Bréf

  

I

Ég vísa til erindis yðar til umboðsmanns Alþingis, dags. 19. mars sl., þar sem þér kvartið yfir fyrirkomulagi fasteigna- og bifreiða­gjalda. Af kvörtun yðar verður ráðið að þér teljið jafnræðis ekki gætt með núgildandi fyrirkomulagi um innheimtu þessara gjalda, þar sem þeim einstaklingum, sem fá greiddan örorkulífeyri vegna varanlegrar örorku, sé veitt fyrirgreiðsla, í formi lækkunar eða niðurfellingar fasteigna- og bifreiðagjalda, umfram þá einstaklinga sem fá greiddan endur­hæfingar­lífeyri.

  

II

Hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Hann skal gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórn­sýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórn­sýsluhætti.

Í lögum nr. 85/1997 er gengið út frá því að meginviðfangsefni umboðsmanns sé að taka við kvörtunum frá borgurum og láta þeim í té álit um það hvort stjórnvöld hafi leyst með réttum hætti úr máli þeirra. Þannig er tekið fram í 2. mgr. 4. gr. laganna að hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni, af hálfu einhvers aðila sem eftirlit umboðsmanns tekur til, geti kvartað af því tilefni til umboðsmanns. Í samræmi við þetta er það almennt skilyrði að aðili geti kvartað til umboðsmanns að kvörtunin varði tiltekna ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem beinist að eða hafi að öðru leyti áhrif á hagsmuni þess sem kvartar umfram aðra. Það er því ekki hlutverk umboðsmanns að láta einstaklingum eða öðrum í té almennar álitsgerðir eða svara almennum spurningum varðandi tiltekin málefni.

Þá er um starfssvið umboðsmanns Alþingis fjallað í 3. gr. laga nr. 85/1997. Samkvæmt a-lið 4. mgr. ákvæðisins tekur starfssvið umboðs­manns ekki til starfa Alþingis. Það er því almennt ekki á verk­sviði umboðsmanns Alþingis að taka afstöðu til þess hvernig til hefur tekist með löggjöf sem Alþingi hefur sett, þ.m.t. hvort lög samrýmist stjórnarskrá en í hérlendu réttarkerfi er almennt álitið að það sé hlutverk dómstóla að skera úr um stjórnskipulegt gildi laga.

Í 6. gr. laga nr. 85/1997 er jafnframt kveðið á um skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar af hálfu umboðsmanns. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. er gert ráð fyrir að umboðsmaður hafi ekki afskipti af máli fyrr en stjórnvöld, þ.m.t. æðra sett stjórnvald, hafa lokið umfjöllun sinni um málið. Byggist þetta ákvæði á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir sem hugsan­lega eru rangar áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir.

  

III

1

Samkvæmt 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 má engan skatt á leggja né breyta né af taka nema með lögum, sbr. einnig síðari málsl. 1. mgr. 77. gr. þar sem fram kemur að ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Ákvörðunarvald um undantekningar eða undanþágur frá almennum skattlagningarheimildum er því í höndum löggjafans.

Til þess að heimilt sé að taka gjald til að standa undir kostnaði við þjónustu opinbers aðila í heild eða að hluta þarf einnig laga­heimild en ólíkt því sem á við um ákvarðanir um afnema skatt ráðast heimildir hlutaðeigandi stjórnvalda til að veita undanþágur frá gjald­töku af túlkun þeirrar lagaheimildar og eftir atvikum öðrum reglum stjórn­sýsluréttarins, svo sem jafnræðisreglunni.

Í kvörtuninni vísið þér meðal annars til þess að þér hljótið ekki fyrirgreiðslu í formi lækkunar fasteignagjalda. Fasteignagjöld sem inn­heimt eru af sveitarfélaginu Árborg, þar sem þér eigið lögheimili samanstanda af fasteignaskatti, lóðarleigu, vatnsgjaldi, fráveitu­gjaldi og sorphirðugjaldi.

  

2

Í lögum nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, er fjallað um tekjustofna sveitarfélaga sem eru meðal annars fasteignaskattur, sbr. a-lið 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 3. gr. laganna skal leggja árlega fasteignaskatt á allar fasteignir sem metnar eru í fasteigna­mati 31. desember á næstliðnu ári samkvæmt fasteignaskrá. Stofn til álagningar fasteignaskatts á allar fasteignir skal vera fasteignamat þeirra og ákveður sveitastjórn fyrir lok árs skatthlutfall næsta árs innan þeirra marka sem nánar greinir í a- og c- lið 3. mgr. 3. gr. laganna.

Í 5. gr. laga nr. 4/1995 er kveðið á um undanþágur frá fasteignaskatti á tilgreindum fasteignum ásamt lóðarréttindum. Samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins er sveitarstjórn heimilt að lækka eða fella niður fasteignaskatt sem tekjulitlum elli- og örorkulífeyris­þegum er gert að greiða. Skylt er sveitarstjórn að setja reglur um beitingu ákvæðisins, svo sem um tekjumörk, tekjuflokka og hvort lækkun er í formi fastrar krónutölu eða hlutfalls af fasteignaskatti.

Um bifreiðagjald, sem er einnig skattur, er fjallað í samnefndum lögum nr. 39/1988. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna skal greiða til ríkissjóðs bifreiðagjald af bifreiðum sem skráðar eru hér á landi eins og nánar er ákveðið í lögunum. Í 2. gr. er fjárhæð gjaldsins svo nánar útlistuð en samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal bifreiðagjald á hverju gjald­tímabili miðast við skráða losun koltvísýrings (CO2) viðkomandi öku­tækis sem mæld er í grömmum á hvern ekinn kílómetra.

Í 4. gr. laga nr. 39/1988 er fjallað um undanþágu frá gjaldskyldu og lágmark bifreiðagjalds. Þar segir meðal annars í a-lið 1. mgr. ákvæðisins að þær bifreiðar sem eru í eigu þeirra sem fá greiddan örorkustyrk, örorkulífeyri, bensínstyrk eða umönnunargreiðslur vegna örorku barna frá Tryggingastofnun ríkisins séu undanþegnar bifreiða­gjaldi. Jafnframt eiga þeir öryrkjar sem notið hafa slíkrar niður­fellingar rétt á niðurfellingu ef þeir hafa öðlast rétt til elli­líf­eyris­greiðslna eða dveljast á stofnun, sbr. 8. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Hefur löggjafinn því með þessu ákvarðað skyldu til greiðslu bifreiðagjalds auk þess að ákvarða sér­stak­lega hvaða bifreiðar eru undanþegnar slíku gjaldi en þær eru tæmandi taldar í framangreindu ákvæði 1. mgr. 4. gr.

  

3

Samkvæmt lögum nr. 32/2004, um vatnsveitur sveitarfélaga, skulu sveitarfélög starfrækja vatnsveitu í þeim tilgangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja, sbr. 1. mgr. 1. gr. Sveitastjórn fer með stjórn vatnsveitu í sveitarfélaginu nema annað rekstrarform hafi sérstaklega verið ákveðið og hefur almennt einka­rétt á rekstri vatnsveitu og sölu vatns sem hún getur fullnægt innan staðarmarka sveitarfélagsins, sbr. 1. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 4. gr. laganna. Um innheimtu vatnsgjalds er svo fjallað í 6. gr.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 er heimilt að leggja á almennt vatnsgjald hafi vatnsveita verið tengd við mannvirki á fast­eign. Skal gjaldið vera hlutfall af fasteignamati fasteignarinnar í heild, eins og hugtakið er skilgreint í 3. mgr. 6. gr., þó aldrei hærra en 0,5% af heildarverðmatinu. Sveitarfélagið Árborg hefur sett gjaldskrá, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 28. febrúar 2008, með auglýsingu nr. 200/2008, þar sem kveðið er nánar á um greiðslu og innheimtu samkvæmt lögum nr. 32/2004 á grundvelli 10. gr. laganna. Í lögunum er ekki að finna sérstaka heimild til handa sveitarfélögum, líkt og þá sem kveðið er á um í lögum nr. 4/1995, til lækka eða fella niður gjald af tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum en sá munur er þó á að vatnsgjald er ekki skattur heldur þjónustugjald, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar Íslands frá 28. nóvember 2013 í máli nr. 397/2013. Enn fremur hefur sveitarfélagið ekki mælt fyrir um slíkar ívilnanir í gjald­skrá nr. 200/2008.

Lög nr. 9/2009, um uppbyggingu og rekstur fráveitna, afmarka skyldur sveitarfélaga hvað varðar fráveitumál og fráveituframkvæmdir. Sveitarfélag ber ábyrgð á uppbyggingu fráveitna í sveitarfélaginu og skal í þéttbýli koma á fót og starfrækja sameiginlega fráveitu, sbr. 1. og 2. mgr. 4. gr. laganna. Í samræmi við það fer sveitarstjórn með rekstur og stjórn fráveitu á vegum sveitarfélagins nema annað rekstrar­form hafi sérstaklega verið ákveðið, sbr. 5. gr. Í V. kafla laganna er svo fjallað um gjaldtöku.

Samkvæmt 14. gr. laga nr. 9/2009 er heimilt að innheimta frá­veitugjald af öllum fasteignum þar sem tenging er fyrir hendi við mörk fasteignar. Nánar skal kveðið á um greiðslu og innheimtu gjalda í gjaldskrá sem stjórn fráveitu skal semja samkvæmt 15. gr. Í 7. mgr. 15. gr. er heimild til að lækka niður eða fella niður gjöld samkvæmt lögunum hjá tekjulágum elli- og örorkulífeyrisþegum samkvæmt reglum sem sveitarstjórn setur. Í samræmi við það er í 2. mgr. 19. gr. samþykktar um fráveitur í Sveitarfélaginu Árborg, sem var birt var í B-deild Stjórnartíðinda 9. febrúar 2004 með auglýsingu nr. 126/2004, mælt fyrir um að bæjarstjórn geti nýtt sér heimild til niðurfellingar eða lækkunar til tekjulítilla elli- og örorkulífeyrisþega. Á grundvelli 15. gr. laganna hefur sveitarfélagið jafnframt sett gjald­skrá sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 28. febrúar 2008, með aug­lýsingu nr. 199/2008. Fráveitugjald skal vera hlutfall af fast­eigna­mati fasteignar í heild en þó aldrei hærra en 0,5% af heildar­matsverði hennar.

  

4

Um meðhöndlun úrgangs gilda samnefnd lög nr. 55/2003. Ákvæði 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003, eins og því hefur verið breytt með 11. gr. laga nr. 63/2014, kveður á um skyldu fyrir sveitarfélög til að inn­heimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs og er ekki kveðið á um undan­tekningar frá þeirri skyldu líkt og í framangreindum lögum nr. 4/1995 og 9/2009. Í því sambandi kemur fram í lögskýringargögnum að baki 11. gr. laga nr. 63/2014 að með lagabreytingunni sé heimild sveitarfélaga til gjaldtöku breytt í skyldu til að uppfylla kröfu tilskipunar 2008/98/EB um að greiðsluregla umhverfisréttarins skuli lögð til grundvallar, en það felur í sér að sá borgi sem mengi. (Sjá þskj. 277 á 143. löggafjarþingi 2013-2014, bls. 34.). Á grundvelli ákvæðis sem nú er í 8. gr. laga nr. 55/2003 og ákvæði sem nú er í 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, hefur sveitar­félagið Árborg sett samþykkt sem birtist í B-deild Stjórnar­tíðinda 16. febrúar 2010, með auglýsingu nr. 115/2010. Á grundvelli samþykktarinnar hefur sveitarfélagið sett gjaldskrá fyrir sorphirðu og gámasvæði fyrir árið 2021 sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 21. janúar 2021, með auglýsingu nr. 1565/2020.

  

5

Ástæða þess að ég rek framangreint er að að því er varðar álagningu fasteignaskatts og bifreiðagjalds verður ekki annað ráðið en að kvörtun yðar lúti að fyrirkomulagi sem kveðið er á um í lögum, þ.e. að heimilt sé að lækka eða fella niður skatt af tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum og undanþiggja þessa einstaklinga bifreiða­gjaldi. Eru þessar undanþágur því bundnar við þá einstaklinga sem hljóta elli- og örorkulífeyri á grundvelli laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Þannig hefur löggjafinn sérstaklega kveðið á um það hvaða bifreiðar eru undanþegnar gjaldskyldu bifreiðagjalds og hvaða einstaklinga sveitarfélögum er heimilt að undanþiggja álagningu fasteignaskatts. Sama á við um töku sorphirðugjalds, sem er þjónustu­gjald, þ.e. löggjafinn hefur tekið afstöðu til þess með lögum að gjaldið skuli innheimt og verður raunar ekki séð að á því sé neinn munur hvað varðar annars vegar þá sem fá greiddan örorku- eða elli­líf­eyri og hins vegar þá sem fá greiddan endurhæfingarlífeyri.

Að því leyti sem kvörtun yðar lýtur að því fyrirkomulagi sem gerð er grein fyrir hér að framan og löggjafinn hefur tekið skýra afstöðu til tel ég ekki skilyrði til að ég taki kvörtun yðar til meðferðar, sbr. a-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997.

Af reglum sveitarfélagsins Árborgar verður ekki ráðið örorku- og ellilífeyrisþegum sé veitt undanþága eða afsláttur af vatnsgjaldi og ekki liggur fyrir hvort heimild sveitarfélagsins til niðurfellingar eða lækkunar á fráveitugjaldi er nýtt. Ef svo er bendi ég á að kvörtun yðar verður ekki ráðið að þér hafið freistað þess að koma sjónarmiðum yðar við álagningu gjaldanna á framfæri við sveitarfélagið eða, eftir atvikum, borið þær undir stjórnvöld á kærustigi, en það eru samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, að því er varðar álagningu vatnsgjaldsins, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, að því er varðar fráveitugjaldið, sbr. 22. gr. laga nr. 9/2009. Þá tek ég fram að lóðarleiga er lögð á fasteignir á grund­velli lóðarleigusamnings og felur í sér gjald sem tekið er fyrir afnot af lóð í eigu sveitarfélags. Ef þér teljið að reglur sveitar­félagsins feli í sér mismunun getið þér freistað þess að bera málið yðar undir samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra á grundvelli 111. gr. sveitar­stjórnarlaga nr. 138/2011.

Fari svo að þér berið álagningu umræddra gjalda undir framan­greint stjórnvöld og teljið yður enn rangsleitni beittan að fenginni niðurstöðu þeirra, getið þér leitað til mín að nýju með sérstaka kvörtun þar að lútandi. Ég tek þó fram að með þessari ábendingu hef ég enga afstöðu tekið til þess hver niðurstaða í slíku máli ætti að verða.

  

IV

Með vísan til framangreinds lýk ég umfjöllun minni um kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Undirritaður fór með mál þetta á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

  

 

Kjartan Bjarni Björgvinsson