“